2 Korte schets van het Europese consumentenbeleid

Transcriptie

1 2 Korte schets van het Europese consumentenbeleid 2.1 Inleiding Het Europese consumentenbeleid beweegt zich op een breed terrein. Het gaat niet alleen om de economische belangen van consumenten, maar ook om hun gezondheid en veiligheid en om hun recht op voorlichting, vorming en collectieve belangenbehartiging. Met name door de toevoeging aan het EG-Verdrag in 1997 dat bij het bepalen en uitvoeren van het beleid op andere gebieden van de EU rekening zal worden gehouden met de eisen terzake van consumentenbescherming (artikel 153, lid 2 van het EG-Verdrag) is het Europese consumentenbeleid veelomvattend geworden. De beleidsbevoegdheid van de Europese wetgever breidt zich steeds verder uit en in lijn daarmee ook het bereik en de regeldichtheid van het Europese consumentenbeleid. Dat vraagt ook meer van de uitvoering en de handhaving van de wetgeving. De beschrijving van het Europese consumentenbeleid in paragraaf 2.2 moet zich dan ook beperken tot het meer economisch gerichte deel van dat beleid. Het beoogt dus geen allesomvattend en integraal overzicht te bieden, maar slechts een ruwe schets van een deel van het consumentenbeleid als achtergrond voor de bespreking en beoordeling van het richtlijnvoorstel over oneerlijke handelspraktijken. Daarmee dient het hoofdstuk tevens als kader voor de in paragraaf 1.4 geformuleerde probleemstelling. In paragraaf 2.3 wordt onderzocht of er raakvlakken zijn tussen het richtlijnvoorstel en andere nationale en Europese regelgeving. 2.2 Relevante delen van het Europese consumentenbeleid Ruim 25 jaar bestaat er Europees beleid en wetgeving op het gebied van consumentenbescherming. De oorspronkelijke rechtvaardiging voor een Europees consumentenbeleid ligt bij de taak van de Europese Gemeenschap om de levensstandaard van haar burgers te verbeteren. In 1986 is artikel 95 in het Europese Verdrag opgenomen, waarin voor het eerst sprake is van een hoog beschermingsniveau voor consumenten. De maatregelen die worden genomen om de doelstellingen van het consumentenbeleid te realiseren zijn doorgaans gebaseerd op dit artikel: het Europees Parlement en de Raad stellen de maatregelen vast inzake de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten die de instelling en de werking van de interne markt betreffen (het internemarktartikel). Ook het richtlijnvoorstel voor oneerlijke handelspraktijken baseert zich op dit artikel. Het Verdrag van Maastricht (1992) erkent een hoog niveau van consumentenbescherming als zelfstandige EU-doelstelling. Het Verdrag van Amsterdam (1997) ontwikkelt deze doelstelling verder en versterkt de basis voor het nemen van maatregelen ten gunste van de consument. De basis voor het consumentenbeleid is thans neergelegd in artikel 153 van het EG-Verdrag. Lid 1 bepaalt dat de Gemeenschap bijdraagt tot de bescherming van de 21

2 gezondheid, de veiligheid en de economische belangen van de consumenten alsmede tot de bevordering van hun recht op voorlichting en vorming, en hun recht van vereniging om hun belangen te behartigen. Lid 2 schrijft voor dat ook op andere gebieden rekening moet worden gehouden met consumentenbescherming (integratiebeginsel). Zo levert het consumentenbeleid een cruciale bijdrage aan twee strategische doelstellingen van de Europese Commissie, namelijk de bevordering van een nieuwe economische en sociale agenda ter modernisering van de Europese economie en een hogere levenskwaliteit voor Europa s burgers 1. Net als bij andere beleidsterreinen in de EU worden ook bij het consumentenbeleid de principes van subsidiariteit en proportionaliteit gehanteerd om te