Sociaal recht. Drs. J.W.P.M, van Rooij

Transcriptie

1 Sociaal recht Drs. J.W.P.M, van Rooij Herziening van de AWW, recht op weduwnaarspensioen De Algemene Weduwen- en Wezenwet (AWW) is dringend aan herziening toe. Dit stelt staatssecretaris de Graaf in de op 16 juli jl aan de SER en de Emancipatieraad gezonden adviesaanvrage met betrekking tot een algehele herziening van deze wet. De AWW kent slechts uitkeringsrechten toe aan weduwen en wezen. Omdat de derde EGrichtlijn 1 niet van toepassing is op bepalingen betreffende prestaties aan nagelaten betrekkingen, bestond er nog geen directe noodzaak het beginsel van gelijke behandeling van mannen en vrouwen ook in de AWW al door te voeren. De EGrichtlijnen vormen echter, zoals we later zullen zien, niet de enige mogelijkheid om op te komen tegen discriminerende bepalingen in sociale zekerheidsregelingen. Een ontwerp-zesde-eg-richtlijn betreffende onder andere gelijke behandeling in de wettelijke 1 Richtlijn van , 79/7/EEG, betreffende de geleidelijke tenuitvoerlegging van het beginsel van gelijke behandeling van mannen en vrouwen op het gebied van de sociale zekerheid. PB L 6 van KATERN

2 regelingen voor nabestaanden is overigens in voorbereiding. Verwacht wordt, dat dit ontwerp voor het einde van dit jaar aan de Raad van de EG zal worden aangeboden. Het concept voorziet in een uitvoeringstermijn van twee jaar. De vierde EG-richtlijn, die betrekking heeft op de beroepsregelingen, 2 heeft een uitvoeringstermijn van 6,5 jaar. Prestaties aan nagelaten betrekkingen behoren mede tot de werkingssfeer van deze richtlijn, maar de richtlijn staat toe, dat de invoering van het beginsel van gelijke behandeling met betrekking tot deze prestaties wordt uitgesteld, totdat dit beginsel bij richtlijn wordt voorgeschreven in de wettelijke sociale zekerheidsregelingen. Het kabinet wil van deze uitstelmogelijkheid gebruik maken. Stond het kabinet tot nu toe bepaald niet als eerste in de rij waar het de door de EG-richtlijnen verplicht gestelde doorvoering van het beginsel van gelijke behandeling betreft, met deze tijdige adviesaanvrage lijkt het zijn leven te hebben gebeterd. Wellicht is het feit, dat de voorgestelde regeling tot een aanzienlijke besparing zal leiden, hieraan niet vreemd. De eerste jaren zal de besparing beperkt blijven wegens de relatief gunstige overgangsbepalingen, maar structureel zal de nieuwe regeling netto 1,2 miljard gulden per jaar opleveren (1,8 miljard besparing op de AWW, 0,6 miljard meerkosten in de ABW). Ter vergelijking: in 1986 werd in totaal 2,7 miljard uitbetaald aan AWW-uitkeringen. Als aanleiding tot deze adviesaanvrage wordt genoemd, dat de AWW, die uit 1959 stamt, sterk verouderd is. De belangrijkste oorzaak daarvan is, dat sindsdien de maatschappelijke opvattingen over de rol van man en vrouw in maatschappij en gezin gewijzigd zijn; er is een toenemende evenwichtigheid in de taakverdeling tussen mannen en vrouwen, zowel wat betreft de inkomensverwerving als wat betreft de verzorgende kant van het huishouden. De AWW is gebaseerd op een verouderd rollenpatroon. Uitgangspunt is, dat een weduwe, tenzij zij jong en kinderloos is, niet in staat wordt geacht door arbeid in eigen onderhoud te voorzien. De AWW voorziet dan ook in een ongetoetst pensioen op minimumniveau tot aan de leeftijd van 65 jaar voor weduwen met kind(eren), kinderloze weduwen vanaf 40 jaar en arbeidsongeschikte weduwen. Een weduwe die geen recht (meer) heeft op een weduwenpensioen, ontvangt een tijdelijke weduwenuitkering, waarvan de duur afhankelijk is van haar leeftijd (minimaal zes, maximaal negentien maanden). De nieuwe nabestaandenregeling stelt arbeidsparticipatie van zowel mannen als vrouwen centraal en voorziet daarom slechts in uitkerin- gen van beperkte duur. Wijziging van het rollenpatroon en de komende verplichting op grond van de ontwerp-eg-richtlijn zijn ook aanleiding tot invoering van gelijke behandeling van mannen en vrouwen in de nieuwe regeling. Evenals dat in de meeste andere sociale zekerheidsregelingen inmiddels het geval is, zal ook in de voorgestelde regeling geen onderscheid meer gemaakt worden tussen gehuwden en ongehuwd samenwonenden. Als laatste reden voor de voorgestelde wijziging van de AWW wordt de noodzaak genoemd 'het stelsel van sociale zekerheid als onderdeel van de collectieve uitgaven kritisch door te lichten', bezuiniging dus. Inhoud van de voorgestelde nabestaandenregeling In de adviesaanvrage zijn de volgende voorstellen te onderscheiden: 1 het definitieve stelsel, dat zal gelden voor de generatie vrouwen, die na 1990 achttien jaar wordt (cf. TW art. 3) en voor degenen die na de inwerkingtreding van deze nieuwe regeling weduwnaar worden; 2 een aanvullende regeling voor toekomstige weduwen van de oudere generatie zonder kin deren of met kinderen boven 12 jaar; 3 wijziging van de huidige regeling voor reeds bestaande AWW-gerechtigden; 4 toekenning van een uitkering aan degenen, die bij ingang van de nieuwe regeling reeds weduwnaar zijn; 5 afschaffing van het wezenpensioen. Omdat de in dit katern beschikbare ruimte beperkt is, zal ik mij in hoofdzaak beperken tot een weergave van het definitieve stelsel. ad 1 het definitieve stelsel Aard van de regeling: hoewel de nieuwe regeling, in tegenstelling tot de AWW, ook trekken van een sociale voorziening vertoont (gedeeltelijke inkomenstoets), wordt zij door het kabinet toch in hoofdzaak als een sociale verzekering gekarakteriseerd, die gefinancierd zal worden uit premie- 2 Richtlijn van , 86/378/EEG, betreffende de tenuitvoerlegging van het beginsel van gelijke behandeling van mannen en vrouwen in ondernemings- en sectoriële regelingen inzake sociale zekerheid, PB L 225 van Als beroepsregelingen worden aangemerkt regelingen die tot doel hebben aan werknemers of zelfstandigen prestaties te verstrekken in aanvulling op de prestaties uit hoofde van de wettelijke regelingen of ter vervanging daarvan (art. 2, lid 1). KATERN

3 bijdragen. De nieuwe regeling is, evenals de AWW, een volksverzekering. De kring van verzekerden is dus identiek aan die van de huidige AWW. Verzekerd risico: dit is, evenals in de AWW, beperkt tot het risico van overlijden. Het kabinet stelt, dat, hoewel er diverse categorieën zijn aan te wijzen die, zeker als er jonge kinderen verzorgd moeten worden, materieel niet in een wezenlijk andere positie verkeren dan weduwen en weduwnaars, uitbreiding tot andere eenoudergezinnen niet wenselijk is. Als redenen daarvoor worden aangevoerd, dat echtscheiding of ongehuwd moederschap geen in het algemeen aanvaarde verzekerbare risico's zijn, en dat het niet verantwoord is de primaire persoonlijke financiële verantwoordelijkheid voor de andere partner te vervangen door een collectieve verantwoordelijkheid van de overheid. Deze persoonlijke financiële verantwoordelijkheid is in de opvatting van het kabinet overigens niet onbegrensd. Voorgesteld is de duur van de alimentatieverplichting na echtscheiding in beginsel te beperken tot 12 jaar, tenzij het een kort kinderloos huwelijk betreft. 3 De termijn van 12 jaar komt overeen met de in de nieuwe nabestaandenregeling voorgestelde uitkeringstermijn bij verzorging van kinderen. Gerechtigden: hier zijn twee belangrijke verschillen aan te wijzen tussen de AWW en de nieuwe regeling. Het eerste verschil is, dat behalve weduwen ook weduwnaars recht op uitkering zullen hebben, zij het dat alle toekomstige weduwnaars onder de nieuwe regeling zullen vallen, maar van de weduwen slechts de '1990-generatie'. In de tweede plaats worden, zoals dat sinds de stelselherziening al in een aantal andere sociale zekerheidsregelingen het geval is (TW, IOAW, IOAZ, AOW, ABW), ongehuwd samenwonenden, ongeacht geslacht, gelijkgesteld met gehuwden. Als criterium voor samenwonen geldt, dat duurzaam een gezamenlijke huishouding wordt gevoerd. Het kabinet stelt voor, duurzaamheid aan te nemen als een relatie twee jaar bestaat. Deze termijn geldt zowel voor het ontstaan als voor het eindigen van het recht op uitkering en komt overeen met de voor de aanwijzing van een partnerpensioenregeling als pensioenregeling in de zin van CSV art. 6 lid 3 en Wet LB 1964 art. 11, lid 3 geldende termijn. Het daarvoor ook vereiste notarieel vastgelegde samenlevingscontract is in de nieuwe regeling niet als voorwaarde opgenomen. 4 De in het kader van de uitvoering van de ABW voor het aannemen van duurzaamheid ge- hanteerde periode van drie maanden wordt door het kabinet te kort geacht, enerzijds omdat zo'n kort samenlevingsverband bij overlijden van de partner al tot een nabestaandenuitkering kan leiden, anderzijds omdat bij het gaan samenwonen van een uitkeringsgerechtigde al na drie maanden de uitkering zou moeten worden ingetrokken. Deze consequenties worden te ingrijpend geacht. Enkele opmerkingen met betrekking tot deze termijnen: De keuze voor een termijn van twee jaar voor de aanwijzing van een partnerpensioenrege ling als pensioenregeling is willekeurig, want de toevallig in de door de staatssecretaris van Financiën meest representatief geachte pen sioenregelingen voorkomende termijn. Hij sluit wijziging van de criteria op korte termijn niet uit, afhankelijk van de eisen, die in het algemeen in partnerpensioenregelingen ge steld zullen worden. Het lijkt daarom niet voor de hand te liggen in de nieuwe wettelijke regeling een termijn van twee jaar aan te hou den. Voor het gelijkstellen van samenlevingsvor men in TW, AOW, ABW, IOAW en IOAZ geldt niet de algemene eis, dat het samenle vingsverband drie maanden moet bestaan al vorens recht op toeslag c.q. gehuwdenuitkering ontstaat. 5 Zou dit wel het geval zijn, dan zou gedurende die periode voor de partner een individueel recht op bijstand kunnen ont staan, hetgeen duurder is. Een nabestaan denuitkering is wél duurder dan een indivi duele bijstandsuitkering wegens het verschil in toetsing van inkomen en vermogen. Wat het intrekken van de uitkering na een periode van samenwonen betreft: de bijstandontvanger verliest bij het gaan samenwonen in principe zijn recht op individuele uitkering. B&W zijn bevoegd, als nog niet duidelijk is dat het samenwonen tot een duurzame relatie 3 Wijziging van bepalingen in het BW in verband met de regeling van de limitering van alimentatie na scheiding: TK , In genoemde artikelen is bepaald, wat als een pensioenre geling wordt beschouwd. Dit is van belang, omdat pen sioenaanspraken conform het eerste lid niet tot het loon worden gerekend, daarmee voor de heffing van loonbelas ting en van sociale verzekeringspremies niet meetellen. Partnerpensioenregelingen vallen niet onder de wettelijke omschrijving van het begrip pensioenregeling (beperkt tot echtgenoten). De minister is echter bevoegd afwijkingen toe te staan onder nader door hem te stellen voorwaarden, i.c. twee jaar samenwonen en een samenlevingscontract. 5 Toeslagenwet, TK , 19257, nr. 5, p. 23. KATERN

4 zal leiden, nog gedurende drie maanden (eventueel te verlengen tot zes maanden), de zogenaamde 'kennismakingsperiode', verlening van de individuele bijstandsuitkering voort te zetten. 6 Voor de nabestaande acht het kabinet deze periode te kort. De consequentie van het mislukken van de relatie is voor de bijstandontvanger inderdaad minder ingrijpend dan voor de nabestaande, omdat dan voor de eerste opnieuw een recht op individuele bijstandsuitkering ontstaat, de tweede echter zijn recht op nabestaandenuitkering verloren heeft (maar uiteraard wel een beroep kan doen op een ongunstigere bijstandsuitkering). Het is echter de vraag, of dat voldoende reden is om zo uiteenlopende termijnen aan te houden. Wellicht zou een herlevingsbepaling in de nabestaandenregeling uitkomst kunnen bieden. Voor gehuwden gelden de termijnen van twee jaar voor het ontstaan en het tenietgaan van een recht op nabestaandenuitkering niet. Een ander verschil met de AWW is, dat het daarin bestaande recht op uitkering van de 'pseudoweduwe', dit is de ex-echtgenote van de overledene, afgeschaft zal worden, evenals dat van de arbeidsongeschikte weduwe. Prestaties: de nieuwe regeling kent drie prestaties: a een ongetoetste gewenningsuitkering gedurende zes maanden op het voor betrokkene relevante minimumniveau (70% van het netto-minimumloon voor alleenstaanden, 90% voor weduwen/weduwnaars met kinderen), bedoeld als overbruggingsuitkering om zich aan de nieuwe situatie aan te passen en als tegemoetkoming in de kosten, die een overlijden met zich brengt. Voorgesteld wordt de thans bestaande korte overlijdensuitkeringen van twee maanden in het BW in andere sociale verzekeringswetten af te schaffen, behalve voor nabestaanden die niet onder de nieuwe regeling vallen. b daarna volgt, uitsluitend voor nabestaanden met kinderen tot 12 jaar, die inkomen uit arbeid hebben, een ongetoetste verzorgingsuitkering ter hoogte van 10% van het netto-minimumloon, ter bestrijding van de extra-kosten die gepaard gaan met de combinatie van werken en het verzorgen van kinderen. c eveneens na a voor nabestaanden met kinderen tot 12 jaar, die geen of onvoldoende inkomen uit of in verband met arbeid hebben, een getoetste uitkering ter hoogte van 90% van het netto-minimumloon. Uitsluitend met in- komen uit of in verband met arbeid van de achtergebleven partner zelf wordt rekening gehouden, niet met een aanvullend nabestaandenpensioen of met vermogen. Er geldt een vrijlatingsregeling van 30% van het inkomen uit arbeid met een maximum van 15% van het minimumloon (cf. IOAW art. 8), zolang recht op uitkering bestaat. De nabestaande met kinderen tot 12 jaar mag zijn/haar baan opzeggen om zich volledig aan de verzorging van de kinderen te gaan wijden. Het recht op uitkering eindigt bij het sluiten van een huwelijk of na twee jaar samenwonen. ad 2 aanvullende regeling voor toekomstige weduwen van de huidige generatie zonder kinderen of met kinderen boven 12 jaar Van de huidige generatie vrouwen wordt niet verwacht, dat zij zelfstandig een inkomen kan verwerven. Voor deze categorie geldt daarom een extra-regeling. Weduwen die geen recht meer hebben op een uitkering conform 1 c, omdat het jongste kind 12 jaar is geworden, en weduwen die op het moment van overlijden van de partner 40 jaar zijn of arbeidsongeschikt, of een minderjarig kind boven 12 jaar hebben, ontvangen een uitkering op minimumniveau. Er wordt rekening gehouden met inkomsten uit of in verband met eigen arbeid met een vrijlatingsregeling zoals in de IOAW, dus beperkt tot twee jaar. ad 3 wijziging van de huidige regeling voor reeds bestaande AWW-gerechtigden. Bestaande rechten worden in beginsel gehandhaafd. Voorgesteld wordt om, uitsluitend voor weduwen die geen kinderen in de verzorgingsleeftijd (meer) hebben, de onder 2 genoemde in-komenstoets in te voeren, gefaseerd over ten minste vier jaren. Deze inkomenstoets voor bestaande gevallen moet de pluspunten van de nieuwe regeling financieren. ad 4 toekenning van een uitkering aan degenen, die bij ingang van de nieuwe regeling reeds weduwnaar zijn Deze groep krijgt uitsluitend recht op de uitkeringen genoemd onder \b en c (verzorgingsuitkering en getoetste uitkering op minimumniveau, mits er kinderen onder de 12 jaar zijn), omdat het kabinet er van uitgaat, dat alle mannen, evenals de '1990-generatie' vrouwen, in de regel voldoende beroepstoerusting bezitten om een plaats op de arbeidsmarkt te houden ofte veroveren. 6 Circulaire aan de gemeenten van de staatssecretaris van CRM van (kenmerk BU/XX/39840). KATERN

5 ad 5 afschaffing van het wezenpensioen Recht op wezenpensioen op grond van de AWW hebben volle wezen die jonger zijn dan 16 jaar, arbeidsongeschikt (16 en 17 jaar) of studerend (tot 27 jaar). De hoogte is afhankelijk van leeftijd. Voorgesteld wordt de leeftijdsgrens in ieder geval terug te brengen tot 18 jaar, omdat vanaf 18 jaar de AAW en de WSF gelden. Liever nog wil het kabinet de wezenuitkering helemaal afschaffen. Als redenen worden aangegeven: de AKW voorziet al in een tegemoetkoming in de kosten van verzorging en opvoeding van kinderen die in pleeggezinnen zijn opgeno men; de wees bevindt zich niet in een wezenlijk an dere positie dan de eigen of geadopteerde kin deren van het pleeggezin; in bepaalde gevallen bestaan pleeggezinver goedingen. Daarop wordt de wezenuitkering nu geheel in mindering gebracht. Omdat het nieuw voorgestelde systeem ook op korte termijn tot bezuinigingen leidt en het kabinet de eerste jaren geen bezuinigingen zegt na te streven, worden een aantal varianten genoemd ter verbetering van het voorstel, met de daaraan verbonden voor- en nadelen en kostenramingen (bijvoorbeeld verlenging van de gewenningsuitkering, verzachting van de inkomenstoets voor bestaande gevallen). Verder wordt nagegaan, of de nieuwe nabestaandenregeling in strijd komt met internationale verdragen. Het kabinet concludeert, dat het voorstel slechts strijdig is met IAO-verdrag nr. 121 betreffende prestaties bij bedrijfsongevallen en beroepsziekten 7 wegens het niet voldoen aan de daarin gestelde minimumnormen ten aanzien van duur en hoogte van de uitkering. Bovendien mag volgens dit verdrag geen inkomenstoets plaatsvinden. Omdat het verdrag, volgens het kabinet, evenals de AWW gebaseerd is op een verouderd rollenpatroon en het verdrag ook overigens niet aansluit bij ons sociale zekerheidsstelsel, nu Nederland in geen enkele regeling onderscheid maakt naar oorzaak van arbeidsongeschiktheid of overlijden, stelt het kabinet voor dit verdrag op te zeggen. De recente ontwikkelingen in de rechtspraak met betrekking tot het weduwnaarspensioen worden in het tweede deel van deze bijdrage besproken, dat in het volgende Katern geplaatst zal worden. KATERN