MEMO. mr. G.J.M. de Jager en mr. dr. A. Danopoulos - advocaten. Geacht Bestuur, I. Inleiding en vraagstelling

Transcriptie

1 MEMO Aan Veiligheidsregio Zeeland Het Dagelijks bestuur Van mr. G.J.M. de Jager en mr. dr. A. Danopoulos - advocaten gj@kneppelhout.nl ad@kneppelhout.nl Onze referentie AD/ad / Uw referentie Inzake Telefoon (direct) Datum VR Zeeland/advies Gemeenschappelijke december 2012 Geacht Bestuur, I. Inleiding en vraagstelling 1. U hebt ons de volgende vragen ter beantwoording voorgelegd: 1. Kan/moet de Gemeenschappelijke regeling Veiligheidsregio Zeeland (in werking getreden per ) gewijzigd worden of kan/moet deze worden ingetrokken, gevolgd door vaststelling van een geheel nieuwe gemeenschappelijke regeling? 2a. Welk bestuursorgaan/bestuursorganen is/zijn bevoegd tot het nemen van zo n besluit en op grond van welke regeling/wet? 2b. Welke wijze van besluitvorming is hierop van toepassing: een 2/3 meerderheid op grond van artikel 46 lid 2 GR VRZ (m.a.w. minimaal 9 van de 13 deelnemende gemeenten) of is unanimiteit vereist? Voor wat betreft dit laatste verzoeken wij u in uw advies de brief te betrekken van het bestuur van de VRZ van 14 september 2009; 3. Hoe is de wettelijke regeling in geval van ontbreken unanimiteit, zo de regeling op die basis moet worden getroffen. 4. Hoe is de overgang van het personeel uit de stadsgewestelijke regeling Middelburg/Vlissingen naar de veiligheidsregio per 1 januari 2013 te regelen? 2. Wij zullen eerst onze conclusies geven. Daarna volgt de onderbouwing van de conclusies. Indien u met betrekking tot dit memo nog vragen of opmerkingen heeft, vernemen wij dit uiteraard graag.

2 VR Zeeland/advies Gemeenschappelijke 12 december van 13 II. Conclusies 3. Op grond van de Wvr bestaat de verplichting om de oude regeling op te heffen en een nieuwe te treffen. 4. Er kan betoogd worden dat er ook met een wijziging van de huidige regeling kan worden volstaan. Aan de keuze voor wijziging zijn dan wel enkele risico s verbonden. Die risico s zijn erin gelegen dat de verbindendheid van de gewijzigde regeling aan de orde kan komen in bezwaarprocedures die belanghebbenden tegen besluiten van het bestuur van de veiligheidsregio indienen. Als de regeling niet verbindend is, kan het bestuur ook geen rechtsgeldige besluiten nemen. 5. Bevoegd tot het aangaan van een nieuwe regeling zijn op grond van artikel 9 Wvr jo. artikel 1 Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) de colleges van burgemeester en wethouders met toestemming van de gemeenteraden. Afzonderlijke toestemming van elke deelnemende gemeente is een vereiste. De gemeenteraden dienen op grond van artikel 1, tweede en derde lid van de Wgr, de betreffende colleges toestemming te verlenen om de gemeenschappelijke regeling aan te gaan, welke slechts kan worden geweigerd wegens strijd met het recht of het algemeen belang. Wij zien geen ruimte in de wet en wetsgeschiedenis om te betogen dat, bij een keuze voor wijziging van de huidige gemeenschappelijke regeling, de wijziging met een meerderheid van stemmen kan worden doorgevoerd. Afzonderlijke toestemming van elke deelnemende gemeente is ook bij de keuze voor wijziging van de regeling een vereiste. 6. Strijd met het recht houdt in strijd met zowel de nationale wetgeving als het Europese recht, en de (ongeschreven) algemene rechtsbeginselen. Bij strijd met het algemeen belang gaat het om evident zwaarwegende redenen waarvan sprake dient te zijn, wil men op grond van dit criterium toestemming aan de nieuwe regeling kunnen onthouden. Het gaat enkel om belangen die het lokale belang overstijgen. Gemeentelijke financiële belangen zijn bijvoorbeeld niet als zodanig aan te merken. 7. Indien (één van) de deelnemende gemeenten instemming aan de nieuwe regeling zou(den) onthouden, kan dit op grond van de Wgr worden afgedwongen door GS. GS kunnen op verzoek van het bestuur van één of meer gemeenten, indien een zwaarwegend openbaar belang dat vereist, gemeenten aanwijzen waarvan de besturen een gemeenschappelijke regeling moeten treffen ter behartiging van één of meer bepaalde belangen. Onzes inziens is de wettelijke verplichting zoals opgenomen in artikel 9 Wvr, tot het