kunnen beoordelen of op Europees niveau een bepaalde maatregel moet worden genomen en zo ja, in welke mate de maatregel het onderwerp moet regelen. Om haar doelstellingen van het consumentenbeleid te bereiken zet de Europese Unie verschillende instrumenten in: niet-verbindende instrumenten als groen- en witboeken en actieplannen, algemene kaders of strategieën, aanbevelingen en resoluties en verbindende instrumenten zoals verordeningen en richtlijnen 2. In de volgorde van toenemende verbindendheid worden deze instrumenten hieronder bezien met als ijkpunt het richtlijnvoorstel voor oneerlijke handelspraktijken. Groen- en witboeken In het kader van dit advies is het eerder genoemde Groenboek over de consumentenbescherming in de Europese Unie van oktober 2001 van belang. Dat Groenboek bevat namelijk de aanzet voor het richtlijnvoorstel over oneerlijke handelspraktijken. Het zet bovendien een nieuwe koers uit, die van de gemengde aanpak, dat wil zeggen dat er een kaderrichtlijn voor oneerlijke handelspraktijken zou moeten komen, eventueel gevolgd door specifieke richtlijnen. Aanvankelijk werd uitgegaan van eerlijke handelspraktijken, maar uit consultatie van belanghebbenden kwam naar voren dat de rechtszekerheid erbij gebaat zou zijn als in de plaats daarvan oneerlijke handelspraktijken uitgangspunt zouden zijn. Actieplannen en strategieën In het laatste actieplan van de Europese Commissie voor het consumentenbeleid, betrekking hebbend op de jaren , kondigt de Europese Commissie een grondige her- 1 Aldus de Europese Commissie in een Voorstel voor een besluit van het Europees Parlement en de Raad ter vaststelling van een algemeen kader voor de financiering van communautaire acties ter ondersteuning van het consumentenbeleid in de periode , Brussel, 31 januari 2003, COM(2003) 44 def., p. 5. Zie ook de Europese Commissie in: Strategie voor het consumentenbeleid , Brussel, 7 mei 2002, COM(2002) 208 definitief, pp. 5 en 6. 2 In het voorstel van de Europese Conventie voor een Europese Grondwet worden de rechtsinstrumenten richtlijn en verordening omgedoopt tot kaderwet, respectievelijk wet. 22

3 ziening van de bestaande wetgeving aan en een studie naar de haalbaarheid van een algemeen wetgevend kader inzake eerlijke handel 3. Dit actieplan wordt in mei 2002 gevolgd door een Strategie voor het consumentenbeleid Hierin worden drie doelstellingen van het Europese consumentenbeleid voor de middellange termijn geformuleerd: Een hoog gemeenschappelijk niveau van consumentenbescherming. Een doeltreffende handhaving van de voorschriften inzake consumentenbescherming. Een gepaste rol voor consumentenorganisaties bij het EU-beleid. Tot de voornaamste maatregelen in het kader van de eerste doelstelling behoren initiatieven voor het vraagstuk van handelsgebruiken, waaruit het richtlijnvoorstel voor oneerlijke handelspraktijken voortvloeit. Bij de tweede doelstelling wordt prioriteit gegeven aan maatregelen die gericht zijn op de ontwikkeling van een kader voor administratieve samenwerking tussen lidstaten en op verhaalsmogelijkheden voor consumenten. Hieruit is het voorstel voor een Verordening betreffende de samenwerking tussen nationale handhavingsinstituten voortgekomen. Richtlijnen Het Groenboek over consumentenbescherming in de EU verdeelt richtlijnen op het gebied van het consumentenbeleid in twee categorieën: algemeen toepasbare richtlijnen en richtlijnen met voorschriften voor specifieke sectoren of verkoopmethoden. Naast deze inhoudelijke richtlijnen is er een algemene richtlijn voor grensoverschrijdende verbodsacties. De CCA heeft geadviseerd over de meeste richtlijnen met algemene voorschriften en over de richtlijnen over op afstand gesloten overeenkomsten, timesharing en grensoverschrijdende verbodsacties. Volgens het Groenboek regelen de algemeen toepasbare richtlijnen hoofdzakelijk de privaatrechtelijke relatie tussen ondernemer en consument. De ingang voor de handhaving ligt hier bij de consument. De andere categorie van richtlijnen stelt publiekrechtelijke eisen aan producten en diensten. Hier ligt de handhaving voornamelijk in handen van de overheid. Daarnaast zijn er richtlijnen die niet in de eerste plaats consumentenbescherming beogen, maar daar wel mede in voorzien, zoals de richtlijnen over elektronische handel en over grensoverschrijdende betalingen. In onderstaande box wordt dit onderscheid tussen de verschillende typen richtlijnen nader ingevuld. De indeling die het Groenboek maakt strookt overigens niet altijd met de wijze van handhaving in de lidstaten. Een voorbeeld daarvan levert de manier waarop de Richtlijn mis- 3 Commissie van de Europese Gemeenschappen: Actieplan voor het consumentenbeleid , Brussel 1998, COM(1998)0696 def. pp Commissie van de Europese Gemeenschappen: Strategie voor het consumentenbeleid , Brussel, 7 mei 2002, COM(2002)208, definitief, p

4 leidende en vergelijkende reclame door de lidstaten is omgezet en wordt gehandhaafd. Zo geschiedt bijvoorbeeld in Nederland en het Verenigd Koninkrijk de handhaving hoofdzakelijk via zelfregulering door de Stichting Reclame Code, respectievelijk de Advertising Standards Authority. Maar in België en Denemarken zijn overheidsorganen (ministeries of nationale overheidsinstanties) hiervoor verantwoordelijk en is de handhaving dus voornamelijk publiekrechtelijk (al is in deze landen ook sprake van zelfregulering op het terrein van misleidende reclame) 5. Richtlijnen met algemene voorschriften: Misleidende en vergelijkende reclame (R 1984/450/EEG, zoals gewijzigd bij R 1997/55/EEG), prijsaanduidingen (R 98/6/EG), oneerlijke bedingen in consumentenovereenkomsten (R 93/13/EEG), verkoop van en garanties voor consumptiegoederen (R 99/44/EG). Richtlijnen met voorschriften voor bepaalde sectoren en verkoopmethoden: Levensmiddelen (R 95/58/EG), cosmetische producten (R 97/18/EG), textielbenamingen (R 97/ 37/EG), geneesmiddelen voor menselijk gebruik (R 92/28/EEG), pakketreizen (R 90/314/EEG), buiten verkoopruimten gesloten overeenkomsten (R 85/577/EEG), consumentenkrediet (R 98/7/EG), op afstand gesloten overeenkomsten (R 97/7/ EG), weegwerktuigen (R 90/384/EG) en timesharing (R 94/47/EG). Richtlijn over transnationale handhaving: Grensoverschrijdende verbodsacties (R 98/27/EG). Bronnen: Groenboek over de consumentenbescherming in de Europese Unie, p. 4 en bijlage. In het CCA-advies over het verordeningsvoorstel voor samenwerking tussen nationale handhavingsinstanties zal verder worden ingegaan op de wijze waarop de desbetreffende richtlijnen in ons land worden gehandhaafd en op de richtlijn grensoverschrijdende verbodsacties die in relatie staat tot het verordeningsvoorstel. Het thans voorliggende richtlijnvoorstel over oneerlijke handelspraktijken valt min of meer in de categorie van richtlijnen met algemene voorschriften: het is, zoals de Europese Commissie het zegt, een kaderrichtlijn die voor alle sectoren en verkoopmethoden geldt. Maar wat de handhaving betreft wordt in het voorstel de keuze aan de lidstaten overgelaten: privaat- of publiekrechtelijk. Een kaderrichtlijn zou tegemoet kunnen komen aan de kritiek van onder meer de Europese Commissie en het Europees Parlement dat de consumentenbescherming in de interne markt wordt geconfronteerd met een versnipperde regelgeving en een versnipperd handhavingssysteem. Deze tekortkoming kan een hindernis vormen voor de instelling van een echte binnenmarkt voor consumenten en ondernemers, omdat deze onvol- 5 Zie: Verslag van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement over de klachten van consumenten over verkoop op afstand en vergelijkende reclame, Brussel, 10 maart 2000, COM(2000) 127 def., pp

