Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening

Transcriptie

1 J a a r v e r s l a g Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening

2

3 J a a r v e r s l a g S t i c h t i n g A d v i s e r i n g B e s t u u r s r e c h t s p r a a k v o o r M i l i e u e n R u i m t e l i j k e O r d e n i n g

4 J a a r v e r s l a g

5 Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening INHOUDSOPGAVE Introductie 7 Woord vooraf 9 Bedrijfsvoeringmededeling 9 Van de Raad van Toezicht 11 Belangrijke ontwikkelingen in Ontwikkelingen in wet- en regelgeving en jurisprudentie 13 Wet ruimtelijke ordening 14 Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure 15 Nota Ruimte 15 BVA en BEV 16 Arrest hof over Habitatrichtlijn/Kokkelvissers 17 Besluit luchtkwaliteit 17 Spoedwet wegverbreding 19 Opmerkelijke zaken 23 Kwaliteit 40 Bijwonen van zittingen bij ABRvS door StABmedewerkers 40 Kengetallen 41 Personeel 43 Van de ondernemingsraad 45 Verificatierapport 47 Financieel Verslag 51 Balans in Euro s 53 Winst- en verliesrekening 54 Kasstroomoverzicht 56 Algemene toelichting en waarderingsgrondslagen 58 Toelichting op de balans 59 Toelichting op de winst- en verliesrekening 63 Accountantsverklaring 67 5 De rode contouren in Zuid-Holland 23 Het rapen van kievitseieren 25 Mechanisch pierensteken 26 Overige activiteiten 29 Contact met opdrachtgevers, subsidieverstrekker en overige belanghebbenden 35 De nieuwe internetsite van de StAB 35 Productie 37 Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening

6 J a a r v e r s l a g

7 Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening INTRODUCTIE De StAB: waar staan wij voor? 1.Taak In de Algemene wet bestuursrecht is in artikel 8:47 bepaald dat de rechtbank bij de behandeling van een beroep een deskundige kan benoemen voor het instellen van een onderzoek. Dit geldt ook voor de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State wanneer daar beroep is ingesteld. De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (StAB) heeft op grond van de Wet op de Ruimtelijke Ordening en de Wet milieubeheer (artikel 57a respectievelijk artikel 20.15) de wettelijke taak het aan de administratieve rechter op diens verzoek uitbrengen van deskundigenberichten. 2. Evenwichtige informatieverstrekking De adviseurs van de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak (StAB) voeren onderzoek uit en schrijven op grond daarvan rapporten met bevindingen. Basis voor de advisering vormen een dossieronderzoek en een bezoek aan het bedrijf (bij milieuopdrachten) dan wel aan het plangebied in kwestie (bij ruimtelijkeordeningsopdrachten). Poolshoogte nemen in het veld is van buitengewoon belang omdat in tal van gevallen de situatie ter plaatse een belangrijke rol speelt voor een evenwichtige beoordeling van het geschil. Daarnaast wint de adviseur informatie in bij de partijen die betrokken zijn in het geschil en bij andere belanghebbenden. 3. Onafhankelijkheid De StAB staat ook voor onafhankelijkheid. Om haar onafhankelijkheid en onpartijdigheid te waarborgen, is onder andere wettelijk vastgelegd dat haar medewerkers buiten de StAB geen functies mogen vervullen of betrekkingen mogen bekleden die de onpartijdigheid of de onafhankelijkheid van de Stichting in gevaar kunnen brengen. De StAB is een zelfstandig, onafhankelijk (en mede hierdoor objectief) adviesbureau zonder winstoogmerk. In dit kader is binnen de StAB een gedragscode vastgelegd die deze onafhankelijkheid en onpartijdigheid in de dagelijkse praktijk waarborgt. In dit verband wordt onder meer een openbaar register nevenwerkzaamheden bijgehouden. 4. Kwaliteit Uiteraard staat de StAB voor kwaliteit. Voor haar kwaliteitsborging beschikt de Stichting niet alleen over deskundige medewerkers, maar ook over diverse instrumenten. Allereerst is er een adequaat kwaliteitsbewakingssysteem; daardoor wordt de expertise gewaarborgd én de consistentie van de adviezen bewaakt. Dit kwaliteitssysteem wordt mede gevoed met signalen van opdrachtgevers en belanghebbenden en met praktijkervaringen van adviseurs. In het kader van deskundigheidsbevordering beschikt de StAB verder over een geavanceerd kennisondersteunend systeem. Voor ons is de eerste deugd helderheid. Dat wil zeggen: een geëigende woordkeus, een juiste woordorde, geen lang uitgestelde conclusie, niets dat ontbreekt of overbodig is. Dan zal een betoog de goedkeuring wegdragen van deskundigen en duidelijk zijn voor leken. (Quintilianus, VIII,ii:22) 7 Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening

8 J a a r v e r s l a g

9 Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening WOORD VOORAF In 2004 zijn wij geconfronteerd met een behoefte aan adviezen die vooral op milieugebied duidelijk lager lag dan voorheen en ook lager was dan waar wij in de begroting van uitgingen. Het was niet mogelijk om gedurende het hele jaar alle medewerkers van voldoende advieswerk te voorzien. Aangezien het kennissysteem nog enige verdieping kon gebruiken, er behoefte bij derden bestaat aan bijstand van ons op het gebied van uitleg van jurisprudentie, regulier beleid en toepassingen, heeft gelukkig niemand echt zonder werk gezeten. Het is echter wel een zorgelijk gegeven dat de administratieve rechter minder behoefte toont aan deskundige ondersteuning op het terrein van het fysieke leefmilieu dan vroeger het geval was. Voor een belangrijk deel is de afgenomen vraag gelegen in minder beroepsprocedures bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Dit ligt wellicht aan de economische situatie van het land en de schaduw, die de nota Ruimte en de komende fundamentele wetswijziging van de Wet op de Ruimtelijke Ordening vooruit werpt. In ieder geval heeft dit gegeven ons genoodzaakt onze plannen voor de toekomst nog eens onder de loep te nemen en op een aantal punten aan te scherpen. In dit verband is het verheugend dat de flexibiliteit bij medewerkers zo groot is dat het mogelijk was op een aantal terreinen via congressen en een in company training de kennis die wij normaal casuïstisch benutten om te vormen tot lesmateriaal voor derden. Aangezien onze subsidiegever op termijn consequenties wil verbinden aan de daling van de werklast is aan het eind van het verslagjaar nagedacht over de wijze waarop wij volgende jaren onze kosten kunnen beperken zonder in te boeten op de kwaliteit van onze dienstverlening. sen, zowel het primaire proces als de processen die hiervoor faciliterend zijn. Door een evenwichtig stelsel van checks and balances, ondersteund door geautomatiseerde systemen, informatie en communicatie blijft de StAB in control. Ook dit jaar is toegezien op de realisatie van de voorgenomen doelstellingen. Daarbij is met name aandacht geschonken aan het realiseren van de doorlooptijden en het vervolmaken van het kennissysteem. Ik ben van mening dat het systeem van managementcontrol van de StAB in 2004 naar behoren heeft gewerkt. De werkprocessen worden zo beheerst dat kan worden gesteld, dat de organisatie de adviezen waarom werd verzocht, op een kwalitatief verantwoorde wijze heeft uitgebracht met daarbij een verantwoord kostenniveau. Naar mijn mening is de jaarverantwoording deugdelijk. Hiernaast erken ik dat er verbeteringen in de wijze van functioneren mogelijk zijn. Als voorbeeld kan genoemd worden het borgen van impliciete kennis en het bevorderen van interne flexibiliteit. Een zorg van andere orde is de noodzaak om de kosten in de toekomst meer in overeenstemming te brengen met de verwachte advieswerkzaamheden. Drs. R.N. van Alem 9 Bedrijfsvoeringmededeling De directeur is verantwoordelijk voor de bedrijfsvoering van de StAB en legt hierover in dit jaarverslag verantwoording af. Bedrijfsvoering betreft alle bedrijfsproces- Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening

10 J a a r v e r s l a g

11 Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening VAN DE RAAD VAN TOEZICHT De Raad van Toezicht is in 2004 viermaal bijeen geweest Op de agenda stonden naast de gebruikelijke onderwerpen over het wel en wee van de organisatie: het jaarverslag 2003; de begroting voor het jaar 2005; de prestaties van de StAB in relatie tot de kosten; de toekomstverwachtingen van de StAB, voornemen tot aanpassing van de statuten aan de gewijzigde Wet milieubeheer en Wet op de Ruimtelijke Ordening. De Raad van Toezicht is op geen enkele wijze betrokken bij de inhoudelijke kant van de advisering door de Stichting. De Raad houdt wel toezicht op de wijze waarop de Stichting wordt bestuurd. In dat kader heeft de Raad geïntervenieerd bij een klacht die door een medewerker was ingediend. In verband met de statutair bepaalde vervanging van leden van de Raad van Toezicht in de komende jaren heeft de Raad zich dit jaar gebogen over het meest wenselijke profiel van kandidaten voor deze functie. Dit profiel is na overleg met het ministerie van VROM vastgesteld. Ook dit jaar woonden weer enkele leden van de Raad van Toezicht een overlegvergadering met de Ondernemingsraad bij. 11 In de vergadering van 7 februari 2005 heeft de Raad van Toezicht ingestemd met de inhoud van het verslag over het jaar mr. J.W.J. Besemer drs. J.P. de Jong prof. mr. drs. F.C.M.A. Michiels mevrouw mr. M.G.W. Robbers-Van der Borg mevrouw E.H.C. Salomons Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening

12 J a a r v e r s l a g

13 Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening BELANGRIJKE ONTWIKKELINGEN IN 2004 Ontwikkelingen in wet- en regelgeving en jurisprudentie Wijziging van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (verjaring van en heffing bij planschadevergoedingsaanspraken, alsmede planschadevergoedingsovereenkomsten) In het voorjaar van 2004 is een voorstel tot wijziging van de Wet op de Ruimtelijke Ordening ter regeling van planschadevergoedingsovereenkomsten aan de Tweede Kamer aangeboden (TK ). Dit wetsvoorstel beoogt een wettelijke basis te bieden voor het sluiten van overeenkomsten tussen gemeenten en verzoekers om planologische medewerking, inzake het door die verzoekers vergoeden van als gevolg van die medewerking ontstane planschade. Tevens worden verzoekers om planologische medewerking voor de bezwaar- en beroepsmogelijkheden als belanghebbende aangemerkt. Een en ander is geregeld in het toe te voegen artikel 49a. In het Jaarverslag 2003 is reeds melding gemaakt van het voornemen om op korte termijn tot deze wettelijke regeling te komen. Inmiddels zijn met de Tweede Nota van Wijziging (TK , nr.8), vooruitlopend op de nieuwe Wro, enkele aanvullingen en wijzigingen van artikel 49 voorgesteld, alsmede een wijziging van artikel 49a. Zo wordt nu bepaald dat burgemeester en wethouders in plaats van de gemeenteraad (zoals in de huidige WRO) een schadevergoeding toe kunnen kennen, hetgeen meer in overeenstemming met het dualiseringsbeleid wordt geacht. Voorts zijn twee drempels ingebouwd voor het aanvragen van een schadevergoeding: de termijn waarbinnen een aanvraag kan worden ingediend, is beperkt tot vijf jaar na het onherroepelijk worden van het bestemmingsplan of het desbetreffende besluit en er wordt een recht geheven van 300 (dit bedrag wordt terugbetaald indien geheel of gedeeltelijk aan het verzoek wordt tegemoetgekomen). In de Derde Nota van Wijziging (TK , nr.9), is het wetsvoorstel op het punt van het overgangsrecht aangescherpt. Claims, die zijn ingediend voor het tijdstip van inwerkingtreding van de wet, worden nog afgehandeld volgens het oude artikel 49. Claims moeten voorzover het desbetreffende bestemmingsplan of het desbetreffende besluit voor het tijdstip van inwerkingtreding van de wet onherroepelijk is geworden, binnen vijf jaar na dat tijdstip worden ingediend. Met deze laatste aanvulling is beoogd om reële drempels op te werpen voor het indienden van schadeclaims. Op 17 december 2004 heeft de Tweede Kamer ingestemd met de wijzigingen, met dien verstande dat bij amendement is besloten dat een recht mag worden geheven van minimaal 100 en maximaal 300. Wijziging van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, de Wet op de stads- en dorpsvernieuwing en de Wet op de economische delicten Op 13 september 2004 is een wijziging in werking getreden van de WRO, de Wsdv en de Wed, waardoor overtreding van bestemmingsplanvoorschriften als een economisch delict wordt aangemerkt (TK ). Hiermee wordt beoogd een effectievere handhaving van bestemmingsplannen mogelijk te maken. Bestuursrechtelijke middelen bleken in de praktijk niet altijd voldoende mogelijkheden te bieden, bijvoorbeeld bij het beëindigen van permanente bewoning van recreatiewoningen. Bovendien wordt hiermee een einde gemaakt aan het onderscheid met overtreding van voorschriften gesteld bij of krachtens de Wet milieubeheer en de groene wetten, die al wel onder de werkingssfeer van de Wet op de economische delicten vielen. 13 Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening

14 Wet ruimtelijke ordening 14 In de discussies over het wetsvoorstel voor de nieuwe Wet ruimtelijke ordening (Wro) vielen verschillende geluiden te horen. Zo werd door sommigen de vrees uitgesproken dat de ruimtelijke ordening op deze wijze te veel aan de gemeenten wordt overgelaten; bij anderen viel de vrees te beluisteren dat rijk en provincies geneigd zouden kunnen zijn te snel te grijpen naar de interventie-instrumenten die de wet biedt en te veel gebruik te maken van hun instructiemogelijkheden via algemene maatregelen van bestuur en provinciale verordeningen. Ook tegen de rol en betekenis van de niet verplichte structuurvisies op rijks- en provinciaal niveau wordt verschillend aangekeken. Zoals in het vorige jaarverslag al werd aangekondigd, is het wetsvoorstel in het voorjaar van 2004 door middel van de Tweede Nota van Wijziging aangevuld met een regeling voor de zogenoemde projectbesluiten (TK , nr. 9). Het gaat hierbij om met een bestemmingsplan strijdige projecten, waarvan uitvoering is gewenst, maar waarvoor het om verschillende redenen niet mogelijk of wenselijk is te wachten op een nieuw uitgewerkt bestemmingsplan. Wel dient het projectbesluit, in beginsel binnen een jaar na het onherroepelijk worden ervan, te worden gevolgd door het vaststellen van een aangepast bestemmingsplan. Gesproken wordt daarom van een facultatief gefaseerde besluitvorming. Een projectbesluit, waaraan een ruimtelijke onderbouwing ten grondslag dient te liggen, kan worden genomen door dezelfde instanties die een bestemmingsplan kunnen vaststellen: de gemeenteraad, provinciale staten en de minister. Tegen het bestemmingsplan waarin het projectbesluit wordt verwerkt kunnen geen zienswijzen meer worden ingebracht die betrekking hebben op het projectbesluit, omdat daartegen afzonderlijk kan worden opgekomen. Wat de rechtsbescherming betreft is volgens de Toelichting bij de Tweede Nota van wijziging gekozen voor beroep in twee instanties vanwege de ervaring die de rechtbanken inmiddels hebben opgedaan met artikel 19 WRO-procedures en mede op grond van een recent onderzoek naar de gevolgen van de nieuwe wet voor de werklast van de Afdeling bestuursrechtspraak en de rechtbanken. Dat onderzoek was overigens gericht op de versie van de Wro waarin het projectbesluit nog niet was opgenomen, zodat de gevolgen voor de werklast van de Afdeling daaruit niet duidelijk kunnen worden afgeleid. Bestudering van de beschikbare cijfers leidt tot de voorzichtige conclusie dat al met al met enige toename van de werklast van de Afdeling en daarmee ook van de StAB dient te worden rekening gehouden. In de Tweede Nota van Wijziging is tevens een regeling opgenomen waarmee gemeenten op eenvoudige wijze de geldigheidstermijn van bestemmingsplannen met tien jaar kunnen verlengen. Als de gemeente niet tijdig tot herziening of verlenging overgaat zijn daaraan financiële gevolgen verbonden, door het niet meer mogen invorderen van rechten terzake van door de gemeente Jaarverslag 2004

15 Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening verstrekte diensten die verband houden met het bestemmingsplan. De Wro zal naar verwachting in 2007 in werking treden. Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Dit wetsvoorstel (TK , , nr. 2) strekt tot aanpassing van een groot aantal wetten aan de in een nieuwe afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) opgenomen uniforme openbare voorbereidingsprocedure. Met dit wetsvoorstel wordt onder meer de actio popularis in het omgevingsrecht afgeschaft en wordt aangesloten bij het algemene stelsel van de kring van beroepsgerechtigden ingevolge de Awb. Vooruitlopend op de nieuwe Wet ruimtelijke ordening wordt thans artikel 54, tweede lid van de Wet op de Ruimtelijke Ordening aangepast in die zin, dat het recht van eenieder om op te komen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State tegen de daar genoemde besluiten, zal toekomen aan belanghebbenden. Dit wordt ook aangepast in de Wet milieubeheer. Het getrapte karakter van het beroepsrecht blijft overigens gehandhaafd. De reden voor de afschaffing van de actio popularis is volgens de regering niet in de eerste plaats gelegen in de verwachting dat dit zal leiden tot een omvangrijke afname van het aantal beroepen bij de rechter. Van de afschaffing en harmonisatie met de Awb gaat echter wel het belangrijke signaal uit dat het de regering ernst is met het terugdringen van onnodig beroep op de rechter en met de noodzakelijke stroomlijning van de procedures op het gebied van het omgevingsrecht, zoals in het hoofdlijnenakkoord van het kabinet is vastgelegd. Het wetsvoorstel zal naar verwachting in mei 2005 in werking treden. instelt tegen het besluit omtrent goedkeuring van een bestemmingsplan en een besluit inzake een milieuvergunning rechtstreeks bij dat besluit is betrokken. Bij de bepaling van dit rechterlijke oordeel is voor de StAB in het algemeen geen rol weggelegd. Nota Ruimte Op 27 april 2004 heeft de minister van VROM de Nota Ruimte, Ruimte voor ontwikkeling (TK , nrs. 1-2), en de daarbij behorende Uitvoeringsagenda Nota Ruimte (TK , nr. 3) aangeboden aan de Tweede Kamer. De Nota is uitgebracht als deel 3, het kabinetsstandpunt, in de procedure van de planologische kernbeslissing Nationaal Ruimtelijk Beleid en vervangt het kabinetsstandpunt over de Vijfde Nota over de Ruimtelijke Ordening. Tevens worden hiermee de lopende procedures van de PKB Nationaal Ruimtelijk Beleid (de Vijfde Nota) en de PKB Tweede Structuurschema Groene Ruimte geïntegreerd. De Nota Ruimte is derhalve een vervolg op de delen 1 en 2 van beide PKB's. Voor deze constructie, waarvan de juridische houdbaarheid niet voor iedereen vaststaat 1), is gekozen om geen onnodige verdere vertraging op te lopen in de totstandkoming van een actueel ruimtelijk rijksbeleid voor de komende decennia. De Nota Ruimte is een integrale nota, die voor een aantal aspecten nadere uitwerking zal krijgen in afzonderlijke nota's, zoals de PKB Nota Mobiliteit, de Gebiedsgerichte Economische Perspectieven en het Actieplan Bedrijventerreinen, en de gelijktijdig met de Nota Ruimte door de minister van LNV uitgebrachte Agenda Vitaal Platteland met bijbehorende Meerjarenprogramma Groene Ruimte. 15 Een en ander betekent dat de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State voortaan zal moeten bepalen of het belang van diegene die bijvoorbeeld beroep 1 ) De vraag die zich hierbij vooral voordoet is of de verschillen met de Vijfde Nota zodanig zijn dat opnieuw inspraak had moeten worden geboden. Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening

16 16 Onder het motto "decentraal wat kan, centraal wat moet" worden in de nota de uitgangspunten en hoofdlijnen voor de ruimtelijke ontwikkeling van Nederland gepresenteerd. Voor de uitwerking en uitvoering daarvan wordt meer dan voorheen ruimte geboden aan lagere overheden, maatschappelijke organisaties, marktpartijen en burgers. De belangrijkste doelen van het kabinet zijn: versterking concurrentiepositie van Nederland, bevordering van krachtige steden en een vitaal platteland, borging en ontwikkeling van belangrijke (inter)nationale natuurlijke, landschappelijke en culturele waarden, en borging van de veiligheid. De rijksoverheid zal zich vooral actief bemoeien met de Nationale Ruimtelijke Hoofdstructuur, waartoe onder meer de economische kerngebieden, mainports, brainports, greenports, hoofdinfrastructuur, grote wateren, nationale landschappen en ecologische hoofdstructuur behoren. De Nota Ruimte bevat geen concrete beleidsbeslissingen als bedoeld in artikel 2a, eerste lid, van de WRO, zodat geen sprake is van wettelijk verplichte doorwerking in bijvoorbeeld bestemmingsplannen, waartegen in het kader van de totstandkomingsprocedures van die plannen niet meer kan worden opgekomen. Wel is een aantal "beslissingen van wezenlijk belang" als bedoeld in artikel 3, tweede lid van het Bro 1985 opgenomen, waarmee ook de lagere overheden op z'n minst rekening zullen moeten houden.voor de doorwerking van het rijksbeleid is voorts de elke twee jaar te actualiseren Uitvoeringsagenda van de Nota Ruimte van belang. Daarin staat aangegeven welke rol het rijk en de decentrale overheden op een bepaald vlak zullen (kunnen) spelen en hoe de afstemming, coördinatie en financiering van ontwikkelingen en concrete projecten kunnen plaatsvinden. In dit verband kan nog gewezen worden op een in de Uitvoeringsagenda opgenomen bijzonder middel voor het realiseren van de essentiële onderdelen van de Nationale Ruimtelijke Hoofdstructuur: de rijksenveloppen voor de Noordvleugel en de Zuidvleugel van de randstad, voor het Groene Hart, en voor Brabantstad/Zuidoost-Brabant. Het doel van deze enveloppen is te komen tot een gecoördineerde besluitvorming en uitvoering van alle projecten in de enveloppe onder primaire verantwoordelijkheid van het rijk. Inmiddels is een sturingsmodel voor deze enveloppen ontwikkeld, waarin voor elke enveloppe een daarvoor aangewezen minister verantwoordelijk is voor integrale uitvoering ervan. Voor het overige gaat de Nota, in overeenstemming met de titel, veel meer dan vorige nota's inzake het nationale ruimtelijke beleid, uit van ontwikkelingsplanologie: faciliteren van ontwikkelingen en niet sterk sturen op een concreet eindbeeld. De Nota Ruimte is op 17 januari 2005 in de Tweede Kamer behandeld. Niet ondenkbaar is dat het in de Nota neergelegde ruimtelijk beleid, waarbij meer mogelijkheden worden geboden voor lokale en regionale uitwerking en invulling daarvan, in samenhang met een aantrekkende economie zal leiden tot een toename van het aantal nieuwe ruimtelijke projecten en plannen en daarmee van het aantal rechterlijke procedures. Of dit tot een beduidende toename van de werklast van de StAB zou kunnen leiden, kan echter onmogelijk worden voorspeld. BVA en BEV In 2004 zijn onder andere het Besluit verbranden afvalstoffen (Bva, Stb 2004, 97) en het Besluit externe veiligheid inrichtingen (Bev, Stb 2004, 250) in werking getreden. Het Bva betreft de omzetting van de afvalverbrandingsrichtlijn (EG-richtlijn 2000/76 van 29 december 2000) in het Nederlandse recht. De afvalverbrandingsrichtlijn beoogt de negatieve milieueffecten van het verbranden en meeverbranden van afvalstoffen in bijvoorbeeld afvalverbrandingsinstallaties en electriciteitscentrales te voorkomen dan wel te beperken door het stellen van onder meer emissie-eisen aan dergelijke bedrijven. In het Bev zijn milieukwaliteitseisen op het Jaarverslag 2004

17 Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening gebied van externe veiligheid voor inrichtingen milieu beheer opgenomen. Opmerkelijk is dat in dit besluit zowel bevoegdheden in het kader van de Wet milieubeheer als bevoegdheden op grond van de Wet op de Ruimtelijke Ordening zijn geformuleerd. Arrest hof over Habitatrichtlijn/Kokkelvissers Bij arrest van 7 september 2004 (C-127/02) heeft het Europese Hof van Justitie de prejudiciële vragen beantwoord die de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) in 2002 aan het Hof heeft voorgelegd. De vragen hadden betrekking op de uitleg van artikel 6 van de Habitatrichtlijn (EG-richtlijn 92/43) en kwamen voort uit beroepsprocedures tegen het verlenen van vergunningen voor de mechanische kokkelvisserij in de Waddenzee. In zijn arrest heeft het Hof bepaald dat de mechanische kokkelvisserij, die al vele jaren wordt uitgeoefend en waarvoor elk jaar voor een beperkte periode een vergunning wordt verleend, niet als bestaande activiteit kan worden aangemerkt, maar als activiteit die valt onder het begrip "plan" of "project" als bedoeld in artikel 6, derde lid van de Habitatrichtlijn (Hrl). Dat impliceert dat door middel van voorafgaande controle (een zogeheten passende beoordeling) moet worden gegarandeerd dat de activiteit de natuurlijke kenmerken van het gebied niet aantast. Pas als daarover zekerheid is verkregen, mag toestemming worden verleend voor de activiteit. Die zekerheid bestaat indien wetenschappelijk gezien redelijkerwijs geen twijfel bestaat dat er geen schadelijke gevolgen zijn. heid bestond over de gevolgen van de mechanische kokkelvisserij voor het ecosysteem van de Waddenzee. In het bijzonder bestond onduidelijkheid over de schade aan het sediment, het herstelvermogen van de bodem en de effecten op de bodemdieren. Dit oordeel heeft geleid tot vernietiging van de nog in geding zijnde vergunningen voor de kokkelvissers. De belangrijke winst van het arrest van het Hof is dat er nu veel meer duidelijkheid bestaat over de interpretatie van artikel 6 van de Hrl en over de toepassing van het zogeheten voorzorgbeginsel. In de planologische kernbeslissing (PKB) Waddenzee wordt tot op heden het voorzorgbeginsel zodanig uitgelegd dat een activiteit niet kan worden toegestaan indien op basis van de beste beschikbare informatie sprake blijkt te zijn van duidelijke twijfel over het achterwege blijven van negatieve gevolgen voor het ecosysteem. De uitleg die het Hof aan het voorzorgbeginsel heeft gegeven, strekt echter verder dan de formulering die in de PKB Waddenzee wordt gebruikt. Het Hof verlangt zekerheid over het uitblijven van schadelijke gevolgen, hetgeen een verdergaande strekking heeft dan duidelijke twijfel. Voor de praktijk brengt dit mee dat initiatiefnemers van een activiteit en vergunningverleners in een aantal gevallen actief zullen moeten optreden en zich breed zullen moeten oriënteren. Daarbij kan men zich niet altijd beperken tot wetenschappelijke publicaties, maar zal in sommige gevallen ook te rade moeten worden gegaan bij wetenschappelijke instellingen die de vereiste (ecologische) kennis in huis hebben. Besluit luchtkwaliteit 17 In het geval van de mechanische kokkelvisserij is door vergunningverlener (ministerie LNV) verzuimd om een passende beoordeling in de zin van artikel 6, derde lid van de Hrl te maken. In enkele uitspraken na het arrest van het Hof heeft de ABRvS geoordeeld dat ten tijde van het afgeven van de vergunningen geen duidelijk- Het Besluit luchtkwaliteit is sinds 19 juli 2001 van kracht. Het besluit bevat luchtkwaliteitsnormen voor een zevental stoffen/stofcategorieën. Tevens is bepaald dat gemeenten en provincies de lokale luchtkwaliteit in kaart brengen en daarover rapporteren. Het gaat om luchtverontreiniging door zwaveldioxide, lood, stikstof- Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening

18 18 dioxide, stikstofoxiden, zwevende deeltjes, koolmonoxide en benzeen. Voor 5 van de 7 stoffen blijkt het voldoen aan de grenswaarden geen probleem te zijn. Anders ligt dat voor fijn stof (PM10) en stikstofdioxide (NO2). Deze twee stoffen komen vrij bij verbrandingsprocessen en hiervan zijn verkeer en industrie de grootste bronnen. De normen voor NO2 en PM10 in het Nederlandse besluit zijn direct overgenomen uit de eerste dochterrichtlijn 1999/30/EG van 22 april Als blijkt dat grenswaarden uit het besluit zijn overschreden of naar verwachting zullen worden overschreden, moeten er maatregelen worden getroffen. Voor PM10 geldt vanaf een jaargemiddelde grenswaarde van 40 µg/m 3 en een etmaalgemiddelde norm van 50 µg/m 3 die 35 maal per jaar mag worden overschreden. Voor NO2 geldt vanaf 2010 een jaargemiddelde grenswaarde van 40 µg/m 3 en een uurgemiddelde norm van 200 µg/m 3 die 18 maal per jaar mag worden overschreden. De norm voor langdurige blootstelling aan fijn stof is in 2002 voornamelijk in de randstad overschreden. Minder dan twee procent van de Nederlandse bevolking wordt blootgesteld aan overschrijding van die norm. Bijna de hele Nederlandse bevolking is in 2002 blootgesteld aan te hoge daggemiddelde concentraties fijn stof. Deze norm geldt vanaf De kortdurende blootstelling aan fijn stof neemt af, maar te langzaam om in 2005 aan de norm te voldoen. Alleen in noord- en midden-nederland bleven circa mensen onder de norm. Stikstofdioxide is een luchtverontreinigingcomponent met een relatief korte verblijftijd in de lucht. De concentratie van deze component varieert onder invloed van zonlicht, de ozonconcentraties, de concentratie stikstofmono-oxide en de temperatuur. De ruimtelijke en temporele variatie van de concentratie van deze stof is daarom groter dan die van fijn stof. De concentratieverdeling over Nederland is grofweg het zelfde als die voor zwevende deeltjes, de concentratie is het grootst in het westen en zuiden van het land en het laagst in het noorden. Wel zijn de verschillen tussen de hoge concentraties in het westen van meer dan 40 µg/m 3 en de lage in het noorden van het land van minder dan 10 µg/m 3 groter dan voor fijn stof. Voor de gerapporteerde overschrijdingen van grenswaarden is een ruwe schatting gemaakt van het aantal inwoners dat blootgesteld wordt aan concentraties stikstofdioxide die hoger liggen dan de normen. Precieze gegevens hierover zijn niet beschikbaar. Volgens een eerdere schatting van het RIVM werd 2% van de Nederlandse bevolking blootgesteld aan stikstofdioxideconcentraties die de normen overschreden, wat neerkomt op inwoners. De blootstelling vindt in vrijwel alle gevallen plaats in gebieden rondom verkeers- 2 ) Een marge middels een plandrempel is er vanaf 2005 niet meer. Jaarverslag 2004

19 Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening aders, waarvan een deel ligt in verstedelijkte gebieden en een deel hier buiten. Het aantal inwoners dat blootgesteld wordt aan overschrijdingen van stikstofdioxide is dan ook veel lager dan het aantal dat blootgesteld wordt aan overschrijdingen van de grenswaarden van zwevende deeltjes. Uit recente uitspraken, welke betrekking hebben op het in acht nemen van wettelijke grenswaarden uit het Blk, blijkt dat met uitzondering van de werkplek, de algemene luchtkwaliteit beoordeeld dient te worden en niet slechts de luchtkwaliteit ter plaatse van woningen. Een tweede belangrijke lijn die uit de uitspraken blijkt is dat de onderzoeken naar de op termijn te behalen lokale luchtkwaliteit, onvoldoende zorgvuldig zijn geweest. ningverlening betekent dit dat ten minste de stand der techniek wordt voorgeschreven. Wanneer sprake is van een significante verslechtering ten gevolge van het plan of de ontwikkeling bij een reeds ernstige overschrijding van de grenswaarde dient in breder verband te worden gekeken naar wat kan worden gedaan om de situatie te verbeteren. Het ministerie van VROM gaat ervan uit dat de normen primair van toepassing zijn op bewoonde gebieden en zag dit standpunt bevestigd in de jurisprudentie zoals die tot voor kort gold (t/m uitspraak , d.d. 21 juli 2004, Almelo). Uit de latere uitspraken blijkt echter een striktere uitleg van het Blk met als gevolg een strengere beoordeling. Dat heeft geleid tot vernietiging van een aantal beschikkingen en wegaanpassingsbesluiten, op grond van de Spoedwet wegverbreding. Het ministerie van VROM gaat ervan uit dat de bevoegde gezagen bij hun besluitvorming de gevolgen voor de concentraties van fijn stof in kaart brengen, opdat gekozen wordt voor de minst belastende optie. Voor vergun- 19 Spoedwet wegverbreding De Spoedwet wegverbreding, die in 2003 is opgesteld, dient om een aantal verkeersknelpunten op de weg versneld aan te pakken. Deze knelpunten zijn bepaald bij een aantal stedelijke ringwegen en knelpunten uit de file top-50 omdat daarmee de doorstroming in het hele land naar verwachting het meest verbetert. Door de Spoedwet worden bestaande besluitvormings-procedures vereenvoudigd of ingekort. In het kader van de Spoedwet wegverbreding is beoogd dat de Minister van V&W in totaal 34 Wegaanpassingsbesluiten zou nemen, die in de meeste gevallen betrekking hebben op een extra rijbaan of een spitsstrook langs een bestaande snelweg. Deze besluiten kunnen naar aard en omvang worden ingedeeld in drie categorieën: Categorie A-besluiten: permanente voorzieningen met een uitgebreide en diepgaande toets, Categorie B-besluiten: semi-permanente voorzieningen met een iets minder omvangrijke en diepgaande toets, Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening

20 20 Categorie C-besluiten: tijdelijke maatregelen met een marginale toets. In november 2003 heeft de minister van Verkeer en Waterstaat het Wegaanpassingsbesluit (een categorie B-besluit) betreffende de aanpassing van de A2 tussen kilometernummer 117,500 en A58 tot kilometer-nummer 13,000 vastgesteld. Het tracé waarop het betreffende Wegaanpassingsbesluit ziet, ligt tussen Den Bosch en Eindhoven. Op grond van het besluit zal de vluchtstrook langs beide rijbanen worden omgevormd tot spitsstrook, zodat deze als er een file dreigt te ontstaan, als rijstrook kan worden gebruikt. Tegen dit besluit is beroep ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Eind april 2004 heeft de Afdeling vervolgens aan de StAB verzocht een deskundigenbericht op te stellen ten behoeve van de - op dat moment reeds - geplande zitting. De onderzoeksvraag richtte zich op de gevolgen van het besluit voor de geluidsimmissie, de trillingshinder en de verkeers- en externe veiligheid (op en) langs het tracé. gegeven van een evenwichtige afweging van dat belang tegen het belang van de verkeersveiligheid. Omtrent de toetsing aan het Besluit luchtkwaliteit wordt overwogen, dat bij het nemen van het bestreden besluit ten onrechte niet is onderkend dat deze ziet op de kwaliteit van de buitenlucht op het Nederlandse grondgebied in zijn algemeenheid. Het bestreden besluit ziet slechts op de luchtkwaliteit ter plaatse van woningen en andere gevoelige objecten. Tot slot wordt overwogen dat ten onrechte is miskend dat, uit jurisprudentie van het Hof van Justitie EG volgt dat de Europese mer-richtlijn ruim geïnterpreteerd moet worden. Dat impliceert dat onder wijziging of uitbreiding van een hoofdweg (onderdeel C.1.4. van de bijlage van het Besluit mer 1994) ook de uitbreiding van een weg met één of meer rijstroken dient te worden verstaan, ook als er geen fysieke aanpassingen van het wegprofiel, zoals nieuwe geasfalteerde rijstroken, plaatsvinden. Dit betekent dat ten onrechte is nagelaten om een milieueffectrapport op te stellen. Middels haar uitspraak van 15 september 2004 met kenmerk /1 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak het Wegaanpassingsbesluit vernietigd. Aanleiding voor deze vernietiging vormde de besluitvorming omtrent de met het besluit gemoeide verkeersveiligheid, luchtkwaliteit en het ontbreken van een milieueffectrapportage. Omtrent de beoordeling van de verkeersveiligheid overweegt de Afdeling dat de Europese overeenkomst inzake internationale hoofdverkeerswegen een dwingend afwegingskader bevat, met normen over onder andere de (minimum) breedte van de rijstroken waarvan slechts met een zwaarwegende motivering mag worden afgeweken. Met de wegaanpassingen wordt niet voldaan aan de minimaal vereiste breedte van de rijstroken. Verweerders hebben volgens de Afdeling teveel doorslaggevende betekenis toegekend aan het belang van de doorstroming van het verkeer en onvoldoende blijk Jaarverslag 2004