R e g i s t r a t i e k a m e r. Burgemeester en wethouders van gemeente X

Transcriptie

1 R e g i s t r a t i e k a m e r Burgemeester en wethouders van gemeente X..'s-Gravenhage, 16 februari Onderwerp Subsidiëring en gegevensverstrekking Bij brief van 14 september 1999 heeft u zich tot de Registratiekamer gewend met een aantal vragen over subsidieverlening door de gemeente X en de mogelijkheid om van verenigingen in dat kader gegevens te verlangen over hun leden. Blijkens de spelregels voor subsidiëring die invulling geven aan de subsidieverordening, worden ten behoeve van controle door de gemeente de ledenlijsten van de verenigingen opgevraagd. In de gemeenteraad zijn vragen gesteld over de rechtsgeldigheid van dit controlemiddel in relatie tot artikel 11 van de Wet persoonsregistraties (Wpr), artikel 10 van de Grondwet en artikel 8 van het Europees Verdrag inzake de Rechten van de Mens (EVRM). De beantwoording van de door u gestelde vragen heeft door verschillende oorzaken tot onze spijt langer geduurd dan wenselijk is. De Registratiekamer biedt u daarvoor haar verontschuldigingen aan. In deze brief zal zij eerst op hoofdlijnen het wettelijk kader aangeven waarbinnen uw vragen dienen te worden beantwoord en vervolgens zo duidelijk mogelijk op de vragen ingaan. Prins Clauslaan 20 Uw brief Postbus Bijlagen 2509 AJ 's-gravenhage Contactpersoon Tel Doorkiesnummer Fax

2 Blad 2 Wettelijk kader De Registratiekamer stelt voorop, dat een gemeente dient te waken voor een juiste besteding van subsidiegelden. Deze komt in het gedrang als een subsidie door toedoen van de aanvrager ten onrechte of tot een te hoog bedrag wordt verstrekt. Hetzelfde kan zich voordoen als de verplichtingen die op de ontvanger kunnen rusten, niet worden nagekomen. Daarom kan een gemeente op goede gronden behoefte hebben aan bepaalde gegevens ten behoeve van de voorlopige of definitieve vaststelling van een subsidie of bij de controle op een juiste besteding daarvan. Waar de benodigde gegevens betrekking hebben op individuele personen, zal echter ook rekening gehouden moeten worden met de inhoud van de bestaande privacywetgeving. Daarbij valt niet alleen te denken aan de Wpr, maar in voorkomende gevallen ook aan artikel 10 van de Grondwet en artikel 8 van het EVRM. Als de benodigde gegevens zijn opgenomen in een persoonsregistratie in de zin van de Wpr, moet in elk geval worden voldaan aan de in deze wet vervatte regels inzake de verstrekking van gegevens aan een derde. De Registratiekamer gaat er van uit dat bij de in het geding zijnde verstrekking van ledenlijsten, de Wpr steeds van toepassing zal zijn. Blijkens artikel 11, eerste lid Wpr mogen uit een persoonsregistratie slechts gegevens worden verstrekt aan een derde, voor zover dit voortvloeit uit het doel van de registratie, wordt vereist ingevolge een wettelijk voorschrift of geschiedt met toestemming van de geregistreerde. Bij de eerste en derde verstrekkingsgrond gaat het om een bevoegdheid van de houder om gegevens te verstrekken. De tweede laat ruimte om te voldoen aan een elders in het leven geroepen wettelijke verplichting. Wil een bepaalde verstrekking uit het doel van een registratie voortvloeien, dan zal het doel van die registratie moeten meebrengen dat de betrokken verstrekking aan een derde geschiedt. De aard van het doel en de betekenis daarvan in het maatschappelijk verkeer zullen hierbij mede in aanmerking moeten worden genomen. Voorts dient te worden gelet op de aard van de te verstrekken informatie en de onderliggende rechtsverhouding. Het doel van de ledenadministratie van een vereniging is doorgaans slechts gericht op het interne functioneren van de vereniging en het verkeer tussen haar leden. Ook een

3 Blad 3 administratie van deelnemers aan bepaalde activiteiten zoals cursussen zal in de regel slechts dienstbaar zijn aan een goed verloop van die activiteiten en het verkeer tussen de betrokken deelnemers. De enkele omstandigheid dat de activiteiten van een vereniging door de gemeente worden gesubsidieerd, is daarvoor in elk geval niet van betekenis. Het is dan ook niet aannemelijk dat de verstrekking van ledenlijsten aan de subsidiegever zou kunnen voortvloeien uit het doel van de persoonsregistratie van een vereniging. Dit ligt uiteraard anders, als die vereniging het tot haar gebruikelijke activiteiten rekent om een jaarboek, almanak of ledenlijst uit te geven en algemeen verkrijgbaar te stellen. In dat geval hebben de betrokkenen met die omstandigheid kunnen rekening houden. De term vereist ingevolge wettelijk voorschrift houdt in, dat het wettelijk voorschrift tot de betrokken verstrekking moet verplichten, dan wel de grondslag moet geven om een zodanige verplichting in het leven te roepen. Het kan daarbij gaan om voorschriften in een gemeentelijke verordening. Waar nodig dient echter tevens rekening te worden gehouden met het bepaalde in artikel 10 Grondwet en artikel 8 EVRM. Dat betekent dat een verplichting tot gegevensverstrekking die leidt tot een beperking van het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer, alleen bij of krachtens een wet in formele zin kan zijn vastgesteld en tevens dient te voldoen aan de materiële eisen die het EVRM stelt. Mede in het licht van de geschiedenis van artikel 10 Grondwet moet er naar het oordeel van de Registratiekamer van worden uitgegaan, dat het lidmaatschap van verenigingen en de deelname aan cursussen in het kader van de vrijetijdsbesteding, in het algemeen worden gerekend tot de persoonlijke levenssfeer van iedere burger waarin de overheid zich slechts kan mengen op grond van een uitdrukkelijke uitspraak van de wetgever en binnen de grenzen aangegeven in het EVRM. Het laatste betekent dat het voorschrift voldoende nauwkeurig zal moeten zijn en ook adequate en effectieve waarborgen zal moeten bevatten tegen ongeoorloofde inbreuken. Daarnaast zal de beperking moeten worden gerechtvaardigd door een "pressing social need" en in overeenstemming moeten zijn met de beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit. De beperking zal dus niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot het nagestreefde doel en dat doel moet niet op een voor de burger minder ingrijpende wijze kunnen worden bereikt. Naarmate de inbreuk op de privacy groter is (bijv. omdat het

4 Blad 4 gaat om gevoelige gegevens) zal het belang van de gegevensverstrekking ook concreter moeten worden aangetoond. Voorts moet in concreto duidelijk zijn dat andere, minder in de persoonlijke levenssfeer van de burger ingrijpende maatregelen redelijkerwijs niet mogelijk of onvoldoende doeltreffend zouden zijn. De laatste mogelijkheid op grond van artikel 11, eerste lid Wpr is, dat de verstrekking plaatsvindt met toestemming van de geregistreerde. Deze toestemming is op grond van artikel 12 Wpr aan een aantal strikte eisen gebonden. Zij kan slechts schriftelijk worden gegeven voor één geval of een beperkte categorie van gevallen, dient nauwkeurig te zijn omschreven en kan steeds schriftelijk worden ingetrokken. Op grond van artikel 14 Wpr kunnen bestanden met persoonsgegevens, alleen bestaande uit naam, adres, postcode en woonplaats van betrokkenen, ook buiten deze gevallen aan een derde worden verstrekt indien aan een aantal nadere voorwaarden is voldaan. De belangrijkste daarvan zijn, dat de verstrekking (bijv. door de herkomst van de gegevens) geen onevenredige inbreuk maakt op de persoonlijke levenssfeer van de betrokkenen en dat zij daartegen geen bezwaar hebben kenbaar gemaakt. Beantwoording van de vragen Tegen de achtergrond van het voorgaande zal de Registratiekamer nu ingaan op de door u gestelde vragen. 1. Is het opvragen van persoonsgegevens bij verenigingen ter controle van het aantal leden woonachtig in X in strijd met art. 11 WPR, c.q. heeft dit een wettelijke grondslag zoals nu vastgelegd in de algemene subsidieverordening en de spelregels voor subsidiëring? Blijkens de spelregels voor subsidiëring, die als beleidsregels uitvoering geven aan de Algemene Subsidieverordening Welzijn 1999, behoort tot de toewijzingscriteria dat een bepaald minimaal aantal leden of deelnemers woonachtig is in X. Met het oog daarop wordt een standaardformulier gebruikt, waarin gegevens worden gevraagd over het aantal in X woonachtige personen onder bijvoeging van de ledenlijst. In de spelregels is aangegeven dat de gemeente gerechtigd is tot controle van de gegevens.

5 Blad 5 In het licht van het voorgaande mag worden vooropgesteld, dat de verstrekking van de ledenlijst als regel niet voortvloeit uit het doel van de ledenadministratie. Voorts mag er van worden uitgegaan dat het lidmaatschap of de deelname aan de activiteiten van een vereniging veelal behoort tot de persoonlijke levenssfeer van de betrokken personen. De vraag stelt dan ook vooral aan de orde, of hier sprake is van een wettelijke verplichting tot gegevensverstrekking die voldoet aan de daaraan te stellen eisen. Volgens artikel 8 van de subsidieverordening dient de aanvraag tot subsidieverlening steeds bepaalde gegevens te bevatten. Eenzelfde verplichting geldt blijkens artikel 17 in een later stadium voor de aanvraag tot subsidievaststelling. Wat de onderhavige kwestie betreft wordt in beide gevallen echter volstaan met een verwijzing naar artikel 4:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Deze laatste bepaling bevat de algemene verplichting voor de aanvrager van een beschikking om de gegevens en bescheiden te verschaffen die voor de beslissing op de aanvraag nodig zijn en waarover hij redelijkerwijs de beschikking kan krijgen. Uit de spelregels voor subsidiëring blijkt, dat de gemeente daartoe in elk geval ook de ledenlijst van een vereniging rekent. De zojuist bedoelde verplichting voor de aanvrager van subsidie is echter voorzien van een belangrijke beperking. Artikel 4:3 Awb luidt immers als volgt: 1. De aanvrager kan weigeren gegevens en bescheiden te verschaffen voor zover het belang daarvan voor de beslissing van het bestuursorgaan niet opweegt tegen het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer, met inbegrip van de bescherming van medische en psychologische onderzoeksresultaten, of tegen het belang van de bescherming van bedrijfs- en fabricagegegevens. 2. Het eerste lid is niet van toepassing op bij wettelijk voorschrift aangewezen gegevens en bescheiden waarvan is bepaald dat deze dienen te worden overgelegd. De Awb kent daarnaast een aparte regeling over subsidies. Volgens artikel 4:37, eerste lid, onder c, kan het bestuursorgaan de subsidie-ontvanger verplichtingen opleggen met betrekking tot het vóór de subsidievaststelling verstrekken van gegevens en bescheiden die nodig zijn voor een beslissing omtrent de subsidie. Artikel 4:37, tweede lid, stelt dat in een dergelijk geval artikel 4:3 van overeenkomstige toepassing is.

6 Blad 6 Een en ander komt er op neer, dat zowel bij de aanvraag tot subsidieverlening als daarna de verplichting bestaat of kan worden opgelegd om bepaalde gegevens te verschaffen, die echter weer zijn begrenzing vindt in artikel 4:3 Awb. Deze beperking heeft kennelijk ten doel te voorkomen dat de verplichting tot gegevensverschaffing zou kunnen leiden tot onevenredige aantasting van de persoonlijke levenssfeer. Het kan daarbij gaan om de privacy van de aanvrager zelf, maar ook van derden waarop de te verstrekken gegevens betrekking hebben. Een dergelijke situatie doet zich voor, indien een vereniging wordt verplicht om gegevens te verstrekken over haar leden. De Registratiekamer is van oordeel dat de verplichting om in ieder geval een leden- of deelnemerslijst over te leggen, in het algemeen een onevenredige inbreuk vormt op de persoonlijke levenssfeer van die leden of deelnemers. Het valt immers niet in te zien, dat het legitieme belang van de gemeente om een voldoende nauwe band met X te waarborgen, niet op een andere voor de privacy van betrokkenen minder ingrijpende wijze zou kunnen worden behartigd. Daarbij valt in het bijzonder te denken aan controle op basis van steekproeven, al dan niet door een onafhankelijke derde. Het feit dat de gemeente ingevolge artikel 2:5 Awb verplicht is tot geheimhouding van de verkregen gegevens, brengt hierin geen verandering. Voor de goede orde zij opgemerkt dat de in het tweede lid van artikel 4:3 Awb bedoelde situatie zich hier niet voordoet. De spelregels voor subsidiëring zijn immers slechts aan te merken als beleidsregels, zoals onmiskenbaar blijkt uit de tekst van artikel 4 van de subsidieverordening en de toelichting, waarin wordt verwezen naar artikel 4:81 Awb. De spelregels geven dus slechts aan op welke wijze het college denkt gebruik te maken van zijn bevoegdheden tot subsidiëring. Dergelijke regels zijn niet te beschouwen als wettelijk voorschrift. Zij laten naar hun aard ook altijd ruimte voor afwijking indien de gevolgen voor een of meer belanghebbenden onevenredig zouden zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen (zie art. 4:84 Awb). Naar het oordeel van de Registratiekamer zal een vereniging zich dus in veel gevallen kunnen beroepen op de beperking van artikel 4:3 Awb, zodat er in die gevallen geen sprake is van een wettelijke verplichting als bedoeld in artikel 11, eerste lid Wpr. Zou een vereniging zich daarop niet beroepen, dan blijft de verplichting weliswaar formeel