3 VR Zeeland/advies Gemeenschappelijke 12 december van 13 treffen van een nieuwe regeling, aan te merken als een dergelijk zwaarwegend openbaar belang. 8. GS leggen na het ongebruikt verstrijken van de hiervoor geldende wettelijke termijnen of het niet volledig daaraan voldoen, een regeling op overeenkomstig de genoemde aanwijzing 9. Het betrokken college of de betrokken gemeenteraad kunnen zowel tegen een besluit tot aanwijzing van GS als tegen een besluit tot oplegging van GS beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State en hangende dat beroep schorsing vragen. In een dergelijke procedure zal door een gemeente die instemming weigert aan de gemeenschappelijke regeling dienen te worden aangetoond dat vanwege strijd met het recht of het algemeen belang geen toestemming is gegeven en dat kader biedt weinig ruimte voor een weigering van toestemming. 10. Wij achten gelet op het bepaalde in de Wgr en Wvr wel mogelijk dat met betrekking tot overige onderwerpen, waaronder de financieringssystematiek, met een meerderheid van stemmen wijzigingen kunnen worden doorgevoerd. In het geval gemeenten niet bereid blijken te zijn om mee te werken aan het vaststellen van een nieuwe regeling met daarin opgenomen een nieuwe financieringssystematiek kan op grond van artikel 46 van de GR Veiligheidsregio Zeeland de nieuwe financieringssystematiek worden doorgevoerd in de oude regeling met een 2/3 meerderheid van stemmen. 11. De brief van het bestuur van de Veiligheidsregio van 14 september 2009 waarin om de reden van het verkrijgen van financiering van het Rijk destijds is aangegeven dat een wijziging in de financieringssystematiek slechts met unanimiteit kon plaatsvinden, heeft niet dusdanig gewicht dat daaruit een verplichting voortvloeit. Die brief en hetgeen daarin is verwoord was bedoeld om een extra financiering van het Rijk te verkrijgen. De inhoud van de brief is bovendien onder andere wettelijke regelingen en met een ander doel tot stand gekomen. 12. De overdracht per 1 januari 2013 van het bij de stadsgewestelijke regio Middelburg/Vlissingen in dienst zijnde brandweerpersoneel naar de veiligheidsregio kan plaatsvinden door per die datum besluiten te nemen tot ontslag bij de stadsgewestelijke regio en tot aanstelling bij de veiligheidsregio. Er zijn geen belemmeringen dat de thans bestaande veiligheidsregio tot dergelijke aanstellingen besluit. Het bestuur van de nieuwe te treffen regeling kan de beslissingen voor zover nog nodig bekrachtigen.

4 VR Zeeland/advies Gemeenschappelijke 12 december van 13 IV. Relevante regelgeving IV.1 Wet gemeenschappelijke regelingen 13. Op grond van artikel 1 van de Wgr kunnen de raden, de colleges van burgemeester en wethouders en de burgemeesters van twee of meer gemeenten afzonderlijk of tezamen, voor zover zij voor de eigen gemeente bevoegd zijn een gemeenschappelijke regeling treffen ter behartiging van een of meer bepaalde belangen van die gemeenten. 14. Op grond van het tweede lid gaan de colleges van burgemeester en wethouders en de burgemeesters niet over tot het treffen van een regeling dan na verkregen toestemming van gemeenteraden, welke slechts kan worden onthouden wegens strijd met het recht of het algemeen belang. Onder het treffen van een regeling wordt in dit artikel op grond van het derde lid mede verstaan het wijzigen van, het toetreden tot en het uittreden uit een regeling. 