Handhavingsbeleid KINDEROPVANG

Transcriptie

1 Handhavingsbeleid KINDEROPVANG Gemeente Leiden Dienst Cultuur en Educatie Januari 2006

2 1

3 Samenvatting In het kader van de Wet kinderopvang en de bijbehorende Beleidsregels kwaliteit kinderopvang hebben gemeenten de eindverantwoordelijkheid voor het toezicht op de kwaliteit van kinderopvang. De controle op voornoemde kwaliteit wordt uitgevoerd door de GGD en. Om die rol te kunnen vervullen is een transparant handhavingsbeleid noodzakelijk. Dit geeft niet alleen duidelijkheid aan de aanbieders voor kinderopvang binnen onze gemeente, maar ook aan de GGD als toezichthouder. In deze notitie wordt het handhavingsbeleid beschreven, zoals dat door de GGD Hollands Midden geadviseerd is. Dit beleid bestaat uit twee onderdelen, een afwegingsmodel en een sanctieprotocol. Ook worden er voorstellen gedaan voor de uitvoering van het beleid, en de openbaarheid van gegevens. Het College heeft op basis van deze notitie het volgende besloten: Het door de GGD-HM geadviseerde handhavingsbeleid vast te stellen. Dit beleid omvat een afwegingsmodel en een sanctieprotocol; Dit beleid zodanig toe te passen dat geconstateerde overtredingen zo veel mogelijk in constructief overleg tussen houder van een kindercentrum, de GGD en de gemeente worden opgelost. Dit betekent, zeker in het eerste jaar, een terughoudendheid voor wat betreft het toepassen van sancties, uiteraard tenzij de overtreding om direct ingrijpen vraagt. Het handhavingsbeleid wordt bekend gemaakt aan het kinderopvangveld en daarnaast via de gedrukte media en de website De rapporten van de GGD worden sinds 2006 openbaar worden gemaakt via deze website. 2

4 Inleiding Met de komst van de Wet kinderopvang (2005) is er een nieuw wettelijk kader voor de kwaliteit van de kinderopvang. Toezichthouders (de GGD en) beoordelen kindercentra en gastouderbureaus met behulp van landelijke toetsingskaders Een landelijk uniform handhavingsbeleid wordt in de Wet echter niet beschreven. De verantwoordelijkheid voor handhaving van de Wet kinderopvang ligt bij de gemeenten. Deze dienen dus hun eigen handhavingsbeleid vast te leggen. Landelijk, dus ook in Leiden, was het jaar 2005 een overgangsjaar. Onze GGD, de GGD Hollands Midden, heeft nog maar weinig controles kunnen verrichten. Het is de bedoeling dat in 2006 wel alle centra gecontroleerd gaan worden. Het is dan van belang een handhavingsbeleid vastgesteld te hebben. Het in deze notitie voorgestelde handhavingsbeleid is gebaseerd op een advies van de GGD HM. Het is de verwachting dat ook de regiogemeenten dit beleid vaststellen. De uiteindelijke uitvoering kan uiteraard per gemeente verschillen. Het GGD HM-advies voor het handhavingsbeleid is grotendeels gebaseerd op de VNG handreiking Kwaliteit handhaven in de kinderopvang. Het afwegingsmodel hieruit is ongewijzigd overgenomen, inclusief beoordelingsfactoren en de scores hiervan. Het in dit voorstel genoemde sanctieprotocol is daar waar het overtredingen betreft die de veiligheid in gevaar brengen iets strenger dan de VNG Handreiking. Dit in navolging van het voorstel van GGD Rotterdam en GGD Den Haag. Toezicht, handhaving en sanctionering In deze notitie wordt het begrip handhaving breed opgevat. Het gaat om alles wat wordt gedaan om ervoor te zorgen dat de wet- en regelgeving op het terrein van de kinderopvang wordt nageleefd. Dat is, naast toezicht houden en eventuele sancties opleggen ook het geven van informatie, bijvoorbeeld aan ouders. Goede informatie stelt hen in staat zelf ook een actieve rol aan te nemen bij het bewaken van de kwaliteit. Ook communicatie met de houders zelf en met de GGD is een belangrijk middel, dat er veelal toe zal bijdragen dat ook zonder het direct toepassen van sancties de kwaliteit van de kinderopvang in Leiden op een goed niveau blijft. Kwaliteit in de kinderopvang: het register kinderopvang Voordat wordt ingegaan op de inhoud van het voorgestelde handhavingsbeleid is het goed een overzicht te hebben van datgene dat in het kader van de wet al gebeurt op het gebied van kwaliteit, en waar het handhavingsbeleid aan gekoppeld wordt. De gemeente houdt een register bij van kinderopvangcentra en gastouderopvang. Alleen opvang in geregistreerde centra en gastouderopvang komt in aanmerking voor financiële tegemoetkomingen vanuit Rijk, werkgevers of gemeente. Opname in het register is dus van belang voor de centra. Centra melden zich voor opname in het register bij de gemeente. Nieuwe centra worden opgenomen in het register en de melding wordt doorgegeven aan de toezichthouder, de GGD. De GGD bezoekt het centrum binnen 8 weken. De centra dienen wijzigingen, zoals bijvoorbeeld in capaciteit of andere rechtspersoon, eveneens aan de gemeente te melden. Deze verwerkt de wijzigingen in het register. De gemeente zorgt voor een openbaar en toegankelijk register. Het is niet alleen mogelijk een papieren versie in te zien, ook op de gemeentesite is het actuele register te raadplegen. De in het register opgenomen centra moeten volgens de Wet kinderopvang jaarlijks worden gecontroleerd. Naast de meldingsinspecties en de reguliere jaarlijkse inspecties is het ook mogelijk dat de GGD incidentele inspecties uitvoert, bijvoorbeeld na klachten, of dat er een onderzoek plaatsvindt naar bepaalde aspecten. Dit gebeurt altijd in overleg met en in opdracht van de gemeente. De Wet kinderopvang bepaalt dat de kosten voor de inspecties door de gemeente worden gedragen. 3

5 Handhavingsbeleid Het voorstel voor het handhavingsbeleid van de GGD HM bestaat uit twee onderdelen, het afwegingsmodel en het sanctieprotocol. Afwegingsmodel De afwegingsmodel uit de reeds eerder genoemde VNG Handreiking bestaat uit twee modulen. 1. De afwegingsmodule kan worden gebruikt voor het afwegen van de ernst van de overtredingen. Een door de VNG met hulp uit de lokale praktijk ingevulde voorbeeldmodule geeft aan welke kwaliteitscriteria hoge, gemiddelde of lage prioriteit krijgen. Vervolgens kan deze worden gebruikt om te komen tot eenduidige prioriteitstelling in de sanctionering. De gemeente kan eventueel later, op basis van praktijkervaringen, bepalen of andere prioriteiten gewenst zijn; 2. Een toetsmodule waarin de resultaten van de inspecties (weergegeven als voldoende, onvoldoende of slecht) moeten worden ingevoerd. Door de mogelijke resultaten van de VNG afwegingsmodule te koppelen aan die van de toetsingsmodule kunnen zes categorieën overtredingen worden onderscheiden, namelijk: Sanctiecategorie Resultaat Afwegingsmodule Toetsingsresultaat 1 Hoge prioriteit Slechte score 2 Hoge prioriteit Onvoldoende score 3 Gemiddelde prioriteit Slechte score 4 Gemiddelde prioriteit Onvoldoende score 5 Lage prioriteit Slechte score 6 Lage prioriteit Onvoldoende score In bijlage 1 is met kruisjes aangegeven welke overtredingen in welke categorie kunnen vallen. Sanctieprotocol De wet voorziet in het opleggen van sancties bij het niet naleven van de Wet Kinderopvang. Het college kan gebruikmaken van de volgende sanctiemogelijkheden: ; Bevel (kan per direct worden toegepast en is niet mogelijk bij een gastouderbureau); Exploitatieverbod; Verbod om exploitatie voort te zetten; Verwijdering uit het register; Toepassen van bestuursdwang; Opleggen van een dwangsom; Opleggen van een bestuurlijke boete; Strafrechtelijke mogelijkheden. Welke sanctie bij welke categorie van overtreding hoort moet door gemeenten worden vastgelegd in een sanctieprotocol. Voorgesteld wordt bijgaand sanctieprotocol vast te stellen. Dit is grotendeels gebaseerd op de VNG-handreiking, maar biedt een strengere sanctiemogelijkheid wanneer het gaat om overtredingen die directe relatie met veiligheid hebben zoals te grote groepen en/of te weinig begeleiding. In bijlage 2 wordt voor alle 6 sanctiecategorieën afzonderlijk een voorstel voor te hanteren sancties en hersteltermijnen beschreven. Ook wordt hierbij aangegeven wanneer een herinspectie door de GGD wenselijk is. Bij een combinatie van overtredingen wordt uitgegaan van de zwaarste overtreding. 4

6 Belangrijk aandachtspunt bij het sanctieprotocol is dat bij en naast de toepassing van sancties de mogelijkheid geboden wordt maatwerk te verrichten. Er kunnen omstandigheden zijn die een soepeler of strenger beleid rechtvaardigen. Uitvoering handhavingsbeleid Ook voordat de Wet kinderopvang in werking trad, had de gemeente een rol in het toezicht op de kwaliteit, namelijk door het hanteren van een Verordening kinderopvang en het afgeven van vergunningen. De ervaringen in deze periode rechtvaardigen de verwachting dat het toepassen van sancties gezien kan worden als een uiterste middel. Veelal kunnen geconstateerde overtredingen in constructief overleg tussen kinderopvanginstelling, GGD en gemeente binnen redelijke termijnen worden opgelost. Voorgesteld wordt om zeker in 2006, waarin de meeste instellingen voor het eerst volgens de nieuwe richtlijnen worden gecontroleerd, terughoudend te zijn in het opleggen van sancties. Ook wordt voorgesteld om het handhavingsbeleid in het najaar van 2006 te evalueren. Het instrumentarium dat tot nu toe is ontwikkeld gaat uit van het feit dat de gemeente nog een vertaalslag moet maken om naar aanleiding van het inspectierapport de sanctiemogelijkheden helder te krijgen. Omdat dit voor gemeenten niet werkbaar is, is de GGD verzocht haar advisering aan te passen en in haar inspectierapport een advies te geven ten aanzien van de sanctiemogelijkheden, op basis van het VNG model. Wanneer de verschillende regiogemeentes hetzelfde afwegingskader hebben vastgesteld, zou een en ander voor de GGD goed eenduidig te doen zijn. Door GGD en gemeenten moeten hierover nog afspraken worden gemaakt. De gemeenten blijven verantwoordelijk voor handhaving. Op basis van de advisering moeten gemeenten dus nog wel hun eigen keuzes maken voor wat betreft het daadwerkelijk toepassen van de sancties. Actieve opsporing van mogelijk illegale, niet geregistreerde kinderopvang, is lastig. Het verschil tussen bijvoorbeeld een gastouder en een groot gezin is van buitenaf niet waar te nemen. Bovendien ontvangen ouders die gebruik maken van niet geregistreerde kinderopvang geen tegemoetkoming vanuit het Rijk, werkgever of gemeente. De veronderstelling is dan ook dat illegale opvang nauwelijks voor zal komen. Wanneer er echter bij de GGD of de gemeente signalen binnen komen van mogelijk illegale opvang zal per situatie bekeken worden wat de meest gewenste actie is. In principe zal de gemelde illegale opvang worden aangeschreven met een verzoek om op de gemelde signalen te reageren. Eventuele vervolgacties zijn afhankelijk van de reactie. De Wet verplicht gemeenten de kosten van de GGD-inspecties te betalen. Het idee erachter is dat de gemeente in haar handhavende rol ook de opdrachtgever is. Toch kunnen hier vraagtekens bij worden gezet, zeker daar waar het gaat om herinspecties die het gevolg zijn van verwijtbaar gedrag van de instelling. Dit punt zal indien mogelijk bij beleidsmakers bij de overheid en in de jaarverslagen naar het IWI onder de aandacht worden gebracht. Openbaarheid gegevens Actieve informatieverstrekking kan ertoe bijdragen dat de regels (beter) worden nageleefd en dat ouders een actieve rol aannemen. Wanneer het handhavingsbeleid is vastgesteld zal dit via de gebruikelijke communicatiekanalen, waaronder de website, worden bekend gemaakt. De geregistreerde kindercentra en gastouderbureaus zullen bovendien direct wordten geïnformeerd. In de loop van 2006 zullen ook de inspectierapporten van de GGD openbaar gemaakt worden door plaatsing op de website. 5

7 Bijlage 1 Combinatie van het toetsingsmodel en het afwegingsmodel In de tabellen op de volgende pagina s worden in de linkerkolom de kwaliteitscriteria samengevat waarop de toezichthouder (GGD) volgens de Wet Kinderopvang toetst. Dit is gedaan voor de buitenschoolse opvang, de dagopvang en de gastouderopvang afzonderlijk. Al deze criteria zijn ingedeeld naar hoge, middel en lage prioriteit. Deze indeling is afkomstig van het VNG model. Deze is eenmalig door VNG bepaald op basis van een risico-analyse en staat los van de echte concrete toetsingsresultaten die in gemeenten worden vastgesteld. Om die reden staan er per kwaliteitscriterium en per prioriteit meestal 2 kruisjes: 1 bij slecht en 1 bij onvoldoende. De daadwerkelijke toetsingsresultaten bepalen uiteindelijk welke combinatie gevormd wordt. Bij de daadwerkelijke toetsingsresultaten worden namelijk nog onderliggende criteria gescoord en aan de hand daarvan komt men tot het eindresultaat slecht of onvoldoende. Deze onderliggende criteria zijn in deze tabel niet zichtbaar maar zijn wel in het GGD rapport en in de toetsmodule opgenomen. Voorbeeld: Regels voor verklaring omtrent het gedrag: Er zijn volgens het toetsingsmodel 3 voorwaarden waaraan voldaan moet worden. Voldoet men aan 2 van de 3 voorwaarden dan valt de overtreding in de categorie hoog/onvoldoende. Voldoet men aan minder dan 2 van de 3 voorwaarden dan valt de overtreding in de categorie hoog/slecht. 6

8 Prioriteit (= resultaat afwegingsmodel) Hoog Middel Laag Score toetsmodel (= mogelijke resultaten Slecht Onvol Slecht Onvol Slecht inspectie) doende doende Onvol doende Buitenschoolse opvang Ouders Instellen oudercommissie x 1 n.v.t. Voorwaarden oudercommissie Adviesrecht oudercommissie Inhoud van de informatie voor ouders Relatie tussen de informatie voor ouders en de praktijk Personeel Regels voor de verklaring omtrent het gedrag Passende beroepskwalificatie x n.v.t. Voorwaarde en inzet van beroepskracht x n.v.t. in opleiding Gebruik van de voorgeschreven voertaal Veiligheid en Gezondheid Risico-inventarisatie veiligheid x n.v.t. Beleid veiligheid Uitvoering beleid veiligheid Risico-inventarisatie gezondheid x n.v.t. Beleid gezondheid Uitvoering beleid gezondheid Accommodatie en inrichting Binnenspeelruimte Buitenspeelruimte Aangrenzende buitenspeelruimte Niet aangrenzende buitenspeelruimte Groepsgrootte en leidster-kind-ratio Opvang in groepen Leidster-kind-ratio Inzet beroepskrachten in afwijking van de leidster-kind-ratio Pedagogisch beleid en praktijk Pedagogisch beleidsplan Relatie pedagogische beleidsplan met de praktijk Sociaal-emotionele veiligheid Persoonlijke competentie Sociale competentie Overdracht normen en waarden Klachten Wet klachtrecht 1 Niet van toepassing betekent dat deze score volgens het toetsingskader niet mogeljik is. Als dit item niet aanwezig is, dan is de score slecht mogelijk. 7

9 Prioriteit (= resultaat afwegingsmodel) Hoog Middel Laag Score toetsmodel (= mogelijke resultaten Slecht Onvol Slecht Onvol Slecht inspectie) doende doende Onvol doende Dagopvang Ouders Instellen oudercommissie x n.v.t. Voorwaarden oudercommissie Adviesrecht oudercommissie Inhoud van de informatie voor ouders Relatie tussen de informatie voor ouders en de praktijk Personeel Regels voor de verklaring omtrent het gedrag Passende beroepskwalificatie x n.v.t. Voorwaarde en inzet van beroepskracht x n.v.t. in opleiding Gebruik van de voorgeschreven voertaal Veiligheid en Gezondheid Risico-inventarisatie veiligheid x n.v.t. Beleid veiligheid Uitvoering beleid veiligheid Risico-inventarisatie gezondheid x n.v.t. Beleid gezondheid Uitvoering beleid gezondheid Accommodatie en inrichting Binnenspeