Beleidsplan en afwegingsmodel

Transcriptie

1 Handhaving Wet Kinderopvang & kwaliteitsregels peuterspeelzalen 2011 Beleidsplan en afwegingsmodel Gemeente Maassluis Maart

2 1 Inleiding De Wet kinderopvang is in 2010 gewijzigd in de Wet kinderopvang en kwaliteitsregels peuterspeelzalen. In dit beleidsplan duiden we die wet aan als de Wet kinderopvang. Een belangrijk element in deze wet is dat de wetgever de houder van peuterspeelzalen een wettelijke rol toedicht bij de onderwijsachterstandbestrijding. Ook het toezicht op de peuterspeelzalen is nu wettelijk geregeld en komt overeen met het toezicht op de kinderdagverblijven. Tevens is de registratie van gastouders en het toezicht op hen verscherpt. Met de inwerkingtreding van de nieuwe wettelijke regels, verandert ook de regelgeving voor toezicht en handhaving op de kinderopvang. Dit is de aanleiding om met een nieuw gemeentelijk handhavingplan te gaan werken. Bij het opstellen van dit handhavingplan kinderopvang is aangesloten bij het afwegingsmodel van de Vereniging Nederlandse Gemeenten. De handhaving ziet toe op de volgende vormen van opvang: Dagopvang Buitenschoolse opvang Gastouderbureaus Gastouderopvang Peuterspeelzalen Overige overtredingen Met de wet aan de ene kant en het toezicht en handhaving aan de andere kant, moet de kwaliteit van de opvang van kinderen in Maassluis gewaarborgd zijn. Ouders moeten ervan op aan kunnen dat hun kind in goede handen is. In dit plan wordt het toezicht op de Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen beschreven. Hierdoor weten de betrokken partijen hoe de gemeente Maassluis haar handhavingsbeleid uitvoert. Die partijen zijn: De ouders De kinderopvangorganisaties, inclusief gastouders en gastouderbureaus De GGD 2

3 2 Doel handhavingsbeleidsplan Het doel van het handhavingsbeleidsplan is: waarborging van de kwaliteitseisen die de Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen stelt aan de houders van kinderopvanginstelling, gastouderbureaus en gastouders zelf. Als we spreken over handhaving, dan zijn daar 2 onderdelen mee gemoeid: 1. Het toezicht, de inspecties van de locaties door de GGD 2. De handhaving, uitgevoerd door de gemeente op basis van de GGD-inspectie. 2 Aanleiding en achtergrond De Wet kinderopvang, afgekort tot Wko, zorgt voor uniforme landelijke kwaliteitseisen die de GGD beoordeelt. De GGD doet dit namens het college van burgemeester en wethouders. In gevolge artikel 1.61, lid d wijst het college van B&W de directeur van de GGD-Rotterdam Rijnmond aan als toezicht houder.dat toezicht gebeurt binnen de landelijke toetsingskaders. Zoals opgemerkt in de inleiding, zijn die toetsingskaders er voor de dagopvang, buitenschoolse opvang, gastouderbureaus, gastouder opvang en peuterspeelzalen. Het toezicht op de naleving van de regels is niet landelijk geregeld. Die verantwoordelijkheid ligt bij het college van burgemeester en wethouders. Hierdoor kan het toezichtsbeleid per gemeente verschillen. De VNG heeft daarom voor haar leden een afwegingsmodel ontwikkeld en ook een standaard voor de boetebeleidsregels. Door toepassing van deze handreikingen van de VNG is er wel sprake van uniformiteit in Nederland. De meeste gemeenten volgen de modellen van de VNG. 3 Veranderingen in de wet Voor de wetgever waren er een paar belangrijke argumenten om de wet te veranderen. Zo wilde de staatssecretaris de kwaliteit van de voorschool binnen de peuterspeelzalen verbeteren. De wet Ontwikkelingskansen door Kwaliteit en Educatie is vervlochten in de nieuwe wet Kinderopvang. Verder strekte deze wet zich ook nog uit naar de wet op het primair onderwijs. Daarnaast bleek de registratie van kinderopvanghouders en gastouderbureaus/-ouders niet bestand tegen fraude door malafide ondernemers. Door een landelijk register voor zowel de dagopvang/bso, gastouderbureaus en gastouders in te richten, wil de staatssecretaris die fraude voorkomen. Alleen een gastouderbureau, kinderopvanginstelling of gastouder die staat ingeschreven in het landelijk register geeft ouders recht op de toeslag van de belastingdienst. Deze controleert dit landelijke register. Bovendien kunnen ouders in het openbaar toegankelijke register makkelijk nakijken of zij te maken hebben met een geregistreerde kinderopvang organisatie. Een andere wijziging is volgorde van registratie en exploitatie. Voorheen moest een gastouderbureau of houder kinderopvang ingeschreven worden in het gemeentelijke register op het moment dat het bureau of de houder zich had gemeld bij de gemeente. Daarna vond de controle plaats. Nu wordt het gastouderbureau of de houder pas ingeschreven in het landelijke register nadat de 3

4 GGD heeft gecontroleerd of het bureau of de houder redelijkerwijs voldoet aan eisen die aan hen door de wet worden gesteld. Nieuw is de controle op de gastouder. Deze moet gekwalificeerd zijn, en ook in het landelijke register worden ingeschreven. In tegenstelling tot voorheen, worden nu ook gastouders door de GGD thuis gecontroleerd of zij voldoen aan de wettelijke eisen. 4 Belang van handhaving Het uitvoeren van de handhaving dient een aantal belangen. Hieronder in willekeurige volgorde: het beperken van schade en het terugbrengen naar de gewenste situatie; het voorkomen van herhaling door dezelfde overtreder of andere organisaties; het bevestigen van de geloofwaardigheid van de overheid van de rechtsgelijkheid. de voorspelbaarheid in de reacties op (dreigende) overtredingen. Niet alleen de overtredingen worden beschreven, maar ook de te hanteren sancties en de herstel- of begunstigingstermijnen worden vastgesteld. 5 Gewicht van de overtreding Er worden aan overtredingen verschillende gewichten gehangen. Dit resulteert in het toezichtkader in de volgende prioritering: 4 hoog Dit betreft een overtreding die voor de bescherming van het desbetreffende belang werkelijk relevant zijn, gelet op de aard en de risico s van de activiteit en de gevoeligheid van de omgeving. De overtreding van de regel kan leiden tot hinderende of gevaarlijke gevolgen of tot onomkeerbare situaties. Een voorbeeld hiervan is te veel kinderen in relatie tot het aantal vereiste beroepskrachten. gemiddeld Een overtreding waar minder risico s aan aanwezig zijn. Bijvoorbeeld als de buitenspeelruimte niet passend is ingericht. laag Dit zijn overtredingen waar geen dreigend risico aanwezig is. Bijvoorbeeld als het reglement van de oudercommissie niet aan de voorwaarden voldoet. De sanctie staat in relatie tot de prioriteit van de overtreding. 6 Uitgangspunten De gemeente hecht aan een goede communicatie met de uitvoerende partijen. Om praktische redenen is die communicatie met gastouders lastiger, gezien het aantal gastouders dat onze gemeente telt. Communicatie met hen zal veelal eenzijdig zijn: van gemeente naar gastouder en vaak passief via publicaties op het internet of in de lokale media. Doordat er binnen de gemeente twee instellingen zijn betrokken bij de dagopvang, buitenschoolse opvang en peuterspeelzaalwerk, is de interactie met deze instellingen makkelijker te organiseren. Door regelmatig overleg wil de gemeente ook via dit informele

5 kanaal de kwaliteit van de opvang waarborgen. Overleg en overtuigen waar het kan, optreden waar het moet. Toepassen sanctiebeleid op basis van het afwegingsmodel 2011; Overleg met inspecteur bij start en tijdens handhavingsactie; Overleg met houder/gastouder bij start handhavingsactie; Regulier overleg houders kinderopvang binnen de gemeente; Regulier overleg GGD met Rijnmondgemeenten toezicht en handhaving; Overleg houders kinderopvang met gemeenten Nieuwe Waterweg Noord. 7 Afwegingsmodel Het afwegingsmodel zoals dat is bijgevoegd, is gebaseerd op het model dat door de VNG is opgesteld. Het beschrijft de stappen die moeten worden gezet bij het toepassen van de verschillende sanctiemogelijkheden. Daarnaast stelt dit model de termijnen die staan voor de verschillende stappen. In het afwegingsmodel zijn de algemeen geldende regels opgenomen die de gemeente hanteert bij het overtreden van de kwaliteitseisen. Het gemeentelijk handhavingstraject begint direct na ontvangst van het inspectierapport. Dit rapport adviseert de gemeente om wel of niet te handhaven. In het rapport is het Overzicht bevindingen toezichthouder per inspectiedomein de basis voor het afwegen van de te ondernemen handhavingsactie. In dit overzicht beschrijft de toezichthouder per domein de context van de voorwaarden waar de houder niet aan voldoet. De gemeente kan de aangegeven verzwarende of verzachtende omstandigheden, de inspanning van de houder etc. laten meewegen bij het beoordelen van de handhavingsactie die moet worden ingezet. 7.1 Gemeentelijk ingrijpen, handhaven, sanctioneren Bij een geconstateerde overtreding zal het advies van de GGD luiden om te handhaven volgens gemeentelijk beleid. Handhaven is iets anders dan sanctioneren, dat pas in een later stadium aan de orde kan komen. 8 Situatie in Maassluis Maassluis kent op dit moment twee aanbieders van dagopvang: de Stichting Kinderopvang Maassluis en de Stichting BOR. Beide instellingen zijn ook actief op het terrein van de buitenschoolse opvang. Zij verzorgen ook de buitenschoolse opvang, afgekort de bso. Het peuterspeelzaalwerk wordt alleen door de SKM verzorgd. In Maassluis zijn geen gastouderbureaus actief, maar binnen de gemeentegrenzen verzorgen 54 gastouders kinderopvang aan huis. Zij zijn aangesloten bij gastouderbureaus die in andere gemeenten dan Maassluis zijn gevestigd. Het beeld van de afgelopen jaren over de kwaliteit bij deze organisaties is over het algemeen positief. Voor onze gemeente is dit een vrij overzichtelijke situatie. Echter, het toezicht richt zich ook op nieuwe ondernemers die een vorm van kinderopvang willen exploiteren. Bij aanvang dienen de 5

6 houders en gastouders aan voorwaarden te voldoen voordat de gemeente hen registreert in het Landelijk Kinderopvang Register. 9 Toezicht tweede lijn De Inspectie voor het Onderwijs voert het toezicht uit in de tweede lijn. Dit houdt in dat de gemeente jaarlijks rapporteert aan deze inspectie over de uitvoering van haar handhavingsbeleid. Als de gemeente in gebreke blijft bij haar handhavingstaak, kan de minister ingrijpen. De kosten zijn dan voor rekening van de gemeente. 10 Werkproces Voor een goed handhavingsbeleid en de verantwoording daarover aan de inspecteur, is de beschrijving van het werkproces van belang, evenals de administratie daarvan. Op de volgende pagina s gaan we nader in op die werkprocessen. 6

7 10.1 GGD-rapport met geconstateerde overtreding(en)/niet acuut 1. De GGD maakt een ontwerprapport. 2. De GGD stuurt het ontwerprapport naar de houder die daarmee in de gelegenheid wordt gesteld zijn zienswijze kenbaar te maken. 3. Binnen twee weken na ontvangst van het ontwerprapport wordt door de GGD met de houder overleg gevoerd over de inhoud van het rapport. 4. Als er geen overeenstemming wordt bereikt over de inhoud, krijgt de houder twee weken de tijd zijn zienswijze schriftelijk kenbaar te maken. 5. De GGD past het rapport aan als er sprake is van: - gebleken en/of feitelijke onjuistheden - een beschrijving die voor meerdere interpretaties vatbaar zijn; - een gemaakte fout door de toezichthouder. 6. De GGD past het rapport niet aan als de beschrijving correct is, maar de houder het niet eens is met de eisen zelf of het oordeel. De toezichthouder past het rapport ook niet aan als de situatie na het inspectieonderzoek nog is veranderd (verklaringen omtrent gedrag zijn bijvoorbeeld alsnog opgestuurd). De toezichthouder kan hier wel een opmerking over toevoegen aan het rapport. Uit het rapport dient voldoende naar voren te komen op welke overtredingen er vooralsnog geen actie hoeft plaats te vinden. Dit doordat naar aanleiding van de zienswijze en vervolgacties daarop door de GGD te verwachten is dat de overtreding op afzienbare of afgesproken termijn wordt beëindigd. 7. Tenzij er op korte termijn maatregelen nodig zijn, wordt na de eerste controle vermeld welke overtredingen zijn geconstateerd en wordt de houder verzocht om aan te geven welke acties hij daarop zal uitvoeren. Hierbij wordt hij gewaarschuwd dat overtredingen niet zijn toegestaan en dat in de regel eerst een waarschuwing gegeven wordt met de vermelding om de overtreding binnen een bepaalde termijn aan te passen. Die termijn is afhankelijk van de ernst en de herstelmogelijkheden. 8. Het handhavingstraject gaat van start, bijvoorbeeld door het sturen van een waarschuwingsbrief GGD-rapport met geconstateerde overtreding met acuut gevaar 1. De GGD constateert overtreding(en) waarbij sprake is van acuut gevaar. Direct optreden of optreden op zeer korte termijn is vereist om het gevaar te 7

8 beëindigen. De situatie vereist spoedeisend optreden. Voorbeeld hiervan is als er veel te weinig beroepskrachten aanwezig zijn of te veel kinderen naar oordeel van de inspecteur. 2. De GGD probeert op de locatie in samenwerking met de houder het acute gevaar te beëindigen. Werkt de houder hier niet aan mee, dan meldt de toezichthouder direct het voornemen tot het geven van een bevel. De toezichthouder stelt, voor zover mogelijk, de houder in staat om zijn mondelinge zienswijze hierop te geven. Dit wordt schriftelijk vastgelegd. 3. De GGD geeft vervolgens een mondeling bevel met een redelijke begunstigingstermijn: dit kan variëren van enkele uren tot enkele dagen. Nakoming moet redelijkerwijs mogelijk zijn. 4. De GGD meldt vervolgens bij het bestuursorgaan/de gemandateerde van de desbetreffende gemeente dat mogelijk op korte termijn spoedeisende bestuursdwang toegepast zal moeten worden. Daarbij geeft de toezichthouder in ieder geval aan: de aard van de overtreding; de aard van de bestuursdwang: welke acties moeten worden uitgevoerd om de overtreding te beëindigen; de termijn waarbinnen de bestuursdwang moeten worden uitgevoerd. Indien de tijd dit toelaat, stelt de toezichthouder een bevel op en maakt deze bekend aan de houder. Hierin verwerkt de toezichthouder de zienswijze van de houder. 5. De GGD controleert vervolgens of de overtreding is beëindigd. Indien dit niet gebeurd is, meldt hij dat bij het bestuursorgaan. Hij geeft daarbij in ieder geval aan: de mate van spoedeisendheid: kan er nog een begunstigingstermijn door het bestuursorgaan worden gegeven? Zo ja, hoelang? indien de tijd het toelaat stelt de toezichthouder een schriftelijk advies op om de bestuursdwang te motiveren. 6. Het bestuursorgaan zet de procedure spoedeisende bestuursdwang in gang. procedure spoedeisende bestuursdwang Indien de tijd het toelaat meldt het bestuursorgaan zijn voornemen tot uitvoeren van spoedeisende bestuursdwang vooraf aan de houder en stelt hem in staat om zijn mondelinge zienswijze te geven. Het bestuursorgaan geeft vervolgens een redelijke begunstigingstermijn. Nakoming moet ook hier redelijkerwijs mogelijk zijn. Geen termijn hoeft te worden gegund indien de vereiste spoed zich daartegen verzet. Indien de situatie zo spoedeisend is dat het bestuursorgaan de beslissing tot toepassing van bestuursdwang niet tevoren op schrift kan stellen, zorgt het 8

9 alsnog zo spoedig mogelijk voor de opschriftstelling en voor de bekendmaking. Keuze handhavingsmiddel bij overtreding met acuut gevaar Last onder dwangsom Bestuurlijke boete Bestuursdwang Verbod exploitatie voort te zetten Verbod om in exploitatie te gaan. Verwijdering uit het register Is niet effectief voor het spoedeisend beëindigen van een overtreding. Is allen bestraffend, maar maakt geen einde aan het gevaar. Is wel aanvullend te gebruiken. Effectief voor het spoedeisend beëindigen van een overtreding Kan worden gebruik als toepassen van bestuursdwang niet mogelijk is. Is hier niet van toepassing. Is niet geschikt voor het beëindigen van acuut gevaar Handhaving geconstateerde overtreding (niet acuut) Meer dan 1 overtreding? Per overtreding moet een sanctie worden bepaald. Niet alleen de zwaarste overtreding mag worden meegeteld. Het is ook niet toegestaan om het aantal overtredingen op te tellen en daar een gemiddelde uit te halen. Doel van handhaven is om er in de eerste plaats voor te zorgen dat de overtreding wordt beëindigd. In de tweede plaats is het doel van handhaving dat de houder handelt naar de regels. Een recidivist dient op basis van dit uitgangspunt harder en sneller te worden aangepakt. Het gedogen van overtredingen heeft bovendien als gevaar in zich dat de ene partij op een andere wijze kan worden behandeld dan de andere. Daarnaast kan het een houder geld besparen (bijvoorbeeld door meer kinderen dan toegestaan op te vangen). 9

10 10.4 Handhaven bij recidive Bij herhaling van de overtredingen is er een aantal mogelijkheden de handhaving te verscherpen: Het laten oplopen van bestuurlijke boete op grond van het boetebeleid. Dwangsom Bestuursdwang Verbod exploitatie voort te zetten, als bestuursdwang niet lukt De procedure bij toezicht te verkorten door geen nader onderzoek te verrichten wanneer de overtredingen opnieuw zijn begaan en direct over te gaan tot handhaving. Verbod exploitatie voort te zetten Het college kan de houder verbieden de exploitatie van een kindercentrum of gastouderbureau voor te zetten, zolang hij een bevel of een aanwijzing niet opvolgt en het toepassen van bestuursdwang niet mogelijk is. Uit de memorie van toelichting komt het volgende naar voren: In de praktijk kan deze maatregel alleen worden toegepast als de houder na herhaalde controle en waarschuwingen in de vorm van aanwijzingen of bevelen geen aanpassingen heeft aangebracht en bestuursdwang niet zinvol is. Dat betekent dat een zodanige situatie moet zijn ontstaan dat deze met een feitelijk handelen door het bestuursorgaan in de vorm van bestuursdwang niet (meer) valt op te lossen. Te denken valt aan een langdurige overtreding van bijvoorbeeld de leidster-kind-ratio, waardoor als gevolg van structureel te weinig inzet van de leidsters de veiligheid van de kinderen direct in gevaar is. Dit voorbeeld illustreert dat in specifieke situaties bestuursdwang geen effectief sanctieinstrument is, omdat bijvoorbeeld het gevaar voor kinderen niet wordt weggenomen of omdat er geen garanties zijn dat de overtreding meteen opgeheven wordt. De mogelijkheid tot dwangsom is er wel nog altijd, als de bevoegdheid tot bestuursdwang bestaat (niet of het feitelijk mogelijk is). Dit instrument zal in bijzondere omstandigheden functioneel zijn en kan als een extra optie worden beschouwd Verbod om in exploitatie te gaan Het college kan de houder verbieden een kindercentrum of gastouderbureau in exploitatie te nemen, als blijkt dat het kindercentrum of het gastouder(bureau) naar verwachting niet dan wel niet langer aan de wettelijke bepalingen kan voldoen. Voorbeeld hierbij is als uit het toezicht blijkt dat de locatie niet geschikt is voor kinderopvang. Er is dan reden om, zolang die situatie zich voordoet, de exploitatie te verbieden. 10

11 10.6 Protocol klachtenbehandeling Het kan voorkomen dat ouders een klacht hebben over het kindcentrum. Om duidelijkheid te bieden aan ouders en kindcentra over de rol van de inspectie bij klachten, is er een standaardprocedure. Het eerste uitgangspunt bij een het ontvangen van een klacht is dat de GGD geen klachten in behandeling neemt van ouders, maar hen verwijst naar de desbetreffende organisatie. Argument hiervoor is dat een kindcentrum volgens de Wko een klachtenprocedure moet hebben. Als dat niet haalbaar is moet de ouder de mogelijkheid hebben de klacht bij de toezichthouder in te dienen. Het tweede uitgangspunt is dat klachten een relatie moeten hebben met de eisen uit de Wko en de beleidsregels kinderopvang. De GGD kan dan onderzoeken of de klacht betrekking heeft op de kwaliteitseisen door te verifiëren bij het kindercentrum. Afhankelijk van de aard en de ernst van de klacht kan de toezichthouder de klacht ook als een signaal opvatten en onderzoek doen zonder vooroverleg met de houder. Dit alles vindt plaats in overleg met de gemeente en de ouder. Omdat de gemeente eindverantwoordelijk is voor de uitvoering van de Wko, stelt de GGD haar altijd op de hoogte. Op grond van de bevindingen van het onderzoek kan handhaving volgen. Hieronder staan de mogelijke stappen beschreven die gehanteerd worden. Het is een raamwerk. Maatwerk is hierbij vereist, omdat iedere situatie weer anders is en zich niet in strakke regels laat vangen Procedure klachtenbehandeling 11 Een ouder dient een klacht in bij de Inspectie Kinderopvang van de GGD. Als de ouder de klacht nog niet heeft ingediend bij het kindercentrum, verwijst de inspectie de ouder naar de bestaande oudercommissie en de bestaande klachtenprocedure via de interne en externe klachtencommissie van het kindercentrum. Als een ouder de klacht heeft ingediend bij het kindercentrum, maar vindt dat deze klacht niet naar tevredenheid is behandeld, dan kan de klacht worden ingediend bij de externe klachtencommissie. Bijvoorbeeld bij de Zuid-Hollandse Centrale Klachtencommissie Kinderopvang. Of de klacht kan worden neergelegd bij de inspectie van de GGD. Dit is mogelijk als de klacht betrekking heeft op de eisen die de Wko aan het kindercentrum stelt. Voor niet acute klachten verwijst de inspectie naar de externe klachtencommissie. Voor acute klachten die geen relatie hebben tot de Wko wordt verwezen naar een vertrouwenspersoon of de externe klachtencommissie. Per klacht wordt in overleg met de gemeente beoordeeld of deze wel of niet acuut en ernstig is. Voorbeeld is een signaal van (vermeende) seksuele intimidatie. Bij het indienen van een klacht vraagt de GGD aan de ouder of de klacht (anoniem) besproken mag worden met het kindercentrum. Als de ouder hiervoor geen toestemming verleent, wordt de klacht niet als zodanig door

12 de inspectie in behandeling genomen, maar zo nodig opgepakt als signaal, waarop onderzoek kan volgen. Als het vertrouwen is geschaad, kan een externe een bemiddelingspoging doen. Als de inspectie na overleg met de ouder en de gemeente contact opneemt met het kindercentrum, kunnen er zich verschillende mogelijkheden voor doen: a b c Partijen komen tot elkaar en de klacht wordt de wereld uit geholpen. Bij klachten die een relatie hebben tot de Wko kan de inspectie een extra inspectie uitvoeren als onderdeel van de probleemverheldering. De klacht wordt niet afdoende opgelost, waarna de ouder kan besluiten verder te procederen of hiervan af te zien. Een gevolg kan zijn geen gebruik meer te maken van het kindercentrum. Als uit de klacht blijkt dat er geen vertrouwen meer is tussen de ouder en het kindercentrum, worden in overleg met de gemeente de ouder en het kindercentrum verwezen naar vertrouwenpersoon/mediator. Afhankelijk van het resultaat van de bemiddeling kan de ouder besluiten gebruik te maken van de externe klachtencommissie en daarna desgewenst de juridische weg te bewandelen. 12

13 Schema Procedure Handhaving Kinderopvang Inspectierapport Geen overtreding Afdoen door college via mandaat Overtreding Per overtreding voorwaarde sanctie bepalen Voornemen besluit en verzoek zienswijze Zienswijze ontvangen Beoordeling zienswijze Afzien vervolg Geen zienswijze ontvangen Voortzetting handhavingsactie College informeert houder kinderopvang College neemt besluit of via mandaat besluit genomen Hersteltermijn Besluit verzenden 13

14 14