15. Op grond van artikel 8 Wgr kan bij de regeling een openbaar lichaam worden ingesteld. Dit openbaar lichaam is een rechtspersoon. IV.2 Wet veiligheidsregio s 16. Op 1 oktober 2010 is de Wvr in werking getreden. Op grond van artikel 9 van de Wvr treffen de colleges van burgemeester en wethouders van de gemeenten die behoren tot een regio zoals bedoeld in artikel 8, een gemeenschappelijke regeling waarbij een openbaar lichaam wordt ingesteld met de aanduiding veiligheidsregio. Het algemeen bestuur van de veiligheidsregio bestaat uit de burgemeesters van de deelnemende gemeenten. IV.3 Gemeenschappelijke regeling voor de veiligheidsregio Zeeland 17. Artikel 7 van de Gemeenschappelijke regeling voor de Veiligheidsregio Zeeland (GR VRZ) bepaalt dat de raden van de deelnemende gemeenten hun burgemeester aanwijzen als lid van het algemeen bestuur. 18. Artikel 46 van de Gemeenschappelijke regeling voor de Veiligheidsregio Zeeland behelst de bepalingen inzake de mogelijkheden tot wijziging of opheffing van de regeling. In artikel 46, eerste lid, van de Gemeenschappelijke regeling voor de veiligheidsregio Zeeland is bepaald dat een voorstel aan de raden van de deelnemende gemeenten tot wijziging van deze regeling kan worden gedaan door het algemeen bestuur of door de bestuursorganen van ten minste vijf van de deelnemende gemeenten. In het tweede lid is bepaald

5 VR Zeeland/advies Gemeenschappelijke 12 december van 13 dat de regeling wordt gewijzigd indien ten minste tweederde van de deelnemers daartoe eensluidend besluiten. 19. In artikel 38 van de Gemeenschappelijke regeling voor de Veiligheidsregio Zeeland is de verdeling van de kosten opgenomen. In het vierde lid van dit artikel is bepaald dat met uitzondering van de kosten als bedoeld in de leden 1, 2 en 3 de kosten die verband houden met de in artikel 4 genoemde taken, door alle deelnemende gemeenten worden gedragen. In het zevende lid is bepaald dar de verdeling van de algemene kosten als bedoeld in lid 4, geschiedt naar evenredigheid van het aantal inwoners van iedere gemeente per 1 januari van het desbetreffende kalenderjaar. V. Uitwerking beantwoording vraagstelling Vraag 1: Intrekken en vervangen of wijzigen? 20. U hebt ons allereerst de vraag voorgelegd of de per 1 juli 2006 in werking getreden Gemeenschappelijke regeling Veiligheidsregio Zeeland moet worden ingetrokken en vervangen door een geheel nieuwe regeling, of dat de mogelijkheid bestaat dat deze in plaats daarvan wordt gewijzigd. 21. Op grond van artikel 9 Wvr bestaat de verplichting om een gemeenschappelijke regeling te treffen. De regeling die op dit moment bestaat, is de gemeenschappelijke regeling die is getroffen op grond van de oude, inmiddels ingetrokken regelgeving, zijnde de Brandweerwet 1985 en de Wet geneeskundige hulpverlening bij ongevallen en rampen (Wghor) 22. Op grond van artikel 76 Wvr geldt de verplichting om de gemeenschappelijke regeling, als bedoeld in artikel 9, te treffen uiterlijk drie maanden na inwerkingtreding van de wet. De Wvr is reeds op 1 oktober 2010 in werking getreden. De termijn is derhalve overschreden. In artikel 78 Wvr is echter bepaald dat de artikelen 1, 4 en 11 van de Brandweerwet 1985 en de artikelen 3, 4 en 5 van de Wghor, zoals die luidden op de dag voor inwerkingtreding van deze wet, van toepassing blijven in een regio na de inwerkingtreding van deze wet, totdat de gemeenschappelijke regeling op grond van artikel 9 is getroffen. De huidige regeling heeft derhalve nog altijd een grondslag, zij het dat de verplichting tot het aangaan van een regeling op de nieuwe wettelijke grondslag moet worden nageleefd. 23. De vraag die uiteraard dan voorligt is of dit dient te geschieden door middel van intrekking van de oude regeling en het aangaan van een geheel nieuwe