5 doende vertrouwen hebben in de rechtszekerheid bij grensoverschrijdende handelstransacties 6. Richtlijnen op het onderhavige consumentenveld hebben doorgaans het karakter van minimumharmonisatie. Alleen de richtlijn voor de verkoop op afstand van financiële diensten kent totale harmonisatie. Aan deze eenzame positie lijkt spoedig een einde te komen, omdat de Europese Commissie in haar nota over de strategie voor het consumentenbeleid aankondigt de richtlijnen voor timesharing en voor pakketreizen te herzien: Wat betreft deze richtlijnen zou volledige harmonisatie een van de hoofdprioriteiten van de Commissie moeten zijn, zodat verschillen tussen de voorschriften inzake consumentenbescherming binnen de EU die leiden tot een voor de consument en het bedrijfsleven nadelige versnippering van de interne markt, zoveel mogelijk worden tegengegaan 7. Een half jaar na publicatie van deze nota deed de Europese Commissie vervolgens het voorstel om de minimumharmonisatie van de richtlijn voor consumentenkrediet om te zetten in totale harmonisatie. De Europese Commissie stelt voor om ook de kaderrichtlijn voor oneerlijke handelspraktijken het karakter van totale harmonisatie te geven. Er lijkt met andere woorden op het Europese consumententerrein sprake te zijn van een trendbreuk tussen de oude generatie richtlijnen die vrijwel allemaal het karakter van minimumharmonisatie hebben en de nieuwe generatie richtlijnen met totale harmonisatie. Het voorstel voor de kaderrichtlijn spant in dit opzicht de kroon. Deze kaderrichtlijn staat én dwars op de oude richtlijnen waarvoor de kaderrichtlijn de oneerlijke handelspraktijken regelt én heeft tevens het karakter van totale harmonisatie. Op deze gecompliceerde situatie zal in hoofdstuk 4 van dit advies worden teruggekomen. Verordeningen Op consumententerrein is tot nu toe slechts eenmaal gebruikgemaakt van een verordening en dan nog in afgeleide vorm, namelijk de algemene verordening over de rechterlijke bevoegdheid, de erkenning en de tenuitvoerlegging van beslissingen in burgerlijke en handelszaken. Maar daar lijkt verandering in te komen met twee recente voorstellen van de Europese Commissie voor een verordening. Het eerste voorstel, van oktober 2002, betreft een Verordening over verkoopbevordering in de interne markt. Het tweede voorstel dateert van juni 2003 en handelt over de samenwerking tussen nationale handhavingsinstanties op consumentengebied. Dit voorstel zal in een ander CCA-advies worden beoordeeld. 6 Europese Commissie, Groenboek over de consumentenbescherming in de Europese Unie, Brussel, 2 oktober 2001, COM(2001) 531 def., p. 4. Europees Parlement, Verslag over de gevolgen van het groenboek over de consumentenbescherming in de Europese Unie voor de toekomst van het Europese consumentenbeleid (COM(2001) 531 C5-0295/ /2151 (COS)), 10 december Op.cit., p

6 2.3 Het richtlijnvoorstel oneerlijke handelspraktijken in relatie tot andere regelgeving Inleiding Het voorstel voor een kaderrichtlijn voor oneerlijke handelspraktijken kan, gezien zijn reikwijdte, raakvlakken hebben met regelgeving op nationaal en Europees niveau op verschillende terreinen. Daarbij gaat het om mededingingswetgeving (paragraaf 2.3.2) en om het Europese Verdrag ter Bescherming van de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden (paragraaf 2.3.3) Mogelijke relatie met Europese mededingingswetgeving Het richtlijnvoorstel over oneerlijke handelspraktijken stelt mededingingsvraagstukken expliciet buiten de reikwijdte van de richtlijn. De Toelichting zegt hierover op pagina 11: De richtlijn is niet van toepassing op antitrustkwesties zoals concurrentiebeperkende overeenkomsten, misbruik van machtspositie, fusies en overnames. De richtlijn is alleen van toepassing op handelspraktijken tussen bedrijven en eindverbruikers, en dus niet op handelspraktijken tussen bedrijven onderling, zoals boycots en weigeringen tot levering. De vraag is of deze scheiding zo strikt is als hier gesuggereerd wordt en of er toch geen raakvlakken zijn met het mededingingsbeleid. In beide domeinen wordt de term machtspositie gebruikt. Volgens artikel 2 onder l van het richtlijnvoorstel betekent ongepaste beïnvloeding een vorm van een agressieve handelspraktijk dat de handelaar een machtspositie uitbuit op een wijze die het vermogen van de consument om een geïnformeerd besluit te nemen, aanzienlijk beperkt. Het mededingingsrecht kent een zogenoemd verbod op misbruik van een economische machtspositie 8. De definitie van het begrip economische machtspositie maakt echter duidelijk dat misbruik van een machtspositie in het mededingingsrecht een andere betekenis heeft dan het uitbuiten van een machtspositie in het richtlijnvoorstel. In het richtlijnvoorstel is het ijkpunt voor de definitie van machtspositie het vermogen van de consument om een geïnformeerd besluit te nemen. In de Mw (artikel 1 onder i) is een economische machtspositie een positie van een of meer ondernemingen die hen in staat stelt de instandhouding van een daadwerkelijke mededinging op de Nederlandse markt of een deel daarvan te verhinderen door hun de mogelijkheid te geven zich in belangrijke mate onafhankelijk van hun concurrenten, leveranciers, afnemers of de eindgebruikers te gedragen 9. In deze definitie is de mate van mededinging op een markt het ijkpunt voor het vaststellen 8 Het gaat hier om artikel 24 van de Mededingingswet (Mw) en artikel 82 EG-Verdrag. 9 Deze definitie wordt ook in het Europese recht gehanteerd en is ontleend aan het United Brands arrest, Hof van Justitie EG, zaak 27/76 JUR 1978, pp

7 van een machtspositie en niet alleen de beslissingsvaardigheid van een individuele consument. Verder kan men zich afvragen of het woord uitbuiten overeenstemt met het begrip misbruik in het mededingingsrecht. Er wordt geen definitie gegeven van uitbuiten in het richtlijnvoorstel. In de Mw is geen definitie van het begrip misbruik opgenomen. Bij het Europese verbod zijn echter wel voorbeelden in de Verdragstekst opgenomen die de vormen van misbruik expliciteren. Dit misbruik kan onder meer bestaan uit: a het rechtstreeks of zijdelings opleggen van onbillijke aan- of verkoopprijzen of van andere onbillijke contractuele voorwaarden; b het beperken van de productie, de afzet of de technische ontwikkeling ten nadele van de verbruikers; c het toepassen ten opzichte van handelspartners van ongelijke voorwaarden bij gelijkwaardige prestaties, hun daarmede nadeel berokkenend bij de mededinging; d het feit dat het sluiten van overeenkomsten afhankelijk wordt gesteld van het aanvaarden door de handelspartners van bijkomende prestaties, welke naar hun aard of volgens het handelsgebruik geen verband houden met het onderwerp van deze overeenkomsten. Punten a. en b. zijn vormen van uitbuiting waarbij de economische machtspositie wordt ingezet om voordelen te behalen die in een situatie van voldoende concurrentie niet gerealiseerd kunnen worden, bijvoorbeeld extreem hoge prijzen. Hier kan mogelijk een relatie