^,L> ^ ^ r L_ HANDCOLLECTIE. * Jl* Ministerie van Verkeer en Waterstaat * ' ^ ^ f \ "

Transcriptie

1 0 * Jl* Ministerie van Verkeer en Waterstaat A" ' * ' 0 HANDCOLLECTIE m ^ ^ f \ " A ASP \ ^ ^ ^ r L_ ^,L> Een praktische handleiding voor iedereen die met de Waterwet te maker) krijgt Eindredactie: mr. dr. H.J.M. Havekes mr. P.J. de Putter NEDE Z8901

2 Wegwijzer Waterwet

3 BIBLIOTHEEK RIJKSWATERSTAAT UTRECHT j NR. ZagoL..^ j Eindredactie: mr. dr. H.J.M. Havekes en mr. P.J. de Putter RWS bibliotheek locatie Utrecht Wegwijzer Waterwet p stbus b LA Utrecht Een praktische handleiding KLUWER 2009

4 Samenstellers en uitgever zijn zich volledig bewust van hun taak een zo betrouwbaar mogelijke uitgave te verzorgen. Niettemin kunnen zij geen aansprakelijkheid aanvaarden voor onjuistheden die eventueel in deze uitgave voorkomen. ISBN NUR Kluwer, Alphen aan den Rijn Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand of openbaar gemaakt, in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch, in fotokopie of anderszins zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgever. Voor zover het maken van kopieen uit deze uitgave is toegestaan op grond van artt. i6h t/m 16m Auteurswet 1912 jo., besluit van 27 november 2002, Stb. 575, dient men de daarvoor wettelijk verschuldigde vergoeding te voldoen aan de Stichting Reprorecht te Hoofddorp (Postbus 3060, 2130 KB).

5 Inhoud Voorwoord n Afkortingen 13 Over de auteurs 15 Inleiding 19 Hoofdstuk 1 Algemene bepalingen Inleiding Begripsbepalingen Geografische bepalingen 32 Hoofdstuk 2 Doelstellingen en normen Doelstellingen Waterwet Waterkeringsnormen Algemem Normen voor waterkeringen Technische leidraden voor primaire waterkeringen Kustlijnzorg Normen voor waterkwantiteit, waterkwaliteit en functievervulling Meten en beoordelen Inleiding Beoordeling van veiligheid primaire waterkeringen Beoordelinggrote rivieren en overige beheerobjecten Evaluatie veiligheidsnormering 52 Hoofdstuk 3 Organisatie van bet waterbeheer Inleiding Toedeling beheer en zorgplichten Interbestuurlijke samenwerking Toezicht door hoger gezag 69 5

6 N H O U D Hoofdstuk 4 Plannen Inleiding Consequenties Kaderrichtlijn Water Nationale Waterplan Regionaal waterplan Beheerplan rijkswateren Waterbeheerplan Periodieke herziening van plannen 84 Hoofdstuk 5 Aanleg en beheer van waterstaatswerken Algemene inleiding Legger Peilbesluit Opdracht voor bet actieve beheer Projecten tot aanleg of wijziging van waterstaatswerken Projectplan Projectprocedure Bijzondere bepalingen verontreiniging van bodem en oever oppervlaktewaterlichamen Ajbakening met de Wet bodembescherming Historische waterbodemverontreinigingen Nieuwe waterbodemverontreinigingen Instrumenten Samenloop Bijzondere bevoegdheden en positie van rechthebbenden no Algemeen no Betreden van plaatsen voor onderzoek en daarmee verband houdende activiteiten Onderhoud, herstel, wijziging en aanleg van waterstaatswerken Meetmiddelen, seinen, merken, tokens Dulden van de tijdelijkeberging of afvoer van water Grondwateronttrekkingen en infiltraties Optreden bij gevaar voor waterstaatswerken 120 Hoofdstuk 6 Handelingen in watersystemen Inleiding Begrippen 127 6

7 I N H O U D 6.3 Bevoegd gezag Algemeen Samenloop van bevoegdhedm Algemene bepalingen watervergunning j Aanvraag en voorbereidingsprocedure Voorschriften Revisievergunning Algemene regels Lozen Lozen in oppervlaktewaterlichaam Lozen op een zuiveringtechnisch werk Storten van stoffen op zee Zorgplicht Bijzondere bepalingen met betrekking tot verontreiniging Coordinatie met de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht of de Kemenergiewet Grondwateronttrekking en infiltratie Onttrekken van water aan en brengen van water in rijkswateren Gebruik van rijkswaterstaatswerken 149 Hoofdstuk 7 Financiele bepalingen Inleiding Verontreinigingsheffing Rijk en waterschappen J Algemeen deel heffingen Samenhang organisatie en financiering van het waterbeheer Essentialia verontreinigingsheffing Provinciale grondwaterheffing Inleiding Bestemmingsheffing Essentialia Schadevergoeding Inleiding Schadevergoeding bij rechtmatige overheidsdaad Schadevergoeding Procedure verzoek om schadevergoeding Doorberekenen kosten Wateroverlast en overstroming 177 7

8 I N H O U D Schadevergoeding in verband met grondwateronttrekking Kostenverhaal bij schade aan waterstaatswerken Schadevergoeding op grand van verdringingsreeks Rechtsbescherming Overgangsrecht Subsidie voor maatregelen inzake primaire waterkeringen 181 Hoofdstuk 8 Handhaving Algemeen Handhavingsbevoegdheid Toezichthouders Bestuursdwang, dwangsom en intrekking Last onder bestuursdwang Last onder dwangsom Intrekking vergunning Verzoek om handhaving Handhavingsprocedure 192 Hoofdstuk 9 Rechtsbescherming Regeling van de bestuurlijke lus Vervallen administratief beroep tegen peilbesluiten en beslissingen ten aanzien van waterstaatswerken 194 Hoofdstuk 10 Slotbepalingen Uitvoeringsregels bij AMvB Implementatie Kaderrichtlijn Water en andere Europese richtlijnen Commissie van advies inzake de waterstaatswetgeving Evaluatie van de Waterwet voor 22 december Tekst van de Waterwet 197 Bijlagen 251 Bijlage I Dijkringen en primaire waterkeringen als bedoeld in artikel 1.3, eerste lid 252 Bijlage IA Dijkringen en primaire waterkeringen langs de Maas ten zuiden van Nijmegen 253 Bijlage II Veiligheidsnormen primaire waterkeringen 254 8

9 O U D Literatuur 255 Register 259 9

10 Voorwoord Op 22 december 2009 treedt de Waterwet en de daarop gebaseerde uitvoeringsregelgeving (Waterbesluit en Waterregeling) in werking. Ook de noodzakelijke aanpassing van de provinciale en waterschapsverordeningen krijgt dan zijn beslag. Deze nieuwe wet integreert acht bestaande wetten op het terrein van het waterbeheer alsmede de waterbodemregeling van de Wet bodembescherming. Het doel van de Waterwet ligt vooral in het juridisch instrumenteren van integraal waterbeheer, zoals dit beleidsconcept vanaf de jaren tachtig in ons land wordt toegepast. Een integrale wettelijke regeling is hiervoor beter geschikt dan een stelsel van afzonderlijke wetten, met ieder hun eigen afwegingskader, instrumentarium, procedures en beroepsregelingen. Tegelijkertijd vergroot de Waterwet ook de inzichtelijkheid en praktische toepassing van het waterrecht. Doordat allerlei aparte vergunningen ineengeschoven worden en waar mogelijk worden vervangen door algemene regels, vermindert de Waterwet voorts de administratieve lasten voor burgers en bedrijven. Dit is een belangrijke doelstelling van het kabinetsbeleid. Ten slotte maakt de Waterwet ook de implementatie van Europese waterrichtlijnen, zoals de Kaderrichtlijn Water, de Richtlijn Overstromingsrisicobeheer en de Kaderrichtlijn Mariene Strategic eenvoudiger. Uit het voorgaande volgt al dat de Waterwet bepaald meer is dan oude wijn in nieuwe zakken. De goede elementen van de bestaande wetten zijn weliswaar behouden; de Waterwet bevat echter een groot aantal nieuwe elementen. Als voorbeelden noemen wij de versterkte relatie tussen waterbeheer en ruimtelijke ordening doordat het Nationale Waterplan en de regionale waterplannen van de provincies tevens structuurvisie zijn als bedoeld in de nieuwe Wet ruimtelijke ordening, de normering voor (regen)wateroverlast, de wettelijke verankering van de zogenoemde verdringingsreeks voor perioden van watertekort, de regeling voor het realiseren van bergingsgebieden, de leggerplicht, de nieuwe rol van de waterschappen bij het grondwaterbeheer, de afstemplicht tussen waterschap en gemeenten en natuurlijk de integrale watervergunning. Het zal duidelijk zijn dat een en ander voor de uitvoering van de Waterwet het nodige betekent. De uitvoeringspraktijk (met name de bij het waterbeheer betrokken overheden, het bedrijfsleven en de burgers) zal zich terdege bewust moeten 11

11 WEGWIJZER WATERWET zijn van al deze veranderingen en daaraan invulling moeten geven. Om deze reden zijn de afgelopen jaren door het Ministerie van Verkeer en Waterstaat in samenwerking met tal van anderen al de nodige inspanningen op het terrein van de communicatie gepleegd. Er zijn congressen georganiseerd, er zijn brochures verspreid en lezingen verzorgd, er is een website ingericht met informatie ( de Helpdesk Water heeft tal van vragen over de nieuwe Waterwet ontvangen en beantwoord enz. De Waterwet komt dus straks voor niemand als een verrassing. Ook het verschijnen van deze Wegwijzer Waterwet kan in dit kader worden genoemd, doordat deze nuttige informatie over achtergrond, doel en strekking van de diverse elementen van de Waterwet bevat. Waar nodig is daarbij gewezen op andere van belang zijnde (nieuwe) wetgeving, zoals de nieuwe Wet ruimtelijke ordening en de komende Wet algemene bepalingen omgevingsrecht. De wegwijzer is opgesteld door medewerk(st)ers van Rijk, provincies en waterschappen, die in de praktijk nauw bij de voorbereiding en totstandkoming van de Waterwet betrokken zijn geweest. Wij danken alien graag voor hun medewerking aan deze wegwijzer. Graag spreken wij de hoop uit dat de wegwijzer u als een handige gids door de nieuwe Waterwet heen leidt en daarmee de succesvolle uitvoering van deze wet bevordert. Herman Havekes Projectleider Waterwet Ministerie van Verkeer en Waterstaat Peter de Putter Projectleider Implementatie en Communicatie Waterwet in opdracht van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat 12

12 Aflcortingen ABRvS Afdeling bestuursrechtspraak Raad van State AMvB algemene maatregel van bestuur art. artikel(en) Awb Algemene wet bestuursrecht Awr Algemene wet inzake rijksbelastingen Barim Besluit algemene regels voor inrichtingen milieubeheer ( Activiteitenbesluit ) Bla Besluit landbouwactiviteiten Blah Besluit lozing afvalwater huishoudens Blbi Besluit lozen buiten inrichtingen Bro Besluit ruimtelijke ordening B&W burgemeester en wethouders BWK-2007 Bestuurlijk Akkoord Waterketen (2007) CAW Commissie van advies inzake de waterstaatswetgeving EEZ Exclusieve Economische Zone GRP gemeentelijk rioleringsplan GS gedeputeerde staten GWR Grondwaterrichtlijn Gww Grondwaterwet IPO Interprovinciaal Overleg IPPC-richtlijn Richtlijn 2008/1/EG KRW Kaderrichtlijn Water LCW Landelijke Coordinatiecommissie Waterverdeling LNV Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Voedselkwaliteit MvT memorie van toelichting NBW Nationaal Bestuursakkoord Water 2009 NWO Nationaal Water Overleg OSPAR-verdrag Verdrag inzake de bescherming van het mariene milieu in het noordoostelijk deel van de Atlantische Oceaan par. paragraaf pps publiek-private samenwerking Ror Richtlijn overstromingsrisicobeheer RPS Richtlijn Prioritaire Stoffen

13 WEGWIJZER WATERWET RWS Rijkswaterstaat rwzi rioolwaterzuiveringsinstallatie Sr. Wetboek van Strafrecht Stb. Staatsblad Stcrt. Staatscourant Trb. Tractatenblad UvW Unie van Waterschappen V&W Ministerie van Verkeer en Waterstaat VNG Vereniging van Nederlandse Gemeenten VROM Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer Wabo Wet algemene bepalingen omgevingsrecht Wbr Wet beheer rijkswaterstaatswerken Wdi Wet droogmakerijen en indijkingen WMB Wet milieubeheer Wet WOZ Wet waardering onroerende zaken Wro Wet ruimtelijke ordening Wtb Waterbesluit Wtr Waterregeling Wtw Waterwet Wvo Wet verontreiniging oppervlaktewateren Wvz Wet verontreiniging zeewater Wwh Wet op de waterhuishouding Wwk Wet op de waterkering I 4

14 Over de auteurs Mr. Hans A. Bolkestein heeft onder meer 24 jaar bij een waterschap gewerkt en van daaruit namens de Unie van Waterschappen meegedraaid in het begeleidingsteam totstandkoming Waterwetgeving van het Ministerie van V&W met de koepels. Vanaf november 2007 is zij werkzaam bij de Unie van Waterschappen en in die positie onder andere belast met de dossiers waterbeheerwetgeving, keuren en leggers. Mr. drs. Arjan Driesprong werkt thans als projectmanager aan de invoering van het stelsel van kilometerbeprijzing. Voorheen was hij als juridisch projectleider betrokken bij het voorontwerp van de Waterwet. Hij werkte onder meer als Hoofd Juridische Zaken en Vastgoed bij Rijkswaterstaat Zuid-Holland. Hij publiceert op het terrein van waterbeheer in de breedste zin van het woord. In het verdere verleden is hij als wetgevingsjurist betrokken geweest bij totstandkoming en wijziging van diverse wetten die met de inwerkingtreding van de Waterwet komen te vervallen. Mr. ir. Simon Handgraaf is als wetgevingsjurist bij het Ministerie van Verkeer en Waterstaat betrokken bij de waterwetgeving, het laatste jaar als juridisch projectleider van de Invoeringswet Waterwet en het Waterbesluit. Hij is tevens mede-eigenaar van Colibri Advies BY, en adviseert in die functie waterschappen en gemeenten over het waterrecht en het omgevingsrecht. Simon combineert een technische met een juridische achtergrond. Tot 2006 was hij als adviseur waterbeheer werkzaam bij adviesbureau Tauw BV. Hij is docent voor verschillende cursussen, zoals de Basiscursus Milieurecht van Geoplan en de schriftelijke leergang Het nieuwe Omgevingsrecht van Euroforum. Mr. dr. Herman J.H. Havekes is sinds 1984 werkzaam bij de Unie van Waterschappen. Sinds 1 oktober 2008 is hij op detacheringsbasis werkzaam voor DG Water als projectleider Waterwet. Herman publiceert regelmatig in vaktijdschriften over bestuurlijke en juridische aspecten van het waterbeheer. Begin 2009 is hij aan de Universiteit Utrecht gepromoveerd op een onderzoek naar de institutionele omwenteling van het waterschap in de afgelopen vijftig jaar. 15

15 WEGWIJZER WATERWET Mr. Willemijn J. Hoekveld is afgestudeerd aan Universiteit Utrecht op het onderwerp schadevergoeding bij rechtmatige overheidsdaad. Momenteel is zij werkzaam als juridisch adviseur bij de Corporate Dienst van Rijkswaterstaat. Zij houdt zich bezig met vraagstukken op het terrein van schadevergoeding bij rechtmatige overheidsdaad en op het terrein van het waterbeheer. Mr. Herman H.L. Krans is werkzaam bij de Hoofddirectie Juridische Zaken van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat. Hij is als adviseur betrokken bij zowel grote projecten (Tweede Maasvlakte, Ruimte voor de Rivier) als wetgeving (Waterwet, Crisis- en herstelwet). Mr. Olaf Kwast, senior wetgevingsjurist bij de Hoofddirectie Juridische Zaken van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat, is betrokken geweest bij de totstandkoming van de Waterwet en gespecialiseerd in het waterstaats- en omgevingsrecht, in het bijzonder de wetgeving over aanleg en beheer van infrastructuur en waterstaatswerken. Mr. Rafael J.J. Lazaroms studeerde fiscaal recht aan de Universiteit van Tilburg en studeerde af op het onderwerp milieuheffingen. Vanuit deze belangstelling is hij in de waterschapswereld terechtgekomen. Van 1991 tot 1997 was hij werkzaam als fiscaal beleidsmedewerker bij het Waterschap De Dommel in Boxtel. Vanaf 1997 is Rafael werkzaam als beleidsmedewerker bij de Unie van Waterschappen in Den Haag; eerst op belastinggebied (nationaal en intemationaal) en later 00k op het terrein van innovatie, duurzaamheid en klimaatvraagstukken. Hij publiceert regelmatig in vaktijdschriften. Mr. Peter de Putter is mede-eigenaar van Sterk Consulting, een bureau dat zicht richt op strategische, juridische en financieel-economische water- en omgevingsvraagstukken. In de praktijk is Peter vooral bestuurlijk-juridisch actief op het gebied van water, milieu en ruimtelijke ordening. Sinds 2007 is hij projectleider Tmplementatie en Communicatie Waterwet, in opdracht van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat (DC Water). Daarnaast is en blijft hij actief als adviseur op het gebied van het stedelijk waterbeheer, de relatie waterbeheer en ruimtelijke ordening en de Europese waterregelgeving. Hij spreekt veel op symposia e.d. en hij publiceert regelmatig. Mr. drs. Desiree A.B. van Zwieten-Seip is werkzaam als juridisch beleidsmedewerker bij de directie Ecologie van de provincie Noord-Brabant. Zij houdt zich 16

16 OVER DE AUTEURS vooral bezig met het opstellen van het provinciaal waterplan en de implementatie van de Waterwet, mede vanuit de IPO-taskforce Waterwet.

17 Inleiding Nieuw wettelijk stelsel Begin maart 2009 is de Waterwet gepubliceerd in het Staatsblad. Tezamen met de benodigde aanpassings- en uitvoeringsregelgeving zal de Waterwet op 22 december 2009 in werking treden. Dit nieuwe wettelijk stelsel voor waterregelgeving heeft de nodige gevolgen voor burgers, bedrijven en overheden. In deze inleiding worden de achtergrond en de afbakening van de Waterwet (Wtw) geduid. Vervolgens worden de belangrijkste elementen op een rij gezet, die in de diverse hoofdstukken verder worden uitgewerkt. Achtergrond en afbakening A1 geruime tijd is aangedrongen op integratie van de nogal verbrokkelde waterwetgeving. A1 vanaf het midden van de jaren tachtig gingen in de praktijk en de literatuur stemmen op om het beleidsconcept van integraal waterbeheer vergezeld te doen gaan van een integrale water(staats)wet. Al in zijn advies van 18 november 1981 over het wetsvoorstel voor de Wet op de waterhuishouding heeft de Raad van State opmerkingen gemaakt over de integratie van (bepaalde) waterwetgevingscomplexen: Als zozeer de wenselijkheid tot integratie van beleid en uitvoering in de memorie van toelichting wordt onderstreept dan mist de Raad daarin een beschouwing over de vraag of het niet wenselijk is op kortere oflangere termijn een integratie van regelingen te bewerkstelligen. Ook de in 1989 verschenen derde Nota waterhuishouding rept over de beoogde uitbouw van de Wet op de waterhuishouding tot een Integrale Waterbeheerswet : 1 Wet van 29 januari 2009, houdende regels met betrekking tot het beheer en gebruik van watersystemen (Waterwet), Stb. 2009, Gedoeld wordt op de Invoeringswet Waterwet, het Waterbesluit en de Waterregeling alsmede de aangepaste verordeningen van provincies en waterschappen. 3 Kamerstukken II1981/82,17 367, nr. A-D, p. 9.!9

18 WEGWIJZER WATERWET Op het uitvoerende vlak is de wetgeving nog onvoldoende geharmoniseerd en geintegreerd. Hetjuridische (en ook het financiele) instrumentarium met betrekking tot de verschillende onderdelen van het waterbeheer is nog grotendeels verspreid over de verschillende wetten. (...) Vooral voorde oudere beheerswetgevinggeldt dat het instrumentarium vaak te specifiek en beperkt van opzet is en mede daardoor onvoldoende perspectiefbiedt voor de gewenste samenhangende benadering van het waterbeheer in al zijn onderdelen. Rond de eeuwwisseling werden de voornemens concreter. Zo noemde de Commissie van Advies inzake de Waterstaatswetgeving (CAW) in haar in mei 2002 uitgebrachte advies Die op water is, naoet varenintegratie van waterwetgeving onvermijdelijk. De CAW concludeerde dat de bestaande wetgeving niet meer voldoet aan algemene wetgevingseisen van transparantie, samenhang en consistentie. Medio 2004 resulteerde dit in een Hoofdlijnennotitie integratie waterwetgeving, die op een warm parlementair onthaal mocht rekenen. De Tweede Kamer bleek positief over het kabinetsvoornemen om de waterwetgeving te integreren. Bind juli 2005 leidde dit tot de publicatie van een voorontwerp van Waterwet, dat breed en in het algemeen positief werd becommentarieerd. Een ^oed jaar later werd het wetsvoorstel Waterwet bij de Tweede Kamer ingediendi De Tweede Kamer stemde begin 2008 in met het wetsvoorstel. Begin 2009 ging ookde Eerste Kamer daarmee akkoord. De Invoeringswet Waterwet (Kamerstukken II2008/09, ), die de intrekking van de bestaande waterbeheerwetten, de regeling voor de sanering van waterbodems, het overgangsrecht en een beperkt aantal andere onderwerpen regelt, werd begin 2009 bij de Tweede Kamer ingediend. De Tweede Kamer nam het wetsvoorstel begin juli 2009 aan. De Eerste Kamer volgde in het najaar. Integratie: meer dan bij elkaar voegen van artikelen De Waterwet behelst veel meer dan het bij elkaar zetten van de nog bruikbare bepalingen uit de bestaande water(staats)wetten. In verschillende opzichten is sprake van een stevige modemiseringsslag. Kort samengevat is het wettelijk instrumentarium dat de waterbeheerders ten dienste staat waar nodig vernieuwd en zijn ook de sturingsfilosofie en de taakverdeling in het waterbeheer aan de eisen van de tijd aangepast. De wet beoogt het instrumentarium aan te reiken dat de waterbeheerder nodig heeft om de hedendaagse wateropgaven - die zich 4 Brief van de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat van 6 juli 2004, Kamerstukken II2003/04, , nr Regels met betrekking tot het beheer en gebruik van watersystemen (Waterwet), Kamerstukken II2006/07, 3 nr

19 I N L E I D I N G vooral toespitsen op de Kaderrichtlijn Water en het Nationaal Bestuursakkoord Water 2008 (NBW Actueel) - met succes op te kunnen pakken. De nieuwe regeling is Europa-proof en algemene leerstukken uit het bestuursrecht hebben hun toepassing gevonden, met name op het terrein van de handhaving en de rechtsbescherming. In de Waterwet worden acht waterbeheerwetten geheel of gedeeltelijk ge'integreerd: - de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (Wvo); - de Wet verontreiniging zeewater (Wvz); - de Grondwaterwet (Gww); - de Wet op de waterhuishouding (Wwh); de Wet droogmakerijen en indijkingen (Wdi); - de Wet op de waterkering (Wwk) en (de natte delen van) de Wet beheer rijkswaterstaatswerken (Wbr) en de Waterstaatswet Verder is het deel dat ziet op verontreinigde waterbodems uit de Wet bodembescherming (Wbb) in de Waterwet opgenomen. Met de Waterwet zijn het Rijk, de waterschappen, provincies en gemeenten beter uitgerust om problemen als overstromingen, wateroverlast, waterschaarste en waterverontreiniging tegen te gaan. Ook voorziet de wet in het toekennen van functies voor het gebruik van water, zoals drinkwatervoorziening, landbouw, industrie, scheepvaart en recreatie. Afhankelijk van de functie worden eisen gesteld aan de kwaliteit en de inrichting van het watersysteem. Een belangrijk gevolg van de Waterwet is dat de vergunningen- of toestemmingsstelsels uit de afzonderlijke waterbeheerwetten worden gebundeld: zes bestaande stelsels uit de vertrouwde waterbeheerwetten gaan op in een watervergunning. Voor de gebruiker betekent dit vooral minder administratieve handelingen. Voor het bevoegde gezag betekent het dat de vergunning aan die aspecten van het waterbeheer moet worden getoetst. In bepaalde gevallen betekent het ook dat met het waterbeheer belaste bestuursorganen zullen moeten samenwerken om tot een deugdelijke watervergunning te komen. Na inwerkingtreding blijven op het waterterrein - het terrein van de drinkwatervoorziening (geregeld in de Drinkwaterwet) en een belangrijk deel van het stedelijk afvalwaterbeheer (geregeld in de Wet milieubeheer) niet meegerekend - nog 21

20 WEGWIJZER WATERWET twee wetten over: de Waterwet en de Waterschapswet, die ziet op de organieke huishouding van waterschappen. Vraag en antwoord Welke AMvB s warden niet ingetrokken, maar vervallen van rechtswege bij inwerkingtreding van de Waterwet? De inwerkingtreding van de Waterwet heeft tot gevolg dat niet alleen bovengenoemde wetten geheel ofgedeeltelijkzijn vervallen. Ook verschillende AMvB s zijn van rechtswege vervallen. Vanwege de intrekking van de Gww, de Wwh, de Wwk en de Wvo zijn de volgende AMvB's van rechtswege vervallen: - het Besluit aanwijzing zijwateren van hoofdwateren; - het Besluit ex artikel i, tweede lid, en 31, vierde lid, Wet verontreiniging oppervlaktewateren; - het Besluit ex artikel 1, vierde lid, Wet verontreiniging oppervlaktewateren; - het Besluit ex artikel 7 Wet verontreiniging oppervlaktewateren; - het Besluit vaststelling grenzen stroomgebieddistricten; - het Besluit vierjaarlijks bezien van lozingsvergunningen; - het Lozingenbesluit WVO stedelijk afvalwater; - het Uitvoeringsbesluit artikel i, derde lid, Wet verontreiniging oppervlaktewateren; - het Uitvoeringsbesluit ex artikel n en 12 Grondwaterwet; - het Uitvoeringsbesluit ex artikel 48 Grondwaterwet; - het Uitvoeringsbesluit verontreiniging rijkswateren; - de Uitvoeringsregeling waterhuishouding. Verderzijn delen van de Waterstaatswet 1900 en de Wbr vervallen. In verband daarmee zijn de volgende besluiten van rechtswege vervallen: - het Organiek Besluit Rijkswaterstaat; - het Besluit rijksrivieren. Voor de andere AMvB s die waren gebaseerd op ingetrokken wetten of de vervallen bepa- lingen, is in het Waterbesluit voorzien in het benoemen van de nieuwe grondslag in de Waterwet. Inhoud diverse hoofdstukken De hoofdstukindeling van dit boek volgt de indeling van de hoofdstukken uit de Waterwet. 22

21 I N LEI DI N G In hoofdstuk i wordt ingegaan op een aantal begrips- en geografische bepalingen zoals watersysteem, oppervlaktewaterlichaam, grondwaterlichaam en bergingsgebied. Hoofdstuk 2 beschrijft met name de doelstellingen en normen van de Waterwet. Het gaat daarbij om normen voor waterkering, waterkwantiteit en waterkwaliteit. In hoofdstuk 3 wordt duidelijk tot wie de doelstellingen en normen uit hoofdstuk 2 zich in het bijzonder richten. Dit hoofdstuk gaat namelijk over de organisatie van het waterbeheer en voorziet in de toedeling van beheer en de toedeling van enkele bijzondere zorgplichten. Ook wordt ingegaan op interbestuurlijke samenwerking (zoals het sluiten van waterakkoorden en de afstemming tussen waterschap en gemeenten) en is er aandacht voor de regels die zien op het toezicht door het hoger gezag. Hoofdstuk 4 betreft het planstelsel op het terrein van het waterbeheer dat in belangrijke mate overeenkomt met het stelsel dat thans nog in de Wet op de waterhuishouding is opgenomen. Op rijks- en provinciaal niveau worden een nationaal waterplan en regionale waterplannen vastgesteld. De beheerder stelt een beheerplan vast. Nieuw is dat deze plannen tevens structuurvisie zijn als bedoeld in de Wro: het ruimtelijk instrumentarium kan hierdoor mede worden ingezet om (ruimtelijk relevante) waterdoelstellingen te bereiken. Hoofdstuk 5 bevat een aantal instrumenten dat benut kan worden voor de realisatie van het waterbeleid: bepalingen over aanleg en beheer van waterstaatswerken. Ingegaan wordt op de legger, het peilbesluit, het zogenoemde projectplan, gedoogplichten en op instrumenten in verband met gevaar voor waterstaatswerken. Hoofdstuk 6 betreft de handelingen in watersystemen. Het beschrijft met name de regeling voor het stelsel van vergunningen en algemene regels voor activiteiten in, op, onder of boven watersystemen. Hoofdstuk 7 gaat in op de fmanciele bepalingen. In de eerste plaats betreft dit het heffingstelsel voor rechtstreekse lozingen in oppervlaktewater. Verder zijn in dit hoofdstuk enkele bepalingen over de provinciale heffing op grondwateront- 6 Met ingang van 1 juli 2008 in werking getreden. 2 3

22 WEGWIJZER WATERWET trekkingen, het heffen van leges voor het in behandeling nemen van vergunningaanvragen, schadevergoeding en subsidies opgenomen. Hoofdstuk 8 gaat in op de bepalingen over handhaving. Hoofdstuk 9 beschrijft de rechtsbescherming. Hoofdstuk 10, ten slotte, geeft een toelichting op de slotbepalingen van de Waterwet. 24

23 Hoofdstuk i Algemene bepalingen 1.1 Inleiding Het eerste hoofdstuk van de Waterwet bevat een relatief groot aantal begripsbepalingen en enkele geografische artikelen. De verschillende bepalingen moeten gekend worden voor een goed begrip van de wet. De memorie van toelichting (MvT) gaat hier uitvoerig op in. In latere Kamerstukken, zoals de nota van wijzi- ging en de memorie van antwoord, zijn verschillende begrippen nader toegelicht. Dit hoofdstuk bevat een samenvatting van de belangrijkste begrippen, waarbij is aangesloten bij de parlementaire stukken. 1.2 Begripsbepalingen Watersysteem en waterbeheer De begripsbepalingen zijn in de wet alfabetisch geordend, maar de kernbegrippen zijn watersysteem en waterbeheer. De Waterwet stelt integraal waterbeheer op basis van de watersysteembenadering centraal. Deze benadering gaat uit van het geheel van relaties binnen watersystemen, zoals de relaties tussen waterkwaliteit, waterkwantiteit, oppervlakte- en grondwater, en gaat uit van de samenhang tussen water met grondgebruik en watergebruikers. Verder kenmerkt integraal waterbeheer zich door de samenhang met de omgeving. Dit komt tot uitdrukking in relaties met beleidsterreinen als natuur, milieu en ruimtelijke ordening. Kijkend naar het geformuleerde doel van de Waterwet (art. 2.1 Wtw), wordt duidelijk dat het waterbeheer niet alleen bestaat uit de zorg voor watersystemen als zodanig. Waterbeheer ziet nadrukkelijk 00k op het voorkomen en tegengaan van overstromingen, wateroverlast en waterschaarste. De definitie van het begrip waterbeheer maakt dit 00k nog eens duidelijk: de overheidszorg met betrekking tot een of meer afzonderlijke watersystemen of onderdelen daarvan, dan wel gebieden, 1 Kamerstukken II2006/07, 3 SJS, nr. 3, p. 85 e.v. (artikelsgewijze toelichting). 2 5

24 WEGWIJZER WATERWET gericht op de in art. 2.1 genoemde doelstellingen. De relatie tussen waterbeheer en haar omgeving is hiermee gelegd. Een watersysteem bestaat uit een samenhangend geheel van een of meer oppervlaktewaterlichamen en grondwaterlichamen, met bijbehorende bergingsgebieden, waterkeringen en ondersteunende kunstwerken. Een watersysteem kan 00k bestaan - en voor het gebruik van de wettelijke bepalingen zal hiervan vaak sprake zijn - uit een afzonderlijk oppervlaktewater- of grondwaterlichaam. Het waterbeheer is gericht op een of meer afzonderlijke watersystemen of onderdelen daarvan en is, zo bekeken, objectgericht. De relatering van beheer aan objecten - een of meer afzonderlijke watersystemen of onderdelen daarvan - doet er niet aan af dat bij het beheer de functies die aan die systemen zijn toegekend, worden behartigd. In die zin is beheer dus 00k functiegericht. De functietoekenning vindt plaats in het kader van de plannen en voor een toelichting wordt dan 00k verwezen naar hoofdstuk 4 van deze wegwijzer. De omschrijving van een watersysteem omvat 00k de waterbodem, oevers, flora en fauna, alsmede bergingsgebieden, waterkeringen en ondersteunende kunstwerken. Nieuw element in deze omschrijving zijn de bergingsgebieden. Oppervlaktewaterlichaam Een oppervlaktewaterlichaam is het samenhangende geheel van vrij aan het aardoppervlak voorkomend water, met de daarin aanwezige stoffen, alsmede de bijbehorende waterbodem, oevers en, voor zover uitdrukkelijk aangewezen krachtens de Waterwet, drogere oevergebieden, alsmede flora en fauna. De begripsomschrijving is in lijn met de jurisprudentie van de Hoge Raad over het begrip oppervlaktewater uit de Wet verontreiniging oppervlaktewateren, dat in die wet overigens niet is gedefinieerd. De definitie van de Kaderrichtlijn Water (KRW) van oppervlaktewater luidt: binnenwateren, met uitzondering van grondwater; overgangswater en kustwateren en, voor zover het de chemische toestand betreft, 00k territoriale wateren. Deze definitie is niet geschikt voor overname in de Waterwet vanwege het specifieke karakter, met name wat betreft het gebruik van elders in de richtlijn afzonderlijk gedefinieerde termen als overgangswateren en kustwater, alsmede de beperking tot de chemische toestand van de territoriale zee en het ontbreken van de exclusieve economische zone (zie hierna bij art. 1.5 Wtw). In uitvoeringsmaatregelen van de Waterwet ter implementatie van de KRW kan uiteraard 00k voor oppervlaktewaterlichamen worden bepaald dat die maatregelen slechts van toepassing zijn op de onder de kaderrichtlijn vallende waterlichamen. 26

25 ALGEMENE BEPALINGEN In de Invoeringswet Waterwet is de definitie aangepast en maken, naast de waterbodem en oevers, ook op grond van de Waterwet uitdrukkelijk aangewezen drogere oevergebieden onderdeel uit van een oppervlaktewaterlichaam. Op grond van art. 6.2 lid 3 Wtw (via de Invoeringswet Waterwet opgenomen), worden deze gebieden voor de toepassing van dat artikel niet gerekend tot het oppervlaktewaterlichaam waarin zij zijn gelegen. In deze drogere oevergebieden blijft de Wet bodembescherming wel van toepassing. Als er echter in de drogere oevergebieden kleine wateren (sloten en plassen) zijn gelegen, moeten deze voor de toepassing van art. 6.2 Wtw wel worden beschouwd als oppervlaktewaterlichaam en is de Wet bodembescherming op de bodem en oevers van die wateren weer niet van toepassing. Het is overigens niet verplicht tot het aanwijzen van drogere oevergebieden over te gaan. De meest omvangrijke drogere oevergebieden bevinden zich in het rivierbed van de rijksrivieren. Voor dat rivierbed in zijn geheel is er in de Wet beheer rijkswaterstaatswerken (Wbr) een uitdrukkelijke begrenzing via het op art. ta Wbr gebaseerde Besluit rijksrivieren. De buitendijkse gebieden die op grond van art. la Wbr behoren tot de rijksrivieren, kunnen alle worden gezien als delen van oppervlaktewaterlichamen in de zin van de Waterwet. Volgens de Wbr (blijkens art. 2a Wbr dat terugverwijst naar art. ta Wbr) geeft art. ta Wbr immers een begrenzing van het rivierbed. De toevoeging van drogere oevergebieden past dan ook goed in de definitie van oppervlaktewaterlichaam, ook al gaat het om gebieden die in de praktijk een zo geringe overstromingsfrequentie hebben dat zij niet relevant zijn voor de waterkwaliteit. Dergelijke gebieden zijn overigens ook in andere rijkswateren, zoals het Ijsselmeer, aanwezig, alsmede in regionale wateren. Vanuit waterveiligheidsoptiek zijn in deze gebieden wel beheersmaatregelen van kracht. Op de definitie van oppervlaktewaterlichaam wordt ook ingegaan in paragraaf Grondwaterlichaam Een grondwaterlichaam is gedefinieerd als een samenhangende grondwatermassa, en in de Waterwet is dit begrip ruimer uitgelegd dan in bijvoorbeeld de Kaderrichtlijn Water of de Grondwaterrichtlijn. In de Europese richtlijnen is de begripsomschrijving beperkt tot water dat zich onder het bodemoppervlak in de verzadigde zone bevindt, ofwel al het water onder de grondwaterspiegel. De Neder- 2 Zie hiervoor de toelichting bij onderdelen F en G van de Invoeringswet (art. 3.1 en 3.2 Wtw). 27

26 WEGWIJZER WATERWET landse wetgeving heeft dit onderscheid echter nooit gemaakt. Ook nu niet in de Waterwet. Gegeven het grondwaterpeilbeheer in bebouwde gebieden, tot uitdrukking komend in de gemeentelijke grondwaterzorgplicht (art. 3.6 Wtw), is in de Waterwet ook het water in de onverzadigde zone, het zogenoemde freatische grondwater, meegenomen. Bergingsgebied In verband met de nieuwe duldplicht om in daartoe bestemde gebieden de tijdelijke berging van water te gedogen, is ook het begrip bergingsgebied gedefinieerd. Een bergingsgebied in de zin van de Waterwet is een op grond van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) voor waterstaatkundige doeleinden bestemd gebied, niet zijnde een oppervlaktewaterlichaam of onderdeel daarvan, dat dient ter verruiming van de bergingscapaciteit van een of meer watersystemen en ook als bergingsgebied op de legger is opgenomen. Uit de definitie volgt dat bergingsgebieden ruimtelijk moeten zijn bestemd - via het ruimtelijke ordeningsspoor - voor de tijdelijke berging van water. Een bergingsgebied wordt veelal ingezet voor de berging en uiteindelijk de afvoer van overtollig oppervlaktewater. Maar een bergingsgebied kan in principe ook andere doelen dienen, zolang het maar past binnen de doelstellingen van de Waterwet. Zo kan een bergingsgebied ook gebiedseigen water bergen om in perioden van waterschaarste te kunnen beschikken over water van de gewenste kwaliteit. Begripsmatig is ervoor gekozen om de bergingsgebieden geen deel uit te laten maken van de oppervlaktewaterlichamen waaruit zij in voorkomend geval water zullen ontvangen. De reden hiervoor is dat het wenselijk is om onderscheid te maken tussen enerzijds gebieden die door hun natuurlijke ligging met enige regelmaat onder water lopen, zoals de lager gelegen gronden naast een rivier, en anderzijds daarbuiten gelegen gebieden die door menselijke tussenkomst - fysiek of op andere wijze - meer incidenteel een bergingsfunctie vervullen. Naast de natuurlijke bergingsruimte moet dus volgens de Waterwet meer kunstmatige waterberging worden onderscheiden. De duldplicht is voor laatstgenoemde gebieden bedoeld, niet voor de naar hun aard al tot oppervlaktewaterlichamen behorende gebieden. Door onderscheid te maken tussen de natuurlijke bergingscapaciteit van een oppervlaktewaterlichaam en de (aanvullende, meer kunstmatige) bergingscapaciteit van een bergingsgebied kan bovendien worden voorkomen dat voortaan ook alle binnen een oppervlaktewaterlichaam gelegen gronden met een natuurlijke bergingsfunctie steeds uitdrukkelijk de ruimtelijke bestemming van tijdelijk bergingsgebied zouden moeten krijgen. Een en ander laat onverlet dat bergingsgebieden wel steeds integraal deel uitmaken van het watersysteem 28

27 ALGEMENE BEPALINGEN als geheel (zie de begripsomschrijving van watersysteem). En zij zijn zeker ook een waterstaatswerk (zie de begripsomschrijving van waterstaatswerk). Dat een bergingsgebied als waterstaatswerk wordt aangemerkt, is bijvoorbeeld van belang in het kader van de aanleg of wijziging van dergelijke gebieden, waarvoor een projectplan en mogelijk de projectprocedure van toepassing kan zijn (zie in dat verband hoofdstuk 5 van de Waterwet). Een bergingsgebied moet op de legger worden opgenomen.* Opname is verplicht omdat hierdoor duidelijk de geografische Jigging en omvang wordt bepaald. Voor de eventuele toepassing van de duldplicht is dit van belang. De besluitvorming op grond van de Wet ruimtelijke ordening (om tot de bestemming van een bergingsgebied te komen) biedt onvoldoende zekerheid voor de bepaling van de (exacte) grenzen van het gebied waar de duldplicht betreffende wateroverlast en overstroming krachtens art Wtw geldt. De Commissie van Advies inzake de Waterstaatswetgeving (CAW) heeft hier in haar advies op gewezen. Waar in bestaande bestemmingsplannen aan een gebied al een waterstaatkundige functie is toegekend, kan voor de aanwijzing als bergingsgebied - als dat nog niet is gedaan - worden volstaan met opneming van het betrokken gebied op de legger. De aanwijzing van een gebied tot bergingsgebied in het regionale watersysteem is, zoals ook is afgesproken in het kader van het Nationaal Bestuursakkoord Water 2003 (NBW) en bevestigd in het NBW-Actueel uit 2008, primair een kwestie van ruimtelijke ordening op lokaal of regionaal niveau. In zogenaamde gebiedsprocessen besluiten regionale overheden gezamenlijk tot gebiedsnormen en bijbehorende maatregelen. Het waterschap inventariseert de wateropgave en de daarbij behorende ruimtelijke aspecten, en wendt zich daarbij tot de gemeente met het verzoek om medewerking te verlenen door de gewenste bergingsgebieden ook als zodanig planologisch in te passen. Afhankelijk van eventuele wenselijke andere gebruiksfuncties van het desbetreffende gebied kan de gemeente in goed overleg met het waterschap bezien of een zogenaamde dubbelbestemming mogelijk is en welke bestemming dan primair en welke secundair dient te zijn. Verder legt de beheerder op zijn legger vast dat het bergingsgebied behoort tot de bij hem in beheer zijnde watersystemen. In het NBW is afgesproken dat alle waterschappen hun watersysteem in 2015 op orde zullen hebben, waarmee dus ook de benodigde bergingsgebieden dan moeten zijn aangewezen. Een voorbeeld van een aangewezen bergingsgebied is de Woudse polder in de gemeente Midden- 3 Kamerstukken II2007/08, , nr. 7, p CAW, advies met kenmerk ,12 juni 2007, p Kamerstukken II2007/08, , nr. 7, p

28 WEGWIJZER WATERWET Delfland. De berging heeft een oppervlak van 34 hectare, waarin circa m 3 water geborgen kan worden. Voor het hoofdwatersysteem ligt dit anders. Gezien de maatschappelijke gevolgen en het bovenregionale karakter is de noodzaak aanwezig om besluitvorming over de aanwijzing op rijksniveau plaats te laten vinden. Verschil bergingsgebieden en noodoverloopgebieden Bergingsgebieden moeten niet worden verward met noodoverloopgebieden. Bergingsgebieden dienen om binnen een watersysteem voldoende ruimte voor de berging van (regen)water te creeren om daarmee te kunnen voldoen aan de in hoofdstuk 2 gestelde normen. Bergingsgebieden hebben daarmee een waterbeheerfunctie binnen de maatgevende omstandigheden die kunnen optreden en zij vormen een integraal onderdeel van het bij de beheerder in beheer zijnde watersysteem. Bergingsgebieden zijn gronden die tijdelijk water bergen, ze staan dus slechts incidenteel onder water. Noodoverloopgebieden maken geen deel uit van het watersysteem. Deze gebieden komen slechts voor inundatie in aanmer- Hng, indien de reguliere bergingscapaciteit van een watersysteem, zoals een rivier, niet langer toereikend is om het teveel aan water (een extreem hoge rivierafvoer) te bergen. Het gaat hierbij, in tegenstelling tot bergingsgebieden, om bovenmaatgevende omstandigheden waarop het watersysteem niet is berekend. Uit de term noodoverloopgebied volgt al dat het om zeer uitzonderlijke situaties moet gaan, waarbij tot inundatie van bovenstroomse gebieden wordt overgegaan om grotere maatschappelijke schade benedenstrooms te voorkomen. Dit in tegenstelling tot bergingsgebieden die met enige regelmaat geinundeerd worden. Om die reden maken noodoverloopgebieden geen onderdeel uit van het watersysteem. Een definitie ervan is dan 00k in de Waterwet, als watersysteemwet, niet opgenomen. Vraag en antwoord Noodoverloopgebieden zijn geen onderdeel van het watersysteem, maar wat is dan wet de status van deze gebieden? Is het nodig noodoverloopgebieden als zodanig in te richten? Of zijn deze gebieden, na inrichting, onderdeel van het watersysteem? Hangt met de definitie van bergingsgebied een bepaalde frequence samen? Noodoverloopgebieden zijn geen onderdeel van het watersysteem en vallen daarmee buiten de werking van de Waterwet. Het is niet perse nodig deze gebieden van tevoren als zodanig in te richten. Ook na eventuele inrichting zijn deze gebieden geen onderdeel van het watersysteem. Met de definitie van bergingsgebied hangt geen bepaalde frequentie samen. 30

29 ALCEMENE BEPALINGEN Afhankelijk van het soort bergingsgebied kan een gebied op een bepaald moment automatisch onder water lopen, of er kan met een handeling van de beheerder water naar een gebied worden gestuurd. Zo kan de waterbeheerder een schuif openzetten of kan bij een bepaalde waterstand elders worden gestopt met uitmalen. Aan een dergelijke ingebruikstelling ligt geen apart besluit ten grondslag. Met de vastlegging van een bergingsgebied in het bestemmingsplan en de legger is de beheerder tot ingebruikname bevoegd. Noodoverloopgebieden vervullen een functie ten behoeve van de openbare orde en veiligheid. In het geval dat een noodoverloopgebied wordt aangewezen, is het dan ook niet de waterbeheerder die besluit tot inzet van het noodoverloopgebied. Waterstaatswerk en beschermingszone In de Waterwet is het begrip waterstaatswerk gehandhaafd dat nadrukkelijk verwijst naar specifieke beheerobjecten waarop een bepaalde verplichting van toepassing is. Een waterstaatswerk is gedefinieerd als een oppervlaktewaterlichaam, een bergingsgebied, een waterkering of een ondersteunend kunstwerk. In dit verband is ook het begrip beschermingszone relevant, dat omschreven wordt als aan een waterstaatswerk grenzende zone, waarin ter bescherming van dat werk voorschriften en beperkingen kunnen gelden. Beschermingszones worden in de praktijk gehanteerd in de keuren van waterschappen. Het is voor een goed beheer van objecten als waterkeringen in een aantal gevallen nodig dat beschermende voorschriften mede van toepassing zijn buiten het te beschermen object als zodanig. Bedoelde zone behoort dus niet bij het watersysteem als geheel, maar bij een bepaald waterstaatswerk binnen dat watersysteem. Een waterbeheerder kan een waterstaatswerk aanleggen ofwijzigen door middel van een projectplan, dat een beschrijving geeft van het werk en de wijze waarop het aanleggen of wijzigen zal worden uitgevoerd. Voor belangrijke waterstaatswerken wordt gebruik gemaakt van een projectprocedure. Voor een uitgebreide toelichting hierop wordt verwezen naar hoofdstuk 5. Zuiveringtechnisch werk De definitie van zuiveringtechnisch werk komt in belangrijke mate overeen met de omschrijving van art. 15a lid 2 Wet verontreiniging oppervlaktewateren (Wvo). Het begrip is gedefinieerd als een werk voor het zuiveren van stedelijk afvalwater, in exploitatie bij een waterschap of gemeente, dan wel een rechtspersoon die door het bestuur van een waterschap met de zuivering van stedelijk afvalwater is belast, met inbegrip van het bij dat werk behorende werk voor het transport van stedelijk afvalwater. Stedelijk afvalwater is hierbij een typisch begrip uit de 3 1

30 WEGWIJZER WATERWET Wet milieubeheer, uit te leggen als huishoudelijk afvalwater of een mengsel daarvan met bedrijfsafvalwater, afvloeiend hemelwater, grondwater of ander afvalwater. In de definitie van zuiveringtechnisch werk is de term beheer, die in de Waterwet is voorbehouden aan watersystemen, vervangen door exploitatie van een installatie onder de zorg van een waterschap of eventueel een gemeente. De definitie komt deels ook overeen met die van art. 17 onderdeel f Wvo, die mede een werk voor transport van afvalwater betreft. Dit omvat naast rioolwaterzuiveringsinstallaties ook gemalen, persleidingen, vrijvervalleidingen, open en dichte afvoergoten en pompstations en dergelijke. Hiermee wordt aansluiting gezocht bij de jurisprudentie van de Hoge Raad met betrekking tot laatstgenoemd Wvo-begrip. Met bet begrip zuiveringtechnisch werk wordt ook duidelijk dat er geen overlap is met de definitie van openbaar vuilwaterriool in de Wet milieubeheer, zijnde een voorziening voor de inzameling en het transport van stedelijk afvalwater, in beheer bij een gemeente of een rechtspersoon die door de gemeente met het beheer is belast. Niet elk werk voor het transport van stedelijk afvalwater maakt onderdeel uit van het zuiveringtechnisch werk; het betreft alleen de transportwerken die daadwerkelijk behoren bij het zuiveringtechnische werk. In de praktijk wordt als grens tussen het openbare vuilwaterriool en het zuiveringtechnisch werk een overdrachtspunt gehanteerd. Op dit overdrachtspunt vindt de feitelijke overdracht van stedelijk afvalwater van de gemeente aan het waterschap plaats. Het werk voor het transport van stedelijk afvalwater voor het overdrachtspunt is een openbaar vuilwaterriool; na het overdrachtspunt behoort dit werk tot het zuiveringtechnisch werk. Het begrip openbaar vuilwaterriool is ook in de Waterwet gedefinieerd, waarbij wordt gedoeld op het algemene gemeentelijk rioolstelsel. 1.3 Geografische bepalingen De artt. 1.2,1.3 en 1.4 Wtw bevatten de geografische bepalingen. De bepalingen over indeling in stroomgebieddistricten en vaststelling van dijkringen uit de Wet op de waterhuishouding respectievelijk de Wet op de waterkering (Wwk) zijn qua strekking overgenomen. Voor de toepassing van het begrip stroomgebieddistrict wordt het Nederlandse grondgebied ingedeeld in de op Nederlands grondgebied gelegen delen van de vier stroomgebieddistricten Eems, Maas, Rijn en Schelde. Onder het Nederlandse grondgebied wordt mede verstaan de territoriale zee, voor zover die is gelegen aan de landzijde van de lijn waarvan elk punt zich bevindt op een afstand van een internationale zeemijl, gemeten zeewaarts vanaf 3 2

31 ALGEMENE BEPALINGEN de laagwaterlijn, bedoeld in art. i Wet grenzen Nederlandse territoriale zee of de basislijn, bedoeld in art. 2 van die wet. De onderlinge grenzen van de Nederlandse delen van de stroomgebieddistricten worden vastgesteld bij of krachtens AMvB. Daarbij wordt tevens voorzien in de toedeling van de grondwaterlichamen aan de stroomgebieddistricten. Uit art. 1.3 Wtw blijkt dat de dijkringen en de primaire waterkeringen worden aangegeven op de als bijlage I en IA bij de wet behorende landkaarten. Vraag en antwoord Artikel 1.2, eerste lid Wtw bepaalt dat de werk'mg van de waterwet zich 00k uitstrekt over de territoriale zee, tot 7 zeemijl uit de laagwaterlijn. Verderstaat er dat de wet van toepassing is op de EEZ. De territoriale zee strekt zich echter volgens de Wet grenzen Nederlandse territoriale zee uit tot twaalf mijl uit de laagwaterlijn. Moet hieruit worden afgeleid dat deze Waterwet de overige 77 zeemijlen van de territoriale zee niet dekt? De Waterwet dekt 00k het gebied voorbij 1 zeemijl buiten de laagwaterlijn, maar dit gebied maakt geen deel uit van een stroomgebieddistrict. Dit artikel heeft uitsluitend betrekking op de begrenzingen van stroomgebieddistricten; in de tweede zin staat dan 00k in dit artikel. Art. 1.4 Wtw bepaalt dat de Waterwet 00k van toepassing is in de Nederlandse Exclusieve Economische Zone (EEZ). Die zone is vastgelegd bij en krachtens de Rijkswet instelling exclusieve economische zone en behoeft daarmee geen nadere omschrijving in andere wetten. De Wet beheer rijkswaterstaatswerken, Ontgrondingenwet en Wet verontreiniging zeewater, alsmede (partieel, voor Nederlandse rechtssubjecten) de Wet verontreiniging oppervlaktewateren zijn reeds in die zone van toepassing. De rechtsmacht van Nederland als kuststaat in de EEZ is, in overeenstemming met het VN-Zeerechtverdrag, omschreven in art. 3 Rijkswet instelling exclusieve economische zone. Die rechtsmacht betreft onder andere de bouw en het gebmik van kunstmatige eilanden, installaties en inrichtingen alsmede de bescherming van het mariene milieu. De bevoegdheden van de Waterwet passen, voor zover ze relevant zijn voor de EEZ, in grote lijnen binnen dat kader. In hoofdstuk 8 van de Waterwet (Handhaving) zijn enkele specifieke waarborgen opgenomen voor naleving van de beperkingen die voortvloeien uit het zeerecht bij het overheidsoptreden in de EEZ. 6 Zie het Besluit vaststelling grenzen stroomgebieddistricten, Stb. 2005,

32 Hoofdstuk 2 Doelstellingen en normen 2.1 Doelstellingen Waterwet In art. 2.1 Wtw is het doel van de Waterwet verankerd: voorkomen en waar nodig beperken van overstromingen, wateroverlast en waterschaarste, in samenhang met bescherming en verbeteren van de chemische en ecologische kwaliteit van watersystemen en vervulling van maatschappelijke functies door watersystemen. Deze mime doelstelling is uitdrukkelijk opgenomen als kader voor de uitvoering van de wet. Dat kader wordt vervolgens aangevuld met meer concrete normen voor verschillende aspecten van het beheer. Het gaat om normen voor waterkering, waterkwantiteit, functievervulling en de chemische en ecologische kwaliteit van watersystemen. De normen worden vaak geconcretiseerd in uitvoeringsmaatregelen die zich richten tot de beheerders. Deze moeten hun beleid op deze normen afstemmen. De doelstellingen vormen een uitwerking van de in art. 21 Grondwet geformuleerde opdracht aan de overheid om zorg te dragen voor de bewoonbaarheid van het land en de bescherming en verbetering van het leefmilieu. Wat de vervulling van maatschappelijke functies door watersystemen betreft, is van belang dat bewoonbaarheid blijkens de toelichting op art. 21 Grondwet 00k bedoeld is in economische zin. Hierbij speelt 00k een goede infrastructuur een belangrijke rol, in dit verband de scheepvaartfunctie van veel wateren. Maar 00k meer concrete economische belangen, te operationaliseren via toekenning van specifieke functies aan watersystemen als water voor bedrijven en water voor landbouw, geven richting aan het beheer. Verder is hier 00k van belang de drinkwaterfunctie, dat wil zeggen de bestemming van diverse waterlichamen als leverancier van grondstof voor de openbare drinkwatervoorziening. De functietoekenning komt aan de orde bij de toelichting op het planstelsel (hoofdstuk 4). 35

33 WEGWIJZER WATERWET 2.2 Waterkeringsnormen ALCEMEEN Een van de doelstellingen van de Waterwet is het voorkomen en waar nodig beperken van overstromingen. In hoofdstuk 2 van de wet wordt deze doelstelling onder andere geconcretiseerd in normen voor de kering van water. Deze normen zijn in de Waterwet overgenomen uit de Wet op de waterkering (Wwk). De Waterwet vormt op dit onderdeel een uitwerking van art. 21 Grondwet, zoals hiervoor genoemd. Primaire en niet-primaire waterkeringen De term waterkering in de titel van 2.2 Normen voor waterkering, is een werkwoord. De kering van water beveiligt laag gelegen gebieden van het land tegen overstromingen. De term waterkering is 00k de naam van het waterstaatswerk dat deze beveiliging biedt. De Waterwet maakt ten aanzien van waterkeringen onderscheid tussen primaire waterkeringen en niet-primaire waterkeringen. Primaire waterkeringen zijn de waterkeringen die - tezamen met hoge gronden - onderdeel uit maken van infrastructurele stelsels die de laaggelegen gebieden van Nederland beveiliging bieden tegen overstroming door buitenwater. Deze stelsels worden in de Waterwet dijkringen genoemd (art. 1.1 Wtw). In de Wwk was sprake van dijkringgebieden. De redactionele aanpassing geeft aan dat het hier gaat om het beheer van de infrastructurele stelsels en niet om de gebieden als zodanig. Welke concrete waterkeringen als primair zijn aangemerkt en dijkringen vormen, is in de Waterwet aangegeven in de kaartbijlagen I en IA. De primaire waterkeringen worden op hun beurt weer onderscheiden in primaire waterkeringen die bestemd zijn tot directe kering van buitenwater en primaire waterkeringen die niet tot directe kering van buitenwater zijn bestemd, maar wel een waterkerende functie hebben. Dit verschil is van belang voor het type norm dat voor deze keringen geldt op grond van art. 2.2 lid 1 en 3 Wtw. Voor de eerste - verreweg de grootste - categoric geldt de overschrijdingskans waarvan sprake is in art. 2.2 lid 1 Wtw. Voor de tweede categoric geldt een instandhoudingdoelstelling (zie par ). Het verdient opmerking dat wanneer hier sprake is van bestemming, het de waterstaatkundige bestemming betreft die rechtstreeks voortvloeit uit art. 2.2 Wtw, in samenhang met de al genoemde kaartbijlagen, en niet de ruimtelijke bestemming die gegeven of gewijzigd kan worden krachtens de Wet ruimtelijke 36

34 DOELSTELLI NC EN EN NORMEN ordening. Deze laatste ruimtelijke bestemming heeft geen gevolgen voor de waterstaatkundige bestemming. Niet-primaire waterkeringen zijn alle waterkeringen die geen primaire waterkering zijn. Deze worden ten onrechte wel als regionale waterkeringen bestempeld. De Waterwet heeft de term regionaal echter gereserveerd als aanduiding voor het in beheer zijn van een watersysteem of waterstaatswerk bij anderen dan het Rijk, en derhalve als tegenhanger van Rijkswateren (zie de begrippen regionale wateren en rijkswateren in art. I.I Wtw, waaronder tevens alle waterstaatswerken en dus ook waterkeringen kunnen vallen). Primaire waterkeringen zijn echter doorgaans in beheer bij waterschappen en slechts bij uitzondering bij het Rijk. De Waterwet voorziet verder in de mogelijkheid van normstelling voor belangrijke ( daartoe aangewezen ) niet-primaire waterkeringen. Vraag en antwoord Zyn primaire waterkeringen waterstaatswerken, rijkswateren of regionale wateren? Het kan alle drie het geval zijn. Onder de in art. 1.1 Wtw gedefinieerde begrippen rijkswateren en regionale wateren vallen ook waterstaatswerken. Primaire waterkeringen zijn waterstaatswerken van nationaal belang, die veelal in beheer zijn bij waterschappen (en dus tot de regionale wateren behoren) en in sommige gevallen bij het Rijk (en dan tot de rijkswateren horen). Een vergelijkbare situatie is er voor niet-primaire waterkeringen. Ook deze kunnen zowel bij waterschappen als bij het Rijk in beheer zijn. Floats van primaire waterkeringen in het watersysteem Het onderscheid tussen primaire en niet-primaire waterkeringen is van groot belang voor het Nederlandse landschap. De infrastructurele stelsels van de primaire waterkeringen vormen namelijk letterlijk de scheiding tussen het water en het land. Het water dat zich buiten de dijkringen bevindt is buitenwater en wordt ook als zodanig beheerd onder het regime van de Waterwet. In navolging van de Wwk omschrijft de Waterwet in art. I.I Wtw buitenwater als het water van een oppervlaktewaterlichaam waarvan de waterstand directe invloed ondergaat bij hoge stormvloed, bij hoog opperwater van een van de grote rivieren, bij hoog water van het Ijsselmeer of het Markermeer, dan wel bij een combinatie daarvan. Grofweg gaat het bij buitenwater derhalve om de zee en kust, de grote rivieren, de grote meren en de grote wateren in de zuidwestelijke delta. 37

35 WEGWIJZER WATERWET In het dagelijkse spraakgebruik spreekt men meestal niet over buitenwater maar over buitendijks gebied, nu gedeelten van deze gebieden in de afgelopen decennia steeds aantrekkelijker zijn gebleken voor allerlei ruimtelijke functies die traditioneel eerder met land dan met water worden geassocieerd. Daarbij dient echter niet over het hoofd te worden gezien dat deze buitendijkse gebieden zich buiten de beveiliging tegen overstromingen bevinden, zoals deze met de Wwk en nu dus de Waterwet door de overheid worden verzorgd door middel van de veiligheidsnormering van dijkringen en primaire waterkeringen. Het gebied buiten de primaire waterkeringen valt dus buiten de zorgplicht van de overheid voor de bewoonbaarheid van het land, waar het gaat om beveiliging tegen overstromingen. Overstromingen in buitendijks gebied zijn en blijven met de Waterwet daarom een particulier risico. Net als primaire waterkeringen zijn ook de buitenwateren waterstaatswerken. Het zijn immers oppervlaktewaterlichamen in de zin van de Waterwet, die een algemene waterstaatkundige werking hebben. Zoals primaire waterkeringen zijn bestemd voor de kering van buitenwater, zo hebben de waterstaatswerken die worden gevormd door de oppervlaktewaterlichamen zee, grote rivieren en grote meren een waterstaatkundige bestemming voor het vasthouden, bergen en afvoeren van water. Het praktische beheer van deze waterstaatswerken is mede op deze bestemming gericht. Denk aan de zorg van het Rijk voor de instandhouding van de basiskustlijn (voorkomen van landwaartse verplaatsing daarvan, ex art. 2.7 Wtw), het peilbeheer van grote meren (peilbesluiten ex art. 5.2 Wtw) en het op berging en afvoer gerichte rivierbeheer (maatgevende afvoer). Het doel van het voorkomen en waar nodig beperken van overstromingen wordt dus niet uitsluitend geconcretiseerd in wettelijke normen voor het beheer van primaire waterkeringen, maar ook in de laatstgenoemde normatieve instrumenten voor het (infrastructureel of kwantiteits-jbeheer van het buitenwater. Het voeren van waterveiligheidsbeleid vereist daarom niet enkel een gerichtheid op waterkeringbeheer. Hoewel dit nog steeds verreweg het belangrijkste element is, is de samenhang met bijvoorbeeld rivierbeheer, kustlijnzorg en peilbeheer van groot belang. Het verschil in het niveau van normatieve regeling tussen de in wettelijke voorschriften vervatte normen voor waterkeringen, en de in discretionaire bestuursrechtelijke besluiten (peilbesluiten) en technische regelingen (maatgevende afvoer) vervatte voorschriften waarbij veelal sprake is van bandbreedtes, is verklaarbaar vanuit het verschil in beheersbaarheid van de waterstaatswerken. Waterkeringen zijn over het algemeen kunstwerken en als zodanig voor meer rechtstreekse menselijke beheersing vatbaar dan de aan klimaatverandering en natuurlijke 38

36 D O E LST E L L I N G E N EN NORMEN factoren (golfslag, wind, weer) onderhevige huishouding van buitenwater. Het meer indirecte management van de buitenwaterhuishouding door peilbesluiten, kustlijnzorg en het beheersen van de bergings- en afvoercapaciteit kent daarom meer bandbreedtes NORMEN VOOR WATERKERINCEN Algemeen Art. 2.2 Wtw geeft de veiligheidsnorm voor primaire waterkeringen. De normen komen zowel wat betreft het type als de hoogte overeen met de normen uit de Wwk. Voor primaire waterkeringen bestemd voor de directe kering van buitenwater wordt de norm in bijlage II bij de wet per dijkring bepaald (art. 2.2 lid 1 Wtw). Deze is uitgedrukt in de technische termen van een zogenaamde overschrijdingskans. Dat is de gemiddelde kans per jaar dat de hoogste waterstand waarop de primaire waterkering moet zijn berekend wordt overschreden. Er zijn 00k enkele primaire waterkeringen, die niet tot de directe kering van buitenwater zijn bestemd, omdat deze ofwel dienen ter compartimentering van een dijkring ofwel achter een andere primaire waterkering liggen. Voor deze kleinere categorie, die in de praktijk als C-keringen worden aangeduid, geldt op basis van het derde lid van art. 2.2 Wtw een instandhoudingdoelstelling van de veiligheid die erdoor geboden werd op het moment van inwerkingtreding van de Wwk. Normadressaat De veiligheidsnormen zijn gericht tot de beheerder van de primaire waterkeringen. Dit is doorgaans een waterschap, behoudens enkele uitzonderingen zoals de Afsluitdijk, de Oosterscheldekering en de Maeslantkering die in beheer zijn bij het Rijk. Voor de toedeling van waterstaatswerken aan de verschillende beheerders wordt verwezen naar hoofdstuk 3. We zagen in hoofdstuk 1 wat de Waterwet onder beheer verstaat: de overheidszorg met betrekking tot een of meer afzonderlijke watersystemen of onderdelen daarvan, dan wel gebieden, gericht op de in art. 2.1 Wtw genoemde doelstellingen. Art. 2.2 Wtw normeert deze door de beheerder te betrachten zorg met betrekking tot primaire waterkeringen, met het oog op het doel van het voorkomen en waar nodig beperken van overstromingen. De voor de uitvoering van het beheer benodigde bevoegdheden zijn vervat in andere hoofdstukken van de Waterwet en de Waterschapswet (zie hoofdstuk 5 voor het actieve beheer en hoofdstuk 6 voor het passieve beheer). 39

37 WEGWIJZER WATERWET Type norm: overschrijdingskans en hydraulische randvoorwaarden De mate van zorg die de beheerder volgens art. 2.2 lid 1 Wtw, heeft te betrachten wordt uitgedrukt in de technische termen van een overschrijdingskans. De beheerder heeft te zorgen dat de primaire waterkering in een zodanige toestand verkeert dat de gemiddelde kans per jaar op overschrijding van de hoogste waterstand waarop deze waterkering moet zijn berekend, in overeenstemming is of kleiner is dan de in bijlage II bij de Waterwet aangegeven overschrijdingskans. Deze norm kent dus drie variabelen: de overschrijdingskans, de hoogste waterstand waarop de kering moet zijn berekend en het waterkerende vermogen van de primaire waterkering zelf. De overschrijdingskans is zoals gezegd voor elke dijkring wettelijk vastgelegd in bijlage II bij de Waterwet. Deze normen vinden hun inhoudelijke oorsprong in het werk van de Deltacommissie die na de overstromingsramp van 1953 was ingesteld. De hoogste waterstand waarop de kering moet zijn berekend betreft in belangrijke mate de aan natuurlijke factoren onderhevige ontwikkelingen van het buitenwater. Denk daarbij aan veranderingen in de omvang van de rivierafvoer, het niveau van de zeespiegel, wind, golfslag en dergelijke. - Het waterkerende vermogen, ten slotte, is de toestand van de primaire waterkering waarvoor de beheerder zorg heeft te dragen. Deze wordt concreet bepaald door de relatie vast te stellen tussen de hoogste waterstand waarop de primaire waterkering moet zijn berekend en de wettelijke overschrijdingskans die geldt voor de primaire waterkering. Deze relatie is dus cruciaal voor de bepaling van het waterkerende vermogen van de primaire waterkering. Ten dienste van de waterkeringbeheerders, maar zeker 00k in verband met de wens van uniformiteit tussen beheerders en vanwege het feit dat de bepaling van het waterkerende vermogen aanleiding kan zijn tot kostbare dijkversterkingen die voor rekening kunnen komen van het Rijk, wordt krachtens art. 2.3 Wtw periodiek bij ministeriele regeling bepaald van welke relatie tussen deze twee waarden (hoogwaterstanden en overschrijdingskans) de beheerder moet uitgaan bij de vaststelling van het waterkerende vermogen. Verder kunnen bij deze regeling overige maatgevende waarden worden vastgesteld voor andere factoren die het waterkerende vermogen beinvloeden zoals de rivierafvoer, wind en golfslag. Het geheel van deze technische voorschriften en rekenregels wordt in de praktijk de hydraulische randvoorwaarden genoemd. Deze waren onder de Wwk vervat in (een bijlage bij) de Regeling veiligheid primaire waterkeringen. Deze regeling valt nu onder de Waterwet. Zij bevat zowel de maatgevende afvoer (dat wil zeggen, de afvoer waarvan de beheerder dient uit te gaan) als de rekenregels en 40

38 DO E LSTE LLI N C E N EN NORMEN factoren waarvan de beheerder moet uitgaan bij bet vaststellen van de relatie tussen de hoogwaterstanden en de overschrijdingskans. Overstap van overschrijdingskans naar overstromingskans Het tweede lid van art. 2.2 Wtw voorziet, net als de Wwk, in de mogelijkheid het type van technische norm te wijzigen van een overschrijdingkans naar de meer omvattende overstromingskans. Waar de overschrijdingskans enkel ziet op de kans op overstroming door het overschrijden van een bepaalde waterstand, ziet de overstromingskans op de kans op overstroming door het bezwijken van een primaire waterkering. In een overstromingskans zijn dan 00k meerdere faalfactoren van een waterkering verdisconteerd. Het Ministerie van V&W verricht al enige jaren studie en onderzoek ten behoeve van een dergelijke overstap, in het kader van Veiligheid Nederland in Kaart. In de beleidsverkenning Waterveiligheid 21 eeuw die door het ministerie wordt ondemomen, wordt hieraan eveneens aandacht besteed. De invoering van de Waterwet als zodanig veroorzaakt echter geen wijziging in het type of de hoogte van de veiligheidsnormen. De Deltacommissie 2008 (Commissie-Veerman) echter heeft: er in haar advies onder meer op aangedrongen om tot 2050 de veiligheid van alle dijkringen te verhogen met een factor 10! Normen voor niet-primaire waterkeringen (art. 2.4 en 2.5 Wtw) Art. 2.5 Wtw geeft de Minister van Verkeer en Waterstaat en provincies de opdracht 00k voor daarbij aan te wijzen niet-primaire waterkeringen veiligheidsnormen vast te stellen, vergelijkbaar met de normen voor primaire waterkeringen. Uit de redactie voor daarbij aan te wijzen andere dan primaire waterkeringen blijkt dat er beleidsvrijheid is ten aanzien van de vraag voor welke niet-primaire waterkeringen veiligheidsnormen opportuun zijn. Voor waterkeringen in beheer bij het Rijk kan de aanwijzing en normstelling geschieden bij ministeriele regeling. Voor waterkeringen in beheer bij anderen dan het Rijk door de provincie bij verordening TECHNISCHE LEI DRADEN VOOR PR I M Al R E WATER KE R I NC E N Art. 2.6 Wtw is overgenomen uit de Wwk en draagt de Minister van Verkeer en Waterstaat op om zorg te dragen voor technische leidraden voor het ontwerp, het beheer en het onderhoud van primaire waterkeringen. Deze zijn niet bindend, maar moeten als aanbeveling aan de beheerder worden opgevat. Een voorbeeld van een dergelijke leidraad zoals die onder de Wwk tot stand is gebracht is de 41

39 WEGWIJZER WATERWET Leidraad Rivieren, voor het ontwerp van primaire waterkeringen in het rivierengebied KUSTLIJNZORG Ook art. 2.7 Wtw is overgenomen uit de Wwk. Het draagt de Minister van Verkeer en Waterstaat op te zorgen voor de handhaving van de basiskustlijn. Daarmee verschaft art. 2.7 Wtw de wettelijke basis voor de uitvoering door Rijkswaterstaat van zandsuppleties langs de kust, gericht op het tegengaan van een landwaartse verplaatsing van de basiskustlijn voor zover dat naar het oordeel van de Minister van Verkeer en Waterstaat noodzakelijk is. De kustlijnzorg wordt in verband gebracht met de veiligheidsnorm voor primaire waterkeringen langs de kust. Die waterkeringen zijn doorgaans in het beheer van waterschappen. De kustlijn als geheel is de verantwoordelijkheid van het Rijk. De kustlijn bevindt zich buitendijks. De wettelijke zorg voor handhaving van de kustlijn is niet gericht op beveiliging tegen overstroming van het buitendijkse gebied, maar op ondersteuning van het beheer van de primaire waterkeringen langs de kust, door het tegengaan van afslag met het suppleren van zand onder water en op het strand. De redactie voor zover dit naar het oordeel van Onze Minister geeft aan dat hier beoordelingsruimte bestaat voor de Minister van Verkeer en Waterstaat. Dit biedt de ruimte voor het dynamisch handhaven van de kustlijn. Tegelijkertijd bieden zandsuppleties wel een feitelijk beschermingsniveau aan bebouwde buitendijkse gebieden langs de kust. Op 20 januari 2006 heeft de Minister van Verkeer en Waterstaat in een brief aan de Tweede Kamer aangegeven het feitelijke beschermingsniveau door middel van de zandsuppleties verricht in het kader van de kustlijnzorg voor dertien kustplaatsen in de praktijk in stand te houden, zonder daarmee een verantwoordelijkheid voor bescherming tegen overstroming van buitendijks gebied op zich te nemen. De hgging van de basiskustlijn komt overeen met de gemiddelde laagwaterlijn en wordt periodiek weergegeven op een daartoe strekkende peilkaart. Het verschijnen daarvan en de verkrijgbaarstelling wordt bekend gemaakt in de Staatscourant. 1 Zie Kamerstukkm II2005/06, , nr. 5 42

40 DO E LSTE LLI N G E N EN NORMEN 2.3 Normen voor waterkwantiteit, waterkwaliteit en functievervulling Art. 2.8 Wtw bepaalt dat de provinciale verordeningen, met het oog op de bergings- en afvoercapaciteit waarop regionale oppervlaktewateren moeten zijn ingericht, normen stellen voor de gemiddelde overstromingskans per jaar van daarbij aan te wijzen gebieden. Het is hierbij niet de bedoeling een zeer gedetailleerde uitwerking te geven aan de desbetreffende afspraken uit het Nationaal Bestuursakkoord Water 2003 en de opvolger hiervan: het NBW Actueel. De desbetreffende normen zullen worden vastgesteld in provinciale verordeningen die tegelijkertijd met de Waterwet van kracht worden. Verdringingsreeks bij watertekorten Nieuw is de wettelijke basis in art. 2.9 Wtw voor de zogenoemde verdringingsreeks, zoals deze in het Waterbesluit een plek heeft gekregen. In gewone omstandigheden wordt in peilbesluiten, vergunningen en soms 00k waterakkoorden duidelijk welke vrager waarop kan rekenen. Wanneer tekorten ontstaan of dreigen te ontstaan kan daaraan niet meer worden voldaan. Een peilbesluit bijvoorbeeld zal niet altijd meer kunnen worden gehandhaafd. De in een vergunning toegestane onttrekking aan oppervlaktewater zal niet meer (onverkort) kunnen plaatsvinden en een waterakkoord zal op een bepaald (overeengekomen) moment niet meer toepasselijk zijn. Het Waterbesluit geeft de rangorde van maatschappelijke en ecologische behoeften, die bij watertekorten of dreigende watertekorten bepalend is voor de verdeling van het beschikbare oppervlaktewater. De reeks beoogt niet individuele vermogensbelangen te beschermen. De Nederlandse watersystemen dienen veel maatschappelijke en ecologische doelen: proceskoeling voor de industrie, nutsvoorzieningen (denk bijvoorbeeld aan de energiecentrales), veiligheid van waterkeringen, enz. Soms is er echter onvoldoende water beschikbaar om aan de watervraag te voldoen. De droge zomer van 2003 staat nog vers in het geheugen. Gelet op de potentieel grote gevolgen voor gebruikers (denk bijvoorbeeld aan beregeningsverboden voor de landbouw, beperkte vaardieptes voor de scheepvaart, beperkingen voor de industrie) is het daarom wenselijk in de Waterwet 00k een regeling voor de verdeling van water in tijden van watertekorten op te nemen. Van een watertekort is sprake indien de vraag naar water vanuit de verschillende maatschappelijke en ecologische behoeften groter is dan het aanbod van water, waarbij het gaat om water van de kwaliteit die voor een bepaalde behoefte geschikt is. Voor koelwater speelt bijvoorbeeld de temperatuur een grote rol, voor landbouw 43

41 WEGWIJZER WATERWET het zoutgehalte en voor natuur de wens om zo weinig mogelijk gebiedsvreemd water in te hoeven nemen. Met name voor zoet water is een tekort denkbaar. De verdringingsreeks normeert het optreden van waterbeheerders in tijden van (dreigend) watertekort en is dan ook een nadere invulling van bun verantwoordelijkheid voor de door hen beheerde watersystemen, inclusief het veilig en doelmatig gebruik daarvan, die er onder andere op gericht is alle watervragers zoveel mogelijk van het benodigde water te voorzien. Door op voorhand een rangorde van behoeften (een verdringingsreeks) vast te stellen voor de verdeling van water, wordt zoveel mogelijk duidelijkheid en zekerheid geboden voor het geval de gebruikelijke hoeveelheden water (even) niet meer beschikbaar zijn. Figuur: Verdringingsreeks bij watertekorten Categorie 1 Categorie 2 Categorie 3 Categorie 4 Veiligheid en voorkomen van onomkeerbare schade Nutsvoorzieningen Kleinschalig hoogwaardig gebruik Overige belangen (economische afweging, ook voor natuur) 1. stabiliteit van waterkeringen 2. klink en zetting (veen en hoogveen) 3. natuur (gebonden aan bodemgesteldheid) 1. drinkwatervoorziening 2. energievoorziening tijdelijke beregening kapitaalintensieve gewassen proceswater scheepvaart landbouw natuur (zolang geen onomkeerbare schade optreedt) Industrie waterrecreatie binnenvisserij gaat voor gaat voor - gaat voor De verdringingsreeks geldt voor alle wateren. De landelijke reeks, zoals die in het Waterbesluit is opgenomen, dient dus in acht te worden genomen door alle waterbeheerders. Dit betekent bijvoorbeeld ook dat de reeks doorwerkt in situaties waarin in een andere dan de eigen regio een watertekort heerst en die andere regio afhankelijk is van water dat volgens de natuurlijke waterloop via de eigen regio naar de andere regio wordt aangevoerd. Zo worden de regionale wateren 44

42 DO E LSTE LLI N G E N EN NORMEN in Friesland en Groningen bediend met water uit het Ijsselmeer. Indien in Groningen een tekort optreedt, terwijl het Ijsselmeer nog voldoende water bevat om dit aan te vullen, is de waterbeheerder in Friesland verplicht dit water ook door te voeren naar Groningen. De verdringingsreeks ziet vooralsnog alleen op de verdeling van het beschikbare oppervlaktewater. Wei is voorzien in de mogelijkheid de reeks ook van toepassing te verklaren op grondwater. Dit kan geschieden bij provincial verordening (zie art. 2.9 lid 2 Wtw). Watertekorten ontstaan vaak sluipenderwijs. Het is ter beoordeling van de beheerder of er feitelijk sprake is van een tekort in zijn beheergebied. De uitkomst van de beoordeling is een feitelijke constatering die op zichzelf nog geen rechtsgevolg heeft. Eventuele rechtsgevolgen ontstaan pas als gevolg van optreden van de beheerder. Voor rijkswateren is de Minister van Verkeer en Waterstaat de beheerder c.q. degene die een tekort aan rijkswater kan constateren. Een eerste indicatie kan worden afgeleid uit de afvoeren van de Rijn bij Lobith en van de Maas bij Maastricht. In de praktijk laat de minister zich in situaties van (dreigende) watertekorten adviseren door een ambtelijke commissie van experts, de Landelijke Coordinatiecommissie Waterverdeling (LCW). De LCW komt bijeen zodra de genoemde afvoeren onder een bepaalde waarde komen, of indien er bovenregionale watertekortproblemen ontstaan. De LCW adviseert over de interpretatie van de feitelijke omstandigheden en over de verdeling van het beschikbare water over de verschillende watervragende functies, waarbij zij ook de kwaliteit van het water in ogenschouw neemt. Ook waterkwaliteitsproblemen, inclusief problemen met de watertemperatuur, als gevolg van aanhoudende droogte en warmte kunnen aanleiding vormen voor de LCW om bij elkaar te komen. Watertekorten doen zich niet alleen op landelijke schaal voor, maar kunnen ook regionaal voorkomen zonder dat er al een tekort is aan rijkswater. Het is aan de beheerder van het regionale systeem te constateren of er een tekort is in zijn regio. Wei is het zo dat als er een tekort wordt geconstateerd, het nog beschikbare water zal moeten worden verdeeld volgens de rangorde zoals bepaald in de verdringingsreeks. Verhouding verdringingsreeks en buitengewone omstandigheden' Er moet onderscheid worden gemaakt tussen de verdringingsreeks enerzijds en de bevoegdheden in geval van gevaar voor waterstaatswerken - buitengewone omstandigheden (art e.v. Wtw) - anderzijds. Watertekort kan zich, zeker met het oog op de voorspelde klimaatverandering, steeds vaker voordoen. Het 2 Zij bestaat uit vertegenwoordigers van Rijkswaterstaat, het Directoraat-Generaal Water, de Inspectie V&W, het KNMI, de Unie van Waterschappen en het Interprovinciaal Overleg. 45

43 WEGWIJZER WATERWET is dan ook belangrijk dat de waterwetgeving de beheerder voldoende instrumentarium biedt om, zonder steeds te hoeven terug grijpen op de noodbevoegdheden van hoofdstuk 5 van de wet, met dergelijke situaties om te gaan. Door wettelijke verankering in hoofdstuk 2 van de wet beoogt de verdringingsreeks hieraan bij te dragen. De reeks werkt ook door bij het gebruik van andere bevoegdheden van de wet. Het onderscheid tussen watertekort en calamiteit is echter niet altijd even helder. Een watertekort zal zeker niet steeds meteen een calamiteit zijn, maar niet valt uit te sluiten dat het uiteindelijk daarop toch kan uitlopen. Uit de systematiek van de Waterwet blijkt dat tot de goede staat van een waterstaatswerk ook behoort het kunnen blijven voldoen aan de toegekende functies. Indien functies zijn toegekend die in verband staan met de behoeften zoals geprioriteerd in de verdringingsreeks, en het waterstaatswerk kan niet meer aan deze functies voldoen, is denkbaar dat in ernstige gevallen van gevaar kan worden gesproken (het ernstig in ongerede zijn of dreigen te raken van de goede staat van een waterstaatswerk). De beheerder moet een constatering van een optreden van een dergelijke situatie doen aan de hand van een beoordeling van de feitelijke omstandigheden van een concrete situatie. Mocht sprake zijn van een gevaarsituatie, dan kan de beheerder uiteraard gebruikmaken van de bevoegdheden van art e.v. Waterwet, en indien nodig ook in afwijking van de verdringingsreeks. Normen voor chemische en ecologische kwaliteit van watersystemen Normen voor de chemische en ecologische kwaliteit van oppervlakte- en grondwatersystemen worden vastgesteld op grond van hoofdstuk 5 Wet milieubeheer (WMB), waarin de milieukwaliteitseisen zijn geregeld. Dit is in overeenstemming met het stelsel van milieudoelstellingen, zoals opgenomen in art. 4 KRW (zie art Wtw). Voor oppervlaktewaterlichamen gaat het om het bereiken van een goede chemische en ecologische toestand, voor grondwaterlichamen gelden alleen chemische doelstellingen. Op grond van hoofdstuk 5 WMB zal, zoals het er op het moment van schrijven van deze wegwijzer naar uitziet, in 2010 de zogenoemde AMvB Doelstellingen in werking treden. Deze AMvB bevat de milieukwaliteitsnormen van de Kaderrichtlijn Water (KRW) en de op deze richtlijn gebaseerde Grondwaterrichtlijn (GWR) en de Richtlijn Prioritaire Stoffen (RPS). De milieukwaliteitsnormen geven invulling aan het effectgerichte beleid, gericht op goede kwaliteit van waterlichamen. Verder zijn er milieudoelstellingen die invulling geven aan het brongerichte beleid, zoals het tegengaan en beperken van lozingen, emissies en 3 De citeertitel is Besluit kwaliteitseisen en monitoring water. 46

44 DO E LST E L L I N G E N EN NORMEN verliezen van verontreinigende stoffen. De KRW bepaalt onder meer dat in 2015 voor alle oppervlakte- en grondwaterlichamen in principe een goede oppervlaktewatertoestand onderscheidenlijk goede grondwatertoestand moet worden bereikt. Afwijken in tijd en/of ambitie (lees: een lager doel vaststellen) van 2015 is alleen onder strikte voorwaarden met een goede motivering mogelijk. De milieukwaliteitseisen zijn niet gekoppeld aan individuele vergunningen (zoals een watervergunning voor het direct lozen in oppervlaktewateren) maar aan het planstelsel van de Waterwet. Voor de RWS-diensten en de waterschappen gaat het concreet om de (water)beheerplannen. Vanwege de relatie met de beheerplannen is voldoende flexibiliteit gegarandeerd voor de vergunningverlening. Functievervulling en nomnering Voor rijkswateren en, met het oog op internationale verplichtingen of bovenregionale belangen, voor regionale wateren kunnen normen worden vastgesteld voor de, overeenkomstig hoofdstuk 4, aan watersystemen toe te kennen functies. Die normen worden gesteld bij of krachtens algemene maatregel van bestuur (art Wtw). Voor regionale wateren kunnen deze normen verder worden gesteld bij of krachtens provinciale verordening. Vooralsnog is aan deze mogelijkheid door het Rijk geen toepassing gegeven. In paragraaf 15.3 van de MvT bij de Waterwet is voor enkele voorschriften van de Waterwet aangegeven dat zij uitputtend zijn bedoeld. Voor de door die voorschriften bestreken terreinen is er geen ruimte voor autonome decentrale verordeningen. Verder is hoofdstuk 2 van de Waterwet uitputtend bedoeld: art Wtw voorziet in de provinciale regelingsbevoegdheid, zoals van belang voor provinciale verordeningen voor het beheer van vaarwegen in regionale wateren. 2.4 Meten en beoordelen INLEIDING Paragraaf 2.4 Waterwet bevat enkele voorschriften over metingen en beoordelingen die door de beheerder moeten worden verricht met het oog op de normen die in paragraaf 2.2 en 2.3 zijn gesteld. Het betreft op dit moment vooral de beoordeling van de veiligheid van primaire waterkeringen. De voorschriften daarover komen overeen met die van de Wwk, zij het dat daarop tijdens de parlementaire behandeling van de Waterwet bij amendement enkele aanvullingen zijn gekomen. 47

45 WEGWIJZER WATERWET Naast de beoordeling van primaire waterkeringen is voorzien in een grondslag om bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of provinciale verordening te voorzien in voorschriften voor bet meten en beoordelen van grootheden, gericht op de normen van de Waterwet. Voorschriften voor het meten en beoordelen van de waterkwaliteit worden, in navolging van de normen daarvoor, gesteld op basis van de Wet milieubeheer BEOORDELING VAN VEILIGHEID PRIMAIRE WATERKERINGEN Algemeen De beheerder is verantwoordelijk voor een goede waterstaatkundige toestand van een primaire waterkering en deze taak is wettelijk genormeerd door veiligheidsnormen (zie hiervoor in paragraaf 2.2). De verantwoordelijkheid van de beheerder omvat 00k het beoordelen van de waterstaatkundige toestand van primaire waterkeringen, inclusief het beoordelen van de veiligheid die door deze keringen worden geboden in het licht van de wettelijke normen. Deze beoordeling is noodzakelijk wil de beheerder kunnen bepalen welke maatregelen en voorzieningen nodig zijn om aan de wettelijke normen te blijven voldoen. Art Wtw geeft voorschriften over deze beoordeling en over het uitbrengen van verslag over de resultaten daarvan aan de toezichthouders van de beheerder. Op grond van art. 3.9 Wtw berust het toezicht op alle primaire waterkeringen immers, 00k als zij in beheer zijn bij het Rijk, bij gedeputeerde staten. Het Rijk heeft wat vroeger het oppertoezicht over de waterstaat werd genoemd. Die terminologie wordt met de Waterwet verlaten en vervangen door een gemoderniseerd instrumentarium van tweedelijns interbestuurlijk toezicht, waarover verder in hoofdstuk 3. Beoordeling van veiligheid Het beheer van de primaire waterkeringen is een dagtaak van waterschappen en Rijkswaterstaat. Hetzelfde geldt in feite voor de beoordeling van de waterstaatkundige toestand en veiligheid van primaire waterkeringen en voor het voeren van het actieve beheer door de uitvoering van werken en werkzaamheden gericht op onderhoud, herstel, aanpassing of versterking van primaire waterkeringen. De wijze van beoordeling van de algemene waterstaatkundige toestand van de primaire waterkering wordt in beginsel overgelaten aan de beheerder. De technische leidraden van art. 2.6 Wtw kunnen daarbij tot aanbeveling strekken. De beoordeling van de veiligheid die door primaire waterkeringen wordt geboden is echter aan landelijke regels gebonden. Deze laatste beoordeling vindt namelijk plaats in het licht van de wettelijke veiligheidsregels. 48

46 DO E LST E L L I N C E N EN NORMEN Het vierde lid van art Wtw geeft aan dat de beoordeling van de veiligheid gebeurt in het licht van de wettelijke veiligheidsnorm, de hydraulische randvoorwaarden, de technische leidraden en de in hoofdstuk 5 bedoelde legger. Over de wijze van beoordeling zijn in de Regeling veiligheid primaire waterkeringen nadere regels gesteld. Deze technische voorschriften voor het beoordelingsproces en de daarbij te hanteren uitgangspunten en methoden worden in de praktijk het Voorschrift Toetsen op Veiligheid genoemd en waren onder de Wwk net als de hydraulische randvoorwaarden vervat in een bijlage bij de Regeling veiligheid primaire waterkeringen. Om overgangsrechtelijke redenen is deze regeling vooralsnog niet geintegreerd in de Waterregeling. Periodieke verslaggeving over beoordeling Net als onder de Wwk, is de beheerder op grond van art. z.izlid 1 Wtw, verplicht periodiek verslag uit te brengen over de waterstaatkundige toestand en veiligheid van de primaire waterkeringen die hij beheert. Dit was in de Wwk vijfjaarlijks, in de Waterwet is dit met het oog op de cyclus van waterplannen (zie hoofdstuk 4) zesjaarlijks geworden. De beheerder brengt het verslag uit aan de toezichthouder over de primaire waterkeringen, gedeputeerde staten. Gedeputeerde staten brengen vervolgens, al dan niet tezamen met andere provincies, per dijkring verslag uit aan de Minister van Verkeer en Waterstaat (art lid 3 Wtw). De minister zendt deze verslagen van de provincies samen met zijn bevindingen aan de Tweede en Eerste Kamer (art lid 3 Wtw). In de praktijk wordt deze rapportage aan het parlement de Landelijke toetsing' genoemd. Indien uit de beoordeling door de beheerder blijkt dat de primaire waterkering niet voldoet aan de daarvoor geldende veiligheidsnorm, of de veiligheid anderszins daar aanleiding toe geeft, wordt door de beheerder in zijn verslag omschreven welke voorzieningen, bijvoorbeeld dijkversterking, hij op welke termijn nodig acht (art lid 5 Wtw). Het ondernemen van deze voorzieningen, 00k van projecten tot versterking of aanpassing van primaire waterkeringen, is de verantwoordelijkheid van de beheerder van de primaire waterkering. Het is 00k de beheerder die op grond van hoofdstuk 5 Waterwet over de nodige bevoegdheden beschikt om dergelijke projecten uit te voeren. Van groot praktisch belang daarbij is echter dat de beherende waterschappen voor de financiering van dijkversterkingprojecten onder twee wettelijke voorwaarden aanspraak kunnen maken op een rijksbijdrage. Het moet dan gaan om versterkingen die noodzakelijk zijn geworden omdat de van het Rijk afkomstige wettelijke veiligheidsnormen, de bij ministeriele regeling vastgestelde hydraulische randvoorwaarden of de bij ministeriele regeling vastgestelde voorschriften voor de beoordeling van de veiligheid 49

47 WEGWIJZER WATERWET zijn gewijzigd. Dit komt vooral voor bij de hydraulische randvoorwaarden, nu deze aan natuurlijke factoren onderhevig zijn en om die reden ook elke zes jaar moeten worden geactualiseerd (zie paragraaf 2.2.2). De tweede voorwaarde is dat het desbetreffende project is opgenomen in het jaarlijks door de Minister van Verkeer en Waterstaat vast te stellen programma. Dit programma wordt in de praktijk het Hoogwaterbeschermingsprogramma genoemd. Deze financieringssystematiek is geregeld in art Wtw en wordt in hoofdstuk 7 besproken. Bij amendement is tijdens de parlementaire behandeling van de Waterwet aan art Wtw een zesde lid toegevoegd, op grond waarvan de minister verplicht is een jaar na zijn rapportage over de veiligheid aan het parlement, een overzicht te sturen van de maatregelen die de beheerders hebben getroffen met betrekking tot de primaire waterkeringen die niet aan de veiligheidsnorm voldoen. Dit overzicht dient samen met het voor dat jaar vastgestelde Hoogwaterbeschermingsprogramma aan de Tweede en Eerste Kamer te worden gezonden BEOORDELI NC GROTE RIVIEREN EN OVERIGE BEH EEROBJ ECTEN Algemeen Het doel van de toepassing van de Waterwet om overstromingen te voorkomen en waar nodig te beperken wordt niet uitsluitend geoperationaliseerd door het beheer van primaire waterkeringen en de normering daarvan. Ook het normatieve instrumentarium dat de Waterwet biedt voor het infrastructureel en kwantiteitsbeheer van buitenwateren is hierbij van belang. De onderlinge samenhang tussen deze verschillende waterstaatswerken komt in de Waterwet tot uitdrukking in de term watersysteem. Het begrip watersysteem staat voor de onderlinge samenhang tussen afzonderlijke waterstaatswerken. Waar de sturing op deze samenhang is gericht op het doel om overstromingen te voorkomen en te beperken is sprake van het bredere waterveiligheidsbeleid. Een dergelijke watersysteembenadering vereist dus samenwerking tussen de beheerders van de afzonderlijke waterstaatswerken en op een op samenhang gericht beleid, zoals het waterveiligheidsbeleid. De belangrijkste instrumenten hiervoor worden geboden in hoofdstuk 3 en hoofdstuk 4 Waterwet. Hoofdstuk 4 (Plannen) geeft ook het belangrijkste kader voor de implementatie van de Europese Richtlijn voor de beoordeling en beheersing van overstromingsrisico s (Richtlijn overstromingsrisicobeheer), die eveneens een sturing op de samenhang tussen de verschillende factoren die van invloed zijn op die risico s beoogt. En ook het project Ruimte voor de Rivier is ingegeven vanuit een benadering van de samenhang tussen buitenwater en waterkeringzorg. 5

48 DO E LST E L L I N G E N EN NORMEN In het licht van deze ontwikkelingen is bij amendement een nieuw tweede lid in art Wtw opgenomen, voor de beoordeling van de grote rivieren. Beoordeling van grote rivieren Op grand van art lid 2 Wtw, brengt 00k de beheerder van de grote rivieren verslag uit aan gedeputeerde staten. Dit verslag dient aan te geven in welke mate de rivieren in overeenstemming zijn met de daarvoor door de beheerder op grand van hoofdstuk 5 opgestelde legger, mede in het licht van de maatgevende hoogwaterstanden die met de hydraulische randvoorwaarden op grand van art. 2.3 lid 1 Wtw, bij ministeriele regeling worden vastgesteld. Opmerking verdient dat de grote rivieren worden beheerd door het Rijk, en dat de grote rivieren noch het beheer hiervan onder toezicht staan van gedeputeerde staten. Het gaat hier derhalve om een informatieverplichting aan gedeputeerde staten in zijn rol als toezichthouder op de primaire waterkeringen. GS beschikken dan 00k niet over bevoegdheden richting de beheerder van de grote rivieren. GS kunnen vanzelfsprekend wel adviseren aan de minister over het door hem te voeren beheer van de grote rivieren, of over eventueel door de minister uit te oefenen toezichtbevoegdheden op grand van hoofdstuk 3. De Wwk bevatte in dit verband een art. 6a op grond waarvan de Minister van Verkeer en Waterstaat bevoegd was om naar aanleiding van de toetsing van de veiligheid door de beheerders van primaire waterkeringen, een aanwijzing te geven aan andere bestuursorganen die maatregelen dienden te treffen met het oog op de waterveiligheid. Deze aanwijzing was met de nodige waarborgen omgeven, nu het strikt genomen een doorbreking inhield van het stelsel waarin het de taak en verantwoordelijkheid is van de beheerder om maatregelen te treffen waartoe de toestand van de primaire waterkering aanleiding geeft in het licht van de veiligheidsnormen. In de Waterwet is deze bijzondere bevoegdheid voor de Minister van Verkeer en Waterstaat niet afzonderlijk opgenomen, nu hierin kan worden voorzien door middel van het algemene toezichtinstrumentarium dat wordt geboden door hoofdstuk 3 Waterwet. Beoordeling overige objecten Art Wtw voorziet in de mogelijkheid om bij of krachtens AMvB of provinciale verordening, al naar gelang het gaat om rijks- of provinciale normen, regels te stellen over andere door de beheerder te verrichten metingen en beoordelingen. Hierbij kan men denken aan de beoordeling van de veiligheid van niet-primaire waterkeringen waarvoor op decentraal niveau normen zijn gesteld. 5 1

49 WEGWIJZER WATERWET EVALD ATI E VEI LIG H El DSNORM ERI NG Uit de Wwk is de verplichting overgenomen voor de Minister van Verkeer en Waterstaat om periodiek de in bijlage II aangegeven veiligheidsnormen op doeltreffendheid en effecten te evalueren. Deze verplichting is opgenomen in art Wtw. 52

50 Hoofdstuk 3 Organisatie van het waterbeheer 3.1 Inleiding Hoofdstuk 3 Waterwet regelt de (bestuurlijke) organisatie van het waterbeheer. Achtereenvolgens bevat dit hoofdstuk bepalingen over de toedeling van het beheer en van zorgplichten, interbestuurlijke samenwerking en toezicht door hoger gezag. Alvorens deze bepalingen toe te lichten worden enkele meer algemene opmerkingen over het beheer gemaakt. In de Waterwet is het concept van integraal waterbeheer op basis van de watersysteembenadering verankerd. Daarbij staan de begrippen waterbeheer en watersysteem centraal. Het begrip waterbeheer is omschreven als de overheidszorg die zich richt op de in art. 2.1 Wtw genoemde doelstellingen en het begrip watersysteem als een samenhangend geheel van een of meer oppervlaktewaterlichamen en grondwaterlichamen, met bijbehorende bergingsgebieden, waterkeringen en ondersteunende kunstwerken. Om goed bij de praktijk van het beheer aan te sluiten wordt in de wet 00k de term waterstaatswerk gehanteerd. Dit bevat dezelfde elementen als het begrip watersysteem, met uitzondering van grondwaterlichamen. Het waterbeheer wordt veelal onderscheiden in de zorg voor: - veiligheid (waterkering), voorheen vallend onder de Wet op de waterkering; - waterkwantiteit, voorheen vallend onder de Wet op de waterhuishouding en de Grondwaterwet; waterkwaliteit, voorheen vallend onder de Wet verontreiniging oppervlaktewateren, de Wet verontreiniging zeewater en de Wet milieubeheer; - het zogenoemde bak- of infrastructureel beheer, voorheen vallend onder de Wet beheer rijkswaterstaatswerken en de waterschapskeuren. Waterbeheer is een samenspel van alle bestuurslagen in Nederland. Er is sprake van een gezamenlijke verantwoordelijkheid, waarbij taken in medebewind worden uitgevoerd. Dit betekent dat een zo helder mogelijke vastlegging van verantwoor- 53

51 WEGWIJZER WATERWET delijkheden van de verschillende bij het waterbeheer betrokken overheden van groot belang is. In de Waterwet heeft dit globaal als volgt plaatsgevonden: de rijksoverheid is verantwoordelijk voor het nationale beleidskader en de strategische doelen voor het waterbeheer in Nederland, en voor maatregelen die een nationaal karakter hebben; de provincie is verantwoordelijk voor de vertaling hiervan naar een regionaal beleidskader en voor strategische doelen op regionaal niveau. Daarbij heeft de provincie operationele taken voor een deel van het grondwaterbeheer. De provincie is geen waterbeheerder in de zin van de Waterwet; de waterbeheerder (de waterschappen voor de regionale watersystemen en het Rijk voor het hoofdwatersysteem) is verantwoordelijk voor het operationele waterbeheer. De waterbeheerder legt de condities vast om de strategische doelstellingen van het waterbeheer te realiseren, bepaalt de concrete maatregelen en voert deze uit; de gemeente heeft slechts enkele taken in het waterbeheer, met name in de vorm van de zorgplichten voor hemelwater en grondwater in het stedelijk gebied. De zorg voor de riolering, die immers effect heeft op de stedelijke waterkwaliteit, behoort ook tot het taakgebied van de gemeente, maar deze opdracht is geregeld in de Wet milieubeheer. De bepalingen van de Waterwet over de interbestuurlijke samenwerking (art. 3.7 en 3.8 Wtw) en het toezicht door hoger gezag (art. 3.9 tot en met 3.13 Wtw) moeten er voor zorgen dat de diverse betrokken overheden hun inzet op elkaar afstemmen zodat de samenhang binnen het waterbeheer tot haar recht kan komen. Het waterbeheer wordt vaak onderscheiden in het zogenoemde passieve en actieve beheer. Het passieve beheer bestaat uit regeling en bestuur. Belangrijke elementen hiervan zijn planvorming, regelgeving, vergunningverlening en handhaving. Het actieve beheer ziet op het concreet uitvoeren van werkzaamheden zoals aanleg, aanpassing, beheer en onderhoud van waterstaatswerken en de regulering van de aan- en afvoer en de conservering van water. Zo omvat het waterbeheer een breed spectrum van activiteiten waartoe zowel rechtshandelingen (bijv. vergunningverlening) als feitelijke handelingen (bijv. het baggeren van een watergang) behoren. Verder wordt vermeld dat op grond van de overgangsbepalingen van de Invoeringswet Waterwet (art. 2.8) de provinciale aanwijzing van beheerders als bedoeld in art. 3.2 Wtw, voor zover die betrekking heeft op de vaarweg- of havenfunctie 54

52 ORGAN ISATI E VAN H ET WATERBEHEER van onderdelen van watersystemen en daarbij andere overheidslichamen worden aangewezen dan waterschappen, uiterlijk drie jaar na het tijdstip van inwerkingtreding van dat artikel moeten worden vastgesteld. Dit biedt de provincie enige ruimte om de toedeling van het beheer te regelen. Ten slotte wordt er op gewezen dat een van de veranderingen die de Waterwet met zich brengt ligt in het feit dat de waterschappen worden belast met het kwantitatieve grondwaterbeheer, zoals de vergunningverlening voor grondwateronttrekkingen. De provincie blijft echter bevoegd gezag voor enkele specifieke categorieen onttrekkingen en hiermee verbandhoudende infiltraties (zie art. 6.4 Wtw). Vraag en antwoord In de Waterwet wordt het waterschap belast met het beheer van het watersysteem inclusief grondwater. Beheer wordt in de wet gedefinieerd als de overheidszorg met betrekking tot een of meer ajzonderlijke watersystemen of onderdelen daarvan, dan wel gebieden, gericht op de in artikel 2.1 genoemde doelstell'mgen'. Dit kan worden geinterpreteerd als een vergaande taak 00k omtrent grondwaterbeheer. Welke verplichtingen brengt de rol van grondwaterbeheerder (zoals benoemd in de waterwet) voor het waterschap met zich (buiten de regalering van grondwateronttrekkingen)? Specifiek voor grondwaterkwaliteit: Wat betekent het zijn van watersysteembeheerder (incl. grondwater) voorde rol/taken van het waterschap op het gebied van grondwaterkwaliteit? Grondwaterlichamen maken onderdeel uit van het watersysteem en het waterschap is formeel dan 00k grondwaterbeheerder; de Waterschapswet en de Waterwet zijn hier duidelijk over. Wat precies tot het grondwaterbeheer moet worden gerekend, is echter niet expliciet gemaakt, uitgezonderd de reguleringvan onttrekkingen en infiltraties (met het oogmerk het grondwater later weer te onttrekken) en de gemeentelijke grondwater- zorgplicht. Het grondwaterkwaliteitsbeheer is geen taak die op grand van de Waterwet bij de waterschappen berust. Bescherming van de grondwaterkwaliteit is via de Wet bodembe- scherming voorbehouden aan de grotere gemeenten enerzijds en de provincies anderzijds, zij het dat het belang van de bescherming van de grondwaterkwaliteit een aspect is dat in de belangenafweging in het kadervan de Waterwet steeds moet worden meegenomen, zeker 00k bij de verlening van een watervergunning voor het infiltreren. De Waterwet verandert hier niets aan de aloude praktijk van de Grondwaterwet. 55

53 WEGWIJZER WATERWET 3.2 Toedeling beheer en zorgplichten Art. 3.1 Wtw betreft de aanwijzing van de watersystemen die bij het Rijk in beheer zijn. Dit vindt plaats bij of krachtens AMvB. Voor de bij het Rijk in beheer zijnde rivieren bepaalt art. 3.1 lid 2 Wtw, dat deze begrensd worden door de buitenkruinlijn van de primaire waterkering voor zover deze is aangegeven op de kaart die als bijlage I bij de Waterwet is opgenomen, dan wel, waar deze ontbreekt, de daarbij vast te stellen lijn van de hoogwaterkerende gronden. Art. 3 lid 3 Wtw, voorziet in de mogelijkheid om bij of krachtens AMvB binnen een oppervlaktewaterlichaam gronden aan te wijzen als zogenoemde drogere oevergebieden. Deze gebieden zijn thans geen oppervlaktewater in de zin van de Wvo en zullen 00k na inwerkingtreding van de Waterwet onder het regime van de Wet bodembescherming blijven vallen. Voor het infrastructurele beheer vallen deze gebieden echter wel onder het begrip oppervlaktewaterlichaam, en daarmee onder het regime van de Waterwet. De bij het Rijk in beheer zijnde watersystemen zijn aangewezen in de Waterregeling, die tevens kaarten bevat waarop deze wateren zijn aangegeven. Daarmee wordt voorzien in een tot dusver bestaande lacune, aangezien alleen de Wet op de waterhuishouding en de Wet beheer rijkswaterstaatswerken momenteel, en dan nog deels impliciet, de rijkswateren concreet aanwijzen. In de praktijk heeft dit, 00k al weet die praktijk zich doorgaans te redden, met enige regelmaat geleid tot onduidelijkheid over de vraag bij wie een bepaald water of onderdeel daarvan in beheer is. Aan deze onduidelijkheid heeft de Waterregeling een einde gemaakt. De nieuwe regeling beoogt overigens nadrukkelijk niet meer dan de bestaande verdeling van het beheer over het Rijk en de decentrale overheden (met name waterschappen) vast te leggen; inhoudelijke wijzigingen zijn niet nagestreefd. Wel is het streven er op gericht dat het beheer binnen vijf jaren per oppervlaktewaterlichaam in een hand komt, dus bij het Rijk of een waterschap, waarmee een einde komt aan de thans soms bestaande situatie dat het waterkwantiteitsen het waterkwaliteitsbeheer van hetzelfde water in verschillende handen zijn. Uit een oogpunt van integraal waterbeheer wordt dit ongewenst geacht. Voor sommige wateren kan dit de komende jaren tot een overdracht van het beheer leiden. Met het oog op eerdergenoemde onduidelijkheid bepaalt art. 3.1 lid 4 Wtw, dat de voordracht van de AMvB niet wordt gedaan dan nadat gedeputeerde Staten van alle provincies en alle waterschapsbesturen over de inhoud daarvan zijn geraadpleegd. Dit heeft in het kader van de totstandkoming van de Waterregeling plaatsgevonden. Voor een eventuele overdracht van het beheer bepaalt 56

54 ORGAN ISATIE VAN H ET WATERBEHEER art. 3.1 lid 5 Wtw, dat wijziging van deze aanwijzing slechts kan plaatsvinden als daarover overeenstemming is bereikt met de betroklcen andere beheerder en GS. Art. 3.2 Wtw betreft de aanwijzing van overheidslichamen voor de niet bij bet Rijk in beheer zijnde watersystemen. Hoofdregel is dat deze wateren bij waterschappen in beheer zijn. De aanwijzing vindt plaats bij provinciale verordening (in casu het waterschapsreglement), waarbij de provincie art. 2 lid 2 Waterschapswet in acht meet nemen. Deze verwijzing naar de Waterschapswet vraagt enige toelichting. In genoemde bepaling is het zogenoemde decentralisatiebeginsel opgenomen dat bepaalt dat waterstaatkundige taken door de provincie aan waterschappen dienen te worden opgedragen, tenzij dit niet verenigbaar is met een goede organisatie van de waterstaatkundige verzorging. De facto brengt dit centrale uitgangspunt van de Waterschapswet met zich dat de provincie het regionale watersysteembeheer en de zorg voor de zuivering van stedelijk afvalwater aan waterschappen op dient te dragen; slechts voor het regionale vaarweg- en havenbeheer kan dit anders liggen. Voor zover laatstgenoemde situatie aan de orde is, bepaalt art. 3.2 lid 2 Wtw, dat in dat geval een aantal artikelen van de Waterwet niet van toepassing is. Deze bepalingen hebben onder meer betrekking op de verplichting om een beheerplan of een legger op te stellen en op de bevoegdheid om verontreinigingsheffing op te leggen. Op grond van art. 3.2 lid 3 Wtw kan 00k de provincie zo nodig in de desbetreffende verordening zogenoemde drogere oevergebieden aanwijzen. Art. 3.3 Wtw bevat allereerst de verplichting voor de Minister van Verkeer en Waterstaat om met het oog op het tijdig kunnen nemen van maatregelen bij hoog water dat gevaar kan opleveren voor primaire waterkeringen, en dus voor overstroming, zorg te dragen voor informatie over de verwachte afwijkingen van de door de minister gepubliceerde hoogwaterstanden. Verder moet de minister er voor zorgen dat waarschuwingen en verdere inlichtingen worden verschaft aan de beheerders van primaire waterkeringen en colleges van gedeputeerde staten zodra te verwachten is dat bij hoge stormvloed, hoog opperwater op een van de grote rivieren, hoog water van het Ijsselmeer of het Markermeer of, als gevolg van een combinatie daarvan, de hoogwaterstand het alarmeringspeil overschrijdt. Deze alarmeringspeilen stelt de minister telkens voor zes jaren vast (onder bekendmaking van het daartoe strekkend besluit in de Staatscourant). Voorheen was deze verplichting opgenomen in art. 15 Wwk. Het waarschuwingssysteem wordt verzorgd door Rijkswaterstaat (de Stormvloedwaarschuwingsdienst voor de zeeweringen en het Berichtencentrum Binnenwateren voor de rivierdijken). Op basis van de verschafte informatie kan de beheerder zo nodig noodmaat- 57

55 WEGWIJZER WATERWET regelen treffen. Zie hiervoor ook hoofdstuk 5 paragraaf 4 van de Waterwet, dat gaat over gevaar voor waterstaatswerken. Vraag en antwoord Heeft het waterschap onderde Waterwet eea afmmeverpiichting voor ajvalwater van bedrijven? Als het bedrijfafvalwater, vermengd met huishoudelijk afvalwater, wordt aangeboden via een openbaar vuilwaterriool, geldt een afnameverplichting door diegene onder wiens zorg de zuivering plaatsvindt: het waterschap ofde gemeente. Art. 6.2 lid 2 Wtw bepaalt dat het verboden is met behulp van een werk, niet zijnde een openbaar vuilwaterriool, water of stoffen te brengen op een zuiveringtechnisch werk zonder daartoe strekkende vergunning van het bestuur van het in art. 3.4 Wtw bedoelde waterschap. Indien het (bedrijfs) afvalwater niet via een openbaar vuilwaterriool wordt aangeboden, is een vergunning van het waterschap nodig. Deze vergunning kan worden verleend, waarbij voorwaarden kunnen worden gesteld in het belang van de bescherming van het zuiveringtechnischewerken het watersysteem. De vergunning kan ook worden geweigerd, en in die zin geldt er geen absolute afnameverplichting. Art. 3.4 Wtw bevat de zorgplicht van het waterschap voor de zuivering van stedelijk afvalwater, zoals deze sinds de wet van 30 januari 2002 (Stb. 102) in art. 15a Wet verontreiniging oppervlaktewateren (Wvo) is vastgelegd. Dit artikel komt vrijwel volledig overeen met art. 15a Wvo. Op basis daarvan is het waterschap zoals gezegd de beoogde publieke beheerder van zuiveringsinstallaties (rwzi s) voor stedelijk afvalwater, net zoals de gemeente op grond van de Wet milieubeheer de beheerder van de riolering is. Dit is ook tot uitdrukking gebracht in art. 1 lid 2 Waterschapswet, dat de taken van het waterschap regelt. Het waterschap kan de feitelijke exploitatie van de zuiveringsinstallatie op grond van art. 3.4 lid 1 Wtw, uitbesteden aan een andere rechtspersoon. Een voorbeeld daarvan vormt de rwzi Hamaschpolder van het Hoogheemraadschap van Delfland, die in een publiekprivate samenwerkingsconstructie is ondergebracht en door een consortium van bedrijven is aangelegd en wordt geexploiteerd. Verder kunnen waterschap en gemeente volgens het tweede lid van art. 3.4 Wtw onderling overeenkomen dat niet het waterschap, maar de gemeente een zuiveringsinstallatie voor haar rekening neemt en het beheer uitoefent. De wetgever heeft deze mogelijkheid echter nadrukkelijk geclausuleerd; het kan alleen als dat aantoonbaar doelmatiger is voor de zuivering van stedelijk afvalwater. Hiervan zal in de praktijk niet snel sprake zijn. Van deze mogelijkheid is tot dusver dan ook geen gebruik gemaakt. De bijna 400 rwzi s voor de zuivering van stedelijk afvalwater in ons land worden 58

56 ORGANISATIE VAN MET WATERBEHEER dan ook overal beheerd door waterschappen. Dit neemt niet weg dat er in de praktijk steeds meer voorbeelden zijn waarbij waterschappen en gemeenten op het grensvlak van het zuiverings- en rioleringsbeheer onderling samenwerken. Deze samenwerking wordt door de regering momenteel sterk bevorderd, onder meer in het leader van het Bestuurlijk Akkoord Waterketen van medio 2007 (BWK-2007), aangezien dit tot maatschappelijke kostenvoordelen kan leiden. Dit past ook uitstekend in art. 3.8 Wtw over interbestuurlijke samenwerking tussen waterschappen en gemeenten. In het BWK-2007 zijn acties geformuleerd op het gebied van benchmarking, efficient omgaan met regenwater, informatie voor de burger en het in beeld brengen van het doelmatigheidsstreven in de waterketen. Een doelmatigheidsverbetering van 10% a 20% over tien jaar wordt hierbij haalbaar geacht. In het BWK-2007 leggen de ondertekenaars gezamenlijk de basis voor een extra impuls aan de ontwikkeling van een meer doelmatige en transparante waterketen, met behoud en versterking van de prestaties op het gebied van volksgezondheid, milieu en leveringszekerheid. Het bestuursakkoord geeft een richting aan op nationaal niveau. Op regionaal niveau kan nadere concretisering plaatsvinden, waarbij recht kan worden gedaan aan specifieke omstandigheden. Gemeentel'jke zorgplichten Art. 3.5 en 3.6 zien op een tweetal gemeentelijke zorgplichten. Op 1 januari 2008 is de Wet verankering en bekostiging van gemeentelijke watertaken in werking getreden (Wet gemeentelijke watertaken, Stb. 2007, 276). Deze wijzigingswet vond zijn aanleiding in de wateroverlast die zich sinds eind jaren negentig in Nederland heeft voorgedaan. Door ontwikkelingen als klimaatverandering en bodemdaling nemen de frequentie en intensiteit van hevige regenbuien toe en daarmee ook de kans op wateroverlast in stedelijk gebied. Met het oog hierop hebben Rijk, provincies, gemeenten en waterschappen al in 2003 het Nationaal Bestuursakkoord Water (NBW) ondertekend, een akkoord om gezamenlijk de water(overlast)problematiek in Nederland aan te pakken. Dit akkoord is in 2008 geactualiseerd (NBW Actueel). Bestrijden van de lokale wateroverlast valt ook binnen de reikwijdte van dit akkoord. Naast het NBW is ook het hiervoor al genoemde BWK-2007 van belang. De Wet gemeentelijke watertaken ligt in het logische verlengde van de gemaakte afspraken. Zij faciliteert waar al jaren om werd gevraagd. 59

57 WEGWIJZER WATERWET De Wet gemeentelijke watertaken biedt de gemeenten een aantal wettelijke voorzieningen om een adequate aanpak van de stedelijke wateropgave te waarborgen: 1. Een gemeentelijke zorgplicht voor de inzameling door middel van een openbaar vuilwaterriool en het transport naar een zuiveringtechnisch werk van stedelijk afvalwater. De gemeente kan in plaats van aanleg en beheer van een openbaar vuilwaterriool ook gebruikmaken van afzonderlijke systemen of andere passende systemen (zoals ISA s), indien daarmee eenzelfde graad van milieubescherming wordt bereikt. Indien de inzameling en transport van afvalwater niet doelmatig zijn, kan de gemeente van de provincie een ontheffing krijgen van de zorgplicht. 2. Opname van een zorgplicht voor de gemeente met betrekking tot afvloeiend hemelwater ( hemelwaterzorgplicht ). 3. Een zorgplicht voor de gemeente voor het in het openbaar gemeentelijke gebied treffen van maatregelen teneinde structured nadelige gevolgen van de grondwaterstand voor de aan de grond gegeven bestemming zoveel mogelijk te voorkomen of te beperken, voor zover het treffen van die maatregelen doelmatig is en niet tot de zorg van het waterschap of de provincie behoort ( grondwaterzorgplicht ). 4. Het doorvoeren van aanpassingen in de Wet milieubeheer die volgen uit de herijking van het regenwaterbeleid en de herijking van de VROM-regelgeving. Zo is een nieuw artikel opgenomen waarin wordt bepaald dat bestuursorganen die bevoegdheden uitoefenen met betrekking tot afvalwater, rekening moeten houden met een voorkeursvolgorde. De reden hiervoor is dat sommige wijzen van omgaan met afvalwater vanuit milieuhygienisch oogpunt uitdrukkelijk de voorkeur verdienen boven andere. 5. Het creeren van een heffingsbevoegdheid in de Gemeentewet, die de gemeenten, beter dan tot nu toe het geval was, in staat moet stellen de kosten te verhalen die gepaard gaan met de gemeentelijke wateropgave (gemeentelijke rioolheffing). 6. De mogelijkheid voor gemeenten om bij verordening regels te stellen voor het lozen van afvloeiend hemelwater en grondwater. 7. Een verbreding van het gemeentelijk rioleringsplan (GRP), door in art WMB op te nemen dat gemeenten in hun GRP naast de reeds bestaande planverplichting voor de inzameling en transport van afvalwater ook aandacht besteden aan hun zorgplicht voor grond- en hemelwater. Voor de Waterwet zijn de voorheen in de Wet op de waterhuishouding opgenomen gemeentelijke hemelwater- en grondwaterzorgplicht van belang (art. 9a en 9b 60

58 ORGANISATIE VAN HET WATERBEHEER Wwh). Aangezien met de Waterwet de Wwh is ingetrokken, zijn beide zorgplichten nu terug te vinden als art. 3.5 en 3.6 Wtw. Zij worden hiema kort toegelicht. Art. 3.5 Wtw regelt de gemeentelijke hemelwaterzorgplicht. Deze plicht omvat in beginsel niet meer dan het door de gemeente aanbieden van een voorziening, waarin het hemelwater kan worden geloosd. Beleidsmatig bestaat er een voorkeur dat dit een van het rioolstelsel gescheiden voorziening (een openbaar hemelwaterstelsel) is, maar 00k een gemengd riool is mogelijk. Van belang is in te zien dat de nieuwe wetgeving bepaalt dat de perceelseigenaar het hemelwater zoveel mogelijk zelf moet verwerken op of nabij bij de plaats waar het valt. Verwerking aan de bron verdient de voorkeur. Het ingezamelde hemelwater moet vervolgens worden verwerkt. Daarop ziet het tweede lid van art. 3.5 Wtw. Het is aan de gemeente te kiezen hoe, bijvoorbeeld door bergen, transporteren en elders nuttig toepassen (bijvoorbeeld ten behoeve van de bestrijding van verdroging of paalrot), of het al dan niet na zuivering terugbrengen op of in de bodem of het oppervlaktewater. Verder is van belang, zoals 00k uit het begrip doelmatig blijkt, dat de gemeentelijke taak het karakter heeft van een inspanningsverplichting. Bij de invulling van haar taak heeft de gemeente dan 00k voldoende beleidsvrijheid om, afgestemd op de lokale problematiek, een integrale afweging te maken hoe om te gaan met het afvloeiende hemelwater. Gemeenten moeten bepalen in welke situaties dit redelijkerwijs kan. Als de particulier (in de regel: burger of bedrijf) heeft gedaan wat redelijkerwijs van hem verwacht mag worden, treedt de gemeentelijke zorgplicht in werking. Gemeenten moeten dan, als een goede buur, besluiten hoe het overtollig hemelwater ingezameld wordt. De nieuwe regelgeving, in dit verband zijn 00k de nieuwe lozingsregels voor afvalwater van belang, beschouwt hemelwater in principe als schoon genoeg om zonder behandeling in het milieu te worden teruggebracht. Gemeenten kunnen eventueel per maatwerkvoorschrift of verordening nadere eisen stellen. i Voor een verdere toelichting op de gemeentelijke watertaken kan worden verwezen naar de memorie van toelichting bij de Wet gemeentelijke watertaken en de overige parlementaire stukken met betrekking tot deze wet. Zeer verhelderend is de ledenbrief van de VNG uit 2007: Van rioleringszaak naar gemeentelijke watertaak. De Wet gemeentelijke watertaken toegelicht. Voor een uitgebreide verhandeling van de gemeentelijke grondwaterzorgplicht wordt verwezen naar: PJ. de Putter, Eindelijk meer duidelijkheid in het stedelijke grondwaterbeheer, Os[A 2008, nr. 3, p l