7 Blad 7 in stand, maar lijkt deze in veel gevallen in strijd met artikel 8 EVRM, zodat ook uit dien hoofde niet zou zijn voldaan aan de vereisten van artikel 11, eerste lid Wpr. Voor de goede orde zij tenslotte nog opgemerkt, dat de omstandigheid dat volgens de spelregels gebruik dient te worden gemaakt van een standaardformulier in dit verband geen betekenis heeft, omdat via een formulier nu eenmaal niet meer gegevens verlangd mogen worden dan ingevolge het voorgaande is toegestaan. 2. Indien deze regeling een wettelijke grondslag heeft, is deze dan in strijd met art. 10 GW en art. 8 EVRM? Het antwoord op deze vraag ligt in het voorgaande besloten, zodat kan worden volstaan met een verwijzing. Het voorgaande impliceert dat ook de subsidieverordening zelf geen toereikende grondslag zou kunnen bieden, omdat een uitdrukkelijke bevoegdheid daartoe in de wet ontbreekt en de relatie tot artikel 8 EVRM daardoor niet anders zou komen te liggen. 3. Indien de overdracht van persoonsgegevens uitsluitend middels persoonlijke toestemming van de leden kan plaatsvinden, voldoet dan het bijgevoegde formulier waarin is opgenomen dat deze overdracht uitsluitend tot doel heeft om subsidie te verkrijgen voor activiteiten van de organisatie? Zoals eerder vermeld mogen op grond van artikel 11, eerste lid Wpr met toestemming van de geregistreerden gegevens worden verstrekt, indien deze toestemming voldoet aan de eisen van artikel 12 Wpr. Het bijgevoegde formulier voldoet in beginsel aan deze voorwaarden, maar de Registratiekamer wil benadrukken dat de gemeente alleen die gegevens mag opnemen in een persoonsregistratie die voor het doel van de registratie noodzakelijk zijn (zie artikel 18 Wpr). Naar het oordeel van de Registratiekamer is het niet noodzakelijk dat de gemeente als subsidiegever beschikt over de adressenbestanden van alle leden van alle gesubsidieerde verenigingen. Ook al zou de gemeente gaan werken met de toestemmingsformulieren, dan nog bestaat er eigenlijk geen rechtvaardigingsgrond van het vastleggen van alle gegevens.

8 Blad 8 De gemeente zou dan kunnen kiezen voor controle door middel van steekproeven, al dan niet door een onafhankelijke derde. Op deze wijze neemt zij niet meer gegevens op in haar persoonsregistratie dan noodzakelijk is voor de uitvoering van haar taak. 4. Handelt een organisatie in strijd met de WPR, indien zij haar leden in de gelegenheid stelt bezwaar te maken tegen de overdracht van persoonsgegevens aan de Gemeente X middels een bekendmaking in het ledenblad of anderszins, en indien de leden geen bezwaar maken, zij dit gelijk stelt aan het geven van toestemming? Toestemming als bedoeld in artikel 11, eerste lid Wpr kan niet worden aangenomen bij afwezigheid van bezwaar. Daarmee zou immers niet worden voldaan aan de eisen van artikel 12 Wpr. De mogelijkheid van bezwaar is wel voorzien in artikel 14 Wpr. Die alternatieve weg lijkt echter afgesloten, nu de verschaffing van ledenlijsten in elk geval met betrekking tot degenen die zich om wat voor reden dan ook niet hebben uitgelaten, nog steeds kan worden aangemerkt als een onevenredige inbreuk op hun persoonlijke levenssfeer (zie artikel 14, eerste lid, jo. artikel 13, vierde lid). Slotopmerkingen De Registratiekamer heeft de gestelde vragen blijkens het voorgaande bezien in het licht van de bestaande wetgeving. Bij de Eerste Kamer is thans het voorstel aanhangig voor de Wet bescherming persoonsgegevens, die de Wpr naar verwachting in de loop van dit jaar zal gaan vervangen. Deze ontwikkeling zal naar het zich thans laat aanzien, geen gevolgen hebben voor de strekking van de antwoorden. Voor zover sprake is van toestemming door betrokkenen, zal deze in de toekomst moeten voldoen aan de eis van een vrije, specifieke en op informatie berustende wilsuiting, die ondubbelzinnig is verleend. Indien de gegevens een gevoelig karakter hebben, zoals zich kan voordoen bij het lidmaatschap van verenigingen op religieuze, politieke of ethnische grondslag, zullen nadere beperkingen van kracht zijn.

9 Blad 9 De Registratiekamer vertrouwt er op u hiermee voldoende te hebben ingelicht. Als deze brief aanleiding geeft om het huidige beleid van de gemeente aan te passen, geeft zij u in overweging om de reeds aanwezige ledenlijsten te vernietigen. Hoogachtend, mr. P.J. Hustinx voorzitter