DECENTRALISATIES EN ARCHIVERING

Transcriptie

1 DECENTRALISATIES EN ARCHIVERING

2 Opgesteld door KING Datum 17 december 2014 Versie 0.9 2

3 Inhoud 1 Inleiding 4 2 Aanpak 5 3 Issues Eenmalige overdracht dossiers jeugdzorg Archivering van het ene plan Samenwerken in de keten op basis van uitbesteding 9 4 Aanbeveling voor vervolg 11 5 Bijlage 1 Modelartikel. Informatie en archivering Informatie en archivering 12 Toelichting 12 6 Bijlage 2 - Informatie en archivering 13 In aanvulling op de in artikel.. genoemde bepalingen neemt Opdrachtnemer het volgende in acht met betrekking tot informatie en archivering: 13 3

4 1 Inleiding De drie decentralisaties die momenteel worden uitgevoerd hebben een grote impact op de informatievoorziening voor de gemeenten binnen het sociaal domein. Binnen de afzonderlijke domeinen Jeugd, Zorg en Werk en Inkomen zijn de door te voeren veranderingen erg groot en de het is van groot belang om de samenhang in de verandering in ogenschouw te nemen. VNG heeft in samenwerking met KING het programma VISD opgezet, om ondersteuning te bieden aan gemeenten in de vorm van praktische hulpmiddelen, specialistische kennis en inzicht in oplossingen die andere gemeenten inmiddels hebben gekozen. Een van de onderwerpen waar VISD meer inzicht in wil verschaffen is het thema archivering. De gemeente is als zorgdrager 1 belast met de archiefzorg en heeft daarmee bestuurlijke verantwoording voor het archiefbeheer. Dit is uiteraard ook van toepassing op de domeinen Jeugd, Zorg en Werk en Inkomen. De veranderingen zoals die zich nu voltrekken in het sociaal domein brengt een aantal vragen met zich mee zoals hieronder geformuleerd. De drie vragen die beantwoord zouden moeten worden 1. Waar per taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden (t.b.v.) rondom participatie, zorgen, jeugd naar de gemeente overgaan, gaan ook klantgegevens naar de gemeente over. In grote lijnen worden de volgende zaken wettelijk geregeld: Dossiers over maatregelen kinderbescherming en jeugdreclassering worden vervreemd en overgedragen van de Bureaus Jeugdzorg naar de nieuw te vormen gecertificeerde instellingen. Dossiers meldingen van kindermishandeling (AMK) worden vervreemd van Bureaus Jeugdzorg naar de gemeenten, die ze beleggen bij de nieuw te vormen gecombineerde Advies- en Meldpunten Huiselijk geweld en Kindermishandeling (AMHK s). Vraag resteert wat een gemeente zelf nog moet regelen rondom dossiervorming/ archivering en toezicht hierop. 2. De gemeente gaat zelf de nieuwe taken inrichten in de lijn met de ambitie van 1 gezin, 1 plan, 1 regisseur. Dat ene plan is in feit een (set van) beschikking(en) met afspraken met klant, gemeente en aanbieder. Hoe wordt dit plan gearchiveerd en wat is de samenhang met de bestaande dossiers in bijvoorbeeld de bestaande kokers binnen de gemeente? 3. Wanneer een gemeente nieuwe taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden uitbesteedt, welke afspraken worden dan gemaakt over dossiervorming en archivering, maar ook uitwisseling, opvraagbaarheid en toegankelijkheid van dossiers? 1 Een zorgdrager is functionaris of organisatie die bij of krachtens de Archiefwet belast is met de zorg voor de archiefbescheiden 4

5 2 Aanpak In de laatste vergadering van de VNG Adviescommissie archieven van 16 oktober is aangekondigd dat deze notitie er zou komen. In die vergadering is ook aangegeven dat de tijd en capaciteit ontbreekt om een uitgebreid onderzoek te doen bij een groot aantal gemeenten. Om pragmatische redenen is daarom gekozen om een klein aantal gemeenten te bevragen vanuit de hierboven beschreven vraagstelling. Daarnaast zijn er al vragen binnengekomen bij KING en VNG over deze materie met toelichting. Ook worden deskundigen betrokken bij de feedback over dit onderwerp. 5

6 3 Issues Hieronder worden per vraagstelling de issues besproken die bij deze korte inventarisatie naar voren zijn gekomen. 3.1 Eenmalige overdracht dossiers jeugdzorg De beantwoording van deze is in eerste instantie wel meegenomen in deze rapportage. Tijdens de totstandkoming van dit project bleek dat er ook een factsheet 2 door de VNG wordt opgesteld die deze vraag grotendeels beantwoordt. Om die reden wordt verwezen naar deze factsheet. In deze rapportage willen we nog wel aandacht besteden aan het digitale aspect van de overdracht. Momenteel gebruiken de Bureaus Jeugdzorg een drietal primaire systemen IJ (Informatie Jeugdzorg) en KITS (voor meldingen kindermishandeling) en eventueel in het in ontwikkeling zijnde nieuw systeem, dat de opvolger moet worden van deze twee systemen voor een deel van de Bureaus Jeugdzorg. Ten aanzien van archivering zijn er de volgende actoren en acties te onderscheiden voor wat betreft de eenmalige overdracht van de jeugddossiers: Actor Rijk Zorgverzekeraar Provincie Acties 1. Landelijk gefinancierde jeugdhulp, o.a. Jeugdzorg+ informeren over archivering en/of overdracht van dossiers aan de hand van het woonplaatsbeginsel. 2. Hen de primaire gegevens (=relevante betalingsgegevens) laten melden bij de landelijk inkoop (=VNG). 3. Landelijke inkoper informeert de betreffende gemeenten via de landelijke inkoopstructuur over primaire persoonsgegevens en hulpverlenende instelling. Het fysieke (en evt. afgesloten) dossier blijft in bezit van de instelling conform wettelijke vereisten, Wet op de Geneeskundige Behandelingsovereenkomst (WGBO) en privacywaarborg (WBP) door gemeente is vergelijkbaar met de werkwijze van verzekeraar of provincie. 1. Gecontracteerde jeugdhulp-2014 informeren over archivering en/of overdracht van dossiers aan de hand van het woonplaatsbeginsel. 2. De verzekeraar meldt de primaire gegevens (=relevante betalingsgegevens) bij de betreffende gemeentelijke inkoop. Het fysieke (en eventueel afgesloten) dossier blijft in bezit van de instelling conform wettelijke vereisten (o.a. WGBO) en privacywaarborg door gemeente is vergelijkbaar met de werkwijze van zorgverzekeraar of provincie. 1. Provinciaal gefinancierde jeugdzorg en jeugdhulp informeren over archivering en/of overdracht van dossiers aan de hand van het woonplaatsbeginsel. 2. De provincie meldt primaire gegevens (=relevante betalingsgegevens) bij de betreffende gemeente, via de gemeentelijk inkoop. Het fysieke (en eventueel afgesloten) dossier blijft in bezit van de instelling conform wettelijke vereisten (o.a. WGBO). Bij eventuele wijziging van zorgaanbieder wordt een nieuw dossier aangemaakt door de nieuwe 2 Zie ook notitie Factsheet overdracht dossiers Bureau Jeugdzorg 9 december 14. Deze notitie geeft een compleet beeld van de aanpak die een gemeente moet volgen bij de eenmalige overdracht. 6

7 Actor Gemeente Acties zorgaanbieder en privacywaarborg (WBP) door gemeente is vergelijkbaar met de werkwijze van verzekeraar of provincie. 1. Archiveert de primaire gegevens, nodig voor betaling van jeugdhulp, 2. Lokaal gefinancierde/ ingekochte jeugdhulp informeren over mogelijke aanmaak van nieuwe dossiers, conform wettelijke vereisten (o.a. WGBO). Afgesloten dossiers blijven in bezit van de hulpverlenende instelling, conform wettelijke vereisten, o.a. WBP, WGBO. Betreffende deze overdracht zijn er nog onbeantwoorde vraagstukken: 1. Wat gebeurt er met hulpverleningsdossiers van een instelling die ophoudt te bestaan? 2. welke dossierinformatie van de huidige Bureaus Jeugdzorg moet overgedragen worden en naar wie? (Scope: alles wat niet de huidige 'gezinsvoogdij' en 'jeugdreclassering'/jb/jr betreft) Grofweg zijn er drie scenario s mogelijk bij overdracht van de digitale cliëntdossiers (inclusief procesgegevens) Gemeenten hebben nog geen systeem en nemen het systeem van het regionale Bureau Jeugdzorg niet over of in beheer. Dossiers worden in fysieke vorm overgedragen. 2. Gemeenten hebben eigen Jeugdzorgsysteem. De digitale overdracht bestaat uit de overdracht van gegevens (dossiers en proces) die in het eigen jeugdzorgsysteem worden overgezet. 3. Gemeenten nemen het systeem van Bureau Jeugdzorg over, met die gegevens (dossiers en proces) van cliënten wiens zorg wordt overgedragen. Aanbeveling bij digitale overdracht. De gemeente moet er zorg voor dragen dat de digitale gegevens op een juiste manier terecht komen in de ontvangende (jeugdzorg)systemen. Dit betekent o.a. dat de gegevensmodellen met elkaar in overeenstemming moeten zijn. De gemeente moet er ook voor zorgen dat de toegang tot de gegevens (wie mag wat wanneer zien) op een beveiligde manier wordt gefaciliteerd conform de wet Bescherming Persoonsgegevens. Als besloten is of wordt om de bestaande systemen inclusief de dossiers en gegevens over te nemen, zorg dan er voor dat het technisch en applicatiebeheer ook goed is overgedragen. Let wel, de systemen van Bureau Jeugdzorg kunnen meer cliënten bevatten dan aan zorgdossiers wordt overgedragen, omdat het verzorgingsgebied van een Bureau Jeugdzorg de gemeentegrens kan overstijgen. Dit betekent dat bij overdracht systeem en content gescheiden moeten worden. 3.2 Archivering van het ene plan Een gezin, een regisseur, een plan is de kernslogan rondom de drie decentralisaties. Dit ene plan is in feite een beschikking of een set van besluiten rondom dat ene gezin, persoon die enkelvoudige of meervoudige ondersteuning behoeft van de gemeente. De informatie van dat ene plan wordt dan ook onderdeel van de gemeentelijke informatievoorziening. Er wordt er inmiddels hard gewerkt om de informatiesystemen in te richten zodat deze per 1 januari 2015 op orde zijn om de 3 De vraag naar de status van de digitale overdracht staat o.a. ook uit bij Bureaus Jeugdzorg Nederland. De vraag is onder andere of het überhaupt mogelijk of wenselijk is om als gemeente systemen van een Bureau Jeugdzorg over te nemen. 7

8 wettelijke taken uit te voeren. Leveranciers zitten nu midden in de oplevering van hun systemen of moeten deze nog opleveren. Het is een aandachtspunt dat er nauwelijks tijd is om goed te testen en er bestaat altijd een risico op kinderziektes van deze (deels) nieuwe systemen. Een van de onderliggende aannames voor de nieuwe aanpak is dat er een integraal klantbeeld zou moeten gaan ontstaan, zodat de betrokken professionals in alle situaties alle informatie bij elkaar hebben om het juiste besluit te kunnen nemen. Aan deze situatie zitten echter twee aspecten, die ook een relatie hebben met archivering van de dossiers. De opslag in de processystemen heeft namelijk ook weerslag op de mogelijkheden van archivering. De gegevens en de dossiers moeten zo opgebouwd zijn dat duidelijk is hoe de archivering kan plaatsvinden en dat er geen ingewikkelde programmatuur of complexe processen nodig zijn om een onderscheid te maken binnen de te archiveren gegevens en dossiers. Denk hier bij aan gegevens die wel moeten worden gearchiveerd en welke gegevens niet omdat bijvoorbeeld ook na de bewaartermijn deze niet openbaar mogen worden vanwege de privacywetgeving. De systemen moeten zich kortom bewust zijn van de toekomstige archivering, in termen van toegankelijkheid en bewaartermijnen. Aandachtspunten hierbij zijn: De informatie zit niet fysiek bij elkaar binnen één informatiesysteem, maar ook bij ketenpartijen in de samenwerking, bijvoorbeeld zorgaanbieders, of bij de wijkteams, die ook vaak uitbesteed zijn of samenwerkingsverbanden zijn. De informatie is conform de Wet bescherming persoonsgegevens niet voor iedereen altijd toegankelijk, maar moet voldoen aan het principe van doelbinding. Het principe van doelbinding bestaat uit twee belangrijke bouwstenen: o Persoonsgegevens mogen alleen worden verwerkt ten behoeve van welbepaalde, uitdrukkelijk omschreven en gerechtvaardigde doeleinden. o Onder omstandigheden mogen de verzamelde gegevens later ook worden gebruikt voor een ander doel dan waarvoor ze zijn verkregen. Dat mag echter niet gebeuren op een wijze die onverenigbaar is met het doel waarvoor de gegevens zijn verzameld. De burger heeft recht om te weten wie, wanneer, wat en waarom heeft gedaan met zijn of haar gegevens (logging). Binnen één dossier kunnen afhankelijk van de selectielijst 4 verschillende bewaartermijnen gelden. Dit is een extra beheerlast als dit binnen een dossier specifiek beheerd zou moeten worden. Een manier om daar mee om te gaan is om de langste bewaartermijn te laten gelden voor het complete dossier indien de wet dat toestaat. In principe kan de wettelijk bepaalde uitzondering inhouden dat een specifiek document eerder vernietigd moet worden. Bovenstaande principes zijn niet altijd consistent, namelijk integraal beschikbare informatie voor de medewerkers om goed hun werk te doen en de openbaarheid en transparantie voor de burger versus de beperking op de toegang van de gegevens als gevolg van de WBP. Dit heeft vergaande consequenties voor de ondersteunende informatiesystemen op het gebied van beveiliging, logging, autorisaties van gegevens. 4 Voor de dossiers van BJZ gelden de bewaartermijnen vastgelegd in het Basisselectiedocument (BSD) Bureaus Jeugdzorg vanaf Als gemeentelijke archiefbescheiden zullen de bewaartermijnen van de nieuwe dossiers worden vastgelegd in de Selectielijst van archiefbescheiden van gemeentelijke en intergemeentelijke organen, die in 2016 in geactualiseerde vorm van kracht zal worden. 8

9 Aanbevelingen voor gemeenten: Als een gemeente een systeem gaat inzetten in het sociaal domein, bijvoorbeeld een regiesysteem, moet dat systeem in het kader van deze principes zo worden ingericht dat het mogelijk is om én de juiste informatie te bevatten én te voldoen aan wet- en regelgeving. Fijnmazige autorisatie op toegangs- en metagegevensniveau, om doelbinding te garanderen. Beter te veel afschermen dan te weinig als uitgangspunt. Indien systemen die niet kunnen garanderen is het zelfs wellicht beter om de systemen helemaal af te schermen voor derden om de risico s te beperken. Dan kan het soms beter zijn om betrokkenen ter plekke inzage te geven in dossiers die men mag inzien dan risico te lopen bij teveel digitale toegang. Protocollering (logging van het systeemgebruik) om te kunnen traceren wie wat wanneer heeft ingezien. o Welke gegevens zijn wanneer verstrekt o Wat is de oorsprong van die gegevens o Welke bewerkingen zijn er uitgevoerd o Voor de raadpleging van deze gegevens is ook een voorziening vereist die deze informatie kan ontsluiten richting geautoriseerde gebruikers Systemen bewaren hun gegevens conform de wettelijke bewaartermijn conform de archiefwet. Systemen moeten hier kennis van hebben om te voorkomen dat gegevens om andere redenen (databaseonderhoud, reguliere opschoning van afgesloten zaken/dossiers) verloren gaan. Denk hierbij aan: functionaliteit in archiefsystemen voor automatisch/semi-automatisch vernietigen en metagegevens bij alle gearchiveerde content over de bewaartermijn. 3.3 Samenwerken in de keten op basis van uitbesteding Het voorgaande betrof vooral de situatie van uitvoering binnen de gemeentelijke organisatie. De decentralisaties gaan echter in alle gemeenten over de organisatiegrenzen heen. Deze situatie is in het kader van deze kleine inventarisatie dan ook het grootste risico als het gaat om zorgdragerschap van archieven en het archiefbeheer zelf. Als de Archiefwet van toepassing is, betekent dat nog niet dat de gemeente ervan uit kan gaan dat private partijen zondermeer gaan voldoen aan de Archiefwet. Vaak zijn private partijen niet vertrouwd met de Archiefwet. Bovendien blijft de gemeente het bevoegd gezag, ook bij uitbesteding van taken. Dat betekent dat de gemeente verantwoordelijk blijft voor een goede uitvoering van die taken, inclusief de taken voor archivering en - in verband met de samenhang - ook dossiervorming. Op het moment dat informatie valt onder het zorgdragerschap van gemeenten zijn gemeenten daarmee automatisch verantwoordelijk voor het archiefbeheer. In de contacten met gemeenten over dit onderwerp is er een vermoeden ontstaan dat er niet of nauwelijks afspraken worden gemaakt rondom zorgdragerschap en archiefbeheer met betrekking tot de overdracht van taken binnen de decentralisaties. Dit betekent dat de juridische verantwoordelijkheid voor het archiefbeheer automatisch overgaat naar de rechtspersoon die de publiekrechtelijke taak heeft overgenomen. In dit geval de gemeente. Als een gemeente een publiekrechtelijke taak gemandateerd overdraagt, moet dit duidelijk in een overeenkomst worden vastgelegd. Het ontbreken van de afspraken ligt vooral aan het feit dat de gemeentelijke medewerkers met de juiste archiefcompetenties nauwelijks aan tafel komen bij de implementatietrajecten. Dit leidt tot eerder genoemd risico, namelijk dat in de overeenkomsten en contracten die nu in de keten worden afgesloten deze afspraken niet zijn vastgelegd terwijl dit wettelijk gezien wel had moeten gebeuren. Vraag is dan of er de mogelijkheid bestaat dit achteraf nog te herstellen zonder dat de overeenkomst herzien hoeft te worden. 9

10 De VNG heeft een aantal modelbepalingen opgesteld die voor dit type overeenkomsten kunnen worden gebruikt en het zorgdragerschap en archiefbeheer voldoende zekerstellen. Aanbevelingen voor gemeenten: Voorafgaand aan het opstellen van een overeenkomst moet vastgesteld worden: o wie wat gaat archiveren en vervolgens bewaren/beheren. Er zijn varianten mogelijk. Bijvoorbeeld: private partij aan wie is uitbesteed, vormt dossier en archiveert dossier na afsluiten zaak, maar draagt gearchiveerd dossier daarna over aan de gemeente; o niet alles hoeft gearchiveerd te worden (denk aan wel/niet openbaar gezagtaak). Dat moet ook duidelijk zijn. Zorg ervoor dat bij elke uitbesteding van taken aan derden bepalingen in de overeenkomst worden opgenomen aangaande zorgdragerschap en archiefbeheer voor de uitvoering van publiekrechtelijke taken. Zie de bijlagen voor de formulering van deze modelbepalingen. Zet de juiste mensen aan tafel bij de gesprekken over afsluiten van overeenkomsten met betrekking tot zorgdragerschap en archiefbeheer. Nader onderzoek naar de mate van het ontbreken van afspraken met betrekking archiefbeheer in het kader van de decentralisaties. De gemeente ook moeten nadenken over hoe de informatie uit en voor de benoemde dossiers beschikbaar komt, welke bronnen daarbij aan de orde zijn, welke koppelingen met systemen in- en extern nodig zijn en hoe zij als regisseur het overzicht kan houden over alle informatie en de uitvoering van werkzaamheden. 10

11 4 Aanbeveling voor vervolg Zoals in de inleiding al is aangegeven, was het niet mogelijk om een compleet en representatief beeld te schetsen. Het zijn vooral indrukken die zijn ontstaan door de contacten met een beperkt aantal gemeenten. Het zou goed zijn om dit beeld nog beter bevestigd te krijgen om te komen tot een meeromvattende handreiking. In de praktijk zullen oplossingen afhankelijk zijn van hoe gemeenten het werk gaan organiseren, wat en hoe ze daarbij gaan uitbesteden en ook van wat daarbij de verhoudingen zullen zijn op het niveau van de rechtspersoon. Niet alles is al in 2014 al geregeld, ook in 2015 zal dit nog zijn beslag gaan krijgen. Concrete oplossingen zullen neerkomen op lokaal maatwerk. Dat betekent dat KING, zoals wel vaker het geval is, niet een algehele standaard oplossing kan aanbieden. Maar het moet wel mogelijk zijn voor gemeenten een handreiking te ontwikkelen met daarin aandachtspunten en richtlijnen voor hoe een ander te regelen en in te richten. Een aanbod dat KING wil doen is om bijvoorbeeld met een of meerdere betrokken gemeenten meer diepgang te geven aan de maatregelen en stappen die gezet moeten worden om te komen tot een juiste toepassing van wet- en regelgeving inzake archiefbeheer met betrekking tot de dossiers die ontstaan als gevolg van de drie decentralisaties. Dit voorstel tot een handreiking is echter afhankelijk van de continuering van het VISD in

12 5 Bijlage 1 Modelartikel. Informatie en archivering 12. Informatie en archivering 12.1 Opdrachtnemer hanteert bij het beheer van (digitale) archiefbescheiden in dossiers de uitgangspunten van de Jeugdwet en de Archiefwet Hieronder begrepen de toepassing van de geldende Selectielijst van archiefbescheiden van gemeentelijk en intergemeentelijke organen alsmede de verplichtingen zoals genoemd in bijlage Vernietiging, ontoegankelijk maken, vervanging, vervreemding en overdracht van dossiers door de Opdrachtnemer geschiedt in samenspraak met de Opdrachtgever Bij beëindiging van de Overeenkomst draagt de Opdrachtnemer zorg voor de overdracht van lopende dossiers, in goede, geordende en toegankelijke staat, aan de organisatie die door de Opdrachtgever wordt aangewezen Toezicht op de naleving van deze afspraken wordt uitgevoerd door de gemeentearchivaris van de Opdrachtgever. Toelichting In Artikel van de Jeugdwet zijn uitgangspunten vastgelegd omtrent de inrichting van een jeugddossier. De uitgangspunten van de Archiefwet 1995 zijn breder en hebben betrekking op het gehele systeem van archiefbeheer. In de Selectielijst van archiefbescheiden van gemeentelijk en intergemeentelijke organen zijn de bewaartermijnen van gemeentelijke stukken vastgelegd, dus ook van de jeugddossiers. Bij de waardering wordt onder meer rekening gehouden met het in artikel bepaalde, dat een dossier 15 jaar bewaard moet worden na het opmaken van een dossier. 12

13 6 Bijlage 2 - Informatie en archivering In aanvulling op de in artikel.. genoemde bepalingen neemt Opdrachtnemer het volgende in acht met betrekking tot informatie en archivering: 1. De dossiers worden bewaard in goede, geordende en toegankelijke staat. Opdrachtnemer hanteert het metagegevensschema dat door de Opdrachtgever is vastgesteld. 2. Opdrachtnemer zorgt ervoor dat het informatiebeheer voldoet aan toetsbare eisen van een door hem toe te passen kwaliteitssysteem. De opbouw van het digitale informatiebeheer is in overeenstemming met het Referentiekader Opbouw Digitaal Informatiebeheer (RODIN) Opdrachtnemer zorgt voor een actueel, compleet en logisch samenhangend overzicht van de dossiers. De organisatie beschikt over een informatiebeheerplan. 4. Het maken en bewaren van (digitale) dossiers geschiedt op een zodanige wijze en met zodanige materialen, dat hun houdbaarheid in overeenstemming is met de eisen in hoofdstuk 2 van de Archiefregeling. 5. De dossiers worden opgeslagen in een ruimte die tenminste voldoet aan de eisen: a. beveiliging tegen toegang door onbevoegden; b. beveiliging tegen brand; c. beveiliging tegen wateroverlast; d. bescherming tegen stof, schimmel en ongedierte; e. klimaatbeheersing, met als doel dat geen grote temperatuurschommelingen optreden; f. de ruimte waarin de server voor de opslag van digitale dossiers zich bevindt kent waarborgen voor de elektromagnetische afscherming, stroomvoorziening, bekabeling en registratie van toegang

14 KWALITEITSINSTITUUT NEDERLANDSE GEMEENTEN NASSAULAAN JS DEN HAAG POSTBUS GK DEN HAAG T F INFO@KINGGEMEENTEN.NL 14