Pleitzitting 15 december 2015 Pleidooi van Advocaat P.J. Schüller, Amsterdam, namens Ghezelbash. Edelachtbare President en Leden van het Hof,

Transcriptie

1 Prejudiciële zaak C-63/15 (Ghezelbash) Hof van Justitie van de Europese Unie Pleitzitting 15 december 2015 Pleidooi van Advocaat P.J. Schüller, Amsterdam, namens Ghezelbash Edelachtbare President en Leden van het Hof, 1. Dit is de eerste keer sinds het Abdullahi arrest dat uw Hof de gelegenheid heeft om een uitspraak te doen over de reikwijdte van het recht op een effectief rechtsmiddel onder de Dublinverordening; thans artikel 27 van Verordening 604/ Zoals ik zal betogen, behelst de vervanging van Dublinverordening II door Dublinverordening III een uitbreiding van die reikwijdte waardoor het Abdullahi arrest niet onverkort kan worden gehandhaafd. 3. Dit standpunt, dat Abdullahi niet zonder meer en onverkort van toepassing is, wordt kennelijk gedeeld door Frankrijk en Tsjechië, die beide aanvoeren dat er een vorm van rechterlijke toets mogelijk moet zijn als individuele rechten in het geding zijn. Daar ben ik het mee eens en ik betoog dat dit standpunt consistent moet worden toegepast zodra de procedures en de criteria van de Verordening verkeerd worden toegepast.

2 4. In de zaak Ghezelbash is de vraag aan de orde of, en in welke mate, een asielzoeker de gelegenheid heeft om bewijs van zijn vertrek uit het Dublingebied in te brengen, nadat hij eerder gebruik had gemaakt van een visum. De vraag is verder of dergelijk bewijs, als het na acceptatie van de claim wordt overgelegd, betrokken moet worden in de besluitvorming zodat de Dublincriteria alsnog op een juiste manier worden toegepast. 5. Het is belangrijk in dat kader om op te merken dat, indien de verklaringen van Ghezelbash juist zijn en hij inderdaad het Dublingebied heeft verlaten, de Verordening bepaalt dat de verantwoordelijkheid van Frankrijk is komen te vervallen. 6. Ik voer aan dat in de onderhavige zaak, waar het primair niet gaat om de verkeerde toepassing van de Dublincriteria maar om de vraag of toepassing van de Dublinverordening zèlf terecht is, de Verordening en de daarop gebaseerde jurisprudentie, inclusief Abdullahi, de reikwijdte van een effectief rechtsmiddel niet inperkt. In die zin is dit ook een gelegenheid voor uw Hof om de betekenis van de nieuwe artikelen 4 en 5 van de Verordening uit te leggen, waarbij de asielzoeker in een vroeger stadium dan voorheen betrokken wordt.

3 7. Daarenboven was Abdullahi zaaksspecifiek en atypisch, in die zin dat het ging om drie landen in plaats van twee: het was onduidelijk of Hongarije of Griekenland de ontvangende Lidstaat zou zijn, als Hongarije zijn verantwoordelijkheid ingevolge artikel 10 lid 3 zou hebben geaccepteerd, dan was dat besluit rechtens juist. Krachtens artikel 3 lid 2 Dublin III kan een Lidstaat bij de toepassing van de criteria naar meerdere lidstaten kijken, dat is wezenlijk anders in deze casus: de Nederlandse autoriteiten verzuimden de feiten op een juiste wijze vast te stellen en namen een verkeerde beslissing. Dat was niet het geval in Abdullahi. Uiteraard volgt uit de Verordening dat de verzoekende Lidstaat eerst de feiten vaststelt en pas daarna een verzoek indient bij de Lidstaat van ontvangst. Elke andere benadering zou het nuttig effect van de Verordening aantasten, daar een Lidstaat in theorie verschillende andere Lidstaten zou kunnen verzoeken om overname, in de hoop op een niet-tijdige reactie waarmee de verantwoordelijkheid zou overgaan, wat niet geval zou zijn als de criteria goed werden toegepast. Dat gebeurt in de praktijk. 8. Het was ondubbelzinnig de bedoeling van de regelgever bij het opstellen van de derde Dublinverordening dat de procedurele rechten van Dublin II zouden worden uitgebreid zodat een asielzoeker een doeltreffend rechtsmiddel heeft als onderdeel van de rechten die hij binnen de Dublincontext heeft, in overeenstemming met artikel 47 van het Handvest.

4 9. Dit betekent dat de reikwijdte van deze procedurele rechten verder moet strekken dan in die gevallen waar er systemische tekortkomingen zijn in de ontvangende Lidstaat. Het recht op een effectief rechtsmiddel moet ook situaties omvatten waar individuele kenmerken van een asielzoeker en de feitelijke situatie op grond van het Unierecht en het Gemeenschappelijk Europees Asielsysteem beoordeeld moeten worden als geheel (zie bijv. Abdullahi, 52). De regeringen en de Commissie betwisten in hun zienswijzen dit standpunt niet. 10. Zoals de regeringen in hun zienswijzen vermelden zijn tijdslimieten thans verplicht onder Dublin III. Als een tijdslimiet blijkens artikel 27 lid 2 redelijk moet zijn, dan dient de rechtvaardiging daarvoor zoals neergelegd in preambule 5, effectief te zijn. In eerdere Dublinrechtspraak, zoals MA ( 54-58), werd de doelstelling van de bepaling als vorm van rechtsvinding benadrukt; een engere opvatting over het recht op een doeltreffend rechtsmiddel kan leiden tot schending van grondrechten, inclusief de artikelen 18, 41 en 47 van het Handvest.

5 11. Procedurele rechten zijn immers niet alleen voor de asielzoeker zelf van belang. Zij vormen een noodzakelijke waarborg voor het goed functioneren van het Dublinsysteem, en ze verzekeren dat de Lidstaten de criteria van de Verordening goed toepassen wanneer zij beoordelen welke Lidstaat verantwoordelijk is (zie bijv. Puid). In die zin moet artikel 47 Handvest worden aangemerkt als een versterking van het interstatelijk vertrouwensbeginsel (waarvan het belang werd onderstreept door uw Hof in Opinie 2/13), in plaats van als een aantasting daarvan. 12. Het is gemakkelijk om situaties te bedenken waarin de informatie die wordt aangedragen door de asielzoeker cruciaal is voor de deugdelijke toepassing van de distributiecriteria. Indien verzuimd wordt deze informatie in de besluitvorming te betrekken, kan dat ertoe leiden dat de verkeerde Lidstaat als verantwoordelijke Lidstaat wordt aangewezen. Dat kan dan nadelig zijn voor de individuele asielzoeker, afhankelijk van de omstandigheden. Maar het is in ieder geval nadelig voor het deugdelijk functioneren van de Dublinverordening in zijn geheel en, dientengevolge, van het interstatelijk vertrouwensbeginsel. Bovendien is er een autonoom recht op een eerlijk proces als een kwestie van Unierecht, aangezien artikel 47 in overstemming met zijn met artikel 6 lid 1 EVRM (zie Samba Diouf 57-58).

6 13. Een vergelijking tussen de versnelde asielprocedure in Samba Diouf en de procedure tot vaststelling van de verantwoordelijke Lidstaat kan worden gemaakt, in die zin dat er geen juridische obstakels mogen zijn om omstandigheden en bewijs aan een rechter voor te leggen. Er is een noodzaak voor consistente toepassing van artikel 47-rechten binnen het Gemeenschappelijk Europees Asielsysteem, inclusief Dublin. Het expliciete recht om gehoord te worden kan alleen effectief worden uitgeoefend als zulks plaatsvindt voorafgaand aan een Dublinverzoek of, als alternatief, als de informatie die naar voren komt nà een dergelijk verzoek alsnog kan bijdragen aan de uitkomst van de procedure. 14. Onder Dublin III is het recht op informatie en gehoord te worden uitgebreid, met het oog op doeltreffendheid. Op grond van artikel 5 dient het persoonlijk interview ervoor om te zorgen dat de verantwoordelijke lidstaat kan worden bepaald. Het houden van een interview nadat de claim is geaccepteerd is, in het licht van deze doelstelling, zinledig. Omgekeerd zou het niet toestaan van individuele rechtsmiddelen ingevolge artikelen 27 en 47 hun waarborgfunctie ernstig aantasten met als gevolg het verhogen van het risico van arbitraire toepassing van Dublin III, waardoor de verzoekende Lidstaat een bijna absolute macht krijgt. Bovendien is dat moeilijk te rijmen met artikel 41 Handvest. Ik verwijs in dit kader naar de uitspraak van uw Hof in Kastrati, waaruit afgeleid kan worden dat een asielzoeker altijd de mogelijkheid moet hebben om op te komen tegen het toepasselijk achten van een Verordening.

7 Als de toepassing ondeugdelijk is, moet de rechter (die overigens toch naar de zaak zal kijken) de mogelijkheid tot rechtsherstel hebben, ook buiten de NS/ME situatie, zoals in de Tarakhel casus. Alle partijen zullen het eens zijn dat het onwenselijk is dat dergelijke juridische kwesties pas in Straatsburg zouden worden beslecht. 15. Het recht om gehoord te worden is een algemeen Unierechtelijk principe en als zodanig een integraal onderdeel van een volwaardige artikel 47 toepassing. Dit is in vaste rechtspraak van uw Hof bevestigd. In de recente Herschikking van de Procedurerichtlijn is het recht om gehoord te worden versterkt. Derhalve zou een verwaterde versie van het hoorrecht een afwijking behelzen binnen CEAS. 16. Preambule 19 bepaalt dat rekenschap dient te worden gegeven aan de ontwikkelingen in het internationaal recht. Daarom zouden de relevante ontwikkelingen sinds januari 2014 van de EHRM rechtspraak met betrekking tot artikelen 3, 6, 8 en 13 EVRM betrokken moeten worden. Dat omvat ook Tarakhel, waarin de noodzaak van interstatelijk overleg werd benadrukt. Deze verplichting wordt overigens ook in preambule 28 onderstreept. 17. Het was het expliciete doel van de Commissie dat in Dublin III hogere standaarden van rechtsbescherming zou worden opgenomen. Inderdaad kan de verwijzing in preambule 19 naar de toepassing van deze verordening alleen worden begrepen als een aanvullende omstandigheid buiten de NS/ME situatie, die immers reeds was gedekt door de rechtspraak van uw Hof.

8 18. Preambule 5 bepaalt ondubbelzinnig dat de criteria eerlijk moeten zijn voor zowel de Lidstaten als voor de asielzoeker. Als die eerlijke criteria dan worden toegepast zonder de informatie die de asielzoeker inbrengt te betrekken in de beslissing, en die ondeugdelijke beslissing vervolgens onaantastbaar wordt, is die eerlijkheid zinledig; zowel voor de asielzoekers als voor de ontvangende Lidstaat. Het is bovendien onverenigbaar met het weerlegbaar rechtsvermoeden van eerbiediging van grondrechten, zoals benadrukt in NS/ME ( 100) and latere rechtspraak van uw Hof. 19. Ik zou daarenboven willen onderstrepen dat in het Nederlandse systeem routinematig overdrachtsverzoeken worden ingediend voordat de asielzoeker geïnterviewd is over de voorgenomen overdracht, en zelfs voordat de asielzoeker rechtshulp heeft gehad. In de huidige zaak dateert het Dublinverzoek van 7 maart 2015 en werd het door Frankrijk geaccepteerd op 5 mei Maar pas op 19 mei 2015 werd het voor de asielzoeker duidelijk dat de Nederlandse autoriteiten voornemens waren om hem naar Frankrijk te sturen. De volgende dag heeft de asielzoeker onmiddellijk verzocht om doorzending naar de verlengde asielprocedure zodat hij de tijd kreeg om schriftelijk bewijs te vergaren dat hij was teruggekeerd naar Iran - waarmee deze toepassing van Dublin onjuist zou zijn. Dit werd geweigerd.

9 20. Volharden dat alleen systemische gebreken kunnen leiden tot herziening van een geaccepteerde Dublinclaim, zal daarnaast leiden tot een situatie waarbij problemen in de ontvangende staat die niet systeem-gerelateerd zijn, maar wel binnen het bereik van Tarakhel vallen, niet door een nationale rechter kunnen worden beoordeeld, en in geval van een potentiële schending van artikel 3 EVRM, pas in eerste aanleg bij het Straatsburgse Hof aan de orde zouden kunnen komen. Ik breng respectvol naar voren dat het Gemeenschappelijk Europees Asielsysteem bedoeld is om dergelijke kwesties zelf aan te pakken zonder dat de verzoekers zich tot Straatsburg moeten wenden, met alle vertraging van dien. 21. Vanuit internationaalrechtelijk perspectief is de unieke rechtsorde binnen de Euopese Unie volop in ontwikkeling; het is niet langer een teerling. Onze uitleg van artikel 47 betekent een vooruitgang in beschermingsstandaarden die noodzakelijk is om de vele uitdagingen binnen het asielsysteem van vele Lidstaten tegemoet te komen, naast toewijding aan het subsidiariteitsbeginsel tussen de rechtsorde van de EU en het EVRM.

10 22. Het feit dat Dublincriteria niet deugdelijk worden toegepast, rechtvaardigt op zichzelf reeds de mogelijkheid van rechterlijke herziening. Zelfs als de asielzoeker geen recht heeft op een voorkeur voor een bepaald land, moet het systeem werken zoals het bedoeld is en de uitkomst van die toepassing van de Dublinverordening moet redelijkerwijs voorzienbaar zijn. Dit betekent dat fouten die leiden tot een andere uitkomst dan de juiste toepassing van die criteria gebaseerd op alle beschikbare informatie, te corrigeren moeten zijn. Zo niet, dan riskeert de toepassing van de Verordening af te glijden naar wanordelijkheid en verwordt het tot een loterij. De enige manier waarop correcties kunnen worden afgedwongen is door beroep bij een rechter, waarbij de omvang van het beroep dergelijke feiten omvat. 23. Tenslotte is vertrouwen hebben in en handelen gebaseerd op de correcte toepassing van de Verordening niet hetzelfde als forumshoppen. Dus een asielzoeker die een visum voor een bepaalde lidstaat heeft verkregen en vervolgens verzoekt dat zijn asielaanvraag in dat land zal worden behandeld, heeft de legitieme verwachting dat de criteria ook deugdelijk worden toegepast.

11 24. Een kort voorbeeld ter illustratie. Een prominente priester van een vervolgde religieuze minderheid moet zijn land ontvluchten. Hij komt in het bezit van een visum dat is verstrekt door Frankrijk, alwaar het leeuwendeel van die religieuze minderheid asiel heeft en woonachtig is. Hij vliegt dan naar Amsterdam en biedt bij de autoriteiten alle benodigde documentatie aan in de verwachting dat hij wordt overgedragen aan Frankrijk, maar Nederland weigert dit. In deze hypothetische situatie kan de rechter de weigering om hem over te dragen niet herzien, als het aan de regeringen en de Commissie ligt. De praktijk leert dat dit geen academische kwestie is. 25. Ik onderken dat het Dublinsysteem gebaseerd is op het juridische concept dat het niet uit maakt in welk land de verzoeker zijn asielaanvraag indient. Opdat dit systeem praktisch en effectief in de zin van artikel 13 EVRM is, moet een asielzoeker de mogelijkheid hebben om zijn zienswijze in te brengen, daar zowel Dublin II als III zijn gebaseerd op het beginsel dat het Dublinsysteem ook zijn belangen dient, naast de belangen van de Lidstaten. Dus een effectieve betekenis van artikel 47 streeft er naar te verzekeren dat aan artikel 52 lid 3 Handvest wordt geconformeerd. Zodat artikel 4 Handvest en 3 EVRM ten alle tijden in overeenstemming zijn, als een kwestie van communautair recht. Dank u wel.