59 WEGWIJZER WATERWET Nieuwe lozingsregels: de bron bepaalt bet van toepassing zijnde besluit - Besluit algemene regels voor inrichtingen milieubeheer (Barim, kortweg Activiteitenbesluit genoemd) - Besluit lozing afvalwater huishoudens (Blah) voor lozingen vanuit huishoudens; - Besluit landbouwactiviteiten (Bla); - Besluit lozen buiten inrichtingen (Blbi), voor alle lozingen die niet vallen onder e6n van de voornoemde categorieen. Het Activiteitenbesluit en het Blah zijn van kracht sinds i januari Het Bla en het Blbi zullen in 2010 in werking treden. Art. 3.6 Wtw regelt de gemeentelijke grondwaterzorgplicht. Veel stedelijke gebieden worden geconfronteerd met grondwaterproblemen als gevolg van een voor de gebruiksfunctie te hoge of te lage grondwaterstand, met als gevolg natte kruipruimtes en kelders, vochtige woonruimten en te natte tuinen. Een structureel te lage grondwaterstand kan soms 00k (mede)veroorzaker zijn van funderingsproblemen. Een nieuwe taak voor gemeenten behelst een zorgplicht om dergelijke problemen aan te pakken: zij krijgen de taak om, mits doelmatig, maatregelen te treffen waarmee daar waar de grondwaterstand structureel nadelige gevolgen heeft voor de bestemming van een gebied, die gevolgen zoveel mogelijk te voorkomen of beperken. Het gaat daarbij om waterhuishoudkundige maatregelen die mede de verwerking van het ingezamelde grondwater omvatten. Zoals uit het tweede lid van art. 3.6 Wtw blijkt, kan daaronder in ieder geval worden begrepen inzamelen, bergen, transporteren en nuttig toepassen van (schoon) grondwater door het terug te brengen in de bodem (infiltratie elders) of het oppervlaktewater; dit kan in de vorm van een openbaar ontwateringsstelsel, maar 00k afvoer via een openbaar vuilwaterriool is toegestaan. A1 te verontreinigd grondwater zal in de regel worden afgevoerd naar een rioolwaterzuiveringsinstallatie. De grondwaterzorgplicht begint overigens bij de perceelseigenaar. Hij dient zelf te zorgen voor een goede staat van de bij hem in eigendom zijnde percelen en gebouwen. Hij heeft in dat kader zelf waterhuishoudkundige en/of bouwkundige maatregelen te treffen. Dit was eigenlijk altijd al zo. De gemeentelijke zorgplicht begint dan 00k bij de perceelgrens ofwel daar waar de openbare ruimte begint. 2 Openbaar ontwateringsstelsel: voorziening voor de inzameling en verdere verwerking van grondwater, niet zijnde een openbaar vuilwaterriool, in beheer bij een gemeente of rechtspersoon die door een gemeente met het beheer is belast (art. I.I lid i Wet milieubeheer). Er zijn verschillende vormen denkbaar, zoals horizontale of verticale drainagebuizen, afvoergeulen, infiltratietransportbuizen, drainagekratten of percolatievoorzieningen. 62

60 ORGANISATIE VAN H ET WATERBEHEER Met waterhuishoudkundige maatregelen op of in het openbaar terrein kunnen problemen op particuliere percelen worden verholpen. In andere situaties kunnen dergelijke maatregelen niet afdoende of niet doelmatig zijn. In die gevallen kan het af te voeren grondwater dat door particulieren (huishoudens en bedrijven) aan de perceelsgrens wordt aangeboden, worden verzameld en getransporteerd door middel van een openbaar ontwateringstelsel, dan wel, indien uit de gemeentelijke afweging blijkt dat er redelijkerwijs geen andere optie voorhanden is, door middel van een al aanwezig (gemengd) rioolstelsel. Vraag en antwoord Per 1 januari 2008 zijn de gemeenten verantwoordehjk voor het grondwaterpeilbeheer en moet ereen loket ingericht worden. Nu zijn er al gemeenten die hiermee werken. Is hier meer informatie over beschikbaar? Voor informatie over ervaringen van andere gemeenten met het grondwaterloket wordt verwezen naar bestaande informatiekanalen zoals Stichting RIONED of de VNC. Enig zoekwerk op internet levert 00k diverse gemeenten op met een grondwaterloket, zoals Den Haag, Middelburg, Noord-Beveland en Reimerswaal. Bij deze gemeenten kan wellicht 00k de nodige informatie worden ingewonnen Het hier bedoelde loket moet overigens niet worden verward met het in hoofdstuk 6 behandelde digitaleomgevingsloket online waar naast de omgevingsvergunning op termijn 00k de watervergunning kan worden aangevraagd. Hoever een gemeente moet gaan met de uitoefening van de nieuwe taak, wordt door haarzelf ingevuld in het rioleringsplan. Het door de gemeenten op te stellen verbrede GRP zal onder andere een overzicht moeten geven van de voorgenomen maatregelen om nadelige gevolgen van de grondwaterstand, zo die er zijn, te voorkomen of beperken. De financiele gevolgen horen hierbij te worden vermeld net zoals het te hanteren afwegingskader dat wordt gebruikt bij de uitvoering van de zorgplicht. De gemeente heeft hierbij de nodige beleidsvrijheid. Bij het bepalen van de reikwijdte van de grondwatertaak kunnen bijvoorbeeld een rol spelen: de mate van kwetsbaarheid van een gebied voor wateroverlast door grand- ofhemelwater, het aantal panden en de spreiding daarvan over de gemeente waarvan zij weet of behoort te weten dat zij bijzonder kwetsbaar zijn voor schommelingen in het grondwaterpeil en het voorkomen van ajvloeiend hemelwater, de financiele en andere middelen die de gemeente ter beschikking heefi staan bij de uitvoering van haar taak, eventuele 63

61 WEGWIJZER WATERWET medeveroorzaking van de schade door degene die de schade heeft geleden, de mogelijkheid om schadebeperkende maatregelen te nemen, de mogelijkheid om eigenaren te waarschuwen opdat zij zelf schadebeperkende maatregelen kunnen trejfen, of de adequate reactie op klachten van particulieren. Van belang is zeker ook dat goed invulling wordt gegeven aan het beginsel van zorgvuldigheid en andere beginselen van behoorlijk bestuur. Doelmatigheidsoverwegingen spelen bij de grondwaterzorgplicht een belangrijke rol. Bij de doelmatigheidsafweging komt betekenis toe aan de aard, de omvang, de schaal en de duur van te verwachten of ontstane problemen. De zorgplicht beperkt zich zoals gezegd tot waterhuishoudkundige maatregelen op en in het openbare terrein. Indien het echter doelmatiger is om waterhuishoudkundige maatregelen te nemen op het particulier terrein zijn dergelijke maatregelen door de gemeente niet uitgesloten. Een harde verplichting hiertoe is er echter niet. De gemeente heeft bij de concrete invulling en uitoefening van haar zorgplicht beleidsvrijheid. Bij de doelmatigheidsafweging hoort zorgvuldig te werk te worden gegaan. De gemeente zal zich, door (onafhankelijk) onderzoek, een goed beeld moeten vormen van de bij het besluit betrokken belangen (het zorgvuldigheidsbeginsel). 3.3 Interbestuurlijke samenwerking In hoofdstuk 3 is in de tweede paragraaf de regeling opgenomen over de interbestuurlijke samenwerking. Hiervoor is ingegaan op de toedeling van het waterbeheer en op enkele zorgplichten. Provincies zijn allereerst de strategische bestuurslaag die op regionaal niveau voor hun gebied de doelen, belangenafwegingen en de afstemming vastleggen voor de omgeving (ruimte, water en milieu). Verder heeft de provincie operationele taken op het gebied van het waterbeheer: grondwaterkwaliteit, grondwaterkwantiteit (voor die onttrekkingen die niet door de wet zijn opgedragen aan de waterschappen) en vaarwegbeheer (voor zover de provincie die taak niet heeft overgedragen aan waterschappen of gemeenten). 3 Kamerstukken II2005/06, , nr. 3, p

62 ORGAN ISATI E VAN HET WATERBEHEER Gemeenten hebben operationele taken bij bet inzamelen van afvalwater via de riolering en verder zorgplichten voor hemelwater en voor grondwater, met name in bet stedelijke gebied. Deze onderdelen van bet waterbeheer zijn wel te onderscheiden, maar fysiek en beleidsmatig niet te scheiden. Vandaar ook de focus op integraal waterbeheer en op de samenwerking en afstemming tussen de waterbeheerders en de andere overheden met watertaken. Het is noodzakelijk dat overheden allereerst bet waterbeleid in de context van de ruimtelijk relevante omgeving met elkaar afstemmen en vervolgens ook de uitvoering van dat beleid. Dit met het oog op het op een goed en tijdig bereiken van de doelstellingen. Generieke afstemmingsdocumenten zijn onder meer het Bestuursakkoord Waterketen (2007) en het Nationaal Bestuursakkoord Water (NBW-actueel 2008). In de sfeer van het landelijk bestuurlijke overleg is het Nationaal Water Overleg (NWO), voorgezeten door de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat, het gremium waar diverse departementen en de drie koepels van provincies, waterschappen en gemeenten (IPO, UvW en VNG) de nationale agenda voor het waterbeheer bespreken. Dat gremium heeft geen verankering in de Waterwet nodig. Voor een verdere coordinatie en interbestuurlijk toezicht biedt paragraaf 2 van hoofdstuk 3 de instrumenten: het waterakkoord en de afspraken tussen gemeenten en waterschappen. Waterakkoord Art. 3.7 Wtw geeft regels over het waterakkoord. Dit is een bestuursovereenkomst, primair aan te gaan door de waterbeheerders. Het artikel maakt het mogelijk dat ook andere overheden zich bij het waterakkoord aansluiten. Dit zijn dan die overheden die geen waterbeheerder zijn in de zin van de Waterwet, maar wel degelijk watertaken hebben, omdat zij met onderdelen van het waterbeheer zijn belast. De overheden zijn in gezamenlijkheid verantwoordelijk voor het bereiken van het totaal aan gestelde wateropgaven, maar ieder voor zover zij daarvoor het aan hen toegekende instrumentarium daarvoor ook op het juiste moment en op de juiste wijze hebben ingezet. Vooraf met elkaar afstemmen biedt een grotere kans op succes. Het instrument Waterakkoord is afkomstig uit de Wet op de waterhuishouding (art. 17). Het was aan het Rijk om (bij AMvB) voor het oppervlaktewater in beheer bij het Rijk en voor de overige gevallen aan provinciale staten (bij verordening) het sluiten van waterakkoorden te verplichten. Die verplichting is niet verdwenen. 65

63 WEGWIJZER WATERWET maar overheden kunnen ook zelf het initiatief nemen om een onverplicht waterakkoord te sluiten. Het waterakkoord oude stijl was uitsluitend een overeenkomst tussen waterbeheerders en vooral gericht op waterkwantiteit. Toch hebben waterbeheerders het instrument in het verleden ook al aangegrepen om waterkwaliteitsaspecten mee te nemen. Daarbij kan gedacht worden aan het verbod om water bij een naastgelegen waterbeheerder in te laten als dat water niet langer voldoet aan de gestelde kwaliteitseisen. Dit is logisch vanuit het in de jaren tachtig steeds sterker wordende besef om een samenhangend en doelmatig waterbeheer te voeren. Vraag en antwoord Is het waterakkoord ook een instrument om afspraken tussen waterschap en gemeenten betreffende maatregelen aan riooloverstorten, aanvuwend op de basisinspanning (onder andere KRW-maatregelen) vast te leggen? Zo ja, waaris dit dan geregeld en weike criteria zijn hierop van toepassing. Zo nee, hoe kunnen we dit als waterschap regelen nu de Wvo-vergunning vervalt en rioolmaatregelen onder een AMvB gaan vallen. En is dat dan in de AMvB geregeld? En is deze AMvB reeds beschikbaar? Nee, het waterakkoord is niet bedoeld om (aanvullende) afspraken tussen waterschappen en gemeenten te maken over riooloverstorten. Het gemeentelijke rioleringsplan (GRP) is daarvoor het aangewezen instrument. Algemene regels voor riooloverstorten zullen worden opgenomen in het Besluit lozen buiteninrichtingen (i juli 2010). Overigens hebben waterschappen en gemeenten op grand van art. 3.8 Wtw de plicht om hun taken en bevoegdheden op elkaar af te stemmen met het oog op een doelmatig en samenhangend waterbeheer. Een versterkte samenwerking tussen gemeenten en waterschappen kan onder meer wenselijkzijn op het gebied van riooloverstorten. Het afvalwaterakkoord kan hierbij, naast het GRP, een nuttig instrument zijn. De stroomgebiedsindeling is, zo bepaalt art. 3.7 Wtw, maatgevend. De wateropgaven zijn opgesteld om de doelstellingen voor het stroomgebied te bereiken, waarbij alle overheden hun eigen rol hebben. De daarvoor vereiste afstemming tussen die rollen en vooral maatregelen is onder meer te bereiken door een verbreed waterakkoord met elkaar aan te gaan. Het is nu dan ook mogelijk meer wateronderwerpen op te nemen in het akkoord. De waterbeheerder kan andere overheden uitnodigen te participeren in het akkoord. 4 Deze verbreding is ook bepleit door de Commissie van Advies inzake de Waterstaatswetgeving in Zicht op grondwater, Kamerstukken II2004/05 en door de Advies Commissie Water, Kamerstukken II2003/04, ) en door de Commissie voor Integraal Waterbeheer in haar Evaluatie van waterakkoorden (1999). 66

64 ORGAN ISATI E VAN HEX WATERBEHEER Het instrument geeft uitvoering aan het beleid zoals dat al is neergelegd in de waterplannen. Het is gericht op concrete uitvoering en is daarom geen regionaal bestuursakkoord. Het akkoord is vormvrij wat betreft de inhoud. De wijze van totstandkoming is niet in de wet voorgeschreven. Toepassing van de regels uit de Algemene wet bestuursrecht draagt bij aan een zorgvuldige en transparante procedure. Het Waterbesluit en de Waterregeling geven geen nadere regels over dit instrument. Provinciale waterverordeningen kunnen wel nadere regels bevatten. Afstemmimg tussen waterschappen en gemeenten Op lokaal vlak hebben waterschappen en gemeenten heel veel met elkaar van doen om de wateropgaven te realiseren. Beide overheden zijn nevengeschikt. Het rapport De samenwerking tussen waterschappen en gemeenten (het zogenoemde gele boekje uit 1990) heeft een nuttige functie vervuld voor het begrip aangaande elkaars taken en bevoegdheden. De Commissie Waterbeheer in de 21 eeuw (1998) heeft er in haar (gelijknamige) rapport op aangedrongen de relatie tussen waterbeheer en ruimtelijke ordening fundamenteel op de schop te nemen. Dat heeft onder meer geleid tot wijziging van het Besluit op de ruimtelijke ordening en tot de watertoets. Waterschappen zijn vanaf die tijd meer en meer betrokken bij de ruimtelijke ordening en de mogelijke gevolgen daarvan voor het regionale waterbeheer. Waterschappen worden al enige tijd gestimuleerd hierin proactief te worden. Ook is er samenwerking op bijvoorbeeld het gebied van de rampen- en ongevallenbestrijding, het riolerings- en zuiveringsbeheer en de heffmg en invordering van lokale belastingen. Voor een goede wederzijdse taakuitoefening hebben gemeenten en waterschappen elkaar nodig. Art. 3.8 Wtw bepaalt dat waterschappen en gemeenten hun taken en bevoegdheden op elkaar afstemmen met het oog op een doelmatig en samenhangend waterbeheer. De formulering van dit artikel lijkt vrijblijvendheid uit te sluiten. Beide overheden kunnen niet zonder elkaar om de wateropgaven te midden van de andere gemeentelijke opgaven op aanpalende beleidsterreinen op een efficiente en effectieve manier te verwezenlijken. Gemeente en waterschap zijn zelfs afhankelijk van elkaar. Zo moet een gemeente in haar bestemmingsplan ruimte vastleggen voor de noodzakelijke maatregelen van het waterschap, voortvloeiend uit het regionaal waterplan of beheerplan. Ook kan een gemeente niet zo maar uitbreiden zonder de waterbeheerder te vragen met haar het proces van de watertoets te doorlopen. Ook het gebruik van milieuvriendelijke stoffen door de gemeente of het voorschrijven daarvan in een gemeentelijke verordening, draagt bij aan 67

65 WEGWIJZER WATERWET het bereiken van de wateropgaven. Bij voorkeur zoeken zij elkaar natuurlijk al veel eerder op, in de fase van de houtskoolschets. leder heeft zijn eigen specifieke gebiedskennis en taken en zijn visie daarop. Het artikel bevat geen format. Partijen zijn vrij wat en hoe zij afstemmen. Dat kan ook niet anders, gezien de uiteenlopende lokale problematiek. Voorbeelden van dergelijke afspraken zijn: een afvalwaterakkoord gerelateerd aan het gebied dat het afvalwater vanuit de gemeente(n) afvoert naar de rioolwaterzuiveringsinstallatie van het waterschap, de gegevens die de gemeente vanuit de Wet waardering onroerende zaken (WOZ) aanreikt aan het waterschap om de waterschapsomslagen te bepalen, het gezamenlijk innen van lokale belastingen, vooruitlopend op wellicht een gemeenschappelijke regeling op basis van de Wet gemeenschappelijke regelingen, alsmede afspraken over het onderhoud van water in het stedelijke gebied. Art. 3.8 Wtw is een nieuwe bepaling en de evaluatie van de wet zal inzicht geven in de wijze waarop, de mate waarin en voor welke onderwerpen dit artikel is toegepast. Interessant is de vraag als een van de partijen de noodzaak van afstemming niet inziet. Dat lijkt onvoorstelbaar, maar is in de praktijk mogelijk. Zal de andere partij dan bijvoorbeeld gedeputeerde staten inschakelen, opdat zij de onwillige overheid dwingen wel tot afstemming over te gaan? Die bevoegdheid lijken GS te hebben, gezien het bepaalde in de volgende artikelen van dit hoofdstuk (zie hierna par. 3.3). Algemene documenten als het Nationaal Bestuursakkoord Water 2003 (NBW) of de Handreiking afvalwaterakkoord van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten en Unie van Waterschappen (2003) bieden voor de afstemming van de uitvoering van concrete watermaatregelen in de gemeente uitsluitend in grote lijnen houvast. Daarom is een concrete bestuursafspraak nodig om een en ander op het lokale vlak nader uit te werken. Een onwillige overheid kan zich niet zo gemakkelijk alleen beroepen op bijvoorbeeld het NBW, omdat dat te algemeen is. De Tweede Kamer heeft tijdens de behandeling van de Invoeringswet Waterwet art. 3.8 Wtw overigens geamendeerd. Dit amendement regelt expliciet dat gemeenten en waterschappen afspraken over de afvalwaterketen moetm maken. Hieruit blijkt nog eens dat de Tweede Kamer sterk hecht aan een goede afstemming tussen waterschap en gemeenten in de afvalwaterketen. De vorm van die afspraken is vrijgelaten. Overal waar maatregelen in de gemeentelijke leidingen en/of in de zuiveringtechnische werken van het waterschap op het programma staan, moeten gemeente en waterschap daarover voortaan afspraken maken. Te beginnen met het bepalen van de doelstellingen in het gebied van de rioolwaterzuiveringsinstallatie (rwzi). Dus bijvoorbeeld nagaan wat allemaal wordt afgevoerd naar de rwzi, maar ook wat juist niet, en wat de uiteindelijke kwaliteit van het 68

66 ORGAN ISATI E VAN H ET WATERBEHEER ontvangende oppervlaktewater, dus van het water waar het effluent van de rwzi op loost, moet zijn. Deze afspraken kunnen voortvloeien uit het niet verplichte, maar toch vaak vastgestelde gemeentelijke waterplan. 3.4 Toezicht door hoger gezag In paragraaf 3 van hoofdstuk 3 staan bepalingen over het toezicht (art. 3.9 tot en met 3.13 Wtw). Toezicht kan preventief (vooraf) zijn of repressief (achteraf). De Waterwet dringt het preventief toezicht verder terug. Zo behoeft het waterschap uitsluitend nog voor zijn beheerplan en voor de gecoordineerde projectplanprocedure goedkeuring van de provincie. Van positief toezicht is sprake, als de naasthogere overheid een instructie geeft aan het waterschap hoe deze een bepaalde bevoegdheid met het oog op een samenhangend en doelmatig regionaal waterbeheer dient te gebruiken. Bij deze paragraaf zijn enige rapporten van belang. Algemeen geldt hier de Code Interbestuurlijke Verhoudingen van Rijk, IPO en VNG (2005), met daarin de adagia: getrapt toezicht, tenzij en decentraal wat kan, centraal wat moet. Verder is er het rapport Afstemming van taken in het regionale waterbeheer van de Unie van Waterschappen en het Interprovinciaal Overleg (2005). In dit rapport gaat het om de inzet van instrumenten als informatie, overleg, strategic, planvorming, rapportage en toezicht. De provincie bepaalt de beleidskaders door het stellen van strategische doelen en gekwantificeerde opgaven. De waterschappen leveren daaraan een bijdrage. Zij bepalen de condities daarvoor en leggen die vast in hun beheerplannen. Vervolgens voeren zij de daarvoor noodzakelijke maatregelen uit. Waterschappen rapporteren over de uitvoering van hun maatregelen aan gedeputeerde staten. Mocht het in de ogen van gedeputeerde staten met die uitvoering niet goed gaan, dan biedt deze paragraaf aan hen een aantal instrumenten om het waterschap tot de orde te roepen. Het rapport van UvW en IPO heeft mede invulling gegeven aan de hier besproken artikelen van paragraaf 3. Een ander rapport is dat van de Commissie-Alders, Interbestuurlijk toezicht herijkt (2005). Het gaat daarbij om de wettelijke bevoegdheid van de hogere bestuursorganen om de rechtskracht van beslissingen van lagere bestuursorganen 69

67 WEGWIJZER WATERWET dwingend te bemvloeden, hetzij vooraf (goedkeuring, aanwijzing), hetzij achteraf (schorsing, vernietiging). Opschoning in het bestaande stelsel werd bepleit. Verticaal interbestuurlijk toezicht kan namelijk worden beperkt, indien de horizontale verantwoording en de kwaliteitszorg adequaat zijn geregeld. Ook het rapport van de Commissie-Oosting Van specifiek naar generiek, doorlichting en beoordeling van interbestuurlijke toezichtarrangementen (2007) als vervolg daarop is bier relevant. Dat rapport geeft onder meer criteria voor interbestuurlijk toezicht, als daar al reden voor is: nabijheid (toezicht door de meest nabije bestuurslaag) en enkelvoudigheid (toezicht door een andere overheid). Wei acht de commissie het aanvaardbaar dat er enig specifiek toezicht door gedeputeerde staten is op de uitvoering van het waterbeheer door functionele besturen (de waterschappen). Zij geeft verder aan dat inperking van de toezichtarrangementen (vooral de specifieke) tevens moet inhouden dat waar generiek toezicht blijft bestaan, dit door Rijk respectievelijk provincies moet worden toegepast. Zij moeten, waar dat aan de orde is, hun doorzettingsmacht tonen en effectueren jegens die bestuurslagen die aantoonbaar en na het uitblijven van de gevraagde informatie en/of bestuursdaden in gebreke blijven. Het gaat om de generieke instrumenten: schorsing en spontane vernietiging (door de Kroon) en ingrijpen bij taakverwaarlozing (door naast hogere bestuurslaag). Ook het algemeen bestuur van een waterschap heeft uiteraard een taak in deze door het dagelijks bestuur te vragen verantwoording af te leggen over de uitvoering van het waterbeheer, zoals dat door het algemeen bestuur op hoofdlijnen is vastgesteld. Toezicht CS op primaire waterker'mgen Het op orde zijn van primaire waterkeringen is een voortdurende en essentiele opgave in Nederland. De bewoonbaarheid hangt daar in hoge mate vanaf. Het beheer van deze primaire waterkeringen is opgedragen aan de waterschappen en het Rijk en het toezicht daarop ligt bij gedeputeerde staten. Toezicht door gedeputeerde staten op de waterkeringstaak van de waterschappen is onderdeel van het generieke toezicht van hen op de waterschappen (art. 133 Grondwet). Het bijzondere van art. 3.9 Wtw is dat waar waterkeringen door het Rijk worden beheerd, gedeputeerde staten ook de toezichthouder zijn. De reden hiervoor is dat primaire waterkeringen onderdeel zijn van een dijkring. De mate van beveiliging tegen hoog water door die dijken wordt bepaald door de zwakste schakel in die dijkring. Toezicht door een instantie op de gehele dijkring heeft daarom de voorkeur. Colleges van gedeputeerde staten kunnen afspraken maken wie van 70

68 ORGAN ISATIE VAN HET WATERBEHEER hen het toezicht uitoefent, als de dijkring in meer provincies is gelegen. Dit artikel vloeit rechtstreeks voort uit art. 6 Wwk. Informatieverstrekking over de uitvoering van het waterbeheer Art Wtw geeft de provincie de mogelijkheid om in haar Waterverordening regels te stellen over de informatie die waterschappen aan de provincie dienen aan te leveren. Het is de bedoeling dat provinciale staten in die verordening het gestelde in het eerdergenoemde rapport over de afstemming van taken in het regionaal waterbeheer zo veel mogelijk ovememen. De informatievraag van de provincie aan de waterschappen is 00k hier weer geclausuleerd. Het moet gaan om de informatie die de provincie wil ontvangen met het oog op een doelmatig en samenhangend regionaal waterbeheer. Het is verder 00k de bedoeling dat met die informatievraag behoorlijk gestroomlijnd wordt omgesprongen. Waterschappen moeten zich tijdig kunnen voorbereiden op het verzamelen van bedoelde gegevens. Ook provinciebesturen verschaffen op hun beurt de waterschappen informatie. De provincies en de waterschappen rapporteren aan elkaar over de realisatie van doelen en maatregelen, aldus het UvW/IPO-rapport. Het is derhalve van belang de desbetreffende Waterverordening na te slaan op specifieke informatieverplichtingen, opgelegd aan de waterschappen. In het tweede lid van art Wtw krijgt het Rijk de bevoegdheid informatie over waterbeheer te vragen aan besturen van provincies, waterschappen en gemeenten. Dat gebeurt bij of krachtens een AMvB. Hieraan is de uitdmkkelijke clausulering gevoegd: indien internationale verplichtingen of bovenregionale belangen dat noodzakelijk maken. Hiermee wordt beoogd dat het Rijk motiveert waarom het de gevraagde informatie noodzakelijk acht en waartoe die bijdraagt. In art. 3.4 lid 1,2 en 3 van het Waterbesluit zijn verdergaande informatieverplichtingen opgenomen, gericht op provincies, waterschappen en gemeenten en specifxek ingegeven door het gestelde in de Kaderrichtlijn Water (art. 5 en 11 KRW). Bedoelde digitaal aan te leveren gegevens heeft de Minister van Verkeer en Waterstaat nodig om de stroomgebiedbeheerplannen op te stellen. De website daarvoor is: (art. 3.8 lid 4 Waterregeling). Art. 3.4 lid 4 Waterbesluit verplicht die overheden aan de minister gegevens te verstrekken voor het opstellen van de overstromingsrisicobeheerplannen. Het vijfde en zesde lid vragen van de waterschappen gegevens aan gedeputeerde staten te verstrekken die nodig zijn voor het vervaardigen van overstromingsgevaar- en overstromingsrisicokaarten. 7i

69 WEGWIJZER WATERWET Deze verplichtingen vloeien op hun beurt voort uit de Europese Richtlijn Overstromingsrisicobeheer (ROR). In art. 3.8 Waterregeling is de gegevensverstrekking op grond van Europese verplichting nader uitgewerkt. Daarin zijn bepaalde data vermeld waarop uiterlijk die gegevens moeten zijn verstrekt. Die data hangen alle op een of andere manier samen met de verplichting van de KRW om op 22 december 2009 stroomgebiedbeheerplannen te hebben vastgesteld. Instructiebepalingen Art Wtw biedt provincies en de Minister van Verkeer en Waterstaat de mogelijkheid regels te stellen aan de voorbereiding, vaststelling, wijziging en inhoud van plannen en besluiten van de waterschappen, respectievelijk van provincies en waterschappen. Hierbij beoogt de wetgever vooraf sturing van hoger hand te geven aan beleid en uitvoering door waterschappen, respectievelijk door provincies en waterschappen. Het artikel is 00k bedoeld om zoveel mogelijk te voorkomen dat de provincie of de minister achteraf als wellicht het leed al is geschied, moet optreden om een en ander ongedaan te maken. Ook hier gelden weer de bekende clausuleringen voor enerzijds de provincie en anderzijds de minister. Die zorgen voor de vereiste onderbouwing van deze instructiebepalingen. En ook hier moeten de desbetreffende Waterverordening enerzijds en de AMvB (Waterbesluit) en de Waterregeling anderzijds worden nageslagen om te bezien welke voorschriften verder nog van kracht zijn. Aanwijzing en zo nodig indeplaatstreding door CS Tijdens of na de uitvoering van een beheertaak door het waterschap kunnen, vanwege een samenhangend en doelmatig regionaal waterbeheer, gedeputeerde staten het waterschap, op grond van art Wtw, een aanwijzing geven over de uitoefening van zijn taken of bevoegdheden, met daarbij de termijn waarbinnen het bestuur van dat waterschap de aanwijzing moet hebben uitgevoerd. Deze bevoegdheid van gedeputeerde staten is in potentie verstrekkend. In het derde lid van dit artikel krijgt het bestuur van het waterschap dan ook eerst de gelegenheid om aan gedeputeerde staten te laten weten hoe zijn visie is op het voomemen van gedeputeerde staten om een aanwijzing te geven. Bedoeling van dit lid is om te beginnen met het sturen van een conceptaanwijzing, zodat het waterschap niet wordt overvallen. Deze kan echter achterwege blijven als sprake is van spoedeisendheid, bijvoorbeeld ingeval van een calamiteit. Het vierde lid geeft gedeputeerde staten de bevoegdheid om als het bestuur in gebreke is gebleven de aanwijzing op te volgen, namens dat bestuur en ten laste van dat bestuur daarin te voorzien. 7 2

70 ORGANISATIE VAN HET WATERBEHEER Aanwijzing en indeplaatstreding door de minister De minister heeft op grand van art Wtw (indien internationale verplichtingen of bovenregionale belangen dat noodzakelijk maken) dezelfde bevoegdheid als gedeputeerde staten in art Wtw, met dien verstande dat de minister een aanwijzing kan geven aan een provincie of zelfs rechtstreeks aan een waterschap. Die laatste mogelijkheid verplicht de minister wel om de conceptaanwijzing behalve aan bet waterschap, 00k aan het betrokken provinciebestuur voor te leggen. Dit om niet geheel en al voorbij te gaan aan het adagium: getrapt toezicht, tenzij. Het belong van naleving van Europese verplichtingen in het algemeen, das 00k op het gebied van het waterbeheer Niet in de Waterwet, maar in de toekomstige Wet Naleving Europese regelgeving door publieke entiteiten (Wet NErpe) zal worden bepaald dat het Rijk de nakoming van Europese verplichtingen en het betalen van boetes, voor zover die bij andere bestuurslagen dan het Rijk liggen, kan afdwingen bij die publieke entiteiten, waaronder de waterschappen. Ook hier zal het Rijk zijn verhaalsrecht vanzelfsprekend starten met het vragen om informatie over het in gebreke blijven van een bepaalde entiteit. 73

71 Hoofdstuk4 Plannen 4.1 Inleiding Het planstelsel van de Waterwet is in grote lijnen een voortzetting van het planstelsel zoals dat sinds de jaren negentig is opgenomen in de Wet op de waterhuishouding. Elke bestuurslaag heeft zijn eigen plan waarin het beleid en - indien van toepassing - het te voeren beheer is opgenomen. Vanwege de vorming van all-in waterschappen is het onderscheid tussen kwaliteits- en kwantiteitsbeheerders vervallen. Het planstelsel heeft dus betrekking op integraal waterbeheer (kwaliteit, kwantiteit en veiligheid) en dient om een goede invulling te geven aan de doelstellingen van art. 2.1 Waterwet. Het planstelsel vormt een belangrijk instrument voor onderlinge coordinatie tussen waterbeheerders, mede ter uitvoering van de Kaderrichtlijn Water (KRW). Vanwege de Waterwet neemt het aantal wettelijke planvormen niet verder toe. De verwachting bestaat verder dat door de integraliteit van de plannen er minder behoefte bestaat aan allerlei buitenwettelijke constructies. Vraag en antwoord Kent de Waterwet een digitaliser'mgsplicbt voor plannen? De Waterwet kent geen digitaliseringsplicht voor de wettelijk voorgeschreven plannen (Nationale Waterplan, stroomgebiedbeheerplannen, regionale waterplannen en beheerplannen van waterschappen en RWS-diensten). Enkel het gemeentelijke bestemmingsplan wordt via de Wro verplicht gesteld. Deze plicht is formeel ingegaan per 1 juli Structuurvisies in de zin van de Wro vallen niet onder deze plicht. Ruimtelijke aspecten van het Nationale Waterplan of een regionaal waterplan gelden direct als structuurvisie in de zin van de Wro. Maar 00k hier geldt geen digitaliseringsplicht. Hiema wordt, na een algemeen gedeelte over de consequenties van de Kaderrichtlijn Water voor het planstelsel, ingegaan op de plannen van Rijk (het Nationale Waterplan en het beheerplan rijkswateren), provincie (de regionale waterplannen) 75

72 WEGWIJZER WATERWET en waterschappen (waterbeheerplannen). De gemeente is geen waterbeheerder in de zin van de Waterwet en in de Waterwet is dan ook geen gemeentelijke planfiguur voorgeschreven. De wijze waarop de gemeente invulling geeft aan haar zorgplichten op het gebied van afvalwater (neergelegd in de Wet milieubeheer), hemelwater en grondwater (art. 3.5 en 3.6 Wtw) wordt opgenomen in het (verbrede) gemeentelijk rioleringsplan op grond van art e.v. Wet milieubeheer. Ruimtelijke aspecten van het gemeentelijk waterbeheer vinden hun plaats in gemeentelijke structuurvisies en bestemmingsplannen. Waterschappen en gemeenten kunnen invulling geven aan hun samenwerking via de nieuwe wettelijke figuur van bestuurlijke waterafspraken (art. 3.8 Wtw). 4.2 Consequenties Kaderrichtlijn Water Nederland maakt deel uit van de stroomgebieden van de Maas, Rijn, Schelde en Eems. De Kaderrichtlijn Water (KRW) gaat uit van stroomgebiedbeheerplannen. In de nationale wetgeving is deze planvorm niet als zelfstandige planfiguur opgenomen. De stroomgebiedbeheerplannen vormen een bijlage bij het Nationale Waterplan (zie art. 4.1 Wtw) en zijn inhoudelijk samengesteld uit de onderliggende plannen en besluiten (regionale waterplannen van provincies, waterbeheerplannen van waterschappen, het beheerplan rijkswateren en gemeentelijke besluitvorming ter uitvoering van de Kaderrichtlijn Water). Via de Implementatiewet EG-kaderrichtlijn water is de plancyclus van de (bestaande) plannen al in overeenstemming gebracht met de KRW-plancyclus van zes jaar. In de Waterwet is deze zesjarige plancyclus opgenomen in art. 4.8 Wtw. Hierin is bepaald dat de plannen eenmaal in de zes jaar worden herzien. Ook is tussentijdse herziening mogelijk. De plannen en de daarbij behorende maatregelenprogramma s dienen uiterlijk 22 december 2009 voor het eerst te zijn vastgesteld. De KRW schrijft voor dat de in de plannen opgenomen maatregelen om te voldoen aan de KRW uiterlijk drie jaar na vaststelling van de plannen operationeel dienen te zijn. De KRW gaat uit van geen achteruitgang' en van het bereiken van een goede toestand : voor oppervlaktewaterlichamen een goede chemische en ecologische toestand en voor grondwaterlichamen een goede chemische en kwantitatieve toestand. Hiervoor dienen milieukwaliteitsdoelstellingen te worden vastge- 1 Stb. 2005,

73 P LA N N E N legd. In het Besluit kwaliteitseisen en monitoring water 2009 zal worden opgenomen dat er bij de bevoegdheid tot het vaststellen van de plannen op grond van de Waterwet rekening moet worden gehouden met deze milieukwaliteitseisen. Naast de KRW zijn recent in Europees verband 00k de Richtlijn overstromings- 2 ^ risicobeheer en de Kaderrichtlijn mariene strategic vastgesteld. Het hoofdstuk Plannen van de Waterwet is zo ingericht dat 00k deze nieuwe richtlijnen (en eventuele toekomstige richtlijnen) op adequate wijze in de waterwetgeving kunnen worden geimplementeerd. De nadere uitwerking van het planstelsel ter implementatie van de Kaderrichtlijn Water zal, evenals de bijzonderheden uit andere richtlijnen, een plaats krijgen in het Waterbesluit en niet in de Waterwet zelf. Het Waterbesluit is daarmee het kader voor alle ter uitvoering van het planstelsel benodigde (van rijkswege vastgestelde) bepalingen. In de Waterwet worden slechts de belangrijkste elementen van het planstelsel geregeld. De bepalingen met betrekking tot de indeling van Nederland in stroomgebieddistricten en de verplichting om in het Nationale Waterplan de vier Nederlandse delen van internationale stroomgebiedbeheerplannen op te nemen zijn wel op het niveau van de wet geregeld, omdat deze van structurerende aard zijn voor de wijze waarop het waterbeheer in Nederland wordt georganiseerd. 4.3 Nationale Waterplan Het Nationale Waterplan (art. 4.1 tot en met 4.3 Wtw) wordt vastgesteld door Onze ministers, dat wil zeggen de Ministers van V&W, VROM en LNV. Door de gemeenschappelijke vaststelling wordt tot uitdrukking gebracht dat er sprake is van een gedeelde verantwoordelijkheid voor het waterbeheer. De maatregelen kunnen immers, naast de traditionele instrumenten voor het waterbeheer, 00k betrekking hebben op bijvoorbeeld het mestbeleid (verantwoordelijkheid LNV) of de ruimtelijke inrichting (verantwoordelijkheid VROM). Het plan legt de hoofdlijnen vast van het nationale waterbeleid en de daartoe behorende aspecten van het nationale ruimtelijke beleid. Het plan is voor de ruimtelijke aspecten tevens een structuurvisie als bedoeld in art. 2.3 lid 2 Wro (art. 4.1 lid 1 Wtw). Hiermee kan het ruimtelijke-ordeningsinstrumentarium worden benut voor het realiseren van waterdoelen. Met de Waterwet wordt de relatie tussen het water- 2 Richtlijn 2007/60/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2007 over beoordeling en beheer van overstromingsrisico's (PbEU L 288). 3 Richtlijn 2008/56/EG van het Europees Parlement en de Raad van 17 juni 2008 tot vaststelling van een kader voor communautaire maatregelen betreffende het beleid ten aanzien van het mariene milieu (PbEU L 164). 77

74 WEGWIJZER WATERWET beheer en de ruimtelijke ordening dan ook verstevigd. De bedoeling van het planstelsel van de Waterwet is dat de Rijks- en provinciale plannen het totale (strategische) waterbeleid bevatten met daarin zowel de ruimtelijke als de nietruimtelijke elementen. Art. 2.3 lid 2 Wro maakt het mogelijk dat een structuurvisie wordt vastgesteld voor aspecten van het ruimtelijk beleid. De structuurvisie bevat de hoofdlijnen van de voorgenomen ontwikkeling van het gehele land of een gedeelte daarvan en gaat tevens in op de wijze waarop de voorgenomen ontwikkeling zal worden verwezenlijkt. Dit laatste is in art. 4.1 Wtw verankerd doordat een uiteenzetting moet worden opgenomen over de nodige maatregelen. De status van structuurvisie van het nationale en regionale waterplan is een waarborg voor een grondige afweging en onderbouwing van de ruimtelijke aspecten. Het waterbeleid berust hiermee dus mede op de Wro, zodat ook het criterium van een goede ruimtelijke ordening van toepassing is op de nationale en regionale waterplannen. Ook kan hiermee het instrumentarium uit het ruimtelijk spoor, zoals het door het Rijk of de provincie zelf ontwikkelen en vaststellen van een bestemmingsplan ( inpassingsplan genoemd), worden ingezet voor het realiseren van waterdoelen. Tot de hoofdlijnen van het nationale waterbeleid, die opgenomen moeten worden in het Nationale Waterplan, behoren (art. 4.1 lid 2 Wtw): a. een aanduiding, in het licht van de wettelijke doelstellingen en normen, van de gewenste ontwikkeling, werking en bescherming van de watersystemen, alsmede van de bijbehorende termijnen; b. een uiteenzetting van de maatregelen en voorzieningen, die met het oog op die ontwikkeling, werking en bescherming nodig zijn; c. een aanduiding van de redelijkerwijze te verwachten financiele en economische gevolgen van het te voeren beleid. Verder bevat het Nationale Waterplan het Nederlandse deel van de stroomgebiedbeheerplannen voor Rijn, Maas, Schelde en Eems (deze worden als bijlagen bij het Nationale Waterplan opgenomen), het Noordzeebeleid en de functies van de watersystemen die in beheer zijn bij het Rijk (art. 4.1 lid 3 Wtw). Er is in de Waterwet aldus uitdrukkelijk in voorzien dat het Noordzeebeleid aan de orde komt in het Nationale Waterplan en dat hiervoor niet een zelfstandig beleidsplan wordt opgesteld. De voorbereidingsprocedure van het Nationale Waterplan moet aansluiten bij de voorbereidingsprocedure van de (rijks)structuurvisie op grond van art

