Tweede Kamer der Staten-Generaal

Transcriptie

1 Tweede Kamer der Staten-Generaal 2 Vergaderjaar Jaarverslag Nationale ombudsman 2000 Nr. 2 JAARVERSLAG INHOUDSOPGAVE WOORD VOORAF 7 Deel I BEELD VAN DE OVERHEID 15 1 De overheid, gezien door de Nationale ombudsman in Inleiding Termijnen voor het bestuur De meest toegepaste beoordelingscriteria in Voortvarendheid Actieve informatieverstrekking Overeenstemming met algemeen verbindende voorschriften Belangenafweging/redelijkheid Interne klachtbehandeling door bestuursorganen Klachtherkenning Hoorplicht Andere aspecten 29 Deel II DE NATIONALE OMBUDSMAN IN Wetgeving; ambt; bureau Wetgeving c.a De Wet Nationale ombudsman Geen wijziging van de Wet Nationale ombudsman Bij de Staten-Generaal aanhangige wetsvoorstellen tot wijziging van de Wet Nationale ombudsman Besluit bestuursorganen WNo en Wob Ministeriële besluiten Verdere verbreiding van externe klachtvoorzieningen bij gemeenten Verwarring over het gebruik van de naam ombudsman in de publieke sector Ambt Benoeming nieuwe substituut-ombudsman Ontslag zittende substituut-ombudsman Benoemingsduur van de substituut-ombudsman Nevenfuncties ambtsdragers Het Bureau Nationale ombudsman Personeel Financiën Bedrijfsvoering 43 3 Het werk van de Nationale ombudsman in cijfers De te behandelen zaken Afgedane zaken Cijfers afgedane zaken Onderzoek uit eigen beweging Doorlooptijden verzoekschriften Afgedane zaken per gebied De conclusie van de Nationale ombudsman Reden voor de klacht; beoordeling door de Nationale ombudsman Algemeen De beoordeling in de rapporten De reden voor de klacht in tussentijds afgedane zaken De meest voorkomende problemen in de afgedane zaken De effecten van het werk van de Nationale ombudsman Enkele achtergrondkenmerken van indieners van verzoekschriften 60 4 Effecten van het werk van de Nationale ombudsman Soorten effecten Actie door de overheid Op het gebied van de politie Op het gebied van Algemene Zaken Op het gebied van Buitenlandse Zaken Op het gebied van Justitie Op het gebied van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties Op het gebied van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen Op het gebied van Financiën Op het gebied van Defensie 70 KST51119 ISSN Sdu Uitgevers s-gravenhage 2001 Tweede Kamer, vergaderjaar , , nrs

2 4.2.9 Op het gebied van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer Op het gebied van Verkeer en Waterstaat Op het gebied van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij Op het gebied van Sociale Zaken en Werkgelegenheid Op het gebied van Volksgezondheid, Welzijn en Sport Op het gebied van de waterschappen Op het gebied van de provincies Op het gebied van de gemeenten 74 5 Nationale ombudsman en omgeving Staten-Generaal Bestuursorganen; andere instanties Voorlichting Publieksvoorlichting Overige activiteiten Buitenlandse betrekkingen Voordrachten; publicaties 81 Deel III BEELD VAN HET IN 2000 VERRICHTE ONDERZOEK 83 6 Beoordeling verzoekschriften op bevoegdheid en ontvankelijkheid; telefonische verzoeken om informatie Inleiding Cijfermatig overzicht van de verwerking van de verzoekschriften in het kader van de toetsing op bevoegdheid en ontvankelijkheid De toetsing van de verzoekschriften Artikel 1a: Bevoegdheid naar bestuursorgaan Artikel 16: Bevoegdheidsafbakening naar gedraging Inleiding Onbevoegdheid Nationale ombudsman ten aanzien van het algemeen regeringsbeleid (artikel 16, onder a) Onbevoegdheid Nationale ombudsman ten aanzien van algemeen verbindende voorschriften (artikel 16, onder b) Onbevoegdheid Nationale ombudsman bij openstaan van een wettelijk geregelde administratiefrechtelijke voorziening (artikel 16, onder c) Onbevoegdheid Nationale ombudsman bij rechterlijk toezicht (artikel 16, onder g) Artikel 14: Ontvankelijkheid; discretionaire bevoegdheid Nationale ombudsman Inleiding Kennelijke ongegrondheid van het verzoek (artikel 14, onder b) Onvoldoende belang (artikel 14, onder c) Verzoeker een ander dan degene jegens wie de gedraging heeft plaatsgevonden (artikel 14, onder d) Wettelijk geregelde klachtvoorziening (artikel 14, onder f) Geen gebruik gemaakt van openstaande bestuursrechtelijke voorziening (artikel 14, onder g) Klacht eerst zelf voorleggen aan bestuursorgaan (artikel 14, onder i) Samenhangende gedragingen in lopende procedures (artikel 14, onder j en k) Diversen Buitenwettelijke verzoekschriften Behandeling van klachten en verzoeken om informatie per telefoon en Politie en openbaar ministerie 103 7A Politie 103 7A.1 Inleiding 103 7A.1.1 Algemeen; cijfers 103 7A.1.2 Praktijkcontacten 104 7A.2 Toepassing van bepalingen betreffende de verdachte 104 7A.3 Vrijheidsbenemende dwangmiddelen 106 7A.4 Overige dwangmiddelen 109 7A.4.1 Binnentreden 109 7A.4.2 Huiszoeking en doorzoeken auto s 113 7A.4.3 Handboeien en fouilleren 114 7A.4.4 Inbeslagneming 117 7A.5 Politie en het ondergaan van maatregelen op basis van vrijwilligheid 118 7A.6 Geweldgebruik 118 7A.6.1 Arrestatieteam 118 7A.6.2 Vuurwapengebruik 120 7A.6.3 Diensthond/wapenstok/fysiek geweld 122 7A.7 Verblijfsomstandigheden van arrestanten 126 7A.8 Legitimatie 131 7A.9 Informatie 131 7A.9.1 Vastleggen van informatie 131 7A.9.2 Signaleringen 134 7A.9.3 Verstrekken van informatie 134 7A.10 Opsporing: optreden naar aanleiding van aangiften en meldingen 138 7A.10.1 Aangiften en meldingen 138 7A.10.2 Inrichting opsporingsonderzoek 146 7A.11 Bejegening 148 7A.11.1 Houding en uitlatingen (taalgebruik) 148 7A.11.2 Niet nakomen toezeggingen 151 7A.12 Hulpverlening 151 7A.12.1 Slachtofferhulp 151 7A.12.2 Burenruzies 151 7A.12.3 Overig 152 7A.13 Politieoptreden en verkeer 153 7A.13.1 Aanrijdingen 153 7A.13.2 Wegslepen 156 7A.13.3 Politie en de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (Wet Mulder) 156 7A.13.4 Overig 156 7A.14 Openbare orde 160 7A.15 Minderjarigen 160 7A.16 Vreemdelingendiensten 161 7A.16.1 Algemeen 161 7A.16.2 Enkele zaken 162 7A.17 Klachtbehandeling 163 7A.17.1 De kwaliteit van interne klachtbehandeling 163 7A.17.2 De behandeling van klachten 164 7A.17.3 Enkele rapporten 165 7A.18 Schadevergoeding 168 7A.19 Politieoptreden en het civiel recht 171 7A.20 Administratieve organisaties 171 7A.21 Overige rapporten op het terrein van de politie 172 7A.21.1 Bijzondere opsporingsambtenaren 172 7A.21.2 Rijksrecherche 174 7A.21.3 Overige 174 7B Openbaar ministerie 178 7B.1 Algemeen; cijfers 178 7B.2 Inbeslagneming 179 7B.3 Opsporing 180 7B.4 Vervolging 182 7B.5 Tenuitvoerlegging straffen 183 7B.6 Schadevergoeding 183 7B.7 De Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (Wet Mulder) 185 7B.8 Slachtoffers van delicten 186 7B.9 Informatieverstrekking 187 7B.10 Administratieve organisatie 190 Tweede Kamer, vergaderjaar , , nrs