6 VR Zeeland/advies Gemeenschappelijke 12 december van 13 regeling, of dat aan artikel 9 kan worden voldaan door de oude regeling te wijzigen in die zin dat deze wordt gegrond op de Wvr. 24. Staatsrechtelijk bezien dient de oude regeling te worden ingetrokken en een nieuwe regeling op grond van artikel 9 Wvr tot stand te worden gebracht, en zo luidt ook de opdracht van de wetgever in artikel 9 Wvr. Er is een nieuwe wettelijke grondslag die heeft te leiden tot een nieuwe regeling. In de wetsgeschiedenis is hierbij kort stilgestaan. Bij de toelichting van (toen nog) artikel 8 Wvr overwoog de wetgever (TK, , , nr. 3, p. 60): De gemeenschappelijke regeling die op basis van dit artikel door de gemeenten, behorende tot een van de in artikel 7 bedoelde regio s, moet worden getroffen, is een regeling als bedoeld in de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr). De veiligheidsregio s zijn derhalve net als de huidige brandweerregio s en de huidige geneeskundige hulpverleningsregio s, een vorm van verlengd lokaal bestuur. Bij de regeling moet een openbaar lichaam worden ingesteld. ( ) Op grond van artikel 8, eerste lid, tweede volzin, Wgr heeft een dergelijk openbaar lichaam rechtspersoonlijkheid. Dit is onder meer van belang omdat de veiligheidsregio personeel in dienst moet kunnen hebben. De deelnemende gemeenten dienen een openbaar lichaam, genaamd veiligheidsregio, in te stellen en daaraan de in artikel 9 opgesomde taken over te dragen. 25. Uit dit citaat volgt dat de wetgever de nieuwe veiligheidsregio s uitdrukkelijk onderscheidt van de bestaande brandweerregio s en geneeskundige hulpverleningsregio s. Dat de huidige naam van uw regeling reeds veiligheidsregio is, doet daaraan anders gezegd niet af. De regeling is gestoeld op de regelgeving die leidde tot brandweer- en geneeskundige hulpverleningsregio s. Er is thans een andere wettelijke grondslag en derhalve dient er op die wettelijke grondslag een regeling tot stand te komen. Zoals gezegd, is dit staatsrechtelijk gezien een verplichting. Dat een nieuwe regeling dient te worden opgesteld is overigens bevestigd in de brief van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties aan de Veiligheidsregio Zeeland van 10 september Uit het citaat volgt tegelijkertijd dat de wetgever niet op het netvlies heeft gehad dat er al regio s waren die organisatorisch zo gevormd waren dat zij de taken reeds uitvoerden die op basis van de nieuwe (verzamelwet) Wvr op hen kwamen te rusten. Dat zou ruimte kunnen geven voor een andere wijze van het instellen van de regio, waarmee het verdedigbaar wordt om een reeds op basis van het oude wettelijke systeem bestaande regeling te wijzigen naar een

7 VR Zeeland/advies Gemeenschappelijke 12 december van 13 regeling die is gestoeld op de Wvr. Uiteraard is niet zonder betekenis dat met een wijziging hetzelfde resultaat wordt bereikt als met het instellen van een nieuwe. Van groot belang is echter dan wel dat de wijziging is gebaseerd op een unanieme beslissing, omdat dat ons inziens uit de wettelijke systematiek volgt. Wij komen hierover hierna nog nader te spreken. 27. De lakmoesproef of met een wijziging kan worden volstaan ligt in het volgende. Indien en zodra het bestuur van de (gewijzigde) veiligheidsregio besluiten neemt jegens justitiabelen, dan kunnen deze justitiabelen daartegen in bezwaar komen. In die bezwaarprocedure kan worden aangevoerd dat de gekozen wijze van instelling van de regeling (namelijk door wijziging van de oude regeling) onverbindend is, omdat niet voldaan is aan de wettelijke verplichting(en) wat betreft het instellen van de regeling. De besluiten van het bestuur zouden alsdan onbevoegd zijn genomen, waarmee de slagkracht van de veiligheidsregio tot het moment dat de regeling wel correct wordt ingesteld weg is. De vraag naar de verbindendheid van de regeling kan ook door een van de deelnemende gemeenten naar voren worden gebracht in bijvoorbeeld een civiele procedure. Uiteraard geldt dat een rechter zeer terughoudend zal zijn met een dergelijke vergaande beslissing. Zoals al aangegeven zijn de omstandigheden zo dat ook een wijziging kan worden bepleit, zodat geenszins gezegd is dát een rechter de regeling onverbindend zal verklaren. Het risico als zodanig bestaat echter en dat moeten we in dit advies benoemen. 28. We willen op dit punt overigens nog duidelijk maken dat dit risico niet ziet op de beslissingen die zijn genomen door het bestuur onder de oude regeling. Deze oude regeling was gegrond op artikel 4 Brandweerwet 1985 en artikel 4 Wghor. Zoals hiervoor reeds aangehaald is in artikel 78 Wet veiligheidsregio s een overgangsrechtelijke regeling met eerbiedigende werking opgenomen. De oude wet en daarmee de oude regelingen blijven hun werking houden. Om met de woorden uit de parlementaire geschiedenis te spreken (TK , , nr. 7, pag. 20/21): ( ) Het eerste lid van artikel 59a laat enkele bepalingen uit de Brandweerwet 1985 en de Wet geneeskundige hulpverlening bij ongevallen, welke wetten bij de inwerkingtreding van de Wet veiligheidsregio s worden ingetrokken, hun kracht behouden, zodat er juridisch geen vacuüm ontstaat tussen het moment van inwerkingtreding van de wet en de totstandkoming van de veiligheidsregio. 29. Weliswaar bepaalt artikel 76 Wvr dat er binnen een termijn van drie maanden een regeling op grond van artikel 9 Wvr moet worden getroffen, doch het

8 VR Zeeland/advies Gemeenschappelijke 12 december van 13 enkele feit dat dit niet gehaald is, brengt niet met zich dat daarmee de eerbiedigende werking een einde neemt. De tekst van artikel 78 lid 1 Wvr is daarin leidend. De tekst nemen we volledigheidshalve op: 1. De artikelen 1, 4 en 11 van de Brandweerwet 1985 en de artikelen 3, 4 en 5 van de Wet geneeskundige hulpverlening bij ongevallen en rampen, zoals die luidden op de dag voor inwerkingtreding van deze wet, blijven na de inwerkingtreding van deze wet in een regio van toepassing, totdat de gemeenschappelijke regeling, bedoeld in artikel 9, is getroffen. (onderstreping GJ/AD) 30. Uit deze tekst volgt géén koppeling met de driemaandentermijn uit artikel 76 Wvr, zodat de eerbiedigende werking voortduurt, zolang er nog geen regeling onder de Wvr is getroffen. Vraag 2a: Welke bestuursorganen zijn bevoegd? 31. U hebt ons aansluitend de vraag voorgelegd welke bestuursorganen, op grond van welke wet, bevoegd zijn tot het nemen van een dergelijk besluit tot intrekking en vervanging van de regeling. Dit zijn op grond van artikel 9 Wvr in samenhang met artikel 1 Wgr de colleges van burgemeester en wethouders met toestemming van de gemeenteraden. De gemeenteraden dienen op grond van artikel 1, tweede en derde lid van de Wgr, de betreffende colleges toestemming te verlenen om de gemeenschappelijke regeling aan te gaan. Vraag 2b: Welke wijze van besluitvorming is van toepassing? 32. Met betrekking tot uw vraag welke wijze van besluitvorming op het opheffen en het vervangen van de regeling van toepassing is, merken wij het volgende op. In artikel 1 Wgr en artikel 9 Wvr zijn met betrekking tot het treffen van een gemeenschappelijke regeling geen expliciete bepalingen opgenomen inzake de wijze van besluitvorming (stemmen). 33. In de tekst van de Wgr en Wvr met betrekking tot het tot stand brengen van een gemeenschappelijke regeling is derhalve niet expliciet bepaald of de intrekking en vervanging van de regeling kan worden doorgevoerd door middel van een meerderheid (absoluut dan wel gekwalificeerd) van stemmen, of dat toestemming van elke gemeente afzonderlijk vereist is. Ook in de parlementaire geschiedenis is hieromtrent niets vermeld. Dit betekent dat aan de hand van de aard van de bepaling en doel en strekking hiervan dient te worden bepaald of de wetgever de mogelijkheid heeft willen bieden om met een meerderheid te stemmen.

9 VR Zeeland/advies Gemeenschappelijke 12 december van In het commentaar op artikel 9 Wvr is met betrekking tot de verplichte samenwerking als bedoeld in dat artikel het volgende opgenomen (Openbare Orde en Veiligheid; Tekst en commentaar, Kluwer, Deventer 2011, p. 481): Opvallend is dat de aanwijzing van veiligheidsregio s zonder expliciete melding of motivering afwijkt van de systematiek beschreven in hoofdstuk X van de Wgr voor verplichte samenwerking (die immers uitgaat van aanwijzing door gedeputeerde staten al dan niet op uitnodiging, van in dit geval, de Minister van V&J). Uit de constructie lijkt te spreken dat de Wvr als lex specialis wordt gezien in verhouding tot de Wet gemeenschappelijke regelingen. Of deze bijzondere constructie rechtskracht heeft in de zin dat de overige relevante bepalingen uit de Wgr wel onverkort van toepassing zijn lijkt niet zonder meer zeker. 35. Uit de gekozen bewoordingen in artikel 8 en 9 van de Wvr, de daaraan ten grondslag gelegde overwegingen in de parlementaire geschiedenis (de wetgever onderscheidt de regio onder de Wvr van de oude regio s), de gekozen systematiek in die artikelen in relatie tot de Wgr en tot slot de democratische legitimering van een regeling volgt derhalve dat, gelet op de eis tot verplichte samenwerking, elke gemeente dient toe te stemmen in het treffen van de gemeenschappelijke regeling. Niet uit het oog dient namelijk te worden verloren dat in dezen een geheel nieuwe wettelijke basis ten grondslag wordt gelegd aan de veiligheidsregio. Dat als zodanig maakt reeds dat daar zorgvuldig mee omgegaan moet worden. De gemeenteraden dienen op grond van artikel 1, tweede en derde lid van de Wgr, de betreffende colleges van burgemeester en wethouders toestemming te verlenen om de gemeenschappelijke regeling aan te gaan. 3. Gevolgen bij weigeren nieuwe regeling 36. Aansluitend op het voorgaande zullen wij ingaan op de juridische implicaties indien één of meerdere colleges dan wel gemeenteraden weigeren om een nieuwe regeling aan te gaan c.q. daarvoor toestemming te verlenen. 37. Uit artikel 9 jo. artikel 8 van de Wvr volgt de verplichting om een gemeenschappelijke regeling te treffen waarbij een openbaar lichaam wordt ingesteld met de aanduiding veiligheidsregio. Uit artikel 1 van de Wgr volgt zoals hiervoor aangegeven dat de colleges van burgemeester en wethouders niet over gaan tot het treffen van een regeling dan na verkregen toestemming van de gemeenteraden. De toestemming kan slechts worden onthouden wegens

10 VR Zeeland/advies Gemeenschappelijke 12 december van 13 a. strijd met het recht of b. het algemeen belang. 38. Onzes inziens is van strijd met het recht geen sprake reeds omdat het treffen van een nieuwe regeling een wettelijke verplichting is. De weigeringsgrond kan derhalve niet worden opgevoerd, zeker niet als gekozen wordt voor een nieuwe regeling, waarmee buiten enige twijfel adequaat gevolg wordt gegeven aan de door de wetgever opgelegde verplichting. 39. Bij strijd met het algemeen belang gaat het om evident zwaarwegende redenen die het aangaan van de regeling of toestemming daarvoor belemmeren. 40. Uit het beleid dat ter invulling van dit criterium wordt gehanteerd volgt dat het daarbij gaat om belangen die het lokale belang overstijgen. Te denken valt bijvoorbeeld aan strijd met internationale verplichtingen, strijd met het beleid van het rijk, grensoverschrijdende belangen tussen gemeenten en provincies en het waarborgen van de veiligheid en de volksgezondheid (zie pag. 7 van Beleidskader schorsing en vernietiging zoals vastgesteld tijdens de vergadering van de ministerraad op 25 juni 2010, bijlage bij TK , , nr. 5). Gelet op dit beleidskader en de jurisprudentie die hierin is opgenomen omtrent de invulling van het begrip algemeen belang zijn bijvoorbeeld gemeentelijke financiële belangen niet als zodanig aan te merken. 41. Hoofdstuk X van de Wgr bevat vervolgens bepalingen inzake verplichte samenwerking. Op grond van het eerste lid van artikel 99 Wgr kunnen GS op verzoek van het bestuur van één of meer gemeenten, indien een zwaarwegend openbaar belang dat vereist, gemeenten aanwijzen waarvan de besturen een gemeenschappelijke regeling moeten treffen ter behartiging van een of meer bepaalde belangen. In het tweede lid is bepaald dat een aanwijzing ook kan betreffen de verplichting tot aanwijzing of opheffing van een bestaande regeling, alsmede de verplichting tot toetreding tot of uittreding uit een bestaande regeling. De wettelijke verplichting zoals opgenomen in artikel 9 Wvr, tot het treffen van een nieuwe regeling is aan te merken als een zwaarwegend openbaar belang. 42. Op grond van het derde lid van artikel 99 Wgr plegen GS alvorens een aanwijzing te geven, overleg met de besturen van de betrokken gemeenten. Bij een aanwijzing als bedoeld in het tweede lid, plegen GS tevens overleg met het bestuur van het openbaar lichaam of het gemeenschappelijk orgaan dat bij de betreffende regeling is ingesteld. Het overleg duurt ten hoogste dertien

11 VR Zeeland/advies Gemeenschappelijke 12 december van 13 weken, te rekenen vanaf de datum waarop GS de betrokken besturen tot het voeren van overleg in de gelegenheid hebben gesteld. Op grond van het vierde lid stellen GS bij de aanwijzing een termijn binnen welke een regeling ter kennisneming aan hen dient te worden gezonden. Deze termijn bedraagt ten hoogste zes maanden. 43. Op grond van artikel 100 Wgr leggen GS uiterlijk binnen zes maanden na het verstrijken van de termijn, bedoeld in artikel 99, vierde lid, een regeling op overeenkomstig de aanwijzing, bedoeld in artikel 99, eerste lid, indien geen regeling aan hen is gezonden, of indien uit de ter kennisneming toegezonden regeling blijkt dat aan de aanwijzing onvoldoende gevolg is gegeven. Volgens het tweede lid van artikel 100 Wgr kan een oplegging ook betreffen een wijziging of opheffing van een bestaande regeling, alsmede de oplegging van een toetreding tot of uittreding uit een bestaande regeling. Op grond van het derde lid horen GS, alvorens een regeling op te leggen, de besturen van de betrokken gemeenten over het ontwerp van de op te leggen regeling. Bij een oplegging als bedoeld in het tweede lid, horen GS tevens het bestuur van het openbaar lichaam of het gemeenschappelijk orgaan dat bij de betreffende regeling is ingesteld. 44. In artikel 102 Wgr wordt tot slot nog voorzien in een regeling waarbij de Minister van Binnenlandse Zaken kan worden verzocht GS tot het doen van aanwijzing te verplichten, mochten GS daartoe niet of niet tijdig overgaan. 45. Op grond van artikel 103f Wgr, eerste lid, kan een belanghebbende tegen een besluit tot aanwijzing als bedoeld in artikel 99, eerste lid beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Op grond van het tweede lid kan een belanghebbende tevens tegen een besluit tot oplegging als bedoeld in artikel 100, eerste lid, beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. 46. De hiervoor genoemde criteria, strijd met het recht of het algemeen belang, worden tevens gehanteerd bij schorsing en vernietiging van besluiten van bestuursorganen door andere bestuursorganen (artikel 10:35 Awb). 47. Ook in een dergelijke procedure zal een weigerend college of weigerende raad derhalve dienen aan te tonen de aanwijzing c.q. de oplegging in strijd met het recht of het algemeen belang is geweest. De kans van slagen van een beroep gebaseerd op deze criteria is niet groot. Dit gelet op het feit dat er sprake is van een wettelijke verplichting tot samenwerking en het feit dat weigering op grond van het algemeen belang slechts mag zien op evident zwaarwegende

12 VR Zeeland/advies Gemeenschappelijke 12 december van 13 redenen. Een gemeentelijke financieel belang valt daar in principe niet onder, hetgeen ook volgt uit de jurisprudentie. 48. Het is niet uitgesloten dat met betrekking tot overige onderwerpen anders dan het hiervoor besproken treffen van de regeling onder de Wvr wel in de gemeenschappelijke regeling kan worden bepaald dat met een meerderheid van stemmen wijzigingen kunnen worden doorgevoerd. Met betrekking tot bijvoorbeeld bepalingen inzake de financieringssystematiek kan derhalve in de gemeenschappelijke regeling worden opgenomen dat deze gewijzigd kan worden met een meerderheid van stemmen. Dat is alleen aan de orde als de regeling als zodanig geldt. Anders gezegd: de huidige noodzaak tot het treffen van een nieuwe regeling, brengt met zich dat op dit moment ook de financieringssystematiek aan de orde komt en bepaald wordt. In dat geval geldt voor de vaststelling van de financieringssystematiek dezelfde regel als voor het treffen van de regeling. Wijzigingen in de financieringssystematiek ná dat moment zouden met de in de regeling gekozen meerderheid van stemmen kunnen worden doorgevoerd. 49. Volledigheidshalve merken wij nog op dat in 2009, derhalve hangende de huidige regeling, in overleg tussen de veiligheidsregio en de gemeenteraden, met als doel het verkrijgen van financiering van het Rijk, door het bestuur is aangegeven dat de financieringssystematiek slechts zou kunnen worden gewijzigd met unanimiteit en niet met een meerderheid. Deze brief moet worden gezien in die context. De brief is verder gezonden onder een ander wettelijk regime. De wetswijziging heeft tot een andere situatie heeft geleid. Reeds om die reden komt aan die brief niet dusdanig gewicht toe dat elke wijziging in de financieringssystematiek onder de oude regeling unaniem zou moeten zijn. Tot slot geldt in algemene zin dat het wettelijk systeem en in de regeling vervatte systeem op grond waarvan stemmen met een meerderheid is toegestaan, in principe prevaleert boven de in de brief beschreven wijze van beslissen. 50. Dit leidt nog tot het volgende. In het geval gemeenten niet bereid blijken te zijn om mee te werken aan het vaststellen van een nieuwe regeling met daarin opgenomen een nieuwe financieringssystematiek, dan staat niets eraan in de weg dat de door de meerderheid gewenste financieringssystematiek door te voeren in de oude regeling met een 2/3 meerderheid van stemmen. Artikel 46 van de Gemeenschappelijke regeling voor de Veiligheidsregio Zeeland behelst de bepalingen inzake de mogelijkheden tot wijziging of opheffing van de regeling. Zolang er geen nieuwe regeling tot stand is gekomen, brengt de eerbiedigende werking van het overgangsrecht verbonden aan de Wet veiligheidsregio s met zich dat de oude regeling functioneert op de wijze zoals

13 VR Zeeland/advies Gemeenschappelijke 12 december van 13 deze is geldt. In dat geval kan er met 2/3 meerderheid een aanpassing worden gedaan in de financieringsstructuur. Deze geldt zolang er geen nieuwe regeling is vastgesteld en derhalve ook bij eventuele vernietiging of (tijdelijke) schorsing van een door GS opgelegde gemeenschappelijke regeling, als hiervoor omschreven. 4. Brandweercorps Stadsgewest Middelburg-Vlissingen GJ/AD 51. Er zijn naar wij hebben begrepen vragen bij het bestuur van de stadsgewestelijke regeling Middelburg-Vlissingen, waarbinnen de gemeentelijke brandweer van die gemeenten functioneert, over de rechtspositionele situatie van het brandweercorps per 1 januari De bedoeling is dat per die datum het bij de stadsgewestelijke regeling in dienst zijnde personeel overgaat naar de veiligheidsregio. Dit in verband met een nadere wijziging van de Wet veiligheidsregio s die per 1 januari 2013 van kracht wordt en die ertoe strekt te voorzien in een regionale brandweer waarin de te treffen gemeenschappelijke regeling ook gaat voorzien. 52. Het bestuur van de stadsgewestelijke regeling vraagt zich af of het mogelijk is dat het personeel over kan gaan, nu de nieuwe gemeenschappelijke regeling niet per 1 januari 2013 reeds in werking zal treden. Sowieso geldt dat deze nieuwe gemeenschappelijke regeling met terugwerkende kracht in werking zal treden per 1 januari Wij zien geen beletselen dat het bestuur van de huidige veiligheidsregio tot een aanstelling van het brandweercorps van de stadsgewestelijke regio besluit. Waar nog nodig kunnen die besluiten te zijner tijd bekrachtigd worden door het bestuur van de nieuw te treffen regeling. Vanwege de terugwerkende kracht die aan de regeling wordt gegeven, kan dat per 1 januari 2013 en zijn er rechtspositioneel geen bezwaren. Overigens roepen we nogmaals in herinnering dat de huidige veiligheidsregio onder de eerbiedigende werking van het overgangsrecht de regeling kan blijven voortzetten en daarin rechtshandelingen te doen en besluiten te nemen totdat een nieuwe regeling is getroffen. 53. Dit zou ervoor pleiten dat per 1 januari 2013 de stadsgewestelijke regeling besluiten tot ontslag neemt en het bestuur van de veiligheidsregio per die datum aanstellingsbesluiten onder dezelfde rechtspositionele voorwaarden, zulks, voor zover daarna nog nodig in verband met de terugwerkende kracht die aan de regeling wordt verbonden, te bekrachtigen door het bestuur van de nieuw te treffen gemeenschappelijke regeling.