75 P LA N N E N Wro en wordt daarom bij of krachtens AMvB geregeld. Deze AMvB (het Waterbesluit) bevat eisen met betrekking tot de voorbereiding (waaronder het overleg met en raadpleging van mede-overheden en buitenlandse autoriteiten en inspraak van ingezetenen en belanghebbenden), inrichting en inhoud van het Nationale Waterplan (art. 4.3 lid 1 Wtw). Hierbij kan een onderscheid worden gemaakt tussen onderdelen die direct te herleiden zijn tot de KRW en overige onderdelen. Voor de KRW-onderdelen zal bijvoorbeeld een inspraakperiode van een half jaar van toepassing worden verklaard. Het vastgestelde Nationale Waterplan wordt toegezonden aan de Staten-Generaal (art. 4.2 Wtw). De Waterwet bevat geen specifieke wettelijke instrumenten waarmee decentrale doorwerking van het beleid kan worden bewerkstelligd. Het voorheen in de Wet op de waterhuishouding geldende voorschrift dat bij de vaststelling van een provinciaal plan rekening wordt gehouden met de Nota Waterhuishouding is niet in de Waterwet opgenomen. Voor zover het nodig is om van rijkswege bindend de inhoud van een plan op provinciaal of regionaal niveau te beinvloeden, geschiedt dat met behulp van de sturingsinstrumenten uit hoofdstuk 3 van de Waterwet (art tot en met 3.13 Wtw). Doorwerking vindt dan plaats bij of krachtens algemene maatregel van bestuur (het Waterbesluit) en is geclausuleerd tot indien internationale verplichtingen of bovenregionale belangen dat noodzakelijk maken. In het Waterbesluit is vervolgens opgenomen dat, eveneens indien internationale verplichtingen of bovenregionale belangen dat noodzakelijk maken, bij ministeriele regeling (de Waterregeling) regels kunnen worden gesteld over de inhoud van de regionale waterplannen en waterbeheerplannen. In de bespreking hierna van het regionale waterplan en het beheerplan wordt hierop verder ingegaan. Vanwege de onderlinge verbondenheid komen de plannen tot stand via het zogenaamde trapje-op-trapje-afsysteem. Dit houdt in dat de ontwerpplannen als eerste worden vastgesteld door de waterschappen, vervolgens door de provincie en ten slotte door het Rijk. Steeds een treetje hoger dus: trapje op. Vervolgens vinden de beoordeling (en eventuele aanwijzing) en vaststelling plaats van Rijk naar provincie en van provincie naar waterschappen: trapje af. 4.4 Regionaal waterplan Op provinciaal niveau worden regionale waterplannen (art. 4.4 en 4.5 Wtw) vastgesteld. De Waterwet kiest voor de benaming regionaal waterplan ter ver- 79

76 WEGWIJZER WATERWET vanging van de term provinciaal waterhuishoudingsplan (art. 7 Wwh) om beter aan te sluiten bij de stroomgebiedgedachte van de KRW. Hierdoor komt tot uitdrukking dat een regionaal waterplan zich niet hoeft te beperken tot bet grondgebied van een provincie, of dat er meerdere regionale waterplannen geldend kunnen zijn binnen een provincie. Een regionaal waterplan kan dus provinciegrensoverschrijdend zijn en er kunnen meerdere regionale waterplannen binnen bet grondgebied van een provincie voorkomen. Provinciale staten dienen ervoor te zorgen dat de regionale waterplannen tezamen betrekking hebben op bet totale grondgebied van alle provincies (art. 4.4 lid 3 Wtw). Het regionale waterplan legt de hoofdlijnen vast van bet in de provincie te voeren waterbeleid en de daartoe behorende aspecten van het provinciale ruimtelijke beleid. Provincies leggen de strategische doelen, het beleidskader, vast en de waterschappen in bun beheerplannen de condities voor uitvoering daarvan. Het regionale waterplan is voor de ruimtelijke aspecten tevens structuurvisie als bedoeld in art. 2.2 Wro (art. 4.4 lid 1 Wtw). Hiermee wordt, net als bij het Nationale Waterplan, invulling gegeven aan de gewenste betere samenhang tussen water en ruimtelijke ordening en kan, 00k op provinciaal niveau, het Wro-instrumentarium worden ingezet voor het realiseren van doelen die zijn opgenomen in het regionale waterplan. Tot de hoofdlijnen van het provinciale waterbeleid behoren (art. 4.4 lid 2 Wtw): a. de vastlegging van de functies van de regionale wateren; b. een aanduiding, in het licht van de wettelijke doelstellingen en normen en in samenhang met de onder a bedoelde functies, van de gewenste ontwikkeling, werking en bescherming van de regionale wateren, alsmede van de bijbehorende termijnen; c. een uiteenzetting van de maatregelen en voorzieningen die met het oog op de onder b bedoelde ontwikkeling, werking en bescherming nodig zijn; d. een aanduiding van de redelijkerwij ze te verwachten fmanciele en economische gevolgen van het te voeren beleid. Verder is in het Waterbesluit opgenomen dat het regionale waterplan mede omvat de aanwijzing van regionale oppervlaktewaterlichamen als kunstmatige of sterk veranderde waterlichamen, dan wel als natuurlijk oppervlaktewaterlichaam, en de aanwijzing van grondwaterlichamen. Deze bepaling is in het Waterbesluit opgenomen ter voldoening aan Europeesrechtelijke verplichtingen uit de Kaderrichtlijn Water. lets vergelijkbaars geldt 00k voor de bepaling die in de 80

77 P LA N N E N Waterregeling is opgenomen dat het regionale waterplan mede omvat een overzicht van de toestandsklasse per stof en kwaliteitselement van elk waterlichaam (de vastlegging van de huidige toestand ). Net als de Wwh voorziet de Waterwet in functietoekenning aan (regionale) watersystemen als onderdeel van het planstelsel. Voor het beheer is het veelal nodig dat uitdrukkelijk wordt bepaald welke functies het systeem vervult voor de samenleving. Functietoekenning kan leiden tot een bepaalde inrichting of verdere ontwikkeling van het desbetreffende watersysteem, denk bijvoorbeeld aan de functie vaarweg. Functietoekenning kan ook met zich meebrengen dat bepaalde normen van toepassing worden, denk bijvoorbeeld aan de functie zwemwater. Dergelijke normen richten zich tot de beheerder en kunnen ertoe leiden dat de beheerder bepaalde activiteiten van particulieren niet of slechts onder voorwaarden zal toestaan. Functietoekenning is sterk verbonden met normstelling en behoort daarom thuis in de meer strategische plannen, het nationale waterplan en het regionale waterplan (zie art. 4.1 lid 3 sub c Wtw voor het nationale waterplan en art. 4.4 lid 2 sub a Wtw, voor het regionale waterplan). In het Waterbesluit is opgenomen dat het Rijk in het nationale waterplan en Provinciale Staten in het regionale waterplan bepaalde functies vastleggen ter uitvoering van Europese verplichtingen. Het betreft functies op het gebied van zwemwater en drinkwateronttrekking. Aanvullende functietoekenning in een beheerplan is mogelijk als dit uitdrukkelijk is voorzien in het nationale of regionale waterplan. Het regionale waterplan bevat het strategische waterbeleid voor de regionale oppervlaktewateren en het grondwater. Verder heeft het regionale waterplan ook een operationeel karakter. De provincie is bevoegd voor grondwateronttrekkingen en -infiltraties voor de openbare drinkwatervoorziening, bodemenergiesystemen en industriele onttrekkingen van meer dan m per jaar. Het regionale waterplan geeft aan hoe invulling wordt gegeven aan deze bevoegdheid, kortom, welk (operationeel) beheer daarvoor door de provincie wordt gevoerd. Het regionale waterplan vormt het kader voor de waterbeheerplannen van de waterschappen (zie paragraaf 6). Een vastgesteld regionaal waterplan wordt toegezonden aan Onze Minister (art. 4.5 lid 2 Wtw). In de provinciale verordening worden regels opgenomen met betrekking tot de voorbereiding, vormgeving en inrichting van het regionale waterplan. Het gaat om regels over de voorbereiding samen met de andere waterbeheerders en gemeentebesturen, de raadpleging 81

78 WEGWIJZER WATERWET van andere bestuursorganen, Onze Minister en buitenlandse autoriteiten, en de inspraak over het regionale waterplan (art. 4.5 lid 1 Wtw). 4.5 Beheerplan rijkswateren Het Nationale Waterplan en de regionale waterplannen (art. 4.6 en 4.7 Wtw) zijn plannen op een strategisch, beleidsmatig niveau en bevatten de te realiseren strategische doelstellingen. In de plannen van de waterbeheerders (Rijkswaterstaat en de waterschappen) worden de condities en maatregelen vastgelegd om de doelstellingen 00k daadwerkelijk te bereiken. De plannen van de beheerders omvatten het (operationeel) beheer in brede zin, dus 00k het beheer van waterkeringen. Dit is nieuw ten opzichte van het systeem van de Wwh en de Wwk, waarbij de beheerders vaak met afzonderlijke beheerplannen voor waterkeringen werkten. Nieuw is 00k de mogelijkheid van aanvullende functietoekenning in beheerplannen, met de beperking voor zover het nationale waterplan (voor het beheerplan rijkswateren) dan wel regionale waterplan (voor de beheerplannen van de waterschappen) daarin voorziet. Dit laatste is een waarborg tegen doublures en ongewenste lacunes in de functietoekenning. Het beheerplan rijkswateren bevat voor de wateren waarvoor Rijkswaterstaat beheerder is (art. 4.6 lid 2 Wtw): a. het programma van de maatregelen en voorzieningen die, in aanvulling op en ter uitwerking van het Nationale Waterplan, nodig zijn met het oog op de ontwikkeling, werking en bescherming van rijkswateren, onder vermelding van de bijbehorende termijnen; b. aanvullende toekenning van functies aan rijkswateren, voor zover het nationale plan voorziet in de mogelijkheid daartoe; c. de voornemens voor de wijze waarop het beheer wordt gevoerd; d. een overzicht van de financiele middelen, die voor de uitvoering van het programma en het te voeren beheer nodig zijn. Het Waterbesluit bevat eisen met betrekking tot de voorbereiding (zoals de te raadplegen instanties), vormgeving en inrichting van het beheerplan rijkswateren. 4 De wateren waarvoor Rijkswaterstaat beheerder is zijn vastgelegd in het Waterbesluit, de beheergrenzen in de Waterregeling. 82

79 P LA N N E N 4.6 Waterbeheerplan Het waterbeheerplan van de waterschappen (art. 4.6 en 4.7 Wtw) houdt rekening met het regionale waterplan. Dit is van belang voor de inbedding van de beheerplannen van de waterschappen, zijnde fimctionele bestuursorganen, in de bredere algemene afweging op provinciaal niveau. Het regionale waterplan vormt het (strategische) kader voor de waterbeheerplannen van de waterschappen. Een waterbeheerplan dient 00k te worden goedgekeurd door gedeputeerde staten (art. 4.7 lid 1 Wtw). Het waterbeheerplan dient te worden afgestemd op de beheerplannen van andere beheerders, indien sprake is of zou kunnen zijn van samenhang tussen de verschillende watersystemen (art. 4.6 lid 1 Wtw). Vraag en antwoord Waarom most een waterbeheerplan van een waterschap worden goedgekeurd door gedeputeerde staten? Uit art. 4.7 lid 1 sub c Wtw blijkt dat het waterbeheerplan goedgekeurd moet worden. De provinciale verordening stelt hier regels over. Dit is een voortzetting van de situatie onder de Wwh. In de memorie van toelichting (Kamerstukken II 2006/07, , nr. 3, p. 26 en 35-36) wordt ingegaan op de reden van goedkeuring. Het voorstel uit het rapport van het IPO en de Unie van Waterschappen 'Afstemmen van taken in het regionaal waterbeheer (2005) is overgenomen in de wet. Goedkeuring is van belang voor de inbedding van de beheerplanning van de functionele waterschapsdemocratie in de bredere algemene afweging door de algemene democratic op provinciaal niveau. De provincie vervult de rol als verbindende schakel van sectoraal waterbeleid met integrale gebiedsontwikkeling. Het waterbeheerplan bevat voor de regionale wateren (art. 4.6 lid 2 Wtw): a. het programma van de maatregelen en voorzieningen die, in aanvulling op en ter uitwerking van het regionale waterplan, nodig zijn met het oog op de ontwikkeling, werking en bescherming van regionale wateren, onder vermelding van de bijbehorende termijnen; b. aanvullende toekenning van functies aan regionale wateren, voor zover het regionale waterplan daartoe in de mogelijkheid voorziet; c. de voomemens voor de wijze waarop het beheer bij normale omstandigheden en in geval van calamiteiten wordt gevoerd; d. een overzicht van de fmanciele middelen, die voor de uitvoering van het programma en het te voeren beheer nodig zijn. 83

80 WEGWIJZER WATERWET Ook in de Waterregeling kunnen, indien internationale verplichtingen of bovenregionale belangen dat noodzakelijk maken, regels worden gesteld over de inhoud van de beheerplannen. In de provinciale verordening worden inhoudelijke en procedurele eisen opgenomen met betrekking tot de voorbereiding, vormgeving en inrichting van de waterbeheerplannen van de waterschappen en met betrekking tot de goedkeuring door gedeputeerde staten (art. 4.7 lid 1 Wtw). Vraag en antwoord Is erberoep mogelijk tegen het besluit van gedeputeerde staten tot goedkeuring van bet waterbebeerplan? Vanwege art. 1.8 Invoeringswet Waterwet (Kamerstukken II 2008/09, , nr. 2) is hoofdstukxixvan de Waterschapswet (Wsw) komen te vervallen. Door het vervallen van art. 151 Wsw en gelet op art. 8.2 order calgemene wet bestuursrecht is beroep tegen het goedkeuringsbesluit van gedeputeerde staten niet meer mogelijk. 4.7 Periodieke herziening van piannen Art. 4.8 Wtw bepaalt dat de piannen eenmaal in de zes jaren worden herzien en dat ook tussentijdse herziening mogelijk is. In het Waterbesluit kunnen hierover nadere regels worden gesteld, maar dit is vooralsnog niet gedaan. 84

81 Hoofdstuk 5 Aanleg en beheer van waterstaatswerken 5.1 Algemene inleiding Positie binnen de wet Hoofdstuk 5 Waterwet geeft verschillende bevoegdheden voor het door de waterbeheerder (doen) verrichten van actieve beheerhandelingen. Het gaat dan om de uitvoering van werken en werkzaamheden aan waterstaatswerken die bij het Rijk of waterschappen in beheer zijn, telkens in het licht van de wettelijke normen en de planmatige doelstellingen die op de watersystemen van toepassing zijn. Dit zogenoemde actieve beheer kan worden onderscheiden van het passieve beheer, wat onderwerp is van hoofdstuk 6 van de Waterwet. Waar hoofdstuk 6 betrekking heeft op de bevoegdheden die de beheerder in staat stelt de handelingen van derden te reguleren of te weren die inbreuk kunnen maken op de gesteldheid en op het veilig en doelmatig gebruik van het waterstaatswerk, gaat het in hoofdstuk 5 over de handelingen die door (ofnamens) de beheerder zelf worden verricht bij de uitvoering van zijn publieke beheertaak. Uniforme regeling In termen van de oude waterwetgeving was het actieve beheer verdeeld over verschillende wetten. Ten eerste, de handelingen die zijn gericht op de gesteldheid en bruikbaarheid van het waterstaatswerk als (onroerend) werk of geografisch aanduidbaar volume. Denk aan de aanleg, wijziging of het onderhoud van waterstaatswerken, ofwel het infrastructureel beheer (00k wel: bakbeheer), 00k in situaties van gevaar. Dit vond grotendeels regeling in de klassieke of infrastructurele waterstaatswetgeving van de Waterstaatswet 1900, de Wet beheer rijkswaterstaatswerken, de Wet droogmakerijen en indijkingen en de Wet op de waterkering. Ten tweede, handelingen die zien op het management of de beheersing van de waterhuishouding als zodanig. Hier gaat het bijvoorbeeld om het peilbeheer of het vasthouden, bergen en afvoeren van het aangevoerde water, al dan niet door de bediening van kunstwerken. Deze vorm van waterhuishouding werd voorheen vooral geregeld in de Wet op de waterhuishouding en de Grondwaterwet. Een derde categorie zou dan het actief bevorderen van de milieukwaliteit van water- 85

82 WEGWIjZER WATERWET systemen inhouden, waarbij bijvoorbeeld gedacht kan worden aan bet saneren van verontreinigde waterbodems zoals dat voorheen in de Wetbodembescherming geregeld was. In hoofdstuk 5 zijn deze oude onderscheidingen op sommige plaatsen nog herkenbaar. Evengoed voorziet de Waterwet 00k bier in een uniforme en verbeterde regeling die is toegesneden op de actuele praktijk van bet integraal watersysteembeheer. Legger en peilbesluit: normatieve toestcmd van waterstaatswerken Vraag en antwoord Hoe is de rechtsbescherming geregeld bij een peilbesluit? Met de inwerkingtreding van de Waterwet kan, conform de hoofdregel van de Awb, tegen de vaststelling van een peilbesluit beroep worden ingesteld bij de rechtbank (na indienen van een zienswijze/het maken van bezwaar) en eventueel hoger beroep bij de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State. Hoofdstuk 5 bevat allereerst regels voor de legger en bet peilbesluit. Beide zijn gericht op bet vaststellen van concrete informatie over de normatieve staat van waterstaatswerken. Het woord normatief moet bier niet zozeer als juridische norm worden opgevat, maar als een door de beheerder zelf vastgesteld streven. De toelichting bij de Waterwet spreekt in dit verband 00k wel over werknormen. Zo dient de beheerder een legger te maken, waarin is aangegeven waaraan een waterstaatswerk naar ligging, vorm, afmeting en constructie dient te voldoen. Ook dient de beheerder voor daarbij aan te wijzen wateren een peilbesluit vast te stellen met (bandbreedten) van het waterpeilniveau, waarnaar in de waterbeheersing wordt gestreefd. In beide gevallen gaat het dus niet zozeer om normen waaraan derden een recht kunnen ontlenen, maar om de concretisering van de fysieke kenmerken van een waterstaatswerk of de hydrologische kenmerken van een oppervlaktewaterlichaam waarop het streven van het actieve beheer is gericht. Om deze reden zijn legger en peilbesluit geregeld in hoofdstuk 5 en niet in hoofdstuk 2 van de Waterwet. Een en ander laat onverlet dat legger en peilbesluit belangrijke informatie kunnen bevatten voor derden die belang hebben bij kennis van de concrete ligging van waterstaatswerken (bijvoorbeeld vanwege de daarvoor geldende vergunning- of gedoogplichten) of bij de vaststelling van peilbandbreedten waarbinnen een waterbeheerder tracht een oppervlaktewaterlichaam te beheersen (bijvoorbeeld in verband met agrarisch gebruik van aangrenzende gronden). Om deze reden voorziet de Waterwet, in navolging van de Wwh, bij 86

83 A A N LEG EN BEHEER VAN WATERSTAATSWERKEN peilbesluiten over toepasselijke voorbereidingsprocedures. Bij de legger, die reeds bestond voor primaire waterkeringen op basis van de Wwk en nu is uitgebreid naar vrijwel alle waterstaatswerken, is niet op voorhand een wettelijke voorbereidingsprocedure voorgeschreven (zie par. 5.2 en 5.3). UiWoering van onderhoud en herstel aan waterstaatswerken Een tweede groep van bepalingen van hoofdstuk 5 heeft betrekking op bet onderhoud en herstel en bevoegdheden tot aanleg of wijziging van waterstaatswerken. Voor onderhoudswerkzaamheden zal de beheerder veelal toekunnen met feitelijk handelen en de privaatrechtelijke bevoegdheden waarover de waterschappen en het Rijk beschikken. De Waterwet voorziet in een uitdrukkelijke opdracht aan de waterbeheerder om zijn bevoegdheden in te zetten met het oog op het veilig en doelmatig gebruik van waterstaatswerken. In het verband van onderhoud is overigens 00k de Waterschapswet van belang, in het bijzonder de legger, bedoeld in art. 78 Waterschapswet. Deze moet worden onderscheiden van de zojuist genoemde legger. Het rechtskarakter verschilt immers wezenlijk. De Waterwetlegger is primair een technisch instrument voor en door de beheerder als concretisering van de vorm, ligging, constructie en afmeting van een waterstaatswerk. De legger van art. 78 Waterschapswet bevat een bundel beschikkingen, waarmee aanwonenden van wateren publiekrechtelijke onderhoudsverplichtingen kunnen worden opgelegd. Beide leggers kunnen in de uitvoering wellicht worden gecombineerd, mits in het oog wordt gehouden dat het om twee verschillende instrumenten gaat die aan afzonderlijke wettelijke voorschriften dienen te voldoen (zie par. 5.4). Projecten tot aanleg en wijziging van waterstaatswerken Van de uitvoering van onderhoud en herstel worden in hoofdstuk 5 onderscheiden de projecten tot aanleg en wijziging van waterstaatswerken. Voor dergelijke projecten voorziet hoofdstuk 5 in een voorafgaand projectplan - het besluit tot vaststelling van een projectplan is juridisch te beschouwen als een Awb-besluit - als vereiste juridische vorm. Dit kan een complex of een zeer eenvoudig besluit zijn. Het projectplan omvat hetgeen voorheen voor dijkversterkingen op basis van de Wet op de waterkering (zie 00k hoofdstuk 2, normen) verplicht was, maar 00k de beslissing tot aanleg of wijziging van waterstaatswerken uit art. 148 Waterschapswet en voor het rijk deels hetgeen voorheen via de wat curieuze constructie van de vergunning eigen dienst werd verricht op basis van de Wet beheer rijkswaterstaatswerken. Voor een aantal specifieke projecten die in de Waterwet zelf ofbij provinciale verordening kunnen worden benoemd, is in navolging van de Wet op de waterkering voorzien in een projectprocedure voor de 87

84 WEGWIJZER WATERWET gecoordineerde voorbereiding van de voor bet project benodigde uitvoeringsbesluiten (zie par. 5.5). In algemene zin is bet van belang op te merken dat de projectprocedure niet op alle, maar op bepaalde projectplannen van toepassing is. Optreden tegen verontreiniging waterbodem Een volgend element is de regeling voor bet optreden van de beheerder in gevallen van verontreiniging van de bodem en oever van oppervlaktewaterlichamen. In 1997 is in de Wet bodembescherming (Wbb) een regeling voor de bescherming en sanering van waterbodems opgenomen, die sterk lijkt op de regeling voor de droge bodem. De laatste jaren is duidelijk geworden dat de regeling van de sanering van waterbodems eigenlijk niet goed past bij de praktijk van bet waterbeheer. Waar bijvoorbeeld de saneringsregeling een onderscheid maakt tussen onderhoudsbaggerwerk en saneren, lopen deze activiteiten in de praktijk vaak in elkaar over. Ingrepen in de waterbodem worden slechts zelden uitgevoerd enkel om de milieuhygienische kwaliteit van de waterbodem te verbeteren; meestal zijn onderhoud of herinrichting van bet watersysteem de drij vende kracht voor ingrepen. De ingrepen worden als deelsanering in de zin van de Wet bodembescherming beschouwd. De waterbeheerder moet daarbij voldoen aan omvangrijke en gedetailleerde regels van de Wet bodembescherming: onderzoeken, een saneringsplan, goedkeuring daarvan door bet bevoegde gezag, een evaluatieverslag, instemming daarop, nazorg, enz. Deze regels zijn echter vooral bedoeld voor saneringen door derden en niet voor overheidsorganen die bun beheertaak uitvoeren. In de Hoofdlijnennotitie integratie waterwetgeving was al aangekondigd dat de aspecten van bet waterbeheer die in de Wbb zijn geregeld, ge'integreerd worden in de Waterwet. Waterbodembeheer is met de inwerkingtreding van de Waterwet een integraal onderdeel van bet waterbeheer. Via de Invoeringswet Waterwet is de afbakening met de Wbb geregeld en zijn enkele bepalingen over waterbodembeheer aan de Waterwet toegevoegd. In bet kort komt de aangepaste regeling op bet volgende neer: - bet begrip oppervlaktewaterlichaam is bepalend voor de afbakening tussen de Waterwet en de Wet bodembescherming; de saneringsregeling voor waterbodems keert niet terug in de Waterwet; - enkele andere instrumenten van de Wet bodembescherming zijn wel overgenomen in de Waterwet. In paragraaf 5.6 wordt op deze onderwerpen ingegaan. i Kamerstukken II2003/04, , nr

85 A A N LEG EN BEHEER VAN WATERSTAATSWERKEN Positie van rechthebbenden: gedogen, schadevergoeding, onteigening Hoofdstuk 5 bevat ook een reeks bepalingen die in bet bijzonder betrekking heeft op de positie van rechthebbenden (naar privaatrecht) op onroerende zaken, door bet vestigen (bij beschikking of van rechtswege) van gedoogplichten. Dit klassieke waterstaatsrechtelijke onderwerp hangt nauw samen met onteigening en schadevergoeding in het kader van het actieve beheer. Gedoogplichten in de zin van het moeten dulden - grijpen in op eigendom uit een algemeen belang, niet in die mate dat onteigening gevorderd zou zijn, maar wel zodanig dat de lasten daarvan niet uitsluitend op de individuele rechthebbende gelegd kunnen worden, zodat nadeelcompensatie in beeld komt. Zie voor de regeling van schadevergoeding hoofdstuk 7 Waterwet. Hoofdstuk 5 moderniseert de regeling van de gedoogplichten aanzienlijk ten opzichte van de vorige regeling uit met name de Waterstaatswet Naast het klassieke gedogen van de uitvoering van werken, voorziet de Waterwet ook in het gedogen van de sanering van verontreinigde waterbodems en de berging van water in het kader van de waterbeheersing (zie par. 5.7). Optreden bij gevaar voor waterstaatswerken Tot slot voorziet hoofdstuk 5 niet alleen in bevoegdheden onder reguliere omstandigheden, maar ook in bevoegdheden voor buitengewone omstandigheden waarin sprake is van gevaar voor waterstaatswerken en de reguliere middelen en bevoegdheden ontoereikend zijn. Deze regeling is overgenomen uit de nog vrij recent gewijzigde Waterstaatswet 1900, samen met de daaruit reeds bekende voorschriften voor het oefenen met en de evaluatie van toepassing van deze bevoegdheden. Ten aanzien van de toezichtverhoudingen die in situaties van gevaar gelden, kan ook verwezen worden naar hoofdstuk 3 van de Waterwet (zie par. 5.8). Uniform is niet uitputtend Voor alle genoemde categorieen geldt kortom dat er niet langer sprake is van over verschillende wetten gefragmenteerde regelingen die uitsluitend zien op het klassieke beheer van waterstaatswerken, de beheersing van de waterhuishouding of het bereiken van de ten doel gestelde milieukwaliteit van oppervlaktewaterlichamen. In plaats daarvan biedt hoofdstuk 5 nu een geiiniformeerde regeling voor het actieve beheer. Evengoed is dit geen uitputtende regeling van alle mogelijke bevoegdheden en handelingen. Met name de nodige publiekrechtelijke bevoegdheden en de noodzakelijke gedoogplichten voor rechthebbenden voor een doelmatige uitoefening van de publieke beheertaak zijn nu geregeld. Daarnaast blijven vanzelfsprekend de bevoegdheid tot privaatrechtelijk en de mogelijkheid tot feitelijk handelen van groot belang in het waterstaatsrecht. 89

86 WEGWIjZER WATERWET 5.2 Legger \ntroductie uniforme leggerplicht Art. 5.1 Wtw verplicht de beheerder een staat van werken ( legger ) bij te houden, waaruit de normatieve toestand van de beheersobjecten in geografisch, morfologisch en hydrologisch opzicht kenbaar is. Dat wil zeggen dat in de legger moet worden omschreven waaraan waterstaatswerken naar ligging, vorm, afmeting en constructie moeten voldoen. Zo kunnen 00k de beheergrenzen eenduidig worden vastgelegd. De Waterwet introduceert zowel voor waterstaatswerken onder rijksbeheer als voor overige waterstaatswerken de verplichting tot het vaststellen van een legger. Beheergrenzen werden op rijksniveau alleen voor het infrastructureel beheer van de grote rivieren vastgelegd in het Besluit rijksrivieren. Een verplichte legger, zoals nu voorgeschreven, bestond al voor primaire waterkeringen op basis van de Wwk. Vraag en antwoord Hoe iuidt de procedure voor leggers voor de waterkeringen in de Waterwet? De voorbereidingen vaststellingvan een legger zijn niet nader bepaald in de Waterwet of het Waterbesluit. Voor zover de verplichting rust op de waterschappen, worden bij of krachtens provincialeverordening (ofin een algemene inspraakverordening) nadere regels gesteld ten aanzien van de procedure. Voor zover er bij wettelijk voorschrift niet in wordt voorzien, kan het betrokken bestuursorgaan afdeling 3.4 Awb van toepassing verklaren. Het besluit tot vaststelling van de legger is niet appellabel. Belong leggerplicht De wetgever had een aantal motieven om een leggerplicht te introduceren. Voor het rijksbeheer was dit om te laten voorzien in de behoefte van eenduidig vastgelegde beheergrenzen. De kenbaarheid daarvan komt 00k burgers en bedrijven die vergunningen widen aanvragen ten goede, aangezien het voor hen niet altijd meteen bekend is wie beheerder is van het waterstaatswerk. De leggerplicht is 00k in het belang van duidelijkheid over de concrete fysieke ligging van waterstaatswerken, aangezien daarop gedoogplichten van toepassing zijn en 00k andere voorschriften uit de hoofdstukken 5 en 6. Zo is een projectplan verplicht voor wijziging van een waterstaatswerk, of van een wijziging sprake is kan met behulp van de legger worden beantwoord. Een ander motief voor de leggerplicht, is het feit dat de waterschappen zich op grond van het Nationaal Bestuursakkoord Water hebben verplicht om de regionale watersystemen te toetsen aan de werk- 90

87 A A N LEG EN BEHEER VAN WATERSTAATSWERKEN normen, maar dat in de praktijk bleek dat deze toetsing onvoldoende plaats kan vinden wanneer de benodigde actuele (legger)informatie over hoogte, ligging en afmetingen van waterlopen en kunstwerken ontbreekt. Het belang van een goede uitvoering van de toetsing is groot, als men bedenkt dat het gaat om discussies over veiligheid, wateroverlast, schaderegelingen en kostenverdeling. Vergelijkbare overwegingen spelen ten aanzien van de uitwerking van de gewenste grond- en oppervlaktewaterregimes (GGOR) die eveneens zijn genoemd in het Nationaal Bestuursakkoord Water. Status leggeren onderscheid met onderhoudslegger Waterschapswet In paragraaf 5.1 is al ingegaan op de juridische status van de legger (werknormen, zelfbinding) en dat het gaat om een andere legger dan die van art. 78 lid 2 Waterschapswet. De onderhoudslegger registreert voor welke wateren onderhoudsverplichtingen van kracht zijn c.q. voor welke rechthebbenden (met private rechten op onroerende zaken die grenzen aan watergangen) deze verplichtingen gelden. Deze verplichtingen tot betaling in natura maken vanouds deel uit van het waterschapsbestel. De onderhoudslegger van de Waterschapswet wordt nader uitgewerkt in provinciale verordeningen. In de praktijk bevatten die verordeningen op geintegreerde wijze een (autonome) regeling ten aanzien van de legger als normatieve staat van werken enerzijds en de uitwerking van art. 78 Waterschapswet voor de onderhoudslegger anderzijds. Een zodanige integratie van voorschriften blijft 00k mogelijk met betrekking tot de nadere regeling op provinciaal niveau van de leggerplicht van de Waterwet enerzijds en de onderhoudslegger van de Waterschapswet anderzijds, zolang maar aan de voorschriften uit beide wettelijke regimes wordt voldaan. Belong voor bergingsgebieden De legger is in het bijzonder van belang bij de aanwijzing van bergingsgebieden. Wanneer een bergingsgebied ruimtelijk is aangewezen op basis van de Wet ruimtelijke ordening, is 00k opname in de legger een vereiste, wil het een bergingsgebied zijn in de zin van de Waterwet. Dit volgt uit de begripsomschrijving van bergingsgebied in art. 1.1 Wtw. Beheenegister Naast de legger is 00k de al in de Wwk voorkomende eis van een beheerregister, waaruit de feitelijke toestand van een waterkering kan worden gekend, in de Waterwet gehandhaafd. Dit technisch beheersregister maakt geen deel uit van de legger. 9 1

88 WEGWIJZER WATERWET Vraag en antwoord Is de vaststelling van de leggerop basis van de Waterwet (art. 5.1 Wtw) een besluit als bedoeld in de Atvb? De legger bevat de normatieve staat van waterstaatswerken. Dat wil zeggen ligging, vorm, afmetingen constructie, waaraan bet waterstaatswerk moetvoldoen. Metde legger kan echter niet worden afgeweken van de wettelijke normen voor het beheer van bet waterstaatswerk. Wei kan de legger richtsnoerzijn voor het door de beheerderte verrichten actieve beheer. Ook de ligging, vorm, enz. van een waterstaatswerk kan niet worden gewijzigd bij de legger. Voor dewijziging van waterstaatswerken is het besluit tot vaststelling van een projectplan van art. 5.2 Wtw immers het aangewezen instrument. De legger is al evenmin constitutiefvoor de gelding van bijvoorbeeld vergunningplichten. Die gelden immers met betrekking tot het waterstaatswerk. Wat tot het waterstaatswerk behoort is primair een beoordeling van de feiten die door de beheerder dient te worden gemaakt, in het licht van eventuele wettelijke normen. De beheerder legt diezelfde beoordeling ten grondslag aan het opstellen van de legger, waarin de genoemde kenmerken van het waterstaatswerk worden opgenomen, zoals deze erbij hoort te liggen. De legger is dus wel een belangrijke indicatie van wat tot het waterstaatswerk behoort. Zou echter het bereik van die normatieve staat niet door onderhoud en herstel bereikt kunnen worden, maar door wijziging, dan is een projectplan vereist. Een besluit tot vaststelling van de legger is in beginsel dan ook geen besluit als bedoeld in de Awb. Onder de Wet op de waterkering heeft de Arrondissementsrechtbank Leeuwarden op 18 april 2005 echter een besluit tot eerste vaststelling van de legger op basis van die wet wel als besluit aangemerkt, zodat daartegen naar voren gebrachte bezwaren ontvankelijk waren. De Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat had betwist dat het hier ging om een besluit als bedoeld in de Awb. In beroep tegen de daaropvolgende beslissingop bezwaar heeft dezelfde rechtbank opzo januari 2009 geoordeeld dat het hier ging om een besluit met een beperkt karakter, waarin wijziging van de ligging van de primaire waterkering niet aan de orde kan zijn (daarop waren de aanvankelijke bezwaren en het beroep gericht). Vrijstelling leggerplicht Bij de Invoeringswet Waterwet is voorzien in de mogelijkheid een vrijstelling te geven van de leggerverplichtingen. Deze verplichting, zoals het geven van de normatieve beschrijving van het profiel van de bak van een oppervlaktewaterlichaam, zou onevenredig belastend voor de beheerder waar het gaat om omvangrijke wateren als de Noordzee, de Waddenzee en het Ijsselmeer, maar ook bij vrij meanderende wateren. Ditzelfde bezwaar geldt vanwege het grote aantal ook voor regionale wateren die op basis van de indeling naar functie voor het water- 92

89 A A N LEG EN BEHEER VAN W AT E R S T A AT S W E R K E N systeem niet behoren tot de belangrijkere categorieen. Tevens is de waterbeheerders bij de Invoeringswet Waterwet een termijn van drie jaren geboden om de onderhavige leggers vast te stellen. Deze periode geldt niet voor primaire waterkeringen, waarvoor immers al een leggerplicht was opgenomen in art. 13 Wwk. Vraag en antwoord Kan een ivaterbeheerder een sanctie opgelegd krijgen ah er geen legger wordt gemaakt? De waterbeheerders hebben drie jaar de tijd om aan de nieuwe plicht te voldoen. Een sanctiezou in beginsel kunnen worden opgelegd, zij hetdattochvooral eerst bestuurlijke druk zal worden uitgeoefend om de leggers te maken. Waterbeheerders hebben hier nadrukkelijk 00k zelf belang bij. Voor het beheer en het onderhoud helpt een legger: als beheer en onderhoud dient om de bak te onderhouden, is geen vergunning vereist. 5.3 Peilbesluit Algemeen Net als de Wwh bevat de Waterwet een grondslag voor peilbesluiten. Er zijn echter enkele verbeteringen in de regeling aangebracht. Art. 5.2 Wtw voorziet nu uitdrukkelijk in de mogelijkheid om door het toepassen van bandbreedten flexibel te kunnen zijn. Peilbesluiten leveren zo 00k het instrumentarium voor de aanpak ten aanzien de gewenste grondwater- en oppervlaktewaterregimes (GGOR), zoals voorzien in het Nationaal Bestuursakkoord Water. Een andere wijziging ten opzichte van de Wwh is dat de Waterwet niet bij voorbaat uitsluit dat peilbesluiten 00k betrekking kunnen hebben op grondwaterstanden. Overigens blijkt uit de toelichting bij het wetsvoorstel dat peilbesluiten met betrekking tot grondwater naar verwachting vooralsnog niet tot stand zullen worden gebracht - zeker niet in stedelijk gebied - vanwege de nog beperkte mogelijkheden tot gerichte peilregulering van grondwater. Status Zoals in paragraaf 5.1 is aangegeven, binden peilbesluiten als zodanig slechts de beheerders zelf, maar zijn ze wel mede van belang voor derden, zoals eigenaren van gronden die zijn gelegen aan de oppervlaktewaterlichamen waarvan het peil wordt beheerst. Peilbesluiten zijn besluiten van algemene strekking, waarvoor de algemene regels van bezwaar en beroep op grond van de Algemene wet bestuursrecht en de Wet op de Raad van State gelden. 93

90 WEGWIJZER WATERWET Geen adm'mistratief beroep meer De rechtsbescherming tegen peilbesluiten viel, voor zover ze genomen worden door waterschappen, deels samen met art. 148 en 153 Waterschapswet, waarin een aanvullende regeling voor bet provinciaal toezicht was gegeven. De provincie kan op grond van art. 148 Waterschapswet bij reglement bepalen dat peilbesluiten van waterschappen onderworpen zijn aan goedkeuring door gedeputeerde staten. Voorheen was bet zo, dat als de provincie dit niet deed, op grond van art. 153 Waterschapswet administratief beroep open stond. Bij de Invoeringswet Waterwet is deze mogelijkheid van administratief beroep voor peilbesluiten uitgesloten door aanpassing van de Waterschapswet. Hoofdstuk XIX en art. 153 Waterschapswet zijn komen te vervallen. Samengevat komt bet crop neer dat peilbesluiten niet langer aan de provincial goedkeuring zijn onderworpen en dat bet administratief beroep is vervallen. 5.4 Opdracht voor het actieve beheer De Waterwet geeft in art. 5.3 Wtw een uitdrukkelijke opdracht voor het actieve beheer. De beheerder moet de nodige maatregelen nemen voor het veilig en doelmatig gebruik van de waterstaatswerken die hij beheert. Een en ander met inachtneming van de normen en doelstellingen van hoofdstuk 2, en overeenkomstig de functies die aan waterstaatswerken kunnen zijn toegekend in de plannen op grond van hoofdstuk Projecten tot aanleg of wijziging van waterstaatswerken Algemeen Beheerders van watersystemen dienen in de praktijk zeer regelmatig de bij hen in beheer zijnde waterstaatswerken aan te passen. Het kan daarbij gaan om een veelheid van kleinere en grotere projecten. Een waterkering moet bijvoorbeeld versterkt of verlegd worden, wellicht bestaat het voornemen een gekanaliseerde beek weer te laten meanderen of er moet een stelsel van sloten worden aangepast. Voor dergelijke projecten dient een waterstaatkundig besluit genomen te worden. Art. 5.4 Wtw voorziet in dat besluit ( projectplan ). Verder bevat paragraaf 2 van hoofdstuk 5 voorzieningen die zijn gericht op een snelle en eenvoudige besluitvormingsprocedure voor bepaalde projecten tot aanleg of wijziging van waterstaatswerken, zoals die al bestond met betrekking tot primaire waterkeringen (geregeld in de Wwk). 94

91 A A N LEG EN BEHEER VAN WATERSTAATSWERKEN Oude wetgeving Diverse waterstaatswetten en op die wetten gebaseerde verordeningen boden een wettelijke grondslag, soms gepaard gaande met een voorgeschreven procedure, voor de aanleg of wijziging van waterstaatswerken. Voor de aanleg, verlegging of versterking van primaire wateringen bevatte de Wwk een regeling van bet daarvoor vereiste projectplan, en een snelle besluitvormingsprocedure voor een gecoordineerde voorbereiding van de uitvoeringsbesluiten. Voor projecten met betrekking tot andere waterstaatswerken die in beheer zijn bij een waterschap bracht de Waterschapswet al tot uitdrukking dat aan de realisering van dergelijke projecten een beslissing van het waterschapsbestuur ten grondslag dient te liggen. Zo spraken art. 148 en 153 Waterschapswet van beslissingen van dat bestuur tot de aanleg en verbetering van waterstaatswerken door het waterschap PROJECTPLAN Verplicht projectplan voor aanleg of wijziging De Waterwet geeft een algemene grondslag voor besluiten tot aanleg of wijziging van waterstaatswerken, te nemen door de beheerder. Net als in de Wwk al was geregeld ten aanzien van primaire waterkeringen, is het steeds verplicht om op grond van art. 5.4 Wtw voor aanleg of wijziging van een waterstaatswerk een projectplan vast te stellen. De Waterwet verplicht zowel het Rijk (als beheerder) als de waterschappen om voor de aanleg of wijziging van waterstaatswerken een projectplan vast te stellen. Deze verplichting betreft dus uitsluitend die voorgenomen werken of werkzaamheden in of bij een waterstaatswerk die tot gevolg hebben dat wijziging wordt gebracht in de normatieve toestand (richting, vorm, afmeting of constructie) van dat waterstaatswerk, zoals die is vastgelegd in de legger. Dit betekent 00k dat voor onderhoud en voor herstelwerkzaamheden geen projectplan behoeft te worden opgesteld. Vraag en antwoord Waarom is in de Waterwet niet voor het begrip projectbeshjit' gekozen in plaats van de term 'projectplan'? Het begrip projectbesluit is vervangen door projectplan vanwege de mogelijke verwarring die anders zou ontstaan met het projectbesluit zoals geregeld in de Wro. Dit neemt echter niet weg dat het projectplan van de Waterwet juridisch een besluit is waartegen rechtsbescherming openstaat. 95

92 WEGWIJZER WATERWET Verhoud'mg met Wro en Tracewet Met de term projectplan wordt ook verwarring vermeden met het projectbesluit van de Wet ruimtelijke ordening. Samenloop met dat projectbesluit, of met een rijksinpassingsplan op basis van de Wro, en de daarvoor geldende procedures, wordt in art. 5.4 lid 4 Wtw, uitdrukkelijk voorkomen. Dat zou het geval kunnen zijn bijvoorbeeld bij rivierverruiming. Hetzelfde geldt voor gevallen waarin de aanleg of wijziging van hoofdvaarwegen verloopt via de Tracewet. Om doublures te voorkomen, treedt het project als het ware terug wanneer aan die andere procedures toepassing wordt gegeven voor het desbetreffende project. Met andere woorden: art. 5.4 Wtw is niet van toepassing, wanneer voor het project toepassing wordt gegeven aan de relevante bepalingen van de Wro of de Tracewet. Projectplan is vormvrij Vraag en antwoord Indien met betrekking tot het projectplan geen projectprocedure wordt morgeschreven (geen goedkear'mg CS en beroep op de RaS) wat is dan de procedure na de vaststell'mg door het waterschapsbestuur? Het projectplan is feitelijk een Awb-besluit. Tegen de vaststelling van het projectplan staat dan ook de normale rechtsbeschermingsprocedure open (zie hoofdstuk 9 Waterwet: eerst bezwaar, dan beroep bij rechtbank en eventueel later nog bij de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State). Indien het plan onherroepelijk is geworden, kan het in uitvoering worden genomen. Het kan wel zijn dat er naast dit projectplan andere vereisten gelden voor het project zoals een vergunning op grand van de Ontgrondingenwet of een omgevingsvergunning (wanneer de Wabo van kracht is). Het projectplan is vormvrij. Er zijn derhalve geen eisen gesteld aan de vaststelling van een projectplan. Ook gelden er geen bijzondere eisen aan de voorbereiding van het projectplan, tenzij de projectprocedure uit paragraaf 2 van toepassing is (zie hierna). De projectprocedure is immers niet van toepassing op alle projectplannen. Afgezien van die projecten waarvoor de projectprocedure wordt toegepast, zal het projectplan, afhankelijk van de mate van ingrijpendheid van het te realiseren werk al dan niet worden voorbereid met toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure uit de Algemene wet bestuursrecht. Of dit in de rede ligt is ter beoordeling van de beheerder. Het besluit tot vaststelling van een projectplan is - waar de wijziging van het waterstaatswerk ook wijziging van het geldingsgebied van daarop betrekking hebbende vergunningen of gedoog- 96

93 A A N LEG EN BEHEER VAN WATERSTAATSWERKEN plichten - op rechtsgevolg doorgaans op rechtsgevolg zijn gericht en derhalve, al dan niet na voorafgaande bezwarenprocedure (zie in dat verband art. 7:1 lid 1 onderdeel d Algemene wet bestuursrecht), vatbaar zijn voor beroep (wanneer de Wabo van kracht is). Inhoudsvereisten Aan het projectplan zijn wel enige elementaire inhoudsvereisten gesteld (art. 5.4 lid 2 Wtw). Zo dient het project zelf te worden beschreven, maar 00k de wijze van uitvoering. Hierbij gaat het niet alleen om de technische realisatie van het project, maar 00k om de inpassing ervan in de omgeving. Bij projecten tot verlegging van primaire waterkeringen kunnen ten aanzien van deze inpassing 00k de voorzieningen worden beschreven in het gebied tussen de oude en de nieuwe ligging van de waterkering. Verder zal steeds beschreven moeten worden, hoe het project zich tot bestaande bestemmingsplannen verhoudt en of deze wijziging behoeven. Ook zal in het projectplan aandacht moeten worden geschonken aan de mogelijk nadelige gevolgen van de uitvoering van het project en de voorzieningen die kunnen worden getroffen om die gevolgen te beperken of ongedaan te maken. Bewust is ervan afgezien om de mogelijk nadelige gevolgen van een project en de in verband daarmee te treffen voorzieningen verder te specificeren. Daarvoor lopen de mogelijk nadelige gevolgen van de uitvoering van een project te veel uiteen. Per project zal moeten worden bezien, wat de mogelijk nadelige gevolgen van de uitvoering van een project zijn, en welke concrete voorzieningen ter beperking of ongedaanmaking daarvan kunnen worden getroffen. Uiteraard zullen er altijd nadelige gevolgen zijn, die naar hun aard niet of niet volledig door feitelijke maatregelen kunnen worden gecompenseerd. Zo kan de overlast die wordt veroorzaakt door de uitvoering van een werk, vaak wel worden beperkt, maar niet altijd volledig worden voorkomen. Ook kan de uitvoering van een project blijvend gevolgen hebben voor de omgeving, die niet of niet geheel door middel van feitelijke voorzieningen kunnen worden gecompenseerd. In dergelijke gevallen zal moeten worden bezien of een financiele compensatie op zijn plaats is (zie hoofdstuk 7) PROJ ECTPROCE DU R E Toepassingsbereik De projectprocedure (art. 5.5 tot en met 5.14 Wtw) is niet van toepassing op alle projectplannen. Voor bepaalde projecten voorziet de Waterwet echter in een besluitvormingsprocedure die is gericht op een spoedige en eenvoudige besluitvorming over de aanleg of wijziging van waterstaatswerken. Het gaat dan om het 97

94 WEGWIJZER WATERWET parallel laten lopen en coordineren van de voorbereiding en vaststelling van de ter uitvoering van een project benodigde besluiten, alsmede van eventuele beroepen tegen die besluiten. Deze regeling is allereerst een voortzetting van de procedure van de Wwk voor de aanleg, verlegging en versterking van primaire waterkeringen. Deze procedure geldt zowel voor het Rijk als voor waterschappen die primaire waterkeringen beheren. Verder kan deze procedure in bepaalde gevallen ook door de provincie van toepassing worden verklaard op de aanleg of wijziging van andere waterstaatswerken in beheer bij een waterschap. Voor het Rijk was er - naast de mogelijkheid van een rijksinpassingsplan of rijksprojectbesluit op basis van de Wet ruimtelijke ordening, of een tracebesluit op basis van de Tracewet - geen behoefte aan een aanvullende regeling. De waterschappen hebben op basis van de Wet ruimtelijke ordening echter niet een dergelijke procedure tot hun beschikking. Het was echter wenselijk daar in bepaalde gevallen wel in te voorzien, en de waterschappelijke projectbesluitvormingsprocedure niet te beperken tot primaire waterkeringen. Bij de versterking bijvoorbeeld van niet-primaire waterkeringen (te denken valt aan zwakke veendijken) kan een dergelijke procedure ook grote meerwaarde hebben. Hetzelfde geldt voor de realisering en inrichting van regionale bergingsgebieden. Daar staat tegenover dat een dergelijke projectprocedure wellicht te zwaar is voor weer andere waterstaatsprojecten. Verder kan de behoefte regionaal verschillen. De Waterwet heeft dan ook niet zelf voorgeschreven in welke gevallen de projectprocedure van toepassing is, maar aan de provincie de mogelijkheid gegeven om bij verordening de reikwijdte af te bakenen. Deze rol past goed bij de toezichthoudende taak van de provincie, gelet op de inpassing in de ruimtelijke ordening, en bij het feit dat het gedeputeerde staten is die in de projectprocedure coordinerende bevoegdheden heeft en het projectplan dient goed te keuren. Vraag en antwoord Is het besluit van CSom de projectprocedure van toepassing te verklaren, een appellabel besluit? Het besluit om een procedure van toepassing te verklaren is in de regel niet als besluit aan te merken als bedoeld in art. 1.3 Awb. Er is namelijk slechts sprake van een beslissing inzake de voorbereiding van een besluit. Deze beslissingen zijn op grand van art. 6.3 Awb uitgezonderd van bezwaar en beroep. 98

95 AANLEG EN BEHEER VAN WATERSTAATSWERKEN Naar aanleiding van de behandeling van de Waterwet in de Tweede Kamer is de in de vorige alinea bedoelde bevoegdheid van de provincie, om de projectprocedure van toepassing te verklaren op andere projecten dan die tot aanleg of wijziging van primaire waterkeringen, nader geclausuleerd. De provincie kan de projectprocedure bij verordening van toepassing verklaren op projectplannen voor de aanleg of wijziging van andere dan primaire waterkeringen en op andere werken van bovenlokale betekenis die met speed en op gecoordineerde wijze tot stand moeten worden gebracht. Het hoeft daarbij overigens niet enkel te gaan om kwesties van veiligheid. Ook het voorkomen en beperken van wateroverlast alsmede de zorg voor de ecologische en chemische waterkwaliteit en voor de vervulling van maatschappelijke functies door watersystemen vergen soms het met voortvarendheid realiseren van werken. Denk bijvoorbeeld aan fysieke voorzieningen voor het functioneren van waterbergingsgebieden of de herinrichting van bepaalde waterlichamen als onderdeel van het maatregelenpakket voor de KRW of de Zwemwaterrichtlijn. Voor de aanwijzing of wijziging van bergingsgebieden moet overigens in het oog gehouden worden, dat - gelet op de begripsbepaling van bergingsgebied in de Waterwet - daarvoor een ruimtelijke bestemming ( waterstaatkundige doeleinden ) moet worden gegeven op basis van de Wet ruimtelijke ordening (in het bestemmingsplan). Voorbereiding projectplan Wanneer op een projectplan de projectprocedure van toepassing is, dan moet het projectplan worden voorbereid met toepassing van de procedure van afdeling 3.4 Awb. Ook zal in die gevallen op het ontwerp van het projectplan een ieder (niet enkel belanghebbenden) zienswijzen naar voren kunnen brengen. Ziet het projectplan op primaire waterkeringen, dan moet het binnen twaalf weken na het einde van de ter inzage legging worden vastgesteld. Coedkeuring van projectplan door CS Projectplannen waarop de projectprocedure van toepassing is, zullen steeds onderworpen zijn aan provinciale goedkeuring. Dit houdt verband met de omstandigheid dat projectplannen waarvoor het zinvol is om de projectprocedure toe te passen, meestal slechts tot uitvoering kunnen komen, indien zij doorwerken in de ruimtelijke ordening. Tevens is dit een voortzetting van de Wwk, waarin dijkverbeteringsplannen door gedeputeerde staten worden goedgekeurd vanwege het provinciale toezicht op alle primaire waterkeringen (art. 133 Grondwet). Het vereiste van provinciale goedkeuring houdt verder verband met het thans vervallen art. 148 Waterschapswet. De provincie kon op grond van dat artikel bij reglement bepalen dat projectplannen van waterschappen onderworpen zijn aan goedkeuring 99

96 WEGWIJZER WATERWET van gedeputeerde staten. Zo behoudt de provincie de mogelijkheid om in het licht van de algemene belangen die betrokken zijn bij een projectplan toezicht uit te oefenen, ook wanneer die belangen geen ruimtelijke doorwerking hebben. Net als bij peilbesluiten (zie boven) is in deze laatste gevallen bij de Invoeringswet Waterwet de Waterschapswet aangepast, zodat de mogelijkheid is komen te vervallen, dat er administratief beroep openstaat tegen projectplannen die niet aan provinciale goedkeuring zijn onderworpen. Cecoordineerde voorbereiding uitvoeringsbesluiten Art. 5.8 tot en met 5.12 Wtw hebben betrekking op alle besluiten (vergunningen e.d.) die nodig zijn ter uitvoering van het projectplan, met uitzondering van eventuele onteigeningsbesluiten en besluiten over nadeelcompensatie. Voor de voorbereiding van deze uitvoeringsbesluiten is in de Waterwet voorzien in een specifieke coordinatieprocedure, die ertoe leidt dat deze binnen hetzelfde tijdsbestek worden genomen. Gedeputeerde staten zijn daarbij het coordinerende gezag en kunnen ter zake medewerking vorderen van andere overheden. Het betreft hier telkens zowel besluiten op aanvraag te nemen als ambtshalve te nemen besluiten. Overigens blijft de beheerder steeds bevoegd om aanvragen voor deze besluiten in te dienen, zodat geen belemmeringen ontstaan wanneer voor een vergunning op grond van een andere wet deze bijvoorbeeld alleen door de grondeigenaar kan worden aangevraagd. Op de voorbereiding van de uitvoeringsbesluiten is afdeling 3.4 Awb van toepassing. Aan gedeputeerde staten als coordinerend bestuursorgaan wordt steeds overgelaten te bepalen binnen welke termijn de ontwerpen van uitvoeringsbesluiten door de betrokken bestuursorganen moeten zijn vastgesteld. Ervaringen met de Wwk hebben geleerd dat het niet wenselijk is om hiervoor in de wet vaste termijnen op te nemen. Gedeputeerde staten kunnen, afhankelijk van de situatie, per geval een termijn stellen. De gecoordineerd voorbereide uitvoeringsbesluiten worden verder gelijktijdig bekendgemaakt. Dit verschaft een aanknopingspunt voor beroep tegen deze besluiten (zie hierna). Een gefaseerde coordinatie is echter steeds mogelijk voor GS. Ruimtelijke afstemming De uitvoering van een projectplan kan consequenties in de ruimtelijke sheer hebben. Met de gedachte achter de coordinatieregeling is evenwel slecht verenigbaar dat voor de uitvoering van het projectplan nog een aanlegvergunning als bedoeld in art. 3.3 Wro nodig zou zijn. Om deze reden is in art Wtw bepaald dat voor de uitvoering van het projectplan geen aanlegvergunning op grond van 100

97 AANLEG EN BEHEER VAN WATERSTAATSWERKEN de Wet ruimtelijke ordening vereist is. Daartegen bestaat geen bezwaar, aangezien de planologische aanvaardbaarheid van een project reeds kan worden beoordeeld in bet kader van de op grond van art. 5.5 Wtw vereiste provinciale goedkeuring van bet projectplan. Indeplaatstreding CS Ten aanzien van de uitvoeringsbesluiten heeft gedeputeerde Staten de bevoegdheid tot bet overriden, ingeval een bestuursorgaan niet of niet tijdig op aanvraag een ontwerp-uitvoeringsbesluit aan gedeputeerde staten toezendt of niet, niet tijdig of niet conform bet projectplan beslist of een beslissing neemt die anderszins naar bet oordeel van gedeputeerde staten wijziging behoeft. Deze bevoegdheid geldt voor alle besluiten ter uitvoering van bet projectplan, die zijn gericht op de realisering van de voorzieningen. Er kan sprake zijn van besluiten die strikt genomen niet goed kunnen worden aangemerkt als besluiten ter uitvoering van bet projectplan, nu zij niet een onderwerp regelen dat rechtstreeks is geregeld in bet plan. Het gaat om besluiten die facilitair zijn aan de feitelijke uitvoering van de werken en die met de inhoud van het plan geen directe relatie hebben. Te denken valt aan besluiten die op initiatief van de aannemer worden aangevraagd (bijv. een bouwvergunning voor een bouwkeet of het plaatsen van een hijskraan, een tijdelijk verkeersbesluit, enz.). Het komt namelijk nogal eens voor dat ten tijde van de vaststelling van het plan en de besluiten ter uitvoering daarvan nog volstrekt onduidelijk is welke nadere besluiten genomen moeten worden nu de uitvoeringsmethode nog moet worden bepaald. Op zodanige besluiten is de coordinatieregeling niet van toepassing en zij worden beheerst door de reguliere regelgeving ter zake. Veelal betekent dit dat zodanige besluiten snel tot stand kunnen worden gebracht, aangezien de procedureregels voor dit soort besluiten betrekkelijk licht van karakter zijn. Het valt echter niet uit te sluiten dat een benodigd nader besluit niet of niet tijdig tot stand komt. Om die reden bevat de projectprocedure in art Wtw een sluitstuk, inhoudende dat in die bijzondere gevallen gedeputeerde staten in plaats van het primair bevoegde bestuursorgaan het gevraagde besluit nemen. Beroep tegen projectplan en uitvoeringsbesluiten Nu ten aanzien van het plan en de daarmee verband houdende in art. 5.6 Wtw bedoelde besluiten, de in afdeling 3.4 Awb geregelde procedure moet worden gevolgd, heeft dit tot gevolg dat te dien aanzien de bezwaarschriftprocedure niet van toepassing is en dat aanstonds beroep op de bestuursrechter kan worden ingesteld. Voor een optimale parallelschakeling van de procedure bij de bestuursrechter is het gewenst dat gelijktijdig beroep openstaat tegen het projectplan, het 101

98 WEGWIJZER WATERWET besluit tot goedkeuring van het plan en de overige besluiten. Om te voorkomen dat tegen het vaststellingsbesluit en het goedkeuringsbesluit reeds beroep kan worden ingesteld, voordat beroep mogelijk is tegen de overige besluiten, is in art Wtw bepaald dat beroep tegen het vaststellings- of goedkeuringsbesluit pas mogelijk is, als de overige besluiten zijn bekendgemaakt (dit in afwijking van art. 6:8 Awb). Op deze wijze is de bestuursrechter in staat om zich een integraal oordeel te vormen over het samenstel van besluiten. Hiermee is overigens niet beoogd voor te schrijven dat de bestuursrechter 00k steeds gehouden is om alle beroepen gevoegd te behandelen; hij is vrij daarin zijn eigen afweging te maken. Verder is, in navolging van onder meer de Tracewet en de Wwk, in dit artikel voorzien in beroep bij een rechterlijke instantie, te weten de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Onteigeningsprocedure In de projectprocedure voor waterstaatswerken zijn 00k enkele voorzieningen met betrekking tot onteigening opgenomen, die overeenkomen met de regeling van de Wwk. Zo hoeft met het beginnen van de gerechtelijke procedure niet te worden gewacht totdat het projectplan onherroepelijk is geworden. Voor de onteigening zelf geldt uiteraard wel dat zij pas na het onherroepelijk worden van het plan kan worden uitgesproken. Verder is het mogelijk geworden om 00k ter uitvoering van de in een projectplan opgenomen voorzieningen toepassing te geven aan de onteigeningswet. Dit is met name van belang voor de in een projectplan opgenomen mitigerende of compenserende voorzieningen, waarvoor niet altijd een onteigeningstitel uit anderen hoofde valt aan te wijzen. 5.6 Bijzondere bepalingen verontreiniging van bodem en oever oppervlaktewaterlichamen 5.6.I AFBAKEN I NC M ET DE WET BO DEM BESCH E RM I N C Via de Invoeringswet Waterwet is de afbakening met de Wet bodembescherming (Wbb) geregeld. In art. 99 Wbb is bepaald dat de Wbb niet van toepassing is op de bodem en oevers van oppervlaktewaterlichamen als bedoeld in de Waterwet. De Wbb blijft dus van toepassing op de landbodem; de waterbodem behoort tot het terrein van de Waterwet. De afbakening tussen landbodem en waterbodem was niet altijd even duidelijk. Gezien de overgang van de regeling van waterbodems naar de Waterwet, is het nodig om meer duidelijkheid te scheppen over de exacte begrenzing van het be- 102

99 A A N LEG EN BEHEER VAN WATERSTAATSWERKEN grip oppervlaktewaterlichaam. In de Waterwet worden twee begrippen oppervlaktewater geintegreerd: het begrip oppervlaktewater zoals dat in de jurisprudentie van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren is ontwikkeld, en het begrip oppervlaktewater zoals dat in de Wet beheer rijkswaterstaatswerken en de Derde Nota Waterhuishouding wordt gehanteerd. Het begrip oppervlaktewaterlichaam in de Waterwet omvat hierdoor in sommige gevallen een groter gebied dan het oppervlaktewater in de zin van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren. Het is echter de bedoeling dat de huidige verdeling van het bodembeheer tussen de Wet bodembescherming (landbodem) en de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (waterbodem) zoveel mogelijk gehandhaafd wordt. Om dit mogelijk te maken is via de Invoeringswet Waterwet een element aan de definitie van oppervlaktewaterlichaam toegevoegd, namelijk drogere oevergebieden. Dit zijn gronden die slechts zelden daadwerkelijk onder water staan, en daarom weinig invloed ondervinden van het water van een oppervlaktewaterlichaam. De drogere oevergebieden zullen onder het beheerregime van de Wbb blijven vallen. Tevens is via de Invoeringswet Waterwet geregeld dat de regels over het lozen van stoffen (art. 6.2 Wtw) niet van toepassing zijn op de drogere oevergebieden. Ook voor het preventieve spoor, het voorkomen van verontreinigingen, blijft voor deze gebieden de Wbb dus van toepassing. De drogere oevergebieden behoren overigens wel tot het waterstaatswerk in de zin van de Waterwet. De bepalingen in de Waterwet over waterstaatswerken (bijvoorbeeld hoofdstuk 5 en art. 6.5 Wtw) zijn dus wel op deze gebieden van toepassing. Vraag en antwoord Hoe is de ojbakening tussen de Waterwet en de Wet bodembescherming? De Waterwet is van toepassing op de bodem en oevers van oppervlaktewaterlichamen, met uitzonderingvan drogere oevergebieden. De Wet bodembescherming is van toepassing op de landbodem en op drogere oevergebieden. Drogere oevergebieden zijn gebieden die expliciet als zodanig zijn aangewezen in de Waterregeling (voor rijkswateren) of een provinciale verordening (voor regionale wateren). Drogere oevergebieden bestaan alleen voor zover zij uitdrukkelijk zijn aangewezen bij of krachtens AMvB (voor de rijkswateren) of bij provinciale verordening (voor de regionale wateren). Indien er geen drogere oevergebieden zijn aangewezen, is de Wet bodembescherming in het geheel niet van toepassing op het oppervlaktewaterlichaam. De aanwijzing van drogere oevergebieden is met name aan de 103

100 WEGWIJZER WATERWET orde bij de rijksrivieren. Zeker waar de rivieren niet door primaire waterkeringen worden begrensd, maar door hoogwaterkerende gronden, bestaat thans een groot verschil tussen bet areaal dat tot bet Wvo-beheergebied wordt gerekend en bet areaal dat als oppervlaktewater in de zin van de Wet beheer rijkswaterstaatswerken (Wbr) geldt. De gebieden die wel tot bet Wbr-areaal behoren maar niet tot bet Wvo-areaal, zijn als drogere oevergebieden aangewezen. Op grond van bet Waterbesluit zijn deze drogere oevergebieden op kaarten bij de Waterregeling vastgelegd. Bij de evaluatie van de Waterwet, vijf jaar na inwerkingtreding, zal worden bezien of de nu voorgestelde verdeling tussen Waterwet en Wet bodembescherming herziening behoeft HISTORISCHE WATERBO DEM VE RO NTR El N 1C I NC EN Nu de Wbb ingevolge de Invoeringswet Waterwet niet meer van toepassing is op de waterbodem (de bodem en oever van oppervlaktewaterlichamen met uitzondering van drogere oevergebieden), is 00k de paragraaf in de Wbb over waterbodemsaneringen verwijderd. De saneringsparagraaf van de Wbb is met name van belang voor de zogeheten historische verontreinigingen: verontreinigingen die zijn ontstaan voor 1 januari Deze datum geldt als bet moment waarop bet belang van bet voorkomen van bodemverontreinigingen algemeen bekend werd. Na die datum geldt de zorgplicht van art. 13 Wbb: een ieder moet, kort gezegd, zorgen dat de bodem niet verontreinigd raakt en, als dat toch gebeurt, zorgen dat de verontreiniging zoveel mogelijk ongedaan wordt gemaakt. Historische waterbodemverontreinigingen werden onder bet regime van de Wet bodembescherming in bet algemeen al door de waterbeheerder gesaneerd. De oorspronkelijke veroorzaker van de verontreiniging is immers meestal niet te achterhalen. Dergelijke historische verontreinigingen worden voortaan meegenomen in bet integrale waterbeheer. Dat houdt in dat de beheerder in zijn beheerplan duidelijk zal maken welke verontreinigingen bij, gezien de algemene doelstellingen van bet waterbeheer, zo ernstig vindt dat er iets aan gedaan moet worden. Voor deze verontreinigingen worden in bet beheerplan maatregelen opgenomen. Dat hoeft niet altijd te betekenen dat de verontreiniging wordt opgeruimd: 00k bet afdekken van waterbodemverontreinigingen kan afdoende zijn om te zorgen dat de verontreiniging de kwaliteit van bet watersysteem niet meer schaadt. Ter ondersteuning van de beheerder ontwikkelen de Ministeries van V&W en VROM, de waterschappen en de provincies (op bet moment van schrijven van deze wegwijzer) een toetsingskader, dat antwoord moet geven op de vraag welke verontreinigingen zo ernstig zijn dat ze een belemmering vormen 104

101 A A N LEG EN BEHEER VAN WATERSTAATSWERKEN voor de gewenste ontwikkeling van het watersysteem (de gewenste gebiedskwaliteit). Uit dit toetsingskader zal ook blijken wanneer het treffen van maatregelen zonder meer is vereist-bijvoorbeeld indien de verontreiniging emstige humane risico s oplevert. In dat geval is een afweging met andere mogelijke maatregelen ter verbetering van de gebiedskwaliteit niet aan de orde, maar zal de waterbeheerder altijd ingrijpen. Vraag en antwoord De saneringsregel'mg voor waterbodems verdwijnt. Wat gebeurt ermet lopende waterbodemsaneringen? In het overgangsrecht van de Invoeringswet Waterwet is bepaald dat de Wet bodembescherming van toepassing blijft op sanering die vddr inwerkingtreding van de Waterwet als ernstig en spoedeisend zijn beschikt. Dergelijke saneringen worden onder het oude recht afgerond. Zodra het Wbb-bevoegde gezag (de Minister van Verkeer en Waterstaat of gedeputeerde staten) het evaluatieverslag van de sanering heeft goedgekeurd, vervalt het overgangsrecht en is de Waterwet volledig van toepassing. Voor lopende saneringen die niet een ernstig en spoedeisend geval betreflfen, vervallen alle Wbb-beschikkingen. De waterbodemsanering kan natuurlijkgewoon worden afgerond, maar er hoeft geen evaluatieverslag meer gemaakt te worden. Het Wbb-bevoegde gezag is voor die gevallen niet meer bevoegd. Met de inwerkingtreding van de Waterwet zullen reeds afgegeven beschikkingen op grond van de saneringsparagraaf van de Wbb, die betrekking hebben op de bodem of oever van oppervlaktewaterlichamen, van rechtswege vervallen. In de (incidentele) gevallen dat een saneringsbeschikking is gericht tot een derde (niet de waterbeheerder), vervalt de saneringsplicht voor die derde. De waterbeheerder wordt verantwoordelijk voor de beoordeling van de effecten van die gevallen van verontreiniging op het watersysteem en het uitvoeren van maatregelen als een ingreep nodig is. Via het overgangsrecht is hierop een belangrijke uitzondering gemaakt: voor gevallen van ernstige verontreiniging die volgens de beschikking ingevolge art. 29 en 37 Wbb spoedeisend zijn, geldt dat de Wet bodembescherming ongewijzigd van kracht blijft. Het maakt daarbij niet uit of de saneringsbeschikking is gericht tot de waterbeheerder of tot een derde. De reden voor dit overgangsrecht is dat de verwachtingen van burgers ten aanzien van deze beschikte gevallen niet geschaad moeten worden. Het gaat in die gevallen tenslotte om de meest ernstige vormen van bodemverontreiniging. Dit overgangsrecht houdt dus in dat de Wbb- io 5

102 WEGWIJZER WATERWET beschikkingen voor ernstige, spoedeisende gevallen van kracht blijven en dat voor die gevallen ook het bevoegde gezag van de Wet bodembescherming (gedeputeerde staten of de Minister van Verkeer en Waterstaat) bevoegd blijft. Het overgangsrecht eindigt op het moment dat het Wbb-bevoegde gezag op grand van art. 39c lid 2 Wbb instemt met het verslag van de sanering. Vanaf dat moment is de Waterwet volledig van toepassing op de desbetreffende waterbodem (en de Wet bodembescherming niet meer). Vraag en antwoord Hoe zit het met de financiering van waterbodemsaneringen in regionale wateren? Voor waterbodemsaneringen in regionale wateren blijft (in ieder geval tot 2015) hetzelfde budget beschikbaar als onder het oude recht. De verdeling van dat budget is nu onderdeel van het Convenant bodem NIEUWE WATERBO DEM VERO NTREI N IG I NG E N Zoals gezegd kent de Wbb een zorgplicht voor het voorkomen van bodemverontreinigingen (art. 13 Wbb). Via de Invoeringswet Waterwet wordt in de Waterwet een soortgelijke zorgplicht voor nieuwe waterbodemverontreinigingen opgenomen (art. 6.8 Wtw). Net als bij de Wet bodembescherming, wordt aan deze zorgplicht een meldplicht gekoppeld en een bevoegdheid voor de waterbeheerder om aanwijzingen te geven over de te nemen maatregelen (art. 6.9 Wtw; vergelijk art. 27 Wbb). Een essentieel verschil met art. 13 Wbb is dat de zorgplicht in de Waterwet van toepassing is op alle handelingen (of het nalaten daarvan) waarvan iemand weet of redelijkerwijs kon vermoeden dat daardoor een waterbodemverontreiniging kon worden veroorzaakt. De zorgplicht van de Wbb is alleen van toepassing op handelingen, genoemd in art. 6 tot en met n Wbb. In de praktijk blijkt dat, indien een handhavingsactie wordt aangevochten, de rechter nauwkeurig toetst of de handeling die de bodemverontreiniging heeft veroorzaakt wel past binnen de in art. 6 tot en met 11 Wbb omschreven handelingen. Dit leidt met enige regelmaat tot het vemietigen van handhavingsbesluiten. Door de zorgplicht in de Waterwet breder te omschrijven, wordt dit risico vermeden. Via het overgangsrecht is art. 6.8 Wtw van toepassing verklaard op alle zorgplichtverontreinigingen die voorheen onder art. 13 Wbb vielen. Ook de verontreinigingen die voor inwerkingtreding van de Waterwet zijn opgetreden, vallen dus onder art. 6.8 Wtw. Hiermee is beoogd om een tweede schisma in de bodemwetgeving 106

103 A A N LEG EN BEHEER VAN WATERSTAATSWERKEN te voorkomen. We kennen al de scheiding tussen verontreinigingen die voor en na i januari 1987 zijn opgetreden. Met de Invoeringswet Waterwet is beoogd om daar niet nog een scheiding (tussen verontreinigingen voor of na de inwerkingtreding van de Waterwet) aan toe te voegen. In verband hiermee worden 00k aanwijzingen op grond van art. 27 lid 2 Wbb en handhavingbeschikkingen, gegeven door het bevoegde gezag ingevolge de Wet bodembescherming, via het overgangsrecht gelijkgesteld met aanwijzingen op grond van art. 6.9 Wtw en handhavingbeschikkingen, gegeven door de beheerder INSTRUMENTEN Naast de saneringsparagraaf voor waterbodems, kent de Wbb nog andere verplichtingen en bevoegdheden ten aanzien van (water)bodemverontreinigingen. Een aantal van deze verplichtingen en bevoegdheden is via de Invoeringswet Waterwet overgenomen in de Waterwet. - Ongewoon voorval (art Wtw). Art. 30 Wbb bepaalt dat het bevoegde gezag bij een ongewoon voorval waardoor een emstige verontreiniging is ontstaan of de bodem ernstig dreigt te worden aangetast, de noodzakelijke maatregelen neemt om de oorzaak van die verontreiniging weg te nemen en de verontreiniging of aantasting te beperken en zo veel mogelijk ongedaan te maken. Het bevoegde gezag kan daarbij: aan degene die een handeling verricht, die mede de oorzaak is van het ontstaan van de verontreiniging, een bevel geven die handeling te staken; aan degene op wiens grondgebied de oorzaak of de verontreiniging zich bevindt, een bevel geven om personen toe te laten die onderzoek uitvoeren, de oorzaak van de verontreiniging wegnemen of de verontreiniging ongedaan maken. - In art Wtw is deze bepaling overgenomen, zodat de waterbeheerder dezelfde verplichting en bevoegdheden krijgt ten aanzien van ongewone voorvallen in de bodem of oever van oppervlaktewaterlichamen. Het criterium voor de verplichting om maatregelen te nemen bij een ongewoon voorval is dat de kwaliteit van de waterbodem zodanig wordt aangetast, dat deze een belemmering vormt voor het bereiken van de gewenste gebiedskwaliteit. Of dat het geval is, volgt uit het eerdergenoemde toetsingskader voor de waterbodem. - Onderzoeksbevel en tijdelijke beveiligingsmaatregelen (art Wtw). 107

104 WEGWIJZER WATERWET In art Wtw zijn de bevoegdheden van art. 43 Wbb grotendeels overgenomen. Wanneer een waterbodemverontreiniging een belemmering vormt voor bet bereiken van de gewenste gebiedskwaliteit, kan de beheerder rechthebbenden ten aanzien van de desbetreffende bodem of oever bevelen om onderzoek uit te voeren dan wel tijdelijke beveiligingsmaatregelen te treffen. Beide bevelen kunnen (net als in art. 43 Wbb) alleen gegeven worden aan rechthebbenden die de gronden in gebruik hebben of hebben gehad in de uitoefening van een bedrijf. Daarnaast kan de beheerder degene die een verontreiniging van de waterbodem heeft veroorzaakt eveneens een bevel geven om onderzoek te doen naar die verontreiniging. Hierbij is niet vereist dat de desbetreffende gronden in gebruik zijn in de uitoefening van een beroep of bedrijf. Evenmin is vereist dat de verontreiniging een belemmering vormt voor de gewenste gebiedskwaliteit. Een verschil met art. 43 Wbb is dat de beheerder geen mogelijkheid heeft om een saneringsbevel te geven. Saneren, gebaseerd op een saneringsplan en saneringsbeschikkingen, is voor de waterbodem immers niet meer aan de orde. De beheerder zal daarom, naar aanleiding van het verrichte onderzoek, zelf maatregelen kunnen of moeten nemen om de belemmering voor de gewenste gebiedskwaliteit weg te nemen. De kosten van deze maatregelen kunnen wel worden verhaald, op grond van art Wtw. - Kostenverhaal (art Wtw). Hoewel kostenverhaal (op grond van art. 75 Wbb) slechts een enkele keer is toegepast bij waterbodemverontreinigingen, is de mogelijkheid ertoe toch overgenomen in de Waterwet. De bepaling is vrijwel gelijkluidend aan art. 75 Wbb. In verband met de twee-wegenleer is een expliciete wettelijke grondslag voor kostenverhaal vereist. Zonder deze expliciete grondslag zou een poging tot kostenverhaal immers kunnen stranden op het feit dat de beheerder 00k bestuursrechtelijke middelen ter beschikking staan, die door het toepassen van de privaatrechtelijke ache uit onrechtmatige daad of ongerechtvaardigde verrijking worden doorkruist. In het overgangsrecht is bepaald dat besluiten op grond van de genoemde artikelen van de Wet bodembescherming worden gelijkgesteld met besluiten op grond van de vergelijkbare artikelen van de Waterwet, genomen door de beheerder. Een onderzoeksbevel van gedeputeerde staten met betrekking tot de waterbodem, gegeven voor inwerkingtreding van de Waterwet, geldt na inwerkingtreding van de wet dus als een onderzoeksbevel, gegeven door de waterbeheerder. Anders dan de saneringsbeschikkingen voor niet-spoedeisende gevallen, komen deze bevelen niet van rechtswege te vervallen. 108

105 A A N LEG EN BEHEER VAN WATERSTAATSWERKEN SAMENLOOP Het kan voorkomen dat een verontreiniging zich uitstrekt in zowel de landbodem als de waterbodem. Voor deze zogeheten samenloop zijn in de Waterwet en de Wbb voorzieningen getroffen. Allereerst geldt dat bij nieuwe verontreinigingen (zorgplichtverontreinigingen) de beheerder en gedeputeerde staten met elkaar in overleg moeten treden, voordat zij gebruikmaken van bun bevoegdheden met betrekking tot die zorgplichtverontreiniging (zie art Wtw en art. 63b Wbb, zoals dit luidt na wijziging door de Invoeringswet Waterwet). De bedoelde bevoegdheden zijn die van art Wtw en art. 27 lid 2 Wbb, maar 00k handhavend optreden behoort tot de mogelijkheden. Voor historische verontreinigingen geldt onder bepaalde voorwaarden, wanneer er een duidelijke bron van de verontreiniging is vast te stellen, dat de verontreiniging als een geheel wordt behandeld door het desbetreffende bevoegde gezag. Voor verontreinigingen met een bron in de waterbodem staat dat in art Wtw. De voorwaarden zijn daarbij dat de verontreiniging in de waterbodem een belemmering vormt voor de gewenste gebiedskwaliteit en dat de verontreiniging in de landbodem tot ernstige risico s leidt. Indien dat het geval is, neemt de waterbeheerder maatregelen in zowel de waterbodem als de landbodem, om de risico s op te heffen. Daarbij verklaart het laatste lid van art Wtw de saneringsparagraaf van de Wbb niet van toepassing; de waterbeheerder hoeft voor de ingreep in de landbodem dus geen saneringsplan op te stellen. Andersom geldt op grond van art. 63c Wbb (na wijziging door de Invoeringswet Waterwet) voor gedeputeerde staten dat de saneringsparagraaf mede van toepassing is op de bodem en oever van een oppervlaktewaterlichaam, indien een geval van ernstige, spoedeisende verontreiniging zich uitstrekt tot in de waterbodem. De sanering van een ernstig, spoedeisend geval van verontreiniging stopt dus niet bij de grens van de landbodem, maar heeft 00k betrekking op het deel van het geval in de waterbodem. In het algemeen geldt dat er bij landbodems vaker een duidelijke bron van een verontreiniging is te onderscheiden dan bij waterbodems. Waterbodems raken vaak diffuus verontreinigd, waarbij niet meer te achterhalen is waar de verontreiniging precies zijn oorsprong vindt. 109

106 WEGWIjZER WATERWET 5.7 Bijzondere bevoegdheden en positie van rechthebbenden 5.7.I ALCEMEEN Paragraaf 4 van hoofdstuk 5 bevat een regeling voor diverse gedoogplichten. Het gaat hier telkens om de verplichting voor allerlei rechthebbenden, vaak grondeigenaren, om bepaalde handelingen die in het publiek belang noodzakelijk zijn, te moeten gedogen. Veelal gaat het dan om handelingen van de overheid zelf. Het is van belang daarbij op te merken dat dit gedogen natuurlijk niet ongeclausuleerd hoeft plaats te vinden. De handelingen moeten om te beginnen verband houden met de in art. 2.1 Wtw genoemde doelstellingen. Verder bestaat er niet zelden recht op een vergoeding van overheidswege, terwijl betrokkenen 00k in rechte moeten kunnen opkomen tegen een (voorgenomen) gedoogplichtoplegging. Bij een te grote inbreuk op het eigendomsrecht kan het bovendien voor de hand liggen dat de initiatiefnemende overheid verplicht wordt de gronden te verwerven. Een volledige regeling Voorheen waren bepalingen en regelingen met gedoogplichtachtige bepalingen versnipperd over verschillende wetten zoals de Waterstaatswet 1900, de Grondwaterwet, provinciale verordeningen en waterschapskeuren. Niet zelden betrof het gedetailleerde of gedateerde bepalingen, voor een groot aantal uiteenlopende activiteiten of handelingen. Het rechtskarakter van de diverse bepalingen liep soms nodeloos uiteen of was in de praktijk niet altijd helder. Er was geen uniforme procedure om te komen tot de oplegging van een gedoogplicht. Bepaalde gedoogplichten waaraan in de praktijk behoefte bestaat ontbraken. Van een duidelijk, uniform, volledig stelsel was kortom geen sprake. De Waterwet brengt daar verandering in. In plaats van de verspreide bepalingen bevat hoofdstuk 7 een uitputtende regeling van een aantal soorten gedoogplichten of duldplichten. Dat betekent 00k dat in de keuren van waterschappen en verordeningen van provincies geen ruimte meer bestaat om nog separaat deze verplichtingen op te nemen. Nu een en ander bij wet is geregeld, treden decentrale verordeningen op dit punt terug. Cedoog- en duldplichten De verschillende gedoog- en duldplichten worden hierna kort besproken. Deze verplichtingen hebben betrekking op: - het betreden van plaatsen voor onderzoek en daarmee verband houdende activiteiten (art tot en met 5.22 Wtw); no

107 A A N LEG EN BEHEER VAN WATERSTAATSWERKEN - onderhoud, herstel, wijzxging en aanleg van waterstaatswerken (art en 5.24 Wtw); - het aanbrengen en in stand houden van meetmiddelen en permanente tekens (art Wtw); wateroverlast en overstroming ten gevolge van afvoer of tijdelijke berging van water (art Wtw); - de onttrekking of infiltratie van grondwater (art Wtw). Vraag en antwoord Bieden de keuren van waterschappen en verorden'mgen van provincies nog ruimte voor eigen gedoogplichten, naast die van de Waterwet? De Waterwet heeft een regeling voor alle voorkomende gedoogplichten. Er is dan 00k geen ruimte meervoor bepalingen in lagere regelgevingzoals de keur. De gedoogplichten van de Waterwet dienen ruim te worden opgevat, zodat er geen aparte gedoogplichtbepalingen hoeven te worden opgenomen in de eigen verordeningen. Juridisch karakter van verplichtingen In de redactie van de verschillende artikelen is duidelijk tot uitdrukking gebracht dat de gedoogplichten niet allemaal gelijk van karakter zijn. In een aantal gevallen ontstaat de effectieve verplichting pas wanneer de gedoogplicht door de beheerder in een concreet, individueel geval wordt opgelegd bij een beschikking. Daartegen staat op grond van de Algemene wet bestuursrecht bezwaar en beroep open. In andere gevallen zijn gedoogplichten ex lege: het (onder voorwaarden) 'gehouden zijn te gedogen of dulden, vloeit dan direct voort uit de wet. Daarvoor is geen aparte beschikking vereist. In het geval van art Wtw is bovendien bewust niet gesproken van gedogen maar dulden. Dat onderscheid beoogt hier het bijzondere karakter van deze duldplicht uit te drukken. Anders dan bij de overige gedoogplichten gaat het bij deze duldplicht om wateroverlast of overstroming ten gevolge van afvoer of tijdelijke berging van water te dulden. Rechtstreeks overheidshandelen zal veelal ontbreken; overstroming vindt doorgaans zijn oorzaak in hogere waterstanden ten gevolge van een hogere waterafvoer door neerslag. Ill

108 WEGWIJZER WATERWET BETREDEN VAN PLAATSEN VOOR ONDERZOEK EN DAARMEE VERBAND HOUDENDE ACTIVITEITEN De eerste in de Waterwet opgenomen categoric gedoogplichten strekt ertoe te verzekeren dat beheerders zich te alien tijde toegang kunnen verschaffen tot gronden van rechthebbenden om onderzoek en daarmee verband houdende activiteiten te verrichten. Dit vanzelfsprekend alleen, voor zover dit nodig is voor een goed waterbeheer en na voorafgaande aankondiging aan de rechthebbende. Een dergelijke gedoogplicht kan 00k opgelegd worden op verzoek en ten behoeve van derden. Dit indien dit noodzakelijk blijkt te zijn voor gegevensvergaring, bijvoorbeeld in bet kader van een vergunningaanvraag. Het gaat in deze categoric om enerzijds de bevoegdheid tot het betreden van plaatsen voor inspecties (het in ogenschouw nemen van, al dan niet door middel van meegebrachte apparatuur of het vragen van inlichtingen), en anderzijds de verplichting om verdergaand onderzoek en daarmee verband houdende werkzaamheden te gedogen Betreden van plaatsen voor inspecties Bij het betreden van plaatsen gaat het om de bevoegdheid van onder verantwoordelijkheid van de beheerder werkzame personen om ten behoeve van de inspectie van watersystemen plaatsen te betreden, die zijn gelegen op gronden ten aanzien waarvan de beheerder geen rechthebbende is. De gronden waarop waterkeringen, oppervlaktewaterlichamen, bergingsgebieden en ondersteunende kunstwerken zijn gelegen zijn immers soms wel, maar dikwijls 00k niet in eigendom bij de beheerder van die werken. Het gaat bij dergelijke inspecties niet om nalevingstoezicht in de zin van afdeling 5.2 Awb, maar om inspecties ten behoeve van het behoorlijk functioneren van watersystemen. De memorie van toelichting noemt naast onderhoudsinspecties bijvoorbeeld 00k inspecties met betrekking tot optredende waterstanden, stroomsnelheden, doorzicht van het water en optredende algenbloei. Daarbij is het mogelijk - voor zover noodzakelijk - (niet permanente) apparatuur, bijvoorbeeld om te meten, mee te brengen. Ook kan het zijn dat ten behoeve van de inspectie inlichtingen van bijvoorbeeld de rechthebbenden ten aanzien van gronden moeten kunnen worden ingewonnen. Dat is geregeld door in art Wtw, art. 5:16 Algemene wet bestuursrecht van overeenkomstige toepassing te verklaren. Betreden van woningen De bevoegdheid tot betreden geldt in principe voor elke plaats, met uitzondering van woningen zonder toestemming van de bewoner. Soms kan het echter noodzakelijk zijn dat voor de inspectie van de toestand van watersystemen ook 112

109 A A N LEG EN BEHEER VAN WATERSTAATSWERKEN tegen de wil van de bewoner woningen worden betreden. De bevoegdheid daartoe geldt alleen in bet geval de woning deel uitmaakt van een waterstaatswerk of daarmee rechtstreeks in verbinding staat (art lid 2 Wtw). Ex lege bevoegdheid De bevoegdheid tot het betreden van plaatsen onder medeneming van de benodigde apparatuur geldt ex lege. Een voorafgaande beschikking of aanzegging daartoe is niet vereist. Gebruikmaking van de bevoegdheid is geclausuleerd door, overeenkomstig hetgeen op grond van art. 5:13 Awb voor toezichthouders geldt, te bepalen dat van deze bevoegdheid slechts gebruik mag worden gemaakt voor zover dat redelijkerwijs nodig is voor een goede taakvervulling. Eenieder is verplicht om aan de inspectie de medewerking te verlenen die redelijkerwijze daartoe kan worden gevorderd. Zo nodig wordt toegang verkregen met behulp van de sterke arm. Art lid 3 Wtw voorziet in een en ander door van overeenkomstige toepassingverklaring van art. 5:15 lid 2 en art. 5:20 Awb Gedogen van onderzoeken en verband houdende werkzaamheden Rechthebbenden van gronden zijn op grond van art Wtw verplicht te dulden dat op die gronden onderzoeken en daarmee verband houdende werkzaamheden worden verricht. De beheerder is bevoegd een zodanige gedoogplicht op te leggen, zowel voor onderzoeken ten behoeve van de vervulling van zijn eigen taken, als voor onderzoeken van derden. Het gaat bij deze onderzoeken niet om het ter plaatse opnemen van de toestand van een bepaald waterstaatswerk of het aflezen van meetmiddelen (zie daarvoor de bevoegdheid tot het betreden van plaatsen voor inspecties in de vorige paragraaf), maar om meer ingrijpende onderzoeken waarbij meer uitgebreide metingen of inventarisaties worden verricht, (water)bodemmonsters worden genomen, sonderingen worden verricht of zelfs gravingen nodig zijn. Dergelijke onderzoeken kunnen gericht zijn op aanleg, onderhoud of herstelwerkzaamheden, maar bijvoorbeeld 00k voor monitoringsactiviteiten voorafgaand aan activiteiten ten aanzien van de (verontreiniging) van de waterbodem. Ceen ex lege verplichting: beschikking De gedoogplicht met betrekking tot onderzoeken is geen verplichting ex lege c.q. geen eis die rechtstreeks voortvloeit uit de wet zelf. Zij wordt steeds in individuele gevallen bij beschikking van de beheerder opgelegd. Deze is daarbij gehouden het evenredigheidsbeginsel toe te passen: de gedoogplicht mag niet verder gaan dan redelijkerwijs nodig is. Het evenredigheidsbeginsel brengt 00k mee dat een gedoogplicht alleen wordt opgelegd, als de rechthebbende geen toestemming 113

110 WEGWIJZER WATERWET geeft voor het verrichten van onderzoek. Verder dient, spoedeisende gevallen daargelaten, de beschikking waarbij een gedoogplicht wordt opgelegd, tijdig - in elk geval twee weken voor aanvang van het onderzoek - aan de rechthebbenden te worden bekendgemaakt. Vraag en antwoord Hoe is de verhouding tussen de gedoogplichten en het eigendomsrecht? Voorziet de Waterwet in het regelen van de eigendomsverhoud'mg bij het toepassen van gedoogplichten? De Waterwet verandert niets aan de oude praktijk. De gedoogplichten moeten worden gezien als een publiekrechtelijke inbreuk op een eigendomsrecht, zonder verandering in de eigendom zelfte realiseren. Als een waterschap de eigendom van gronden wil, dan zal de grond moeten worden aangekocht. Als het waterschap niets koopt maarwel bijvoorbeeld de eigendom wil van inlaatwerken e.d. op de grond van de perceelseigenaar, dan zal dit via een zakelijk recht moeten geschieden (zoals een opstalrecht, dat via de notaris geregeld moet worden). De Waterwet regelt geen eigendomsverhoudingen, daarvoor is het Burgerlijk Wetboek van belang ONDERHOUD, HERSTEL, WIJZIGING EN AAN LEG VAN WATERSTAATSWERKEN De tweede categorie gedoogplichten betreft de plicht om bepaalde actieve handelingen van de beheerder te gedogen. Het gaat daarbij in de eerste plaats om de plicht het onderhoud van waterstaatswerken te gedogen en, daarmee verband houdend, de voor het waterbeheer eveneens van groot belang zijnde verplichting voor grondeigenaren om specie en maaisel te ontvangen dat wordt verwijderd in verband met het reguliere onderhoud van watergangen. Verder voorziet de Waterwet in de plicht om de (feitelijke) aanleg of wijziging van waterstaatswerken te gedogen, een en ander vanzelfsprekend slechts in die gevallen dat verwerving van de desbetreffende gronden niet in de rede ligt Onderhoud en herstel en daarmee verband houdende activiteiten De eerste gedoogplicht in deze categorie regelt dat rechthebbenden ten aanzien van onroerende zaken zijn gehouden onderhoudswerkzaamheden aan waterstaatswerken te gedogen (art lid 1 Wtw). Zoals al is opgemerkt, zijn de gronden waarop waterstaatswerken zijn gelegen soms wel, maar dikwijls 00k niet in eigendom bij de beheerder van die werken. Ten behoeve van het onderhoud aan die werken dienen die gronden of aanliggende gronden te worden be- 114

111 A A N LEG EN BEHEER VAN W AT E R S T A AT S W E R K E N treden en dienen op of vanaf die gronden onderhoudswerkzaamheden te worden uitgevoerd. Het gaat daarbij om reguliere onderhouds- en herstelwerkzaamheden aan waterstaatswerken. Degene die de werkzaamheden uitvoert kan de beheerder zelf zijn (inclusief bijv. een aannemer in opdracht van de beheerder), maar het kan ook een derde zijn die publiekrechtelijk onderhoudsplichtig is, op grond van de onderhoudslegger van art. 78 lid 2 Waterschapswet. Ontvangen van specie en maaisel Verband houdend met onderhoud en herstel is in art lid 2 Wtw, ook voorzien dat rechthebbenden ten aanzien van gronden, gelegen aan of in oppervlaktewaterlichamen, de bij het onderhoud daarvan vrijkomende specie en maaisel op die gronden dienen te ontvangen. Deze verplichting is niet onbeperkt. Fysieke belemmeringen als bebouwing of smalle bermen kunnen eraan in de weg staan dat de specie of maaisel op aan wateren gelegen gronden kan worden ontvangen. Ook moet niet uit het oog worden verloren dat bij het onderhoud vrijkomende bagger en plantenresten worden beschouwd als afvalstoffen in de zin van de Wet milieubeheer. Art van die wet verbiedt in principe het storten van die stoffen buiten een inrichting. Het op de kant zetten van bij onderhoud aan oppervlaktewaterlichamen vrijkomende baggerspecie en plantenresten is onder bepaalde condities echter vrijgesteld van dit stortverbod. Volgens het Besluit vrijstellingen stortverbod buiten inrichtingen, geldt dit alleen voor schone of licht verontreinigde onderhoudsbaggerspecie. Voor andere verontreinigde onderhoudsbaggerspecie biedt het Besluit bodemkwaliteit tot bepaalde grenzen toepassingsmogelijkheden, zij het dat dan de ontvangstplicht niet geldt. De overige specie moet door de waterbeheerder worden afgevoerd en volgens de daarvoor geldende voorschriften worden gestort of verwerkt. Ex lege verplichting Het gaat in dit geval wel om een gedoogplicht ex lege. De achtergrond daarvan is dat het moeten gedogen van regulier onderhoud (met inbegrip van het ontvangen van specie en maaisel) naar zijn aard slechts een geringe inbreuk vormt op de rechten van rechthebbenden van gronden. Bovendien gaat het hier om werkzaamheden die regelmatig op een groot aantal plaatsen moeten worden uitgevoerd. Wel geldt dat de beheerder de rechthebbenden steeds ten minste twee dagen voor aanvang van de werkzaamheden de voorgenomen werkzaamheden moet meedelen. H5

112 WEGWIJZER WATERWET Aanleg of wijziging van waterstaatswerken Op dit punt regelt de wet in art Wtw dat de beheerder rechthebbenden ten aanzien van onroerende zaken kan verplichten om de aanleg of wijziging van een waterstaatswerk en de daarmee verbandhoudende werkzaamheden te gedogen. Soortgelijke verplichtingen waren al bekend uit de Waterstaatswet 1900 (verbetering of aanleg van een watergang voor de aan- en afvoer van water, respectievelijk de verandering, verplaatsing ofverwijdering van kunstwerken). Met de Waterwet heeft deze gedoogplicht een bredere strekking gekregen, zowel wat betreft de aard van de werkzaamheden (bijv. 00k voor de inrich ting van waterbergingsgebieden), als wat betreft de doelstellingen: de gedoogplicht kan worden toegepast in belang van de realisering van alle in art. 2.1 Wtw genoemde doelstellingen. Met name het belang van de verbetering van de ecologische kwaliteit van watersystemen kan nopen tot het aanbrengen van veranderingen in de bedding of oevers van oppervlaktewaterlichamen, zoals de aanleg van natuurvriendelijke oevers of de aanleg van een ander doorstroomprofiel waarbij andere stroomsnelheden en waterdiepten worden verkregen. Geen ex lege verphchting: beschikking De gedoogplicht met betrekking tot de aanleg of wijziging van een waterstaatswerk is geen verplichting ex lege. Zij wordt steeds in individuele gevallen bij beschikking van de beheerder opgelegd. Spoedeisende gevallen daargelaten, dient de beschikking waarbij een gedoogplicht wordt opgelegd, tijdig - in elk geval twee weken voor aanvang van de werkzaamheden - aan de rechthebbenden te worden bekendgemaakt. De beheerder is bij het opleggen van deze gedoogplicht gehouden het evenredigheidsbeginsel toe te passen; de beheerder mag de gedoogplicht opleggen voor zover dat voor de vervulling van zijn taken redelijkerwijs nodig is en wanneer naar zijn oordeel de belangen van de rechthebbenden geen onteigening vorderen. Volgens vaste jurisprudentie over de toepassing van art. 12 Waterstaatswet 1900 toetst de rechter dit oordeel van de beheerder marginaal, waarbij met name betekenis wordt toegekend aan de omvang van de benodigde gronden in verhouding tot de oppervlakte van de ter plaatse aan rechthebbenden toebehorende gronden en verder aan de invloed van de aan te brengen verandering op de bruikbaarheid van die gronden. Het evenredigheidsbeginsel brengt vanzelfsprekend 00k met zich dat een gedoogplicht alleen dan wordt opgelegd, indien de rechthebbenden geen toestemming verlenen voor de aanleg of wijziging van het waterstaatswerk. 116

113 A A N LEG EN BEHEER VAN W AT E R S T A AT S W E R K E N MEETMIDDELEN, SEINEN, MERKEN, TEKENS Een meer specifieke door art Wtw geregelde gedoogplicht strekt ertoe dat rechthebbenden van onroerende zaken moeten gedogen dat op of aan die zaken door of vanwege de beheerder meetmiddelen, seinen, merken of andere tekens worden aangebracht en in stand gehouden. Het gaat bij de toepassing van deze bepalingen om het aanbrengen en in stand houden van zaken als peilschalen, peilbuizen en automatische waterhoogtemeters die de beheerder ten dienste staan bij de waterbeheersing. Deze gedoogplicht geldt 00k voor verkeerstekens die worden aangebracht ten behoeve van het nautisch beheer. Deze verplichting geldt ex lege. Een vergelijkbare verplichting was voorheen opgenomen in de Waterstaatswet DULDEN VAN DE TIJ DELIJ KE BERCINC OF AFVOER VAN WATER Nieuw in het waterstaatsrecht is de bepaling dat rechthebbenden ten aanzien van gronden gehouden zijn tijdelijke berging van water of de afvoer van water op die gronden te dulden. Deze duldplicht van art Wtw bestrijkt een breed scala van situaties. Gronden in aangewezen bergingsgebieden Enerzijds zijn er de gevallen waarin de desbetreffende gronden als bergingsgebied zijn opgenomen op de legger van de beheerder en deze gronden 00k als zodanig ruimtelijk zijn bestemd. Deze bergingsgebieden (zie de omschrijving in art. 1.1 Wtw) hebben als functie om binnen een watersysteem voldoende ruimte voor de berging van water te creeren om daarmee te kunnen voldoen aan de normen uit het Nationaal Bestuursakkoord Water. Zij hebben daarmee een functie in het kader van het waterbeheer en vormen een integraal onderdeel van het bij de beheerder in beheer zijnde watersysteem. Mede door verwachte extremere neerslag in de toekomst en mede door afspraken uit het Nationaal Bestuursakkoord Water zullen waterschappen, 00k om te kunnen voldoen aan de op grand van hoofdstuk 2 of in regionale waterplannen vast te leggen normen voor een goed waterbeheer, meer structured en meer dan voorheen ruimte moeten zoeken en creeren voor de tijdelijke berging van water. Gronden in opperviaktewateriichamen of buitendijkse gebieden Anderzijds is er 00k een verplichting de afvoer van water te dulden. Mede ingegeven door het streven om het watersysteem in 2015 voldoende klimaatbestendig te hebben ingericht, en gelet op de mogelijke situaties waarin, in het kader van 117

114 WEGWIjZER WATERWET het beheer van oppervlaktewaterlichamen, wateroverlast en overstroming kunnen plaatshebben, is ook een duldplicht opgenomen voor dergelijke voorvallen wanneer het gaat om in oppervlaktewaterlichamen en buiten primaire waterkeringen gelegen gronden. Deze gronden ondervinden soms wateroverlast of overstromen tijdelijk als gevolg van de noodzaak om maatgevende waterhoeveelheden af te voeren of te bergen. Het gaat hier om een dynamische vorm van waterberging omdat de gronden in kwestie als meestroomgebied voor een rivier gaan fungeren. Voorbeelden zijn meander- of overstromingsgebieden behorend tot beeksystemen, waarbinnen de beek zich door meandering verlegt of die bij hogere afvoeren overstromen. Andere voorbeelden zijn gebieden die voorheen binnendijks lagen, maar door het landinwaarts verleggen van dijklichamen als rivierverruimingsmaatregel, buitendijks komen te liggen en daar overstromen bij hogere waterstanden op de rivier. Ook ter plaatse van binnendijks aan te leggen hoogwatergeulen, die bij hoge afvoeren op de rivier de hoofdstroom ontlasten, overstromen gronden periodiek. Buitendijkse rivierverruimingsmaatregelen, zoals het afgraven van uiterwaarden en stroomgeleidingswerken (kribverlagingen) en de aanleg van nevenstroomgeulen in het winterbed van de rivier, kunnen het frequenter overstromen van gronden in het winterbed van de rivier gelegen tot gevolg hebben. Ook voor al deze situaties is in de Waterwet voorzien in een verplichting van rechthebbenden ten aanzien van de desbetreffende gronden, om overstroming ten gevolge van de afvoer of tijdelijke berging van oppervlaktewater te dulden. Hiermee wordt voorkomen dat er onduidelijkheid zou kunnen bestaan over de rechtmatigheid van het gebruik van die gronden ten behoeve van de afvoer en berging van oppervlaktewater. Aanwijzing en inrichting van waterbergingsgebieden De duldplicht geldt onder andere in waterbergingsgebieden in de zin van de Waterwet (zie hoofdstuk i). Een korte beschrijving van de wijze van aanwijzing van die gebieden is van belang. De aanwijzing van een bergingsgebied dient plaats te vinden op basis van de Wet ruimtelijke ordening. Het waterschap inventariseert de wateropgave en de daarbij behorende ruimtelijke aspecten, en wendt zich dan tot de gemeente met het verzoek om medewerking te verlenen door de gewenste bergingsgebieden ook als zodanig planologisch in te passen (al dan niet met dubbelbestemmingen). Eventuele met die aanwijzing gepaard gaande planschadevergoeding wordt door het waterschap aan de planschadeuitkerende gemeente vergoed, een en ander volgens de regels en systematiek van de Wet ruimtelijke ordening. 118

115 A A N LEG EN BEHEER VAN WATERSTAATSWERKEN Voordat een duldplicht voor wateroverlast ten gevolge van de tijdelijke berging van oppervlaktewater geeffectueerd kan worden stelt de waterbeheerder, voor zover sprake is van inrichting van een bergingsgebied een projectplan (art. 5.4 Wtw) vast. Het is voor de waterbeheerder zaak om daarbij zo veel mogelijk aan te geven welke beschermende inrichtingsmaatregelen worden getroffen om onevenredige wateroverlast te voorkomen. De waterbeheerder zorgt ervoor dat hij ten behoeve van eventuele inrichtingsmaatregelen - zoals het maken van inlaat- of compartimenterende werken dan wel de aanleg van kaden om objecten in het gebied tegen wateroverlast te beschermen - kan beschikken over de benodigde grond. Uitgangspunt is dat de benodigde grond langs minnelijke weg wordt verworven door aankoop of vestiging van een zakelijk recht. Als dit uiteindelijk niet lukt, dient verwerving plaats te hebben door onteigening van de grond. Inrichtingsschade wordt door de waterbeheerder volledig vergoed. Vervolgens neemt de beheerder het bergingsgebied in de legger (art. 5.1 Wtw) op als waterstaatswerk, behorend tot de bij hem in beheer zijnde watersystemen. Duldplicht geldt ex lege: 00k in bergingsgebieden Benadrukt moet worden dat de duldplicht ex lege is. Er is geen sprake van oplegging van de duldplicht, door een voorafgaand besluit. De duldplicht op grond van art Wtw geldt uit zijn aard ex lege, omdat dikwijls geen direct voorafgaand besluit wordt genomen of zelfs maar een handeling door de beheerder wordt verricht, gericht op het doen overstromen van een gebied. De overstroming vindt doorgaans zijn oorzaak in hogere waterstanden ten gevolge van een hogere waterafvoer als gevolg van overvloedige neerslag. Er is bij de totstandkoming van deze bepaling overwogen of de duldplicht alleen aan de orde is, indien wateroverlast of overstromingen het gevolg zijn van specifiek overheidsoptreden in het kader van het waterbeheer. Dat de klimaatverandering er 00k in andere gevallen toe kan leiden dat gebieden vaker dan voorheen zullen onderlopen, vereist op zichzelf immers geen uitdrukkelijke duldplicht. Van een dergelijke clausulering is echter afgezien om te voorkomen dat crop enig moment discussie zou kunnen ontstaan over de vraag of het onderlopen van een gebied het gevolg is van overheidsmaatregelen of uitsluitend natuurlijke oorzaken heeft. Om dezelfde reden is ervoor gekozen om de gedoogplicht niet alleen voor - kort gezegd - nieuwe gevallen te laten gelden, maar 00k voor bestaande gevallen. In bestaande uiterwaarden kunnen specifieke maatregelen in het kader van het waterbeheer immers eveneens tot een toename van de kans op wateroverlast of overstromingen leiden. n 9

116 WEGWIJZER WATERWET Noodoverloopgebied is geen bergingsgebied Noodoverloopgebieden vallen buiten het bereik van de duldplicht. Het bergingsgebied maakt immers - anders dan noodoverloopgebieden - integraal onderdeel uit van het (regionale) watersysteem. Noodoverloopgebieden maken geen deel uit van het watersysteem. Deze gebieden komen slechts voor inundatie in aanmerking, indien de reguliere bergingscapaciteit van een watersysteem niet langer toereikend is om het teveel aan water te bergen. Uit de naam noodoverloopgebied alleen al volgt dat het om bijzondere situaties moet gaan, waarbij tot inundatie van bepaalde gebieden wordt overgegaan om grotere maatschappelijke schade elders te voorkomen CRONDWATERONTTREKKINCEN EN I N FI LTRATI ES Grondwateronttrekkingen en daarmee verband houdende infiltraties van water in de bodem kunnen, 00k wanneer zij krachtens vergunning worden verricht, tot schade aan onroerende zaken van derden leiden. Schade kan met name optreden bij onttrekkingen aan het freatisch grondwater, zoals bij bronneringen ten behoeve van bouwprojecten het geval is. Bij de verlening van een vergunning voor de onttrekking van grondwater zal vanzelfsprekend steeds een afweging moeten worden gemaakt tussen de bij de grondwateronttrekking betrokken belangen en de belangen van derden. Wordt echter tot vergunningverlening overgegaan, dan rust volgens de gedoogplicht van art Wtw op derden de verplichting om de vergunde onttrekking te gedogen. Dit betekent overigens niet dat vervolgens 00k de eventuele schade die het gevolg is van de onttrekking, voor hun rekening moet blijven. Op grond van hoofdstuk 7 van de wet rust op de vergunninghouder de plicht om schade aan onroerende zaken van derden zoveel mogelijk te ondervangen en voor het overige te vergoeden. Ook kan de eigenaar van de onroerende zaak van de vergunninghouder verlangen dat deze de zaak in eigendom overneemt, wanneer de eigendom van de zaak voor de eigenaar van te geringe betekenis is geworden. Deze gedoogplicht en schadevergoedingsplicht komen overeen met wat voorheen in de Grondwaterwet was geregeld. 5.8 Optreden bij gevaar voor waterstaatswerken Algemeen Tot slot bevat hoofdstuk 5 in paragraaf 5 een regeling over gevaar voor waterstaatswerken. Deze regeling is in belangrijke mate ontleend aan paragraaf 17 van de Waterstaatswet 1900 en komt daar wat betreft de reikwijdte mee overeen. De 120

117 A A N LEG EN BEHEER VAN W AT E R S T A AT S W E R K E N regeling bevat een aantal bestuurlijke verplichtingen en bijzondere bevoegdheden met betrekking tot situaties van gevaar voor waterstaatswerken. De nadruk ligt daarbij op het voorbereid zijn op gevaar. Een situatie, die natuurlijk zo veel mogelijk dient te worden voorkomen, juist ook door het reguliere beheer. Omdat gevaar desondanks niet kan worden uitgesloten, is een goede voorbereiding nodig. De Waterwet verplicht de beheerder daartoe tot het opstellen en hebben van een calamiteitenplan, tot het zorgdragen voor oefeningen en - na een calamiteit - tot het herstellen van eventuele schade aan waterstaatswerken. Ook door middel van andere instrumenten uit de Waterwet kan worden geanticipeerd op bepaalde te voorziene calamiteiten. Daarbij kan in het bijzonder gedacht worden aan het opnemen van wateroverlastscenario s inzake het handelen in bepaalde extreme waterstaatkundige omstandigheden in een waterakkoord. In een dergelijk akkoord kan bijvoorbeeld worden vastgelegd onder welke omstandigheden en in welke mate beperkingen zullen gelden ten aanzien van het uitslaan van waterhoeveelheden. Doen zich toch omstandigheden voor waardoor de goede staat van een of meer waterstaatswerken onmiddellijk en emstig in het ongerede is of dreigt te geraken (zoals gevaar is gedefinieerd in art Wtw), en zijn de reguliere beheerbevoegdheden ontoereikend, dan beschikt de beheerder over de bijzondere bevoegdheid om alle maatregelen te nemen die de beheerder noodzakelijk acht ter afwending of beperking van het gevaar, zo nodig in afwijking van wettelijke voorschriften. Gevaar voor waterstaatswerken Het begrip gevaar is gedefinieerd als omstandigheden waardoor de goede staat van een of meer waterstaatswerken onmiddellijk en emstig in het ongerede is of dreigt te geraken. Vanzelfsprekend staat optreden ter beteugeling van gevaar voor waterstaatswerken niet op zichzelf. Het staat ten dienste van het bewoonbaar houden van Nederland, van het voorkomen van overlast voor mens en dier, have en goed. In die zin is de in de wet opgenomen regeling betreffende gevaar voor waterstaatswerken onlosmakelijk verbonden met de doelstellingen van art. 2.1 Wtw. Hoewel dus enige afbakening is gegeven aan het begrip gevaar, valt een scherpe definitie niet te geven. Het begrip dient van toepassing te zijn op diverse situaties en omstandigheden; met name de potentiele situaties van gevaar zijn zeer uiteenlopend van aard. In elk geval zal het moeten gaan om feitelijke gebeurtenissen, die tot toepassing van de bijzondere bevoegdheid nopen omdat de normale bevoegdheden in de sfeer van het waterrecht ontoereikend kunnen zijn. Verder blijkt uit het gevaarbegrip dat niet zomaar elke voor een waterstaatswerk (potentieel) gevaarlijke situatie onder het begrip gevaar valt te scharen. Uitdrukkelijk is bepaald dat sprake moet zijn van onmiddellijk en emstig in het ongerede raken van een waterstaatswerk. Of en zo ja, hoe lang daarvan sprake is, is in een 121

118 WEGWIJZER WATERWET concrete situatie, bij toepassing van de bevoegdheid, bedoeld in art lid 1 Wtw, uiteindelijk ter beoordeling aan de beheerder. Toepassingsbereik regeling De bepalingen betreffende gevaar zijn - in afwijking van het algemene toepassingsbereik van de Waterwet - niet van toepassing op gevaren die het gevolg zijn van (scheeps)ongevallen op de Noordzee (art lid 2 Wtw). Daarvoor geldt de bijzondere regeling van de Wet bestrijding ongevallen Noordzee, die mede strekt ter uitvoering van verdragsverplichtingen. Op grond van die wet en het daarop gebaseerde besluit (Besluit van 11 oktober 2000 ter uitvoering van art. n lid 1 Wet bestrijding ongevallen Noordzee, Stb. 449) zijn reeds regels gesteld over de organisatie en coordinatie van de bestrijding van schadelijke gevolgen van ongevallen in brede zin. Op grond van die regelingen is onder meer het Rampenplan voor de Noordzee 2000 tot stand gebracht. Culumiteitenplan Het verplichte calamiteitenplan zoals opgenomen in art Wtw, is een organisatieoverzicht en een waarschuwings- en afsprakenschema met betrekking tot het optreden in situaties van gevaar. Het is een hulpmiddel voor de beheerder en diegenen die met de calamiteitenbestrijding en de coordinatie daarbij zijn belast. Denkbaar is dat de inhoud van het calamiteitenplan afhangt van de aard en omvang van de te beheren waterstaatswerken. Het calamiteitenplan zal integraal van karakter dienen te zijn. Alle bekende soorten van bedreigingen van de bij de beheerder in beheer zijnde waterstaatswerken zullen, zo mogelijk met elkaar in verband gebracht, in het plan opgenomen moeten zijn. De inhoudseisen van het calamiteitenplan worden gegeven in het Waterbesluit. Het is van groot belang dat de calamiteitenplannen afgestemd zijn op soortgelijke plannen van andere overheden. Hierbij dient gedacht te worden aan afstemming op tweeerlei soorten plannen. Enerzijds is afstemming nodig op de van belang zijnde provinciale cobrdinatieplannen, de gemeentelijke rampenplannen en de eventueel voor het waterbeheer van belang zijnde rampenbestrijdingsplannen. Opgemerkt moet worden dat vanaf de inwerkingtreding van de Wet veiligheidsregio s het hier vooral zal gaan om de crisisplannen van de veiligheidsregio s. Anderzijds is afstemming van belang op de calamiteitenplannen van andere beheerders, in verband met de samenhang van watersystemen. Het kan bijvoorbeeld gaan om een situatie waarbij ten aanzien van een dijkringgebied verschillende beheerders het beheer over de waterkeringen voeren. 122

119 A A N LEG EN BEHEER VAN WATERSTAATSWERKEN Oefenen In het kader van de voorbereiding op buitengewone omstandigheden met betrekking tot het watersysteem dient de beheerder met enige regelmaat oefeningen te houden. Dit is geregeld in art lid 1 Wtw. Het technisch, ambtelijk en bestuurlijk apparaat van de beheerder verkrijgt daarmee de nodige ervaring om in een situatie van gevaar doeltreffend te kunnen optreden. De verplichting tot het houden van oefeningen is een aantal jaren geleden in de Waterstaatswet 1900 geintroduceerd. Voordien bestond een dergelijke verplichting alleen ten aanzien van primaire waterkeringen. Ook in de oefensfeer is afstemming met andere gezagen in de sfeer van crisis- en rampenbestrijding aangewezen. Van een wettelijke verplichting daartoe is overigens bewust afgezien. Verhoud'mg tot algemene keten crisisbeheersing De Waterwet brengt geen wijziging in de verhouding tussen de bepalingen over bijzondere omstandigheden voor het waterbeheer en die van de algemene keten. Niet is uitgesloten dat sprake kan zijn van een situatie van gevaar in de zin van de Waterwet, zonder dat (nog) sprake is van een ramp in de zin van de Wet rampen en zware ongevallen. Opgemerkt moet worden dat de calamiteitenregeling in de Waterwet is gericht op de staat van de objecten (waterstaatswerken), niet op de meer subjectgerichte belangen van openbare veiligheid en openbare orde in de algemene keten. Bevoegdheden bij gevaar De Waterwet geeft de beheerder in art Wtw de bevoegdheid om, in geval van gevaar en zolang de daardoor ontstane situatie zulks noodzakelijk maakt, maatregelen te treffen die hij nodig oordeelt, zo nodig in afwijking van wettelijke voorschriften. De maatregelen mogen niet in strijd zijn met de Grondwet of met intemationaalrechtelijke verplichtingen. De omschrijving van deze bevoegdheid is gelijkluidend aan die uit de Waterstaatswet De afbakening, in de tijd bezien, van deze bevoegdheid verdient nog enige toelichting. In samenhang met de wettelijke omschrijving van het begrip gevaar, kan worden vastgesteld dat bij de uitoefening van de bijzondere bevoegdheid sprake moet zijn van een situatie waarbij een waterstaatswerk onmiddellijk en ernstig in het ongerede is of dreigt te komen. Daarnaast is het denkbaar dat de beheerder ook direct na afloop van een gevaarsituatie dient te kunnen blijven beschikken over de bijzondere bevoegdheid, juist om een nieuwe gevaarsituatie te kunnen afwenden. Toepassing van de bevoegdheid is daarom mogelijk zolang de daardoor ontstane situatie zulks noodzakelijk maakt. Deze zinsnede ziet eveneens op de situatie dat direct handelen van de beheerder nog noodzakelijk is in verband met het voorkomen 123

120 WEGWIjZER WATERWET van vermeerdering van geleden schade als gevolg van een opgetreden calamiteit. Met deze bijzondere bevoegdheid zal zeer terughoudend moeten worden omgesprongen. Denkbaar is dat zich voor een waterstaatswerk een gevaarlijke situatie dreigt voor te doen, maar dat dit gevaar nog immer met het bestaande normale instrumentarium kan worden afgewend, waarbij geen strijd ontstaat met andere regelgeving. Anders gesteld: niet elke (potentiele) gevaarsituatie is te beschouwen als een situatie waarin dit artikel uitkomst kan bieden. Kenmisgeving aan en toezicht door hoger gezag Het is wenselijk dat gedeputeerde staten en de Minister van Verkeer en Waterstaat kennis hebben van die gevallen waarin een beheerder gebruik heeft gemaakt van de bevoegdheid maatregelen te treffen in geval van gevaar. Voor gedeputeerde staten is dit onder meer van belang in verband met hun centrale positie op het terrein van rampen- en calamiteitenbestrijding binnen de provinciegrenzen. Verder is kennis van het optreden door de beheerder in buitengewone omstandigheden noodzakelijk in het kader van het in hoofdstuk 3 geregelde interbestuurlijke toezicht. Met het oog hierop bevat de Waterwet de verplichting om van toepassing van lid 1 onverwijld melding te doen aan gedeputeerde staten. Optreden door hoger gezag bij gevaar Net als in de Waterstaatswet 1900 beschikken provincie en Rijk bij calamiteiten over aanwijzings- en indeplaatstredingsbevoegdheden. In art Wtwis daarbij aangesloten bij de regeling van het toezicht door het hoger gezag van hoofdstuk 3. De aanwijzings- en indeplaatstredingsbevoegdheden uit dat hoofdstuk kunnen worden uitgeoefend, indien het bestuur van een waterschap niet of niet voldoende optreedt bij gevaar. De beperking die in de algemene regeling van hoofdstuk 3 geldt (dat ingrijpen gekoppeld moet zijn aan de belangen van een samenhangend en doelmatig regionaal waterbeheer) is hier niet van toepassing omdat bij gevaar 00k ingegrepen moet kunnen worden wanneer het regionale waterbeheer niet in het geding is. Voorop staan de bevoegdheden van gedeputeerde staten. Laat de situatie bijeenroeping daarvan niet toe, dan kan de Commissaris van de Koningin deze bevoegdheden uitoefenen. De Minister van Verkeer en Waterstaat kan ingrijpen wanneer naar zijn oordeel door gedeputeerde staten ten onrechte geen of onvoldoende gebruik wordt gemaakt van de bevoegdheden. Verplicht herstel van waterstaatswerken De calamiteitenregeling in de Waterwet bevat de verplichting voor de beheerder om, zodra de feitelijke omstandigheden dat toelaten, het waterstaatswerk weer zoveel mogelijk in de oude staat te brengen (art lid 3 Wtw). Het kan daarbij 124

121 A A N LEG EN BEHEER VAN WATERSTAATSWERKEN zowel gaan om het herstel van eventuele schade aan het waterstaatswerk als om het wegnemen van ter afwending of beperking van het gevaar aangebrachte voorzieningen. Hierbij is niet het einde van de gevaarsituatie, maar zijn de feitelijke omstandigheden bepalend voor het moment waarop de beheerder het werk weer zoveel mogelijk in de oude staat moet brengen. Evahatie van optreden tijdens gevaar Het is een goed gebruik dat ook de beheerders van waterstaatswerken, nadat zich een bedreiging van de goede staat van die werken heeft voorgedaan, zorgdragen voor een evaluatie van hun optreden. De in het Waterwet opgenomen evaluatieplicht is rechtstreeks gekoppeld aan de bijzondere bevoegdheid van de beheerder om bij gevaar alle maatregelen te treffen die hij nodig acht, zo nodig met afwijking van bestaande bepalingen. Een volledig inzicht met betrekking tot de calamiteit is van wezenlijk belang voor het toekomstig optreden van de beheerder in soortgelijke situaties. Mogelijk behoeft dan in de toekomst minder snel of minder ingrijpend gebruikgemaakt te worden van een bijzondere bevoegdheid. I2 5

122 Hoofdstuk 6 Handelingen in watersystemen 6.1 Inleiding Hoofdstuk 6 Waterwet stelt regels aan handelingen door derden in watersystemen. Het gaat om de volgende handelingen: het lozen in oppervlaktewaterlichamen of op een zuiveringtechnisch werk; - het storten van stoffen in zee; - het onttrekken van grondwater en het infiltreren van water in de bodem; - het onttrekken van water uit en het brengen van water in oppervlaktewaterlichamen; - het gebruikmaken van waterstaatswerken. In dit hoofdstuk wordt eerst ingegaan op de algemene onderdelen van hoofdstuk 6: begripsbepalingen, het bevoegd gezag voor de watervergunning, algemene bepalingen over de watervergunning en algemene regels. Daarna komen achtereenvolgens de bovengenoemde vergunningplichtige handelingen aan bod. 6.2 Begrippen In art. 6.i Wtw worden enkele begrippen gedefmieerd die in hoofdstuk 6 worden gebruikt. Op de belangrijkste begrippen wordt hier ingegaan. Bevoegd gezag Onder bevoegd gezag wordt verstaan het bestuursorgaan dat bevoegd is om een watervergunning te verlenen. Welk bestuursorgaan dat is, volgt uit de formulering van het artikel waarin de vergunningplicht wordt geregeld. Zo bepaalt art. 6.4 Wtw dat het in bepaalde gevallen verboden is grondwater te onttrekken zonder vergunning van gedeputeerde staten. Verder is in de begripsomschrijving van bevoegd gezag verwerkt dat in gevallen van samenloop van bevoegdheden (bij vergunningen voor een samenstel van handelingen, bijvoorbeeld voor zowel het onttrekken van grondwater als het lozen van dat water op een oppervlaktewater- 127

123 WEGWIJZER WATERWET lichaam) de vergunning door een bevoegd gezag wordt verleend. Art Wtw bepaalt wie bet bevoegd gezag is. Lozen Onder lozen worden alle handelingen verstaan die zijn opgesomd in art. 6.2 Wtw. In het kort zijn dit handelingen die voorheen via de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (Wvo) werden gereguleerd: het brengen van afvalstoffen, schadelijke of verontreinigende stoffen (in de Waterwet aangeduid met de algemene term stoffen ) in een oppervlaktewaterlichaam en het brengen van stoffen of water op een zuiveringtechnisch werk, anders dan door middel van de gemeentelijke riolering. Storten van stoffen Het begrip storten van stoffen wordt gebruikt voor handelingen die via de Wet verontreiniging zeewater (Wvz) werden gereguleerd, en die nu onder art. 6.3 Wtw vallen. Het gaat onder andere om het zich ontdoen van stoffen vanaf schepen in zee. 6.3 Bevoegd gezag ALCEMEEN Het bevoegd gezag is in art. 6.1 Wtw gedefinieerd als het bestuursorgaan dat, in voorkomende gevallen met toepassing van art Wtw, bevoegd is om een watervergunning te verlenen. Art Wtw heeft betrekking op de samenloop van bevoegdheden. In bepaalde gevallen valt een handeling of een samenstel van handelingen onder de vergunningplicht van twee of meer artikelen van de Waterwet. Het kan voorkomen dat in zo n geval verschillende bestuursorganen als bevoegd gezag worden aangeduid in de verschillende toepasselijke artikelen. Art Wtw bevat een regeling voor die gevallen, zodat er steeds maar een bevoegd gezag is voor het verlenen van de watervergunning. In de volgende paragraaf wordt hierop verder ingegaan. In de Waterwet zijn de volgende bestuursorganen als bevoegd gezag opgenomen: - de Minister van Verkeer en Waterstaat; - het dagelijks bestuur van het waterschap; - gedeputeerde staten. 128

124 HANDELINCEN IN W AT E R S Y ST E M E N De Minister van Verkeer en Waterstaat is bevoegd gezag voor handelingen die betrekking hebben op waterstaatswerken en (onderdelen van) watersystemen die in beheer zijn bij bet Rijk. Het dagelijks bestuur van bet waterschap is bevoegd gezag voor de regionale wateren en voor waterstaatswerken die niet in beheer zijn bij het Rijk, zoals de meeste waterkeringen. De verdeling van bevoegdheden tussen het Rijk en de waterschappen volgt dus uit de toedeling van het beheer op grond van art. 3.1 Wtw. Vraag en antwoord Bij de omgevingsverguiming (de lichtere gevallen) wordt bij niet-tijdig beslissen van het bevoegd gezag de vergurwing van rechtswege vedeend. Is dot bij de watervergunning 00k het geval? Nee, de Waterwet gaat niet uit van de zogenoemde lex silencio positive: niet-tijdig beslissen is stilzwijgend instemmen. Gedeputeerde staten zijn enkel bevoegd gezag voor de grondwateronttrekkingen en infiltraties die genoemd zijn in art. 6.4 Wtw. Grondwaterlichamen behoren tot de regionale wateren, zodat de bevoegdheid tot vergunningverlening voor grondwateronttrekkingen en infiltraties in principe bij het waterschap zou moeten berusten. In verband met ontwikkelingen in het beleid rond onttrekkingen en infiltraties (met name ten aanzien van bodemenergiesystemen) en de benodigde kennisopbouw bij waterschappen, is ervoor gekozen om (net als onder de oude Grondwaterwet) gedeputeerde staten voorlopig bevoegd gezag te laten blijven voor de belangrijkste onttrekkingen en infiltraties. Vraag en antwoord In de oude Grondwaterwet was opgenomen dat de wet niet van toepassing was op het onttrekken van grondwater bij de ontwatering of afwatering van gronden (art. 7 lid 3 Gww). In de Waterwet is een dergelijke uitsluiting niet gemaakt. Houdt dat in dat drainage 00k onder de regelgeving voor grondwater volt? Bij ontwatering is er geen sprake van onttrekken in de zin van de Waterwet. Het doel van het onttrekken is immers het drooghouden van gronden (ontwateren), en niet het gebruik van het onttrokken water in de Industrie. Conclusie: art. 6.4 Wtw is niet van toepassing op ontwatering. Art. 6.4 Wtw moet gelezen worden in samenhang met de gemeentelijke grondwaterzorgplicht (art. 3.6 Wtw) en zeker ookde keurvan het waterschap waar drainage in kan worden geregeld. 129

125 WEGWIJZER WATERWET SAMENLOOP VAN BEVOECDHEDEN In art Wtw is een voorziening opgenomen voor gevallen waarbij sprake is van een samenstel van handelingen, waarvoor meer dan een bestuursorgaan bevoegd is voor de watervergunning. Denk bijvoorbeeld aan een lozing door middel van een pijp die door een waterkering loopt. Als het oppervlaktewaterlichaam waarop wordt geloosd niet door dezelfde beheerder wordt beheerd als de waterkering, dan zijn er twee bevoegde bestuursorganen in het spel. In dergelijke gevallen wordt een watervergunning verleend door een bevoegd gezag. Dit bevoegde gezag is niet alleen bevoegd voor de vergunningverlening, maar 00k voor de handhaving ( eens bevoegd blijft bevoegd ). Art lid 1 Wtw, bepaalt welk bestuursorgaan in principe het bevoegd gezag is: het hoogste bestuurorgaan. Een watervergunning waarvoor zowel de Minister van Verkeer en Waterstaat als gedeputeerde staten bevoegd zijn, wordt dus in principe verleend door de minister. Als gedeputeerde staten en het dagelijks bestuur van een waterschap betrokken zijn, zijn gedeputeerde staten het bevoegd gezag. Als sprake is van twee gelijkwaardige bestuursorganen (bijvoorbeeld de dagelijks besturen van twee waterschappen) dan wordt de vergunning verleend door het bevoegde bestuursorgaan op wiens grondgebied de te vergunnen handeling in hoofdzaak plaatsvindt. Art Wtw is alleen van toepassing op handelingen die vergunningplichtig zijn. Handelingen waarvoor (in plaats van een vergunning) algemene regels zijn gesteld, vallen niet onder dat artikel. In dergelijke gevallen zijn ervoor het samenstel van handelingen verschillende bevoegde gezagen: het bevoegd gezag voor de watervergunning en het bevoegd gezag voor de toepassing van de algemene regels. De bij de watervergunning betrokken bestuursorganen die op grand van art Wtw niet bevoegd gezag zijn, hebben het recht om advies te geven over de aanvraag of het ontwerpbesluit. In de Waterwet is niet bepaald dat het bevoegde gezag dit advies moet opvolgen. Vanzelfsprekend moet het afwijken van een advies wel goed gemotiveerd worden door het bevoegde gezag. Op de hoofdregel dat het hoogste bestuursorgaan bevoegd gezag is, kunnen de betrokken bestuursorganen een uitzondering maken. Volgens art lid 2 Wtw, kunnen die bestuursorganen gezamenlijk bepalen wie, in afwijking van de hoofdregel, het bevoegde gezag wordt. Dit kan bijvoorbeeld wenselijk zijn als het belang, dat onder de bevoegdheid van een lager betrokken bestuursorgaan valt, het grootste belang is dat bij de vergunningverlening en handhaving bewaakt moet worden. Alle betrokken be- 130

126 HANDELINCEN IN W AT E R S Y S T E M E N stuursorganen moeten instemmen met het aanwijzen van het bevoegde gezag op grond van lid 2. Als er geen overeenstemming bereikt wordt, geldt de hoofdregel. Vraag en antwoord Hoe is de beroepsprocedure wanneer verschillende activiteiten, zoals bouwen in de waterkering en lozen op het oppervlaktewater, gecombineerd zijn in 66n wateivergunning? DeWaterwet voigt voordewatervergunningdeawb: beroep in twee instanties. Indien de handelingen behoren tot een samenstel, wordt ervoor dat samenstel ebn watervergunning verleend. Aangezien de watervergunning in het voorbeeld (mede) betrekking heeft op een lozing, is art Wtw van toepassing en wordt de vergunning voorbereid met toepassing van afdeling 3.4 Awb. Dat betreft dus de gehele vergunning, 00k de handelingen van het samenstel anders dan het lozen. Art. 20.i Wet milieubeheer, waarin rechtstreeks beroep op de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State is geregeld, is niet van toepassing op de Waterwet, tenzij sprake is van verplichte coordinatie met de milieuvergunning (zie art onderdeel U Invoeringswet Waterwet). De Waterwet voigt wat betreft beroep tegen de watervergunning de hoofdregel van de Awb: beroep bij de rechtbank, hoger beroep bij de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State. Dit geldt 00k voor watervergunningen die betrekking hebben op lozen. In het voorbeeld is er dus geen sprake van rechtstreeks beroep bij de afdeling, maar beroep in twee instanties. In het kader van het Nationaal Wateroverleg (NWO) is een handreiking ontwikkeling die de praktijk beoogt te helpen bij het omgaan met de samenloopregeling: Handreiking samenloop bevoegdheden watervergunning. Deze is via de website te downloaden. In de praktijk kunnen door wijzigingen in de vergunningplichtige handelingen, zoals het stoppen van een bepaalde handeling of het starten van een extra vergunningplichtige handeling meer of minder bestuursorganen betrokken raken bij de watervergunning. Art lid 4 Wtw, regelt dat de aanvraag om een wijziging van de vergunning, waardoor het aantal bestuursorganen toeneemt, 00k via art lid 1 tot en met lid 3 Wtw, wordt behandeld. Als het nieuwe betrokken bestuursorgaan hoger is dan het oude bevoegde gezag, wordt dat nieuwe bestuursorgaan volgens de hoofdregel het bevoegde gezag. Vanzelfsprekend kunnen de betrokken bestuursorganen afspreken dat het oude bevoegde gezag het bevoegde gezag blijft. Hi

127 WECWIjZER WATERWET Art Wtw regelt de gevallen waarbij de betrokkenheid van het bevoegde gezag bij de vergunning komt te vervallen. In dat geval wordt aan de vergunninghouder meegedeeld wie het nieuwe bevoegde gezag wordt. Ook hierbij geldt de hoofdregel maar kunnen de resterende betrokken bestuursorganen (als er meer dan een bestuursorgaan betrokken blijft) een afwijkende afspraak maken. 6.4 Algemene bepalingen watervergunning Paragraaf 6.2 van de Waterwet bevat enkele nadere algemene bepalingen over watervergunningen. Deze paragraaf is ook van toepassing op watervergunningen die zijn gebaseerd op een verordening van het waterschap (met name de keur) AANVRAAG EN VOO RBE RE I DI N GS PROCE DU R E Vraag en antwoord Indien een watervergunning wordt aangevraagd waarin tevens een stukje Keur (acht weken procedure) zit, maar bijvoorbeeld ook een directe lazing waarvoor de voorbereidingsprocedure van afdeling^.4 Awb (zes maanden) moet warden doorlopen, hoe long bedraagt dan de totale proceduretijd? Moet bet stukje Keur dan al na acht weken zijn afgerond, of moet/mag de vergunning ineens warden verleend na de zes maanden termijn (en mag je over het stukje keur ook zes maanden doen). Kortom: bij verschillende procedures in een vergunningaanvraag, welke procedure is dan leidend? Of moeten de procedures los van elkaar warden gezien? Er zijn twee verschillende mogelijkheden beschikbaar met betrekking tot het de procedure van de twee watervergunningen. Er kan gekozen worden voor het systeem van 6bn watervergunning en procedure. Dit is de aanbevolen Waterwetsystematiek. waarbij de totale procedure zes maanden bedraagt. Daarnaast is het mogelijk beide vergunningen als aparte watervergunningen aan te vragen (beide volgens de geeigende procedure), maar duidelijk is dat deze werkwijze niet te rijmen is met de bedoeling van de wetgever om tot een integrale (vergunningen-)praktijk te komen. Voor de aanvraag van de watervergunning wordt in principe gebruiktgemaakt van hetzelfde loket - het digitale Omgevingsloket online - als de omgevingsvergunning (op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Daarom bepaalt art Wtw dat de aanvraag om een watervergunning wordt gedaan bij burgemeester en wethouders van de gemeente waar de handeling in hoofdzaak plaatsvindt. De aanvraag kan echter ook gedaan worden bij het bevoeg- 132

128 HANDELINCEN IN W AT E R S Y S T E M E N de gezag, volgens het zogenoemde beginsel no wrong door. Dat bevoegde gezag zendt in dergelijke gevallen een afschrift van de aanvraag aan B&W. Burgemeester en wethouders zenden de aanvraag die via het omgevingsloket is ingediend door aan de bestuursorganen die betrokken zijn bij de aangevraagde handelingen. Dit kunnen verschillende beheerders en de provincie zijn. Indien er meer dan een bestuursorgaan betrokken is, wordt op grand van art Wtw bepaald welk orgaan bevoegd gezag is. Het bevoegde gezag bericht de aanvrager dat het bevoegd is en welke procedure voor de verlening van de watervergunning zal worden gevolgd. In het Waterbesluit en de Waterregeling is opgenomen hoe de aanvraag om een watervergunning geschiedt. Op termijn (wanneer het digitale Omgevingsloket online operationeel is) zullen bedrijven de watervergunning alleen nog digitaal kunnen aanvragen. Voor burgers zal het 00k mogelijk blijven een schriftelijke aanvraag in te dienen. De gegevens die bij de aanvraag moeten worden ingediend, zijn opgenomen in paragraaf 6 van hoofdstuk 6 van de Waterregeling. In die paragraaf staan eerst de algemene gegevens opgesomd, zoals naam en adres van de aanvrager en een omschrijving van de handeling waarvoor vergunning wordt aangevraagd. Vervolgens zijn per type activiteit specifieke, aanvullende indieningsvereisten geformuleerd. Aanlevering van gegevens kan achterwege blijven als het bevoegd gezag reeds over die gegevens beschikt (art Wtb). Bij schriftelijke aanvragen moet gebruikgemaakt worden van het formulier dat als bijlage in de Waterregeling is opgenomen. Vraag en antwoord Wanneer warden bedrijven verplicht een aanvraag om watervergunning digitaal in te dienen? Het digitale aanvraagloket zal voor de watervergunning niet direct van kracht worden. Het streven is erop gericht de watervergunning per 1 januari 2011 op digitale wijze te kunnen aanvragen. Vooralsnogzal dus gewoon nog schriftelijkgewerkt worden (analoog). De gemeente is per 22 december 2009 in principe het loket voor schriftelijke aanvragen om een watervergunning. Daarom is het zaak goede contacten te hebben met provincie, RWS-dienst en waterschap. De gemeente is immers weliswaar geen bevoegd gezag voor de watervergunning, maar kan in voorkomende gevallen zeker wel een professioneel doorgeefluik zijn. Hierbij moet worden bedacht dat vanaf het moment van indiening van de aanvraag de wettelijke termijn begint te lopen. 133

129 WEGWIJZER WATERWET Art Wtw bepaalt in welke gevallen de watervergunning wordt voorbereid volgens de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 Awb. Dit zijn de watervergunning voor: - het lozen op een oppervlaktewaterlichaam of een zuiveringtechnisch werk; - het storten van stoffen in zee; en - het onttrekken van grondwater of infiltreren van water als bedoeld in art. 6.4 Wtw. Vraag en antwoord Binnen welke proceduretijd moet de watervergunning doorlopen warden? Is daarna bezwaar en of beroep mogelijk en welke termijnen horen daarbij? Hier kan worden verwezen naar de Awb. In de Awb zijn algemene bepalingen opgenomen over besluiten van overheden. De Waterwet wijzigt niets in de systematiek van beslistermijnen voorvergunningen en de bezwaar- en beroepstermijnen (van zes weken). Er zijn twee soorten Awb-procedures: 1. de openbare voorbereidingsprocedure in afd. 34Awb waarbij binnen zes maanden nadat de aanvraag is binnengekomen een besluit moet zijn genomen (incl. ontwerpbesluit waarop zienswijzen kunnen worden ingebracht), er is daarna geen bezwaarmogelijkheid voorafgaand aan de mogelijkheid van beroep op de rechter; 2. de reguliere voorbereidingsprocedure die uitgaat van een beslistermijn van acht weken nadat de aanvraag binnen is gekomen. In dat geval is er geen ontwerpfase en geen publicatieplicht, maar wel een bezwaarmogelijkheid voordat beroep op de rechter mogelijk is. Een watervergunning voor het lozen, het storten van stoffen en het onttrekken van grondwater of infiltreren van water als bedoeld in art. 6.4 Wtw wordt met de openbare voorbereidingsprocedure voorbereid. Als de watervergunning andere handelingen betreft, is de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing. Bij AMvB kan worden bepaald dat, in afwijking van deze regel, in bepaalde gevallen geen toepassing hoeft te worden gegeven aan afdeling 3.4 van de Awb. Als afdeling 3.4 Awb niet van toepassing is, wordt de watervergunning voorbereid met de reguliere procedure van afdeling Awb. Indien de watervergunning op grond van art Wtw met afdeling 3.4 van de Awb wordt voorbereid, is 00k afdeling 13.2 Wet milieubeheer van toepassing. Dit heeft onder andere tot gevolg dat zienswijzen op de ontwerpvergunning door een ieder ingebracht kunnen worden. Bij de behandeling van het wetsvoorstel 134

130 HANDELINGEN IN W AT E R S Y S T E M E N Waterwet in de Tweede Kamer was deze bepaling bij amendement geschrapt. De Raad van State adviseerde echter om de bepaling te herstellen, omdat uit het Verdrag van Aarhus (over inspraak bij milieu-aangelegenheden) volgt dat iedereen zienswijzen moet kunnen indienen. Via de nota van wijziging bij de Invoeringswet Waterwet is het amendement in deze zin teruggedraaid VOORSCHRIFTEN De watervergunning wordt geweigerd, voor zover verlening van de vergunning niet verenigbaar is met de doelstellingen van de Waterwet zoals bepaald in art. 2.1 Wtw (art Wtw). In art Wtw zijn daamaast aanvullende belangen genoemd, waarmee het bevoegd gezag bij het verlenen van een watervergunning voor het gebruik van waterstaatswerken en voor het lozen op een zuiveringtechnisch werk rekening kan houden (zie paragraaf 6.9 en paragraaf 6.6.2). Aan de watervergunning worden voorschriften verbonden. De voorschriften kunnen op grond van art Wtw onder andere inhouden dat financiele zekerheid moet worden gesteld voor de nakoming van de verplichtingen die voortvloeien uit de vergunning of voor de dekking van eventuele schade die door de vergunde handeling kan worden veroorzaakt. Daarnaast kunnen de voorschriften betrekking hebben op het wegnemen of compenseren van nadelige gevolgen voor het watersysteem na het staken van de vergunde handeling. Beide soorten voorschriften worden met name toegepast bij grootschalige grondwateronttrekkingen. Het staken van dergelijke onttrekkingen kan grote gevolgen hebben voor de omgeving, door de snelle stijging van grondwaterstanden die door de onttrekking kunstmatig laag zijn gehouden. Volgens art Wtw kan het bevoegd gezag de voorschriften van een vergunning (ambtshalve) aanvullen of wijzigen. Tevens kan de vergunning ingetrokken worden, indien er binnen drie jaar geen gebruik van is gemaakt. In ieder geval wordt de vergunning ingetrokken als dat nodig is door gewijzigde omstandigheden of vanwege internationale verplichtingen. Het bevoegd gezag moet daarbij wel eerst bezien of aan deze omstandigheden niet voldoende tegemoet kan worden gekomen door aanpassing van de voorschriften van de vergunning. Bij het wijzigen of intrekken van vergunningen kan onder bepaalde omstandigheden sprake zijn van een verplichting tot vergoeding van de schade die de vergunninghouder daardoor leidt. H5

131 WECWIjZER WATERWET Vraag en antwoord In de Wet milieubeheer (art 8:t8 lid i sub a WMB) is bepaald dat een vergunning van recbtswege vervalt, indien de inrichting niet binnen drie jaar nadat de vergunning onherroepelijk is geworden is voltooid en in werking is gebracht. De Waterwet stelt dat bet bevoegd gezag de vergunning kan intrekken als de vergunning drie achtereenvolgende jaren niet is gebruikt. Art. 8:t8 wordt niet van toepassing verklaard op de watervergunning. Vervait daarmee voor de watervergunning de regel uit art. 8:18 WMB dat een onthejfing van recbtswege kan vervallen? De Waterwet verklaart art WMB inderdaad niet van toepassing (anders dan de vroegere Wvo). De regel dat een vergunning van rechtswege vervait als de vergunde handeling niet binnen drie jaar wordt voltooid geldt onder de Waterwet dus niet meer. In plaats daarvan kan het bevoegd gezag de vergunning geheel of gedeeltelijk intrekken, indien er gedurende drie achtereenvolgende jaren geen gebruik van is gemaakt REVISIEVERCUNNING Met de inwerkingtreding van de Waterwet zijn bestaande vergunningen op grond van de oude waterwetten via het overgangsrecht van rechtswege gelijk gesteld met een watervergunning. Dit kan tot gevolg hebben dat een bedrijf over verschillende watervergunningen beschikt, voor bijvoorbeeld het onttrekken van grondwater, het lozen van afvalwater en het hebben van een lozingspijp die door een waterkering voert. Het uitgangspunt van de Waterwet is dat er een integrale watervergunning wordt verleend. Om te zorgen dat de watervergunningen die uit het overgangsrecht ontstaan binnen afzienbare tijd 00k in een integrale watervergunning worden omgezet, bepaalt art lid 1 Wtw, dat bij de aanvraag van een wijziging van een watervergunning die betrekking heeft op een handeling die deel uitmaakt van een samenstel van handelingen waarvoor 00k reeds een of meer andere watervergunningen van kracht zijn, het bevoegd gezag kan bepalen dat een nieuwe watervergunning moet worden aangevraagd voor alle handelingen die behoren tot het samenstel. Zo n vergunning wordt een revisievergunning genoemd. Hoofdstuk 8 van de Wet milieubeheer bevat een vergelijkbare bepaling voor de milieuvergunning. Het bevoegd gezag moet over het verlenen van een revisievergunning overeenstemming bereiken met de andere bevoegde bestuursorganen. Wie het bevoegde gezag is, volgt uit art Wtw. Art lid 2 tot en met lid 4 Wtw, bevat enkele procedurele bepalingen voor revisievergunningen. Als een aanvraag om een revisievergunning is ingediend, 136

132 HANDELINGEN IN W AT E R S Y ST E M E N worden andere aanvragen tot wijziging van een van de desbetreffende watervergunningen buiten behandeling gelaten. Bestaande rechten uit de desbetreffende watervergunning kunnen niet zomaar ingeperkt worden; dit kan alleen als dat toch al mogelijk zou zijn op grond van bijvoorbeeld art Wtw. De bestaande watervergunningen vervallen op het moment dat de revisievergunning onherroepelijk is geworden. Art Wtw is pas van toepassing als de vergunninghouder zelf besluit om een wijziging van een watervergunning aan te vragen. De situatie dat die vergunninghouder over verschillende watervergunningen beschikt, kan daardoor nog geruime tijd voortduren. Om die reden is in art Wtw bepaald dat het bevoegd gezag 00k ambtshalve een revisievergunning kan verlenen. Hiervoor gelden dezelfde procedurele eisen als bij een revisievergunning op aanvraag. De Wet milieubeheer kent zo n ambtshalve revisievergunning niet. Er is dan 00k nog geen ervaring mee opgedaan. 6.5 Algemene regels Art. 6.6 en 6.7 Wtw maken het mogelijk om bij AMvB regels te stellen aan de handelingen, die in art. 6.2 tot en met 6.5 Wtw zijn genoemd. Algemene regels over andere handelingen dan het lozen of storten van stoffen mogen voor regionale wateren alleen bij AMvB worden vastgesteld als dat nodig is in verband met bovenregionale belangen ofintemationale verplichtingen. Een voorbeeld hiervan zijn de algemene regels over het meten aan grondwateronttrekkingen, die in het Waterbesluit zijn opgenomen. Het bovenregionale belang van die regels is de eenheid (en daarmee vermindering van administratieve lasten) die hiermee gecreeerd wordt voor heel Nederland. In een AMvB met algemene regels kan worden bepaald dat van die regels mag worden afgeweken. Dat kan in twee vormen: via een individuele beschikking (een maatwerkvoorschrift) of via generieke regels in een provinciale of waterschapsverordening. De bevoegdheid tot het stellen van maatwerkvoorschriften komt al op grote schaal voor in bijvoorbeeld het Activiteitenbesluit. De bevoegdheid tot afwijken bij verordening komt nog niet veel voor. Algemene regels kunnen een vrijstelling inhouden van de vergunningplicht (vergunningvervangende algemene regels). Ten aanzien van lozen is hiervan al op grote schaal gebruikgemaakt. De grondslag voor een vrijstelling van de vergunningplicht voor het lozen is om die reden in art. 6.2 Wtw zelf opgenomen. 137

133 WEGWIJZER WATERWET De algemene regels kunnen verder het volgende inhouden: een absoluut verbod om bepaalde handelingen uit te voeren; de verplichting om handelingen te melden aan het bevoegde gezag; de verplichting om metingen uit te voeren en daarvan opgave te doen aan het bevoegde gezag. 6.6 Lozen LOZEN IN OPPERVLAKTEWATERLICHAAM In art. 6.2 lid 1 Wtw, is een verbod opgenomen om stoffen te lozen in een oppervlaktewaterlichaam zonder dat daarvoor een watervergunning is verleend of een vrijstelling is opgenomen in een AMvB. Dit artikellid is de opvolger van de vergunningplicht van art. 1 lid 1 Wvo. Onder stoffen wordt volgens de defmitie van art. 6.1 Wtw verstaan: afvalstoffen, verontreinigende of schadelijke stoffen. Van oudsher valt hieronder 00k het lozen van warmte (koelwater). Hoewel warmte geen stof is, kan het wel schadelijk zijn voor de ecologische kwaliteit van het oppervlaktewater. Voor de inhoud van het begrip oppervlaktewaterlichaam wordt verwezen naar hoofdstuk 1 van deze wegwijzer waar art. 1.1 Wtw wordt behandeld. Van de mogelijkheid van vrijstelling van het lozingsverbod is in bestaande AMvB's al vaak gebruikgemaakt. Verreweg de meeste directe lozingen in oppervlaktewaterlichamen vallen onder algemene regels en zijn niet meer vergunningplichtig. Algemene regels voor lozingen zijn onder andere opgenomen in: het Besluit algemene regels voor inrichtingen milieubeheer (Activiteitenbesluit); - het Besluit lozing afvalwater huishoudens; - het Besluit glastuinbouw; - het Lozingenbesluit open teelt en veehouderij; - het Besluit bodemkwaliteit. De Ministeries van V&W en VROM werken momenteel aan nog twee AMvB s met vergunningvervangende algemene regels, namelijk het Besluit lozen buiten inrichtingen en het Besluit landbouwactiviteiten. In dat laatste besluit zullen het Besluit glastuinbouw en het Lozingenbesluit open teelt en veehouderij opgaan. 138

134 HANDELINGEN IN W AT E R S Y S T E M E N Vraag en antwoord Bij de imoering van de Waterwet wordt de bevoegdheid voor vergunningverlening van en handhaving op indirecte lozingen overgedragen naar het WMB-bevoegde gezag. Waar zijn of warden deze bevoegdheden precies vastgelegd? Aangezien de Waterwet geen vergunningplicht kent voor indirecte lozingen, zijn (anders dan voorheen) hoofdstuk 8 en 10 van de Wet milieubeheer volledig van toepassing op indirecte lozingen (ook wanneer het dezogenoemde IPPC-bedrijven betreft). Bevoegd gezag voor indirecte lozingen is: - De Minister van VROM voor lozingen vanuit inrichtingen die zijn aangewezen in art. 3.2 van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer en bijlage II van dat besluit. - CS voor lozingen vanuit de inrichtingen die zijn aangewezen in art. 3.1 van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer en bijlage I van dat besluit. - B&W voor lozingen vanuit veel inrichtingen (zie art. 8.4 lid 1 WMB) en lozingen anders dan vanuit inrichtingen (zie art Hd 1 WMB). De waterbeheerder (het waterschap) blijft wel bevoegd voor het uitoefenen van toezicht op de indirecte lozingen. Een belangrijk verschil met de tekst van de Wvo is dat de Waterwet geen verbod meer bevat voor het lozen van stoffen via een werk, aangesloten op een ander werk (de zogeheten indirecte lozingen). In het algemeen zijn dit lozingen op de (gemeentelijke) riolering, die vervolgens via een zuiveringtechnisch werk op het oppervlaktewater worden geloosd. Onder het regime van de Wvo was een twintigtal soorten van inrichtingen aangewezen, die voor het lozen op de riolering wel Wvo-vergunningplichtig waren. Inmiddels zijn de lozingen vanuit deze inrichtingen voor het grootste gedeelte gesaneerd. Bij de voorbereidingen voor de Waterwet en de Wabo is daarom afgesproken dat de indirecte lozingen volledig via de Wet milieubeheer (en later, na inwerkingtreding, via de Wabo) worden gereguleerd. Waterschappen hebben overigens op grand van de Wabo wel een adviesrecht ten aanzien van de vergunningverlening voor indirecte lozingen en de mogelijkheid om een (in bepaalde gevallen bindend) verzoek tot handhaving te doen. 139

135 WEGWIJZER WATERWET Vraag en antwoord Hoe warden de waterschappen bij de vergunningvedening voor indirecte lozingen betrokken? Wat is bierbij de status van advies dat bet waterschap uitbrengt? De waterschappen hebben in hetkadervan de Wabode bevoegdheid om teadviseren over besluiten van het Wabo-bevoegde gezag ten aanzien van indirecte lozingen. Indien door de indirecte lozing de doelmatige werking van het zuiveringtechnisch werk zou worden belemmerd of grenswaarden voor de kwaliteit van het oppervlaktewaterzouden worden overschreden, is hetadvies bindend. Opgemerktwordtdat hethiereen adviesrecht en niet een adviesplicht betreft. Met andere woorden: als een waterschap niet of veel te laat adviseert, kan de gemeente haar besluit ook nemen zonder het advies van het waterschap. Bij de behandeling van de Invoeringswet Waterwet is bij amendement een nieuw vierde lid aan art. 6.2 Wtw toegevoegd. Op grond hiervan is de vergunningplicht niet van toepassing op het lozen als gevolg van het gebruik van meststoffen op agrarische gronden in uiterwaarden en buitendijkse gebieden in het kader van de normale agrarische bedrijfsuitoefening, voor zover daaromtrent regels zijn gesteld bij of krachtens de Meststoffenwet. Deze bepaling vloeit voort uit de wens dubbele regels te voorkomen. Vooralsnog heeft deze bepaling geen effect, omdat krachtens de Meststoffenwet geen regels zijn gesteld over lozen als gevolg van het gebruik van meststoffen LOZEN OP EEN ZUIVERINGTECHNISCH WERK Art. 6.2 lid 2 Wtw, verbiedt het zonder vergunning lozen van stoffen of water op een zuiveringtechnisch werk, anders dan via een openbaar vuilwaterriool. Ook dit verbod was al in de Wvo te vinden, namelijk in art. 1 lid 2 laatste zinsnede. Deze lozingen komen in de praktijk echter niet vaak voor. Vraag en antwoord Is erop grond van de Waterwet een vergunning nodig voor het (direct) lozen op een persleiding of een rwzi? Lozingen op een zuiveringtechnisch werk, anders dan via de gemeentelijke riolering, vallen immers onder de vergunningplicht van art. 6.2 lid 2 Wtw. De persleiding naar de rwzi kan behoren tot het zuiveringtechnische werk, zodat ook voor het lozen op de persleiding een watervergunning is vereist. 140

136 HANDELINCEN IN W AT E R S Y S T E M E N Onder zuiveringtechnisch werk wordt volgens art. I.I Wtw verstaan: een werk voor het zuiveren van stedelijk afvalwater, in exploitatie bij een waterschap of gemeente, dan wel een rechtspersoon die door het bestuur van een waterschap met de zuivering van stedelijk afvalwater is belast, met inbegrip van het bij dat werk behorende werk voor het transport van stedelijk afvalwater (zie hiervoor verder hoofdstuk i van deze wegwijzer). In het algemeen gaat het om een rioolwaterzuiveringsinstallatie (rwzi) die in beheer is bij het waterschap. Het lozen op de rwzi van stedelijk afvalwater, ingezameld via de gemeentelijke vuilwaterriolering, is niet vergunningplichtig. Lozingen van afvalwater op de rwzi rechtstreeks door bedrijven is dat dus wel. Deze vergunningplicht vloeit rechtstreeks voort uit de Europese richtlijn stedelijk afvalwater (Richtlijn 91/271/EEG). Vraag en antwoord Moeten bedrijven die zijn aangesloten op een bedrijfirioler'mg dat op haar heart host op de rwzi beschouwd warden als lozer in de zin van de Wabo (indirecte lozers) of moeten deze warden beschouwd als lozers als bedoeld in art. 6.2 lid 2 Mu'? Alle lozingen op het bedrijfsriool gelden als indirecte lozingen, en vallen daarmee onder het WMB- of (na inwerkingtreding het) Wabo-bevoegde gezag. Het bevoegde gezag voor de watervergunning voor het lozen is: de Minister van Verkeer en Waterstaat, indien het lozen plaatsvindt op een oppervlaktewaterlichaam dat behoort tot de rijkswateren; het dagelijks bestuur van het waterschap, indien het lozen plaatsvindt op een regionaal water of op een zuiveringtechnisch werk. Als het lozen van stoffen onderdeel uitmaakt van een samenstel van vergunningplichtige handelingen, kan op grond van art Wtw een ander bestuursorgaan bevoegd gezag zijn voor de watervergunning (zie paragraaf 6.3.2). Op grond van art lid 2 Wtw, wordt bij de verlening van een vergunning voor het lozen op een zuiveringtechnisch werk, naast de belangen genoemd in art. 2.1 Wtw, 00k rekening gehouden met het belang van de bescherming van de werking van het zuiveringtechnisch werk. 141

137 WEGWIJZER WATERWET STORTEN VAN STOFFEN OP ZEE In art. 6.3 Wtw is de vergunningplicht van art. 4 Wvz overgenomen. Kort gezegd gaat het om een verbod voor het zonder vergunning lozen of storten van stoffen vanaf schepen, vliegtuigen of op de zeebodem opgerichte werken, het meenemen van stoffen aan boord van een schip of vliegtuig om deze te lozen, en het zich ontdoen van schepen, vliegtuigen of op de zeebodem opgerichte werken. Deze vergunningplicht vormt de implementatie van het OSPAR-verdrag (1992) en het London Dumping Convention protocol (1972). De Minister van Verkeer en Waterstaat is bevoegd gezag. In art Wtw is voorzien in een afbakening met andere wetten. Ten aanzien van lozingen betekent dit dat hoofdstuk 6 niet van toepassing is op: - lozingen waarover regels zijn gesteld bij of krachtens de Kernenergiewet, de Wet voorkoming verontreiniging door schepen en de Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden; - handelingen aan boord van schepen of vliegtuigen in het zeegebied die behoren tot het normale gebruik, mits dat gebruik niet bedoeld is om stoffen te lozen; - handelingen aan boord van oorlogsschepen, marinehulpschepen en andere schepen die in gebruik zijn voor de uitvoering van de militaire taak ZORG PLIGHT Naast het verbod op het lozen of storten van stoffen zonder vergunning of vrijstelling, is in art. 6.8 Wtw een zorgplicht voor verontreiniging of aantasting van de bodem en oever van oppervlaktewaterlichamen (de waterbodem) opgenomen. Deze zorgplicht is overgenomen van art. 13 Wet bodembescherming, die sinds k op waterbodems van toepassing is. De zorgplicht houdt in dat ieder die handelingen verricht of nalaat, waardoor de waterbodem verontreinigd kan raken, alle maatregelen moet nemen die redelijkerwijs van hem gevergd leunnen worden om de verontreiniging te voorkomen of de gevolgen van de verontreiniging ongedaan te maken. Aan de zorgplicht is in art. 6.9 Wtw een meldplicht gekoppeld: degene die merkt dat een handeling of het nalaten daarvan een verontreiniging van de waterbodem heeft veroorzaakt, meldt dit onmiddellijk bij de beheerder van het oppervlaktewaterlichaam. Aangezien het om verontreiniging gaat, is dat het bestuursorgaan dat het waterkwaliteitsbeheer voert. De beheerder i Ten aanzien van de Wet gewasbeschermingsmiddelen kan daarop bij AMvB uitzondering gemaakt worden. 142

138 HANDELINCEN IN W AT E R S Y S T E M E N kan vervolgens aanwijzingen geven over de te treffen maatregelen. In paragraaf 5.6 is uitgebreider ingegaan op de zorgplicht voor waterbodems BIJZON DERE BEPALINCEN MET BETREKKING TOT VERONTREINIGING Paragraaf 3 van hoofdstuk 6 van de Waterwet bevat enkele bijzondere bepalingen over verontreiniging. Art Wtw stelt eisen aan een AMvB op grand van art. 6.6 Wtw, die betrekking heeft op lozingen. Op zo n AMvB zijn art lid 2 art. 8.40a en (via art lid 3) art lid 3, art tot en met 8.16 en 8.22 lid 1 en 2 Wet milieubeheer van overeenkomstige toepassing. Deze bepalingen hebben onder andere betrekking op het type voorschriften dat in de AMvB kan en moet worden opgenomen. Verder dient het ontwerp van een AMvB die betrekking heeft op lozingen te worden gepubliceerd in de Staatscourant en te worden voorgehangen bij de Eerste en Tweede Kamer. Een ieder kan binnen vier weken na publicatie wensen en bedenkingen indienen bij de Minister van Verkeer en Waterstaat. Art Wtw stelt eisen aan de beoordeling van aanvragen en de verlening van vergunningen. Op een vergunning voor het lozen van stoffen zijn, volgens lid 1, art. 8.8, 8.9, 8.10 lid 2, art lid 3 en 4, art tot en met 8.12b, 8.19, 8.20 lid 1, art. 8.21, 8.22 en 8.25 lid 2 onder a Wet milieubeheer (WMB) van overeenkomstige toepassing. Een soortgelijke bepaling (maar met een iets andere reeks artikelen) stond 00k al in de Wvo. De genoemde artikelen van de WMB bepalen onder andere dat de vergunning moet worden geweigerd als niet voldaan wordt aan de best beschikbare technieken. Bij de beslissing op de aanvraag moet het bevoegde gezag ervoor zorgen dat geen strijd ontstaat met regels gesteld bij of krachtens de WMB, andere milieuwetten of de Wro. Als dat wel het geval zou zijn, moet de vergunning worden geweigerd. In de voorschriften van de vergunning worden emissiegrenswaarden opgenomen en kunnen maatregelen worden voorgeschreven. Het bevoegd gezag beziet regelmatig of de vergunning nog toereikend is, gezien de ontwikkelingen op het gebied van de technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu en de ontwikkelingen met betrekking tot de kwaliteit van het milieu. 143

139 WEGWIJZER WATERWET COORDI NATI E MET DE WET ALGEMENE BEPALINGEN OMGEVINGSRECHT OF DE KERN EN ERG I EWET Paragraaf 4 van hoofdstuk 6 regelt de codrdinatie tussen de verlening van een watervergunning voor het lozen van stoffen en een omgevingsvergunning voor het oprichten of wijzigen van een inrichting (of een vergunning op grond van de Kernenergiewet). Art e.v. Wtw zijn gemodelleerd naar art. 7b tot en met 7e Wvo. Een verschil met de Wvo is dat de coordinatieregeling is beperkt tot inrichtingen waartoe een gpbv-installatie behoort, ofwel inrichtingen waar een installatie staat die is genoemd in de bijlage bij Richtlijn 2008/1/EG (de IPPC-richtlijn). De oude coordinatieregeling tussen de Wvo en de WMB gold voor alle inrichtingen die zowel een milieuvergunning als een Wvo-vergunning nodig hadden. De spiegelbepalingen van deze coordinatieregeling staan in paragraaf 3.5 van de Wabo. De coordinatieregeling houdt in dat een aanvraag om een vergunning voor het lozen van stoffen gelijktijdig met de aanvraag om een omgevingsvergunning wordt ingediend. In ieder geval wordt de aanvraag buiten behandeling gelaten als de aanvraag om een omgevingsvergunning niet binnen zes weken na de aanvraag om een watervergunning is ingediend. De beide ontwerpvergunningen (die met toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure worden voorbereid) worden zoveel mogelijk gelijktijdig gepubliceerd en ter inzage gelegd. De gelegenheid tot het mondeling indienen van zienswijzen wordt eveneens tegelijkertijd geboden. Ten slotte worden de vergunningen tegelijkertijd bekendgemaakt. Het Wabo-bevoegde gezag geeft binnen acht weken na ontvangst van de aanvraag om een watervergunning (verplicht) advies aan het bevoegde gezag voor de watervergunning over de samenhang tussen de vergunningen. Het Wabobevoegde gezag kan vervolgens (facultatief) advies uitbrengen over de ontwerpwatervergunning. Als de omgevingsvergunning voor een bepaalde tijd wordt verleend, wordt de watervergunning eveneens voor die bepaalde tijd verleend. Andersom is dat overigens niet het geval; volgens art Wabo kan de omgevingsvergunning voor een bepaalde tijd worden verleend als een dergelijk voorschrift in de watervergunning is opgenomen. Verder wordt de watervergunning ingetrokken als de omgevingsvergunning wordt ingetrokken. Ook hierbij geldt dat de WMB-vergunning in het omgekeerde geval kan worden ingetrokken. Als een beroep wordt ingesteld tegen de omgevingsvergunning, kan de uitspraak tevens betrekking hebben op de watervergunning. H4