worden gelegd met uitbuiting van een consument 10. In het richtlijnvoorstel ontbreekt echter de notie dat de mate van concurrentie bepalend is voor de mogelijkheid van uitbuiting. Bij c. probeert een onderneming haar eigen positie te versterken ten opzichte van concurrenten en ontbreekt het consumentenperspectief; d. heeft betrekking op vormen van koppelverkoop. Vanaf 1 mei 2004 gelden nieuwe procedureregels voor de toepassing van de mededingingsartikelen van het EG-Verdrag. Deze zogenoemde modernisering van het Europese mededingingsbeleid is geregeld in Verordening 1/2003. Deze Verordening stelt in overweging 9 dat de Europese mededingingsregels geen inbreuk maken op de bevoegdheid van lidstaten om zaken die buiten de reikwijdte van het mededingingsbeleid vallen in nationale wetgeving te regelen. In het bijzonder wordt daarbij wetgeving genoemd die eenzijdige of contractuele onder oneerlijke handelspraktijken vallende handelingen, verbiedt 10 De beslissingsvaardigheid van een consument kan een criterium zijn om te bepalen of een onderneming met een machtspositie zich schuldig maakt aan misbruik volgens het Europese mededingingsrecht. Een voorbeeld hiervan is de situatie waarin een onderneming met een machtspositie de keuzevrijheid van afnemers beperkt door binding. Er is volgens het Hof van Justitie EG sprake van binding als een afnameverplichting er alleen op gericht is de koper geen of minder keus te laten zonder dat dat gerechtvaardigd wordt door een economische prestatie. Zie: H.E. Akyürek-Kievits, Economische machtsposities, in P.J. Slot en Ch.R.A. Swaak (red.), De Nederlandse Mededingingswet in perspectief, Deventer 2000, p

8 of bestraft 11. De reden hiervoor is dat deze wetgeving een specifiek doel nastreeft, ongeacht de feitelijke of vermoedelijke effecten van dergelijke handelingen op de mededinging op de markt. Verordening 1/2003 treedt met andere woorden niet in de bevoegdheden van lidstaten met betrekking tot een eventueel verbod op oneerlijke handelspraktijken, omdat het effect van een dergelijk verbod op de concurrentieverhoudingen onbepaald is. De conclusie is dat er beperkte raakvlakken zijn tussen het richtlijnvoorstel oneerlijke handelspraktijken en het Europese mededingingsrecht. Het belangrijkste raakvlak wordt gevormd door het feit dat een beperkte keuzevrijheid van de consument onderdeel kan zijn van de bewijsvoering of een onderneming met een machtspositie het verbod van artikel 82 EG-Verdrag overtreedt. Voorts kan worden geconcludeerd dat Verordening 1/2003 uitgaat van de huidige situatie waarin de lidstaten de bevoegdheid hebben om in nationale wetgeving maatregelen tegen oneerlijke handelspraktijken te treffen. Met de inwerkingtreding van het richtlijnvoorstel vervalt deze bevoegdheid, althans voor het business-to-consumer-gedeelte door de totale harmonisatie van de kaderrichtlijn. Op dat moment is het uitgangspunt van de Verordening niet meer juist. Dan rijst de vraag hoe de Verordening zich verhoudt tot de kaderrichtlijn en of de tekst van de Verordening moet worden aangepast aan de nieuwe situatie Mogelijke relatie met het Europese Verdrag voor de Rechten van de Mens In een recente zaak tussen de Oostenrijkse regering en een Oostenrijkse uitgever heeft het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) geoordeeld over mogelijke strijdigheid van de Oostenrijkse mededingingswet (Gesetz gegen den Unlauteren Wettbewerb) met artikel 10 van het Europese Verdrag ter Bescherming van de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden (EVRM) 12. Dit artikel regelt het recht op vrijheid van meningsuiting. Het EHRM vond dat de aan prijsvergelijking gestelde wettelijke eis (te weten dat naast de prijs- ook kwaliteitsverschillen moeten worden gepubliceerd) de essentie van prijsvergelijking aantast en daarmee de vrijheid van meningsuiting. Afwegend de belangen van de consument en de concurrent enerzijds en die van de ondernemer anderzijds oordeelde het EHRM dat de Oostenrijkse mededingingswet op dit punt disproportioneel was (zie kader). 11 De hele zin luidt: Dienovereenkomstig mogen lidstaten uit hoofde van deze verordening op hun grondgebied nationale wetgeving ten uitvoer leggen die eenzijdige of contractuele, onder oneerlijke handelspraktijken vallende handelingen verbiedt of bestraft. De zinsnede uit hoofde van is in dit verband ongelukkig, omdat daarmee de suggestie wordt gewekt dat Verordening 1/2003 een rechtsbasis biedt voor regelgeving op het terrein van oneerlijke handelspraktijken. De Franse tekst van dezelfde overweging legt meer de nadruk op het bestaan van bevoegdheden naast elkaar: «Par voie de conséquence, les États membres peuvent, eu égard au présent règlement, mettre en œuvre sur leur territoire des dispositions législatives nationales interdisant ou sanctionnant les actes liés à des pratiques commerciales déloyales, qu'ils aient un caractère unilatéral ou contractuel.» 12 Uitspraak van het EHRM van 11 december 2003, Appl.No /97. 28

9 Dit arrest laat zien dat er een conflict kan ontstaan tussen nationale wetgeving die een bepaalde handelspraktijk verbiedt en de uitingsvrijheid voor handelsreclame zoals neergelegd in artikel 10 van het Europese Verdrag 13. Dit kan zich ook voordoen als de kaderrichtlijn voor oneerlijke handelspraktijken met haar karakter van totale harmonisatie in de plaats komt van de nationale wetgeving terzake. Het Hof van Justitie heeft immers geoordeeld dat de EU de EVRM-rechtsbeginselen moet respecteren. Dat betekent dat het voorstel voor de kaderrichtlijn getoetst zou moeten worden aan de jurisprudentie van het EHRM. Het betekent ook dat als er een probleem bij de handhaving van de richtlijn ontstaat, dat probleem behalve bij het Hof van Justitie soms ook bij het EHRM kan worden neergelegd. De oorspronkelijke zaak ging tussen twee Oostenrijkse uitgevers, waarbij de ene uitgever in een advertentie een vergelijking maakte tussen de abonnementsprijs van zijn krant en die van de krant van de andere uitgever. Laatstgenoemde ging als kwaliteitskrant hierover een proces aan op basis van de artikelen 1 en 2 van de Oostenrijkse mededingingswet*. De achtereenvolgende rechters stelden de klager in het gelijk; de aangeklaagde uitgever moest zich onthouden van publicatie van deze advertentie zolang deze niet tegelijkertijd informatie bevatte die het mogelijk maakte elk risico te vermijden om consumenten te misleiden. Niet alleen de verschillen in abonnementsprijs, maar ook de verschillen in stijl van verslaggeving tussen beide kranten, vooral wat betreft buiten- en binnenlandse politiek, economie, cultuur, wetenschap, cultuur en dergelijke moesten in de advertentie worden vermeld. Prioriteit werd dus gegeven aan bescherming van de reputatie van de andere uitgever en aan bescherming van de consument tegen misleidende advertenties. Daarop ging de aangeklaagde uitgever naar het EHRM met de klacht dat het arrest van het Oostenrijkse hof een inbreuk op zijn recht op vrije meningsuiting op grond van artikel 10 van het Europese Verdrag betekende, in zoverre het vonnis de vergelijking van verkoopprijzen verbood zolang niet ook de verschillen in stijl van verslaggeving werden bekend gemaakt. Het EHRM zag het als zijn taak om te bepalen of wetgeving op nationaal niveau in beginsel gerechtvaardigd kan worden en proportioneel is. Het EHRM vond dat het arrest te ver ging, omdat, voorzover praktisch al mogelijk, een vergelijking door de gedaagde uitgever van ook de stijl van weergave de essentie van prijsvergelijkende reclame aantast. Afwegend de belangen van de consument en de concurrerende uitgever enerzijds en die van de gedaagde uitgever anderzijds, oordeelde het EHRM dat de desbetreffende wetgeving disproportioneel was en dus niet nodig in een democratische samenleving. De Oostenrijkse regering werd veroordeeld tot het betalen van schadevergoeding (680 euro) aan de gedaagde uitgever. *Artikel 1 bepaalt dat wie in het zakelijk verkeer uit concurrentieoverwegingen tegen eerlijke praktijken (of: goede zeden) handelt, kan rekenen op een verbod op die handelingen en op schadeloosstelling. 13 De belangrijkste winst van het toelaten van handelsreclame tot het domein van artikel 10 EVRM is geweest, dat beperkingen op handelsreclame inhoudelijker dienen te worden gemotiveerd. Misleidende reclame kan overigens geen aanspraak maken op uitingsvrijheid. J.J.C. Kabel, Vijfentwintig jaar uitingsvrijheid voor handelsreclame in de Rechtspraak, in: A.W. Hins & A.J. Nieuwenhuis (red.), Van ontvanger naar zender, Opstellen aangeboden aan prof.mr. J.M. de Meij, Amsterdam, Otto Cramwinckel (2003), pp (zie ook: 29

10 In een recent arrest toetst het Hof van Justitie een ander artikel van dezelfde Oostenrijkse mededingingswet eveneens aan artikel 10 van het EVRM. Maar de conclusie van het Hof is dat in dit geval de beperking van reclame die het bewuste artikel mogelijk maakt, redelijk en evenredig is aan de legitieme doelen die met deze bepaling worden nagestreefd, te weten de bescherming van de consument en de eerlijkheid van de handelstransacties Conclusies Sinds de introductie van het Europese consumentenbeleid zijn er op allerlei onderdelen soft and hard law maatregelen genomen in de vorm van groen- en witboeken, actieplannen en strategieën, richtlijnen en verordeningen. Aldus is een heel complex van beleid en regelgeving ontstaan dat door de lidstaten is goedgekeurd en in de eigen beleidspraktijk en wetgeving, eventueel ook door zelfregulering, is geïmplementeerd. De Europese Commissie constateert in haar Groenboek over consumentenbescherming dat er op dit terrein sprake is van een versnipperde regelgeving en een versnipperd handhavingssysteem. De afgelopen jaren is daarom een andere weg ingeslagen. Richtlijnen krijgen niet meer het karakter van minimumharmonisatie dat lidstaten de ruimte laat om verdergaande consumentenbescherming in eigen land te realiseren, maar totale harmonisatie waardoor de richtlijn integraal en zonder wijziging in beginsel door de lidstaten moet worden overgenomen. Bovendien wordt het instrument van de verordening vaker gebruikt, getuige de twee recente voorstellen daartoe van de Europese Commissie, met een rechtstreekse binding voor de lidstaten. Dit betekent dat lidstaten steeds minder ruimte krijgen om zelfstandig een eigen consumentenbeleid te voeren. Het betekent ook dat de nadruk sterker komt te liggen op de voorbereiding van maatregelen in Brussel. Dan kunnen de lidstaten nog invloed uitoefenen ten aanzien van de vraag of een maatregel noodzakelijk is en zo ja, welke vorm en inhoud deze zou moeten hebben. Hierbij moet wel bedacht worden dat door de uitbreiding van de EU de invloed van de individuele lidstaat navenant geringer zal worden. Daar staat tegenover dat totale harmonisatie tot minder versnippering in wetgeving leidt, ondernemers en consumenten meer duidelijkheid biedt en de totstandkoming van één interne markt bevordert. 14 Arrest van het Hof (vijfde kamer) van 25 maart 2004, in zaak C-71/02. 30