3 7B.11 Klachtbehandeling door het openbaar ministerie 191 7B.12 Overige 191 7B.13 Millinxbuurt Ministerie van Algemene Zaken Cijfers Het Ministerie Ministerie van Buitenlandse Zaken Algemeen; cijfers Het Ministerie Het Bureau Visadienst en de Visadienst Overige zaken Ambassades en consulaten Legalisatie en verificatie van documenten Overige zaken Justitie A Ministerie van Justitie A.1 Algemeen; cijfers A.2 Immigratie- en Naturalisatiedienst A.2.1 Algemene onderwerpen A Cijfers A De behandeling door de Nationale ombudsman van klachten over de IND A Nieuwe aanpak van klachten door de Nationale ombudsman A Klachtenregeling IND; veranderde werkwijze met betrekking tot het kenbaarheidsvereiste A Instroom A Bezwaarzaken A Tussenberichten A.2.2 Visa en machtigingen tot voorlopig verblijf A.2.3 Asielverzoeken; verzoeken om een vergunning tot verblijf of een vergunning tot vestiging A.2.4 Naturalisaties A.2.5 Adviescommissie voor vreemdelingenzaken A.2.6 Overige verzoekschriften op het terrein van de IND A.2.7 Interventies op het terrein van de IND A.3 Griffies van gerechten A.4 Gevangeniswezen en TBS A.4.1 Algemeen A.4.2 Gevangeniswezen A.5 Centraal Justitieel Incasso Bureau A.5.1 Tenuitvoerlegging van straffen A.5.2 De Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (Wet Mulder) A.5.3 Overige A.6 Raad voor de Kinderbescherming A.7 Schadevergoeding A.8 Overige rapporten op het terrein van het Ministerie van Justitie B Zelfstandige bestuursorganen op het terrein van Justitie B.1 Raden voor Rechtsbijstand B.2 Centraal Orgaan Opvang Asielzoekers B.3 Landelijk Bureau Inning Onderhoudsbijdragen B.4 Landelijk Selectie- en Opleidingsinstituut Politie B.5 Commissie en secretariaat van het Schadefonds Geweldsmisdrijven B.6 Nederlandse Orde van Advocaten B.7 Orden van advocaten in de verschillende arrondissementen B.8 Overige zelfstandige bestuursorganen Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties A Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties A.1 Cijfers A.2 Binnenlandse Veiligheidsdienst A.3 USZO-Zoetermeer A.4 Korps landelijke politiediensten B Zelfstandige bestuursorganen op het terrein van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen A Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen A.1 Cijfers A.2 USZO-Groningen A.3 Overige zaken op het terrein van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen B Zelfstandige bestuursorganen op het terrein van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen B.1 Informatie Beheer Groep; OV-Studentenkaart BV B.1.1 Cijfers B.1.2 Studiefinanciering B.1.3 Tegemoetkoming studiekosten B.1.4 Lesgeld B.1.5 Telefonische bereikbaarheid B.2 Overige zelfstandige bestuursorganen op het terrein van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen B.2.1 Op het terrein van onderwijs en onderzoek B.2.2. Dienst omroepbijdragen B.2.3 Overige bestuursorganen Financiën A Ministerie van Financiën A.1 Cijfers A.2 Belastingdienst A.2.1 Inleiding A.2.2. Schadevergoeding; rentevergoeding A.2.3 Behandelingsduur A.2.4 Informatieverstrekking A.2.5 Heffing A Controle A Ambtshalve vermindering A Hardheidsclausule A Onjuiste aanslagen A Belastingteruggaaf A Overige zaken op het terrein van de heffing A.2.6 Invordering A Verrekening A Betalingsregeling A Kwijtschelding A Gebruik van dwangmiddelen A.2.7 Douane A.2.8 Overige zaken op het terrein van de Belastingdienst A.3 Ministerie van Financiën anderszins A.3.1 Dienst Domeinen A.3.2 Dienst omroepbijdragen A.3.3 Overige zaken op het terrein van het Ministerie van Financiën B Zelfstandige bestuursorganen op het terrein van Financiën Ministerie van Defensie Cijfers USZO-Defensie Koninklijke Marechaussee Overige zaken op het terrein van het Ministerie van Defensie Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer A Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer A.1 Cijfers A.2 Directoraat-Generaal van de Volkshuisvesting 306 Tweede Kamer, vergaderjaar , , nrs

4 15A.2.1 Algemeen A.2.2 Individuele huursubsidie A.2.3 Inspectie van de Volkshuisvesting A.3 Directoraat-Generaal Milieubeheer A.4 Overige zaken met betrekking tot het Ministerie B Zelfstandige bestuursorganen op het terrein van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer B.1 Huurcommissies B.2 Dienst voor het kadaster en de openbare registers Verkeer en Waterstaat A Ministerie van Verkeer en Waterstaat A.1 Cijfers A.2 Uitgebrachte rapporten B Zelfstandige bestuursorganen op het terrein van Verkeer en Waterstaat B.1 Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen B.2 Dienst Wegverkeer B.3 Overige Ministerie van Economische Zaken Cijfers Afgehandelde zaken in Landbouw, Natuurbeheer en Visserij A Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij A.1 Cijfers A.2 Afgehandelde zaken in B Zelfstandige bestuursorganen op het terrein van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij Sociale Zaken en Werkgelegenheid A Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid A.1 Cijfers A.2 Afgedane zaken B Zelfstandige bestuursorganen op het terrein van Sociale Zaken en Werkgelegenheid B.1 Bestuursorganen op het terrein van de sociale zekerheid B.1.1 Cijfers B.1.2 Landelijk instituut sociale verzekeringen B Behandelingsduur B Informatieverstrekking B Dienstverlening; bejegening; klachtbehandeling B Rentevergoeding en schadevergoeding B Overige klachten B.1.3 Sociale Verzekeringsbank B.2 Arbeidsvoorzieningsorganisatie B.2.1 Cijfers B.2.2 Het Centraal Bestuur voor de Arbeidsvoorziening B Ontslagvergunningen B Bemiddeling en scholing Volksgezondheid, Welzijn en Sport A Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport A.1 Cijfers A.2 Uitgebrachte rapporten B Zelfstandige bestuursorganen op het terrein van Volksgezondheid, Welzijn en Sport B.1 Pensioen- en Uitkeringsraad B.2 Ziekenfondsen en Zorgverzekeraars Publiekrechtelijke Bedrijfsorganisatie Cijfers Waterschappen Cijfers Afgedane zaken Behandelingsduur Invordering Kosten van invordering Kwijtschelding Overige zaken met betrekking tot invordering Schadevergoeding Overige zaken Provincies Algemeen De aansluiting van de provincies Cijfers Het werk van de Nationale ombudsman op het terrein van de provincies Gemeenten Algemeen Aangesloten gemeenten Cijfers Aangesloten gemeenschappelijke regelingen Het werk van de Nationale ombudsman op het terrein van gemeenten Zaken die in onderzoek zijn genomen Rapporten Interventies Buiten onderzoek gebleven zaken 392 Deel IV BIJLAGEN Personeelsbezetting per 31 december Kamerstukken c.a. inzake de Nationale ombudsman Uitgebrachte rapporten Vermelding van rapporten in vakbladen in Klachtsamenvatting en oordeel per rapport Publicaties Nationale ombudsman Publicaties van de Nationale ombudsman Publicaties over de Nationale ombudsman Toelichting op de beoordelingscriteria van de Nationale ombudsman Bestuursorganen binnen de bevoegdheid van de Nationale ombudsman Grondwet; Wet Nationale ombudsman Artikel 78a van de Grondwet Wet Nationale ombudsman 451 Tweede Kamer, vergaderjaar , , nrs

5 WOORD VOORAF Dit verslag betreft het eerste volle jaar van de ambtsperiode van mr. R. Fernhout als Nationale ombudsman, een ambsperiode die op 1 oktober 1999 is aangevangen. Aan het einde van het verslagjaar is het Bureau Nationale ombudsman verhuisd naar een mooi, gerenoveerd pand aan de Bezuidenhoutseweg 151 in Den Haag. Het is een transparant gebouw met veel glas en opvallende, grote openstaande deuren, die de openheid en toegankelijkheid van het instituut willen symboliseren. Het verslagjaar bracht een wisseling van de wacht van de substituut-ombudsman. Het jaar werd gekenmerkt door een aanzienlijke stijging van het aantal verzoekschriften, maar ook door de keuze voor een nadere profilering en positionering van de Nationale ombudsman. Het aantal aangesloten gemeenten steeg niet onaanzienlijk, al zal de realisering van het perspectief van een ombudsfunctie in alle gemeenten per 1 januari 2002 nog veel energie vergen. Daarnaast werd de Nationale ombudsman in het verslagjaar opnieuw geconfronteerd met ombudsinitiatieven in de publieke sector die niet alleen zijn naam, maar ook zijn bevoegdheid raken. Met het oog op de behandeling van dit jaarverslag in de Tweede Kamer eindigt dit woord vooraf met een overzicht van enkele aandachtspunten. Wisseling van de wacht Op 30 september 2000 legde mevrouw mr. L. de Bruin haar ambt neer na een ambtsperiode van zeven jaar (kamerstukken II , , nr. 1). Zij heeft zich bij de aanvang van de ambtsperiode van mr. R. Fernhout bereid verklaard om nog tot 1 oktober 2000 het ambt van substituutombudsman te blijven uitoefenen, ook al biedt de Wet Nationale ombudsman op zichzelf nog geen mogelijkheid tot verlenging van de ambtstermijn voor de duur van een jaar (zie Jaarverslag 1999, blz. 7). Voor de continuïteit van de werkzaamheden zeker bij het aantreden van een nieuwe Nationale ombudsman en voor het inwerken van de nieuwe substituut-ombudsman heeft de verlengde ambtsperiode haar waarde bewezen. Inmiddels heeft de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties naar aanleiding van de parlementaire behandeling van het Jaarverslag 1999 de toezegging gedaan dat bij de eerstvolgende wijziging van de Wet Nationale ombudsman een voorstel zal worden gedaan voor aanpassing van de wet op het punt van de verlenging van de benoemingsduur van de substituut-ombudsman (kamerstukken II , , nr. 4). De Tweede Kamer heeft aan mevrouw De Bruin op de meest eervolle wijze ontslag verleend als substituut-ombudsman, met dank voor de door haar in dit ambt bewezen diensten (Handelingen II 1999/2000, 6 juni 2000, blz ). Als substituut-ombudsman heeft mevrouw De Bruin, vanuit haar eerste verantwoordelijkheid voor het onderzoeksproces, een belangrijke rol vervuld bij de vormgeving van het onderzoek en de wijze van verslaglegging. Daarnaast heeft zij met haar inzicht en adviezen bijgedragen aan de uiteindelijke beoordeling door de Nationale ombudsman van de gedraging waarover werd geklaagd. Op 10 februari 2000 heeft de Nationale ombudsman aan de voorzitter van de Tweede Kamer ingevolge artikel 9, eerste lid, van de Wet Nationale ombudsman een lijst van aanbeveling van drie kandidaten voor de benoeming tot substituut-ombudsman doen toekomen, daarbij geadviseerd door mevrouw drs. M. W. M. Vos-van Gortel, lid van de Raad van State, en mr. N. A. M. Schipper, president van het gerechtshof te Amsterdam en substituut-ombudsman van (kamerstukken II , , nr. 1). Overeenkomstig deze lijst van aanbeveling heeft de Tweede Kamer op 24 februari 2000 mevrouw mr. S. J. E. Horstink-von Meyenfeldt met ingang van 1 mei 2000 benoemd tot substituut- Tweede Kamer, vergaderjaar , , nrs

6 ombudsman (Handelingen II 1999/2000, 24 februari 2000, blz ). Op 4 april 2000 is mevrouw Horstink als zodanig beëdigd (Handelingen II 1999/2000, 4 april 2000, blz ). Met haar ruime ervaring bij het openbaar ministerie brengt mevrouw Horstink niet alleen grote onderzoeksdeskundigheid mee, maar is ook sprake van een wederzijdse aanvulling van kennis en ervaring tussen de Nationale ombudsman en de substituut-ombudsman. De cijfers van de Nationale ombudsman In 2000 zijn 8242 verzoekschriften ontvangen. Ten opzichte van 1999, in welk jaar 7681 verzoekschriften werden ontvangen, is dit een stijging van 7,3%. In het voorwoord bij het Jaarverslag 1999 werd de verwachting uitgesproken, dat na de opvallende stijging in 1998 (8437 verzoekschriften) veroorzaakt door een sterke instroom van IND-klachten, vanaf 1999 een zekere «stabilisatie» zou zijn ingetreden. Die verwachting is niet bewaarheid. Een stijging van 7,3% is aanzienlijk en niet toe te schrijven aan incidentele ontwikkelingen bij een of enkele bestuursorganen. Bij meerdere bestuursorganen neemt het aantal klachten toe. Het aantal IND-klachten is weliswaar niet opnieuw explosief gestegen (1998: 2352; 1999: 1693 en 2000: 1805), maar de stijging is nog steeds zeer aanzienlijk. Er heeft bovendien een verschuiving plaatsgevonden naar klachten over de bij de IND ondergebrachte Visadienst en het Bureau Visadienst. Aangezien het tot de bevoegdheid van de Minister van Buitenlandse Zaken behoort om te beslissen op visumaanvragen en aanvragen voor een machtiging tot voorlopig verblijf heeft zich met name bij het Ministerie van Buitenlandse Zaken een sterke stijging van het aantal klachten voorgedaan. Een andere opvallende stijging heeft plaatsgevonden op het terrein van sociale zaken en werkgelegenheid, met name bij de uitvoeringsinstellingen Gak en Cadans. Ook het aantal klachten over de politie is opnieuw gestegen evenals het aantal klachten over de gemeenten, zij het dat dit laatste niet verrassend is gezien het toegenomen aantal gemeenten dat zich bij de Nationale ombudsman heeft aangesloten. Er is in 2000 op het Bureau Nationale ombudsman weer veel werk verzet. Het aantal afgedane zaken is van 7404 in 1999 gestegen naar 8172 in Ondanks de stijging van het aantal verzoeken met 7,3% is door het extra aantal afgedane zaken de werkvoorraad maar met 4% gestegen. Ook heeft zich een verschuiving voorgedaan in de wijze waarop in onderzoek genomen zaken (in totaal 3094) worden afgedaan. In bijna 88% van deze zaken kon het onderzoek na een interventie bij het bestuursorgaan tussentijds worden beëindigd, terwijl slechts in 12% het onderzoek met een rapport is afgesloten. In 1999 waren deze percentages nog 81,5 respectievelijk 18,5%. De relatief snelle interventiemethode heeft op deze wijze weer meer terrein gewonnen. Aangezien tussentijdse beëindiging met name plaatsvindt omdat het bestuursorgaan na interventie bereid is om alsnog op afdoende wijze aan verzoeker tegemoet te komen (in bijna 90% van de gevallen) is deze ontwikkeling positief te duiden. Verzoeker krijgt op korte termijn waarom zij of hij vraagt, terwijl de werklast voor het Bureau Nationale ombudsman en de bestuurslast voor het bestuursorgaan lager zijn dan bij een onderzoek dat eindigt met een rapport. In een beperkt aantal gevallen (ruim 6%) beëindigt de Nationale ombudsman een onderzoek ook tussentijds, omdat tijdens het onderzoek is gebleken dat verder onderzoek niet zinvol meer is. Het aantal rapporten is gedaald van 534 in 1999 tot 379 in Deze daling valt deels te verklaren uit de grotere bereidheid van bestuursorganen om mee te werken aan een interventie, maar wordt ook veroorzaakt door het feit dat de stijging van de werkvoorraad met name zaken betreft die voor het merendeel nog tot een rapport zullen leiden. Waar een gedraging (bijvoorbeeld een bejegeningsklacht) zich in beginsel Tweede Kamer, vergaderjaar , , nrs

7 niet leent voor een interventie of waar een interventie is mislukt, blijft beëindiging van het onderzoek door middel van een rapport aangewezen. Het percentage beoordelingen «niet behoorlijk» in de rapporten is gestegen van 46,5% in 1999 naar 60,5% in De verklaring hiervoor is deels gelegen in het feit dat in 2000 in relatief veel zaken rapport is uitgebracht na een (bij voorbaat) mislukte interventie, welke zaken vrijwel steeds gegrond zijn. Dit was bijvoorbeeld het geval bij klachten over het Bureau Medische Advisering van de IND (zie hoofdstuk 10A, 10A.2.1.2, onder c, en 10A.2.3). Een andere oorzaak is gelegen in het feit dat in 2000 in minder politiezaken rapport is uitgebracht (zie hoofdstuk 7A, 7A.1.1), terwijl deze rapporten over het algemeen een genuanceerder beoordelingsresultaat hebben. Taak en functie van de Nationale ombudsman Het aantreden van nieuwe ambtsdragers vraagt om een nadere reflectie op taak en functie van het Bureau Nationale ombudsman in de toekomst. Zoals reeds in het voorwoord bij het Jaarverslag 1999 is aangegeven, zijn de voorbereidingen daartoe in december 1999 gestart. Op 30 mei 2000 heeft een bureaubrede discussiedag plaatsgevonden over thema s als de toegankelijkheid van de Nationale ombudsman, de begrijpelijkheid van brieven en rapporten, de optimalisering van het onderzoeksinstrumentarium en de positionering van de Nationale ombudsman. Wat betreft de positionering van de Nationale ombudsman ligt het accent van de werkzaamheden thans op onderzoek op verzoek. Van de bevoegdheid tot onderzoek uit eigen beweging is tot nu toe uit capaciteitsoverwegingen maar beperkt gebruik gemaakt. Wel ging het steeds om grote, aandachttrekkende onderzoeken (1996: TBS-passanten; 1997: Eemland ziekenhuis; 1998: ambtsberichten in asielzaken; 1999: AP-23 mijn). Besloten is tot een heroriëntering op dit punt. Nu het interne klachtrecht wettelijk is geregeld en in toenemende mate ook feitelijk wordt gerealiseerd, ligt de toegevoegde waarde van de Nationale ombudsman naast zijn rol als externe klachtinstantie voor die gevallen waar het interne klachtrecht geen soelaas heeft geboden meer en meer in onderzoek uit eigen beweging naar (structurele) problemen bij de overheid. Kerntaak blijft zonder meer het onderzoek op verzoek, al sluit een nadere accentuering van onderzoek uit eigen beweging wel aan bij de boven gesignaleerde ontwikkeling dat onderzoek op verzoek in toenemende mate (met positief resultaat) eindigt in interventies. Daarnaast zullen ook structurele problemen die tijdens het onderzoek naar individuele klachten naar voren komen, nadrukkelijker dan voorheen op de kaart worden gezet. Een kanttekening die hierbij wel past is dat de selectie van structurele problemen in dergelijke gevallen vrij willekeurig is, namelijk afhankelijk van een individuele klacht. Een keuze voor een nadere positionering in de richting van meer onderzoek uit eigen beweging betekent dat daartoe in de toekomst meer onderzoekscapaciteit dan tot nu toe wordt ingezet. Bovendien is besloten binnen het Bureau een structuur voor de selectie van onderwerpen te creëren die er in uitmondt dat jaarlijks een plan wordt opgesteld waarin binnen de beschikbare onderzoekscapaciteit ruimte wordt gereserveerd voor enerzijds thematisch onderzoek uit eigen beweging (naar een aantal op voorhand geselecteerde onderwerpen) en anderzijds actueel onderzoek uit eigen beweging (waartoe op basis van bij de Nationale ombudsman voorhanden actuele informatie kan worden besloten). Inmiddels zijn vooruitlopend op deze nieuwe structuur in 2000 reeds vier onderzoeken uit eigen beweging gestart, te weten het onderzoek naar de opvangomstandigheden in de aanmeldcentra voor asielzoekers (zie hoofdstuk 10A, 10A.2.3), het onderzoek naar de uitvoering van het Verdrag Nederland-Marokko inzake de overbrenging van gevonniste Tweede Kamer, vergaderjaar , , nrs

8 personen (zie hoofdstuk 10A, 10A.8) en twee kleinere onderzoeken: het ene naar de informatieverstrekking over competentieoverdracht bij de Belastingdienst (hoofdstuk 13A, 13A.2.4) en het andere naar de naleving door de griffie van de vreemdelingenkamer van de Haagse rechtbank van de verplichtingen zoals deze voorvloeien uit de voor deze kamer geldende Richtlijnen voor behandeling van verzoeken en beroepen (hoofdstuk 10A, 10A.2.6). Over deze onderzoeken zal in de loop van 2001 worden gerapporteerd. Wat betreft de optimalisering van het onderzoeksinstrumentarium is in het voorwoord bij het Jaarverslag 1999 reeds gewezen op het voornemen hoorzittingen een plaats te geven in het onderzoek, met name daar waar in het kader van de interne klachtbehandeling reeds een min of meer volledig dossier voorhanden is. Tot nu toe wordt het onderzoek gekenmerkt door een voornamelijk schriftelijk proces van hoor en wederhoor. Met behulp van hoorzittingen kan de behandeling van een zaak door de Nationale ombudsman aanmerkelijk worden bespoedigd door hoor en wederhoor in de tijd te laten samenvallen. De verwachting is dat de duur van het onderzoek op deze wijze aanzienlijk kan worden teruggebracht. Daarnaast kunnen hoorzittingen geëigend zijn als instrument voor het vaststellen van de feiten in situaties waarin dat schriftelijk niet goed mogelijk is. Inmiddels is besloten tot een pilot op het terrein van het openbaar ministerie en de politie. De keuze voor deze terreinen is gelegen in het feit dat aan de procedure bij de Nationale ombudsman veelal een uitvoerig en grondig klachtonderzoek is vooraf gegaan, op basis van welke rapportage de Nationale ombudsman zo nodig nadere informatie inwint. Verzoeken die in aanmerking komen voor de pilot zijn zaken waarin sprake is van verschillende lezingen of interpretatieverschillen of waarin feiten niet helder uit het dossier naar voren komen. Na evaluatie van de pilot in de loop van 2001 zal worden beslist over eventuele aanpassingen en uitbreiding naar andere terreinen van onderzoek. Ook is recentelijk een proces in gang gezet om de begrijpelijkheid van brieven en rapporten te vergroten. Eigen aan de boven geschetste ontwikkeling dat vaak de meer ingewikkelde onderzoeken met een rapport worden afgesloten, hebben de rapporten veelal een aanzienlijke omvang. Die omvang wordt vooral veroorzaakt door het verslag van bevindingen, dat een weergave vormt van de vastgestelde feiten, het proces van hoor en wederhoor en van het onderzoek door de Nationale ombudsman. Het verslag van bevindingen vormt de grondslag voor de beoordeling, conclusie en eventueel aanbeveling door de Nationale ombudsman. Toch is besloten ten behoeve van de inzichtelijkheid de volgorde van het rapport vanaf 1 maart 2001 in die zin te wijzigen, dat beoordeling, conclusie en aanbeveling niet langer aan het einde van het rapport worden opgenomen, maar aan het begin na de weergave van de klacht. Op deze wijze wordt bij eerste kennisneming van het rapport reeds duidelijk hoe over de klacht is geoordeeld. De toegankelijkheid van de Nationale ombudsman als laagdrempelig instituut voor alle geledingen in onze maatschappij wordt enerzijds bepaald door de bekendheid met functie en werkterrein van de Nationale ombudsman en anderzijds door de wijze waarop verzoekers, die de Nationale ombudsman hebben weten te vinden, worden benaderd. In het Jaarverslag 1999 is weergegeven dat uit onderzoek blijkt dat de Nationale ombudsman niet alleen nog onvoldoende, maar ook niet op de juiste manier bekend is. Er is daarom besloten om structureel, doelgericht en planmatig te werken aan een hogere en juistere bekendheid van de Nationale ombudsman. Daartoe is aan de Nationale ombudsman voor de komende drie jaren een budget toegekend. Na proefcampagnes in 2000 in Overijssel en Gelderland zal in 2001 een landelijke campagne van start gaan. Op basis van ervaringen uit de proefcampagnes is er voor gekozen in de landelijke campagne alleen de «kernelementen» van bevoegdheid Tweede Kamer, vergaderjaar , , nrs

9 en werkterrein van de Nationale ombudsman te communiceren. In de campagne-uitingen zal er een sterk accent gelegd worden op de mogelijkheid eerst te bellen of de website te raadplegen voordat men een schriftelijk verzoek indient. Met deze aanpak wordt gestreefd naar een meer efficiënte en klantvriendelijke benadering met als resultaat minder verzoekschriften die vallen buiten het werkterrein van de Nationale ombudsman, minder verzoekschriften, die eerst kenbaar moeten worden gemaakt aan het bestuursorgaan, en zo veel mogelijk telefonisch doorverwijzen. Een en ander vergt de ontwikkeling van een goed toegerust front-office. Is eenmaal een verzoekschrift ontvangen en in behandeling genomen, dan houdt daarmee de noodzaak van nader contact met verzoeker uiteraard niet op. De praktijk wijst uit dat een verzoekschrift lang niet altijd de gewenste duidelijkheid biedt over wat verzoeker met het indienen van zijn klacht bij de Nationale ombudsman wenst te bereiken. Niet alleen om overbodig werk te voorkomen, maar vooral ook om de kwaliteit (en de daaraan gekoppelde efficiency) van het onderzoeksproces te verhogen, is het verkrijgen van die duidelijkheid noodzakelijk. Een verzoeker zal er immers niet bij gebaat zijn om een rapport van de Nationale ombudsman te ontvangen als het hem er uitsluitend om gaat dat de zaak door tussenkomst van de Nationale ombudsman weer op de rails wordt gezet. Hetzelfde geldt als hij een rapport met een oordeel van de Nationale ombudsman verwacht en vervolgens in zijn ogen wordt afgescheept met een interventiebrief. Het duidelijk in beeld krijgen van de verwachtingen die bij verzoeker leven, biedt de Nationale ombudsman tevens de mogelijkheid er adequaat op in te springen en verzoeker te informeren of diens verwachtingspatroon wel aansluit bij datgene wat de Nationale ombudsman op grond van de Wet Nationale ombudsman voor hem kan en mag betekenen. Decentrale overheden De datum van 1 januari 2002 uit de motie Scheltema-de Nie c.s. (kamerstukken II , , nr 3) nadert. In die motie werd de regering verzocht «al dan niet met behulp van een wettelijke verplichting te bevorderen dat iedere gemeente voor 1 januari 2002 in een met waarborgen omklede ombudsmanfunctie zal hebben voorzien». Het voorontwerp van wet van de Commissie wetgeving algemene regels van bestuursrecht tot aanvulling van de Algemene wet bestuursrecht met een regeling voor de behandeling van klachten over bestuursorganen door een onafhankelijke externe instantie zal binnenkort verschijnen. Pas wanneer dit voorontwerp wet wordt zal voorzien zijn in de wettelijke verplichting voor gemeenten om zelf of samen met andere gemeenten een ombudsvoorziening in het leven te roepen, dan wel zich aan te sluiten bij de Nationale ombudsman. Naar het zich laat aanzien zal de Nationale ombudsman ten aanzien van een gemeente die het een noch het ander doet, van rechtswege bevoegd zijn. Het voorontwerp behelst een ingrijpend stuk wetgeving en het lijkt helaas niet reëel te verwachten dat op 1 januari 2002 de wettelijke verplichting reeds zal zijn gerealiseerd. Op zichzelf zouden gemeenten, die nog niet hebben voorzien in een ombudsfunctie, ook zonder deze wettelijke verplichting nog dit jaar een ombudsvoorziening in het leven kunnen roepen. Maar ook dat lijkt gezien de ontwikkelingen tot nu toe niet reëel. Weliswaar zijn er door de Vereniging van Nederlandse Gemeenten en het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties voorlichtingsinitiatieven in gang gezet, hebben gemeenten in regionaal verband (bijvoorbeeld in de provincie Zeeland) een gezamenlijke voorziening in het leven geroepen, sluiten sommige gemeenten zich aan bij een naburige gemeentelijke ombudsman en heeft een toenemend aantal gemeenten gekozen voor aansluiting bij de Nationale ombudsman, maar daarmee Tweede Kamer, vergaderjaar , , nrs

10 lijkt een landelijk dekkend stelsel van ombudsvoorzieningen per 1 januari 2002 nog niet realiseerbaar, tenzij zich een forse inhaalslag zal voordoen. Sloten per 1 januari gemeenten zich bij de Nationale ombudsman aan, per 1 januari 2001 waren dat er 37, waardoor met ingang van 2001 in totaal 99 gemeenten binnen de bevoegdheid van de Nationale ombudsman vallen. Met ingang van 1 januari 2001 heeft zich voor het eerst ook een gemeenschappelijke regeling als bedoeld in de Wet gemeenschappelijke regelingen aangesloten. Het gaat daarbij om het Schadevergoedingschap HSL-Zuid, A16 en A4, dat in het leven is geroepen voor de afwikkeling van de planschadevergoeding ten gevolge van de aanleg van de HSL. Ombudsmanvoorzieningen bij gemeenschappelijke regelingen zijn voor zover bekend tot nu toe niet of nauwelijks gecreëerd. Toch kennen sommige gemeenschappelijke regelingen veel burgercontacten, bijvoorbeeld in geval een gemeentelijke sociale dienst in een gemeenschappelijke regeling is ondergebracht. Telkens weer wordt de Nationale ombudsman na de verzending door het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties van de rekeningen geconfronteerd met problemen rond het Vergoedingenbesluit, met name van de kant van gemeenten. Feitelijk zijn de decentrale overheden een vergoeding volgens de gekozen tariefstelling (gedifferentieerd of niet-gedifferentieerd) verschuldigd voor elk verzoekschrift dat bij de Nationale ombudsman wordt ontvangen. Aan deze financieringsregeling ligt het beginsel «de vervuiler betaalt» ten grondslag. Toch is dit beginsel lang niet op elk verzoek van toepassing. Gemeenten «ageren» met name tegen het in rekening brengen door het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties van verzoekschriften die nog niet voldoen aan het kenbaarheidvereiste, dan wel die een gedraging betreffen waartegen nog bezwaar of beroep openstaat of aanhangig is. In deze situaties is ook van «vervuiling» geen sprake. Het is meestal niet aan de gemeenten te wijten dat verzoeker niet eerst zijn klacht aan haar heeft voorgelegd. Evenmin treft de gemeente een verwijt als verzoeker zich naast de mogelijkheden van bezwaar en beroep ook tot de Nationale ombudsman wendt. En dit verwijt is al helemaal niet op zijn plaats in geval de gemeente haar besluiten heeft voorzien van een juiste rechtsmiddelenverwijzing. Een nadere differentiatie van de tariefstelling lijkt dan ook aangewezen, maar deze zal er dan wel toe moeten leiden dat de tarieven voor verzoeken die de Nationale ombudsman wel inhoudelijk in behandeling neemt verhoogd worden. De toename van het aantal aangesloten decentrale overheden leidt er ook toe dat de met de afrekening verbonden, niet-onaanzienlijke bestuurslasten voor de Nationale ombudsman en voor het Ministerie alleen maar zullen stijgen. Tegen deze achtergrond verdient het aanbeveling het stelsel van het Vergoedingenbesluit nog eens zorgvuldig door te lichten en te bezien in hoeverre vervanging door vaste op basis van objectieve maatstaven te bepalen aansluitingbedragen mogelijk is. Ombudsmania Bij de behandeling van het Jaarverslag 1999 in de Tweede Kamer heeft de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties aangegeven «dat het van belang is om ernaar te streven dat (naams)verwarring niet kan optreden in de publieke sector en dat niet allerlei halfwassen voorzieningen ombudsfuncties toegedacht krijgen of extern worden genoemd, terwijl zij eigenlijk geen echte klachteninstantie zijn. (...) In het algemeen is voor bestuursorganen van het rijk de Nationale ombudsman de klachteninstantie. Als bij specifieke terreinen wordt gehecht aan een aparte voorziening, kan dat alleen bij wet want dat zou een afwijking zijn van de Wet Nationale ombudsman. Voor een dergelijke afwijking moet je dan ook zwaarwegende gronden hebben» (Handelingen II 1999/2000, 13 september 2000, blz ). Tweede Kamer, vergaderjaar , , nrs

11 Toch geeft het verslagjaar opnieuw voorbeelden te zien waarin voor terreinen van de publieke sector ad hoc de instelling van een afzonderlijke ombudsman wordt bepleit, terwijl reeds de Nationale ombudsman op deze terreinen (deels) bevoegd is. Zo wordt in de motie-hamer c.s. de regering uitgenodigd ernaar te streven «dat er per instelling (van hoger onderwijs) een onafhankelijke ombudsman is» (kamerstukken II , , nr. 4), terwijl de openbare universiteiten en hogescholen reeds binnen de bevoegdheid van de Nationale ombudsman vallen. In de motie-arib-ravenstein wordt de regering uitgenodigd met een voorstel te komen tot de instelling van een kinderombudsman, aan wie mede klachtbeoordeling zou moeten toekomen (kamerstukken II , , nr. 17), terwijl ouders en kinderen zich met klachten over bestuursorganen (zoals bijvoorbeeld op het terrein van de jeugdzorg) reeds tot de Nationale ombudsman kunnen wenden. Verder is een initiatiefwetsvoorstel ingediend voor de instelling van een landelijke ombudsman voor huurders, die bevoegd is tot het doen van onafhankelijk onderzoek naar gedragingen van bestuursorganen van woningcorporaties (kamerstukken II , , nrs. 1 2). Onder meer dit laatste voorbeeld geeft aan dat er een hiaat is in de publiekrechtelijke normering en toetsing van overheidshandelen. De woningcorporaties behoren als toegelaten instellingen in de zin van de Woningwet tot de publieke sector, maar oefenen geen openbaar gezag uit door middel van besluiten en zijn daardoor geen bestuursorgaan in de zin van de Algemene wet bestuursrecht. Daarmee valt hun handelen ook buiten de normering van de Awb en de rechtsbescherming die deze wet biedt. Ook het interne klachtrecht van de Awb en het externe klachtrecht krachtens de Wet Nationale ombudsman zijn daarom op toegelaten instellingen niet van toepassing, terwijl het bij het klachtrecht veelal gaat om de beoordeling van gedragingen anders dan besluiten en derhalve om de beoordeling van gedragingen die niet de uitoefening van openbaar gezag betreffen. Ook op andere terreinen van de publieke sector doet zich de situatie voor dat de desbetreffende instellingen niet (alle) onder het begrip bestuursorgaan vallen. De grondwetgever heeft het in artikel 78a, vierde lid, mogelijk gemaakt dat bij of krachtens de wet ook andere taken aan de Nationale ombudsman kunnen worden opgedragen. Mogelijk dat deze bepaling gebruikt kan worden om op bepaalde terreinen van overheidsbeleid te voorzien in een eenduidige, uniforme ombudsmanvoorziening, ook al zijn niet alle instellingen bestuursorgaan, maar behoren zij wel volledig tot de publieke sector. Aandachtspunten Met het oog op de behandeling van dit jaarverslag in de Tweede Kamer volgt hieronder een overzicht van enkele aandachtspunten: a. Algemeen extern klachtrecht bij gemeenschappelijke regelingen (woord vooraf); onderzoek Nationale ombudsman uit eigen beweging (woord vooraf); knelpunten Vergoedingenbesluit (woord vooraf); eenduidigheid ombudsfunctie publieke sector (woord vooraf); termijnen voor het bestuur (hoofdstuk 1, 1.2); kwaliteit interne klachtbehandeling door bestuursorganen (hoofdstuk 1, 1.4); ambtelijke integriteit (hoofdstuk 24, ); Tweede Kamer, vergaderjaar , , nrs

12 b. Afzonderlijke bestuursorganen 1. Politie en openbaar ministerie preventief aanhouden, zonder adequate wettelijke grondslag (hoofdstuk 7, 7A.3); lichtvaardig gebruik van bevoegdheden uit de Wet wapens en munitie (hoofdstuk 7, 7A.4.2); «lekken» informatie met betrekking tot zedendelicten door politieambtenaren (hoofdstuk 7, 7A.9.3); de positie van het slachtoffer (hoofdstuk 7, 7B.8); 2. Justitie het naleven van rechterlijke uitspraken door de Immigratie- en Naturalisatiedienst (hoofdstuk 10, 10A.2.3); een behandelingsduur van bezwaarschriften tegen het afwijzen van of niet beslissen op aanvragen om toelating tot Nederland in overeenstemming met de daarvoor geldende wettelijke voorschriften (hoofdstuk 10, 10A.2.1.6); een behandelingsduur van aanvragen om een machtiging tot verblijf in het kader van gezinshereniging in overeenstemming met de daarvoor geldende wettelijke voorschriften (hoofdstuk 10, 10A.2.2); het verstrekken van passende en tijdige informatie aan betrokkenen over de stand van zaken met betrekking tot hun aanvraag om een verblijfstitel of een visum (hoofdstuk 10, 10A.2.1.7); capaciteit humanistische geestelijke verzorging (hoofdstuk 10, 10A.4.2); informatieverstrekking over invorderingsbeleid en individuele invorderingsbeslissingen door het LBIO (hoofdstuk 10, 10B.2); 3. Sociale zekerheid verschuiving betaaldata AOW (hoofdstuk 6, ); het tekort aan artsen en verzekeringsgeneeskundigen bij de uitvoeringsinstellingen voor sociale zekerheid (hoofdstuk 19, 19B.1.2.1); 4. Waterschappen, gemeenten en Belastingdienst het gelijktrekken van de door waterschappen en gemeenten gehanteerde termijn voor het verlenen van ambtshalve vermindering van aanslagen waterschapslasten respectievelijk belastingaanslagen met de door de rijksbelastingdienst gehanteerde termijn van vijf jaar na het ontstaan van de belastingschuld (hoofdstuk 13, 13A.2.5.2, hoofdstuk 22, respectievelijk hoofdstuk 24, ). Tweede Kamer, vergaderjaar , , nrs

13 DEEL I BEELD VAN DE OVERHEID 15

14

15 1 DE OVERHEID, GEZIEN DOOR DE NATIONALE OMBUDSMAN IN Inleiding Het jaar 2000 is getekend door de vuurwerkramp in Enschede. Die gebeurtenis en de onmiddellijk na het verscheiden van het jaar plaatsgevonden cafébrand in de oudejaarsnacht in Volendam roepen indringende vragen op naar de mate van bestuurlijke controle en handhaving en de omvang van het bestuurlijke gedogen. In het kader van het onderzoek op verzoek komt het niet optreden door bestuursorganen tegen overtreding van rechtsregels eigenlijk alleen aan de orde bij verzoeken van derden. Degene die rechtstreeks bij het niet-optreden en het gedogen baat heeft zal daar niet snel over klagen. Het is ook in het kader van een verzoek van een derde dat de Nationale ombudsman in het verleden als eerste strikte criteria voor de toelaatbaarheid van gedogen heeft geformuleerd (rapport 1989/989, AB 1990, 196). Toch bereiken de Nationale ombudsman zelden verzoeken van derden om onderzoek naar gedoogsituaties. Onderzoek uit eigen beweging biedt daartoe wel een mogelijkheid. In het kader van de voorgenomen accentuering van het onderzoek uit eigen beweging (zie woord vooraf) kan het handhavingsbeleid een belangrijk punt van aandacht zijn bij de selectie van onderwerpen voor onderzoek uit eigen beweging. Het handhavend dan wel gedogend optreden bepaalt in hoge mate of een bestuursorgaan zich al dan niet behoorlijk heeft gedragen. Het recht op behoorlijk bestuur ontwikkelt zich meer en meer in de richting van een grondrecht. Overeenkomstig het eerste lid van artikel 41 van het in december 2000 tot stand gekomen Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie heeft «eenieder er recht op dat zijn zaken onpartijdig, billijk en binnen een redelijke termijn door instellingen en organen van de Unie worden behandeld». Met het Handvest is op deze wijze een belangrijke stap gezet in de ontwikkeling van een grondrecht op behoorlijk bestuur, en daarmee in de richting van een constitutionele verankering van de behoorlijkheidsnorm. Ook het slotcommuniqué van de zevende wereldconferentie van het International Ombudsman Institute, die in november 2000 in Durban (Zuid Afrika) is afgesloten, wijst in die richting: «To live in a society which pursues good governance practices is considered by the Conference (...) to be a basic human right». 1.2 Termijnen voor het bestuur Overeenkomstig het Handvest vormt het recht op behandeling van zaken binnen een redelijke termijn een belangrijk onderdeel van het grondrecht op behoorlijk bestuur. Ook voor de Nationale ombudsman is voortvarendheid een belangrijk vereiste van behoorlijkheid. Al jaren staat het vereiste van voortvarendheid in de onderzoeken door de Nationale ombudsman op de eerste plaats, maar nog nooit was dit vereiste zo vaak aan de orde als in 2000 (58,3%, zie hierna 1.3). De meeste klachten over de overheid in dit verband betreffen het niet binnen de wettelijke termijn beslissen op een aanvraag of op een bezwaarschrift. Wettelijke termijnen zijn voor de burger meestal fataal. Stelt hij niet binnen de wettelijke termijn bezwaar of beroep in, dan heeft dit onvermijdelijk de niet-ontvankelijkheid van het bezwaar of beroep tot gevolg. Wordt niet op tijd aangifte gedaan, dan leidt dit tot een ambtshalve belastingaanslag met eventueel een boete. De overheid gaat daarentegen bij termijnoverschrijdingen meestal vrijuit. Slechts in twee situaties (de bouwvergunning en de vergunning voor wijziging, afbraak of verwijdering van een monument) leidt het niet op tijd beslissen op een aanvraag tot de «fictieve verlening» van de gevraagde vergunning. Indien de beslistermijn is verstreken, wordt de vergunning Tweede Kamer, vergaderjaar , , nrs

16 geacht te zijn verleend. Maar meestal rest de burger bij het verstrijken van de beslistermijn niets anders dan de weg van bezwaar en beroep wegens het niet tijdig beslissen, met alle kosten van dien. Of hij kan zich tot de Nationale ombudsman wenden. In veel gevallen leidt de tussenkomst van de Nationale ombudsman ertoe dat de overheid op korte termijn alsnog datgene doet wat zij had moeten doen. Intussen blijven echter andere zaken nog langer liggen. Alleen al uit het oogpunt van gelijkwaardigheid zou de overheid zich evenzeer aan de wettelijke termijnen gebonden moeten achten als de burger. Maar erger nog, een overheid die termijnen met voeten treedt, ondermijnt haar gezag en verliest haar betrouwbaarheid. Op 11 oktober 2000 is een notitie van de Ministers van Justitie en van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties verschenen over onder andere de termijnen voor het bestuur (kamerstukken II , , nr. 1). De notitie zoekt het vooral in kwaliteitsbewaking en in certificering van diensten die zich wel aan de termijnen houden. Hoe goed deze initiatieven op zichzelf ook zijn, het valt te betwijfelen of daarmee termijnoverschrijdingen voldoende kunnen worden teruggedrongen. Van een uitbreiding van het systeem van fictieve verlening van de vergunning bij overschrijding van de beslistermijn wil het kabinet niet weten. Nu kleven daaraan uit het oogpunt van de bescherming van belangen van derden ook terechte bezwaren, maar het door het kabinet genoemde argument dat een fictieve beslissing het vertrouwen in de overheid kan schaden overtuigt niet. Juist het achterwege laten van welke beslissing dan ook ondermijnt het vertrouwen in de besluitvaardigheid van de overheid. Bovendien in haar onderlinge verhoudingen, waar het ene bestuursorgaan van goedkeuring door het andere bestuursorgaan afhankelijk is, gaat de overheid zelf wel uit van een systeem van in beginsel fictieve goedkeuring (artikel 10:31, vierde lid, Awb). Een nadere doorlichting van de vergunningenstelsels zou dan ook nog wel eens een (beperkt) aantal situaties kunnen opleveren waarbij een fictieve verlening soelaas kan bieden zonder belangen van derden aan te tasten. Wil het kabinet van fictieve verlening niet weten, wel wil het laten onderzoeken of herintroductie van de zogenaamde «fictieve weigering» de burger kan baten. Op dit moment toetst de rechter het uitblijven van een besluit niet inhoudelijk, maar stelt hij slechts vast dat het besluit niet tijdig is genomen en alsnog genomen moet worden. Daar schiet de burger weinig mee op, terwijl het hem wel veel tijd en geld kost om de zaak aanhangig te maken. Zou het niet op tijd beslissen gelden als een fictieve afwijzing, dan kan deze uiteindelijk door de rechter inhoudelijk worden getoetst en kan het geschil op deze wijze worden beslecht. Blijft als bezwaar dat ook bij een fictieve weigering de gevolgen van een falende overheid nog steeds op de burger worden afgewenteld. Hij moet eerst een bezwaarprocedure aanspannen en vervolgens bij het uitblijven van een beslissing op bezwaar de zaak tegen hoge kosten bij de rechter aanhangig maken. Niettemin heeft de Nationale ombudsman met instemming kennis genomen van het feit dat het kabinet in de notitie met hem (zie rapport 2000/190, JB 2000, 195) van oordeel is «dat het een goede zaak zou zijn» als de burger bij het (verplichte) bericht van termijnoverschrijding wordt gewezen op de mogelijkheid om bezwaar of beroep in te stellen wegens het niet-tijdig beslissen, maar het kabinet wil niet zover gaan om dit wettelijk vast te leggen. Een verplichte rechtsmiddelenverwijzing bij niet-tijdig beslissen kan volgens het kabinet leiden tot extra bestuurslasten. Ook ziet het kabinet als nadeel dat de snelle totstandkoming van een inhoudelijk besluit wordt belemmerd, doordat extra capaciteit voor bezwaar- of beroepschriften tegen de niet-tijdig genomen besluiten moet worden ingezet, zonder dat dit tot een inhoudelijk besluit leidt. De argumenten overtuigen niet. Zonder fatale termijnen en financiële prikkels zal het ook bij de overheid op het punt van het beslissen binnen Tweede Kamer, vergaderjaar , , nrs

17 de wettelijke termijnen niet goed gaan. Een regeling van renteschade in verband met het te laat vaststellen van besluiten met financiële aanspraken is in het kader van de vierde tranche van de Awb in de maak. Maar een algemene regeling voor compensatie van schade ten gevolge van niet-tijdige besluitvorming wijst het kabinet van de hand. Het kabinet is beducht voor vervolgprocedures over (de hoogte van de) schadevergoeding. Wat daarvan ook zij, veel zou reeds gewonnen zijn indien, naast de wettelijke verplichting om van termijnoverschrijdingen zowel in eerste aanleg als in bezwaar schriftelijk mededeling te doen, in die mededeling een verplichte rechtsmiddelenverwijzing wordt opgenomen, zodat desgewenst de rechter eventueel met een dwangsom de termijnoverschrijding kan sanctioneren. 1.3 De meest toegepaste beoordelingscriteria in 2000 De Nationale ombudsman heeft tot taak om de door hem onderzochte gedragingen te beoordelen op behoorlijkheid. Met het oog daarop is de behoorlijkheidsnorm van artikel 26, eerste lid, van de WNo uitgewerkt in een reeks van vereisten van behoorlijkheid (zie bijlage 5). Het resultaat van de toetsing in de 378 rapporten uit 2000 aan deze vereisten van behoorlijkheid is neergelegd in grafiek 6a in hoofdstuk 3. In zaken waarin het onderzoek tussentijds wordt beëindigd, wordt eveneens vastgelegd welke vereisten van behoorlijkheid van toepassing waren. De neerslag van die registratie vormt tabel 6b in hoofdstuk 6. De vereisten van behoorlijkheid zijn te zien als de noemer waarop klachten bij de Nationale ombudsman kunnen worden herleid. Dit betekent dat de neerslag van het gebruik van deze vereisten inzicht geeft in de problemen met de overheid zoals de betreffende klagers die hadden ervaren. In hoofdstuk 3, 3.6.4, zijn de gegevens uit grafiek 6a en tabel 6b samengevoegd. Daaruit ontstaat een lijst van de vereisten van behoorlijkheid die in verhouding het meest aan de orde waren. De volgende vier staan voorop: a. voortvarendheid: 58,3% (1999: 49,5%); b. actieve informatieverstrekking: 14% (1999: 13,1%); c. overeenstemming met algemeen verbindende voorschriften: 6,4% (1999: 9%); d. belangenafweging/redelijkheid: 4,7% (1998: 6,7%) Bij elkaar beslaan de scores op deze vier vereisten 90,2% van alle keren dat een beoordelingscriterium werd gebruikt. Hieronder volgt een overzicht, met voorbeelden, van belangrijke toepassingen van deze vier vereisten in Van de overige vereisten namen het vereiste van administratieve nauwkeurigheid en het vereiste van actieve informatieverwerving elk een aandeel in van 3,4% Voortvarendheid Van de overheid mag worden verwacht dat zij zaken niet langer in behandeling heeft dan strikt nodig is. Op dat punt worden burgers geregeld in hun verwachting teleurgesteld. Klachten over de duur van de behandeling van een brief, verzoek, aanvraag of bezwaarschrift staan bij de Nationale ombudsman steevast op de eerste plaats. Met name in onderzoeken die eindigen in een interventie is veelal onvoldoende voortvarendheid van het bestuursorgaan aan de orde. Door middel van een interventie kan worden bereikt dat alsnog een beslissing wordt genomen of de eerstvolgende stap in de procedure wordt gezet. De stijging van het percentage zaken in 2000 waarin het vereiste van voortvarendheid aan de orde was, kan dan ook hieruit worden verklaard, Tweede Kamer, vergaderjaar , , nrs

18 dat in 2000 het percentage afdoeningen door middel van interventie vergeleken met 1999 is gestegen van 81,5% tot bijna 88%. Zoals ook in de afgelopen jaren het geval is geweest, betroffen de meeste klachten over onvoldoende voortvarendheid de Immigratie- en naturalisatiedienst van het Ministerie van Justitie (IND). Daarbij ging het in een groot aantal gevallen om het niet tijdig beslissen op een aanvraag of op een bezwaarschrift. Vele van die klachten zijn met succes voorgelegd aan de IND met het verzoek na te gaan of op korte termijn een oplossing in het vooruitzicht kon worden gesteld. Een voorbeeld: Een Marokkaans echtpaar, dat al een aantal jaren in Nederland verbleef, was door omstandigheden te laat met het aanvragen van verlenging van hun vergunning tot verblijf. Op grond van het toen geldende beleid dat voor het indienen van een (verlengings)aanvraag een machtiging tot voorlopig verblijf (mvv) was vereist, welke slechts in het land van herkomst kon worden aangevraagd, werden ook de verlengingsaanvragen van het echtpaar buiten behandeling gesteld. Tegen die beslissingen maakten zij bezwaar. De behandeling van hun bezwaarschrift lag echter al een jaar stil. Het wachten was op de uitvoering van een al door de Staatssecretaris aangekondigde beleidswijziging om het genoemde mvv-vereiste bij voortgezet verblijf niet meer tegen te werpen. Inmiddels verbleef het echtpaar hier zonder geldige verblijfsvergunning. Dit leidde tot problemen toen het rijbewijs van de man werd gestolen. Zonder zijn verblijfsvergunning kreeg hij geen nieuw rijbewijs. Dit had weer tot gevolg, dat hij zonder auto alleen met veel moeite en tijdverlies op zijn werk kon komen. Dat leidde tot een hoog verzuim, waardoor hij zijn werk dreigde te verliezen. Toen de klacht begin juni 2000 aan de Nationale ombudsman werd voorgelegd was reeds bekend dat genoemde beleidswijziging niet lang meer op zich zou laten wachten, maar de betreffende TBV 2000/14 verscheen pas op 17 juli Daarop bevestigde de IND dat de beslissing op het bezwaarschrift nu binnen vier weken zou worden genomen. Vervolgens beëindigde de Nationale ombudsman het onderzoek (hoofdstuk 10A, 10A.2.7). Daarnaast was in een opmerkelijk groot aantal gevallen (57) sprake van het niet (opnieuw) beslissen binnen de termijn die de rechter in zijn uitspraak had bepaald. In die gevallen was derhalve sprake van het niet naleven van een rechterlijke uitspraak. In de zaak die leidde tot rapport 2000/208 werd de door de rechter opgelegde termijn van veertien dagen om te beslissen op het bezwaarschrift tegen de afwijzing van een verzoek om voortgezet verblijf, zeer ruim overschreden. De beslissing werd pas na veertien maanden genomen. De IND besloot de zaak voor te leggen aan de Adviescommissie voor vreemdelingenzaken. Op dat moment was de door de rechter opgelegde beslistermijn echter al met drie maanden verstreken. Vervolgens werd de zaak pas na ruim zes maanden daadwerkelijk voorgelegd aan de ACV. De Staatssecretaris gaf toe dat deze zaak onzorgvuldig was behandeld (hoofdstuk 10A, 10A.2.3). Wel heeft zich ten aanzien van de behandeling van asielverzoeken in eerste aanleg in de loop van 2000 bij de IND een kentering voorgedaan. De beleidswijziging van de IND, waarbij meer behandelcapaciteit is ingezet ten behoeve van asielverzoeken in eerste aanleg en die erop was gericht asielverzoeken per 1 januari 2001 af te doen binnen de wettelijke beslistermijn van zes maanden, werd in 2000 merkbaar. Het aantal verzoekschriften over de behandeling van asielverzoeken in eerste aanleg nam daardoor af. Maar de beslissing om in verband met de invoering van de nieuwe Vreemdelingenwet, waarbij de bezwaarfase in asielzaken zal worden afgeschaft, asielverzoeken in eerste aanleg met voorrang te behandelen is wel ten koste gegaan van de behandeling van bezwaarzaken en mvv-zaken. In 2000 heeft de Nationale ombudsman in toenemende mate klachten over de IND ontvangen waarbij sprake was Tweede Kamer, vergaderjaar , , nrs

19 van een stagnatie in de bezwaarprocedure en het aantal klachten over de bij de IND ondergebrachte Visadienst en het Bureau Visadienst is zelfs explosief gestegen. In 2000 zijn 649 zaken afgedaan die betrekking hebben op de behandeling van aanvragen van een visum of van een machtiging tot voorlopig verblijf tegen 324 in 1999 (hoofdstuk 10A, 10A.2.2) In de loop van 2000 bleken bovendien bij veel vreemdelingendiensten aanzienlijke achterstanden te bestaan bij de afhandeling van de mvv-zaken (hoofdstuk 7A, 7A.16.1). Wat betreft de Belastingdienst kan op het volgende voorbeeld van onvoldoende voortvarendheid worden gewezen. Nieuwe ondernemers hebben belang bij het tijdig verkrijgen van een omzetbelastingnummer. Zonder dit nummer kunnen zij niet aan al hun verplichtingen voldoen. In het onderzoek dat leidde tot rapport 2000/251 (zie hoofdstuk 13, 13A.2.3) bleek dat de in het bedrijfsplan van de Belastingdienst genoemde termijn voor het opvoeren van ondernemers (uiterlijk één maand nadat de benodigde gegevens bij de Belastingdienst bekend zijn) met twee maanden was overschreden. Per 10 maart 2000 bedroeg bij de betrokken eenheid van de Belastingdienst de gemiddelde behandelingsduur bij de toekenning van een omzetbelastingnummer 89 dagen. Op het terrein van de sociale zekerheid is evenals vorig jaar het aantal klachten over de behandelingsduur toegenomen (zie hoofdstuk 19, 19B.1.2.1). Het merendeel van de klachten over de behandelingsduur heeft betrekking op Cadans en het Gak. De voornaamste oorzaak van de lange behandelingsduur en de overschrijding van beslistermijnen is het algemeen bestaande tekort aan artsen en het tekort aan verzekeringsgeneeskundigen. Dit tekort wordt met name veroorzaakt door: de al een aantal jaren tekortschietende opleidingscapaciteit voor artsen; de omstandigheid dat de specialisatie in de verzekeringsgeneeskunde vrijwel altijd een tweede of derde keus is; het vertrek van artsen bij de uitvoeringsinstellingen (onder meer veroorzaakt door de taakverschraling van verzekeringsartsen); de toename van het aantal benodigde verzekeringsgeneeskundige beoordelingen (veroorzaakt door nieuwe regelgeving) Actieve informatieverstrekking Aangezien bij de IND sprake is van veelvuldige overschrijding van beslistermijnen, doet zich daar ook op grote schaal de noodzaak voor de betrokkenen actief te informeren. De Nationale ombudsman dringt er in dit verband al lange tijd op aan dat de IND het beleid invoert om in geval van overschrijding standaard een voortgangsbericht te sturen. In het afgelopen jaar heeft dat beleid, ondanks toezeggingen daartoe, echter nog geenszins gestalte gekregen. Wel heeft de IND eenmalig een groot aantal mededelingen verzonden met betrekking tot de te verwachten behandelingsduur in (reguliere) bezwaarzaken (de zogenoemde 24/30 maanden-brieven). Zoals de Nationale ombudsman meedeelde in zijn brief van 21 september 2000 aan de Staatssecretaris van Justitie, in afschrift gezonden aan de Tweede Kamer, was er in die zaken in verreweg de meeste gevallen al sprake van een aanzienlijke overschrijding van de beslistermijn, zodat een en ander nog ver afstond van de situatie waarin de IND zo nodig tijdig voortgangsberichten verstuurt, laat staan dat het niet meer nodig is dergelijke berichten op grote schaal te versturen (hoofdstuk 10A, 10A.2.1.7). Zoals gezegd, worden ook op het terrein van de sociale zekerheid veelvuldig beslistermijnen overschreden. Van de uitvoeringsinstellingen Tweede Kamer, vergaderjaar , , nrs

20 in de sociale zekerheid mag dan ook een actieve informatieverstrekking op dit punt worden verwacht. Zij dienen betrokkenen schriftelijk te informeren indien een beslissing op een aanvraag niet binnen de wettelijke termijn kan worden genomen, onder vermelding van een redelijke termijn waarbinnen deze beslissing wel tegemoet kan worden gezien. In de zaak die wordt besproken in rapport 2000/198 was dit niet gebeurd (zie hoofdstuk 19, 19B.1.2.2). Afgezien van informatieverstrekking bij overschrijding van de beslistermijnen was het vereiste van actieve informatieverstrekking bijvoorbeeld ook aan de orde in de volgende rapporten. Rapport 2000/126 betrof de klacht van een uitkeringsgerechtigde dat USZO-Groningen zonder daarover eerst met hem in overleg te treden, de datum voor een hoorzitting in het kader van een bezwaarprocedure had vastgesteld (zie hoofdstuk 12, 12A.2). Tijdens het onderzoek werd duidelijk dat USZO bij de vaststelling van plaats, datum en tijdstip van een hoorzitting beperkt rekening kon houden met de belangen van degene die gehoord wil worden. Deze mogelijkheid werd evenwel in de uitnodiging voor een hoorzitting niet genoemd. De Minister Van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen liet weten dat bij USZO aandacht was gevraagd voor de wijze waarop belanghebbenden worden geïnformeerd over de mogelijkheden om te worden gehoord, hetzij in persoon, hetzij telefonisch, hetzij schriftelijk. Onduidelijkheid over de hoogte en de kortingen op een uitkering leidt bij belanghebbenden vaak tot irritatie en onbegrip. De aanbeveling van de Nationale ombudsman in rapport 2000/079 (zie hoofdstuk 12, 12A.2) om USZO-Groningen bij berichtgeving over wijzigingen in de uitkering te laten vermelden welke door de betrokkene aangeleverde gegevens leidden tot een bepaalde wijziging, werd door de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen overgenomen. In een aanvraagformulier voor een tegemoetkoming in de studiekosten stond vermeld dat het was bestemd voor schoolgaande kinderen van 12 tot en met 17 jaar. Verzoeksters dochter bezocht reeds het voortgezet onderwijs toen zij nog geen 12 jaar oud was. De Informatie Beheer Groep erkende dat de tekst op het formulier misleidend was geweest de leeftijdsgrens van 12 jaar bestaat namelijk niet en kende verzoekster alsnog voor het ontbrekende jaar een tegemoetkoming in de studiekosten toe (zie hoofdstuk 12, 12B.1.3). In het Jaarverslag 1999 is aandacht geschonken aan problemen bij de Belastingdienst inzake de informatievoorziening op het terrein van de elektronische aangifte. Vragen rond de elektronische aangifte worden door de Belastingtelefoon zo veel mogelijk beantwoord via zogenaamde (standaard) scriptingtools. De situatie hoe te handelen bij ondertekening van een elektronische aangifte waarbij een tweede handtekening vereist is als de echtgenoot/huisgenoot is overleden, werd naar aanleiding van een klacht alsnog in de scriptingtools opgenomen (rapport 2000/137, zie hoofdstuk 13, 13A.2.4). Klachten over het feit dat belastingplichtigen er door de Belastingdienst niet over waren geïnformeerd dat de bevoegdheid voor hun belastingaangelegenheden was overgedragen aan een andere eenheid, leidden ertoe dat de eenheden Ondernemingen, Grote Ondernemingen en Particulieren/Ondernemingen van de Belastingdienst door de Belastingdienst/Directie Ondernemingen nog eens nadrukkelijk werden gewezen op het bestaande voorschrift uit de zogenaamde Competentieregeling. Een mededeling van een eenheid Particulieren van de Belasting- Tweede Kamer, vergaderjaar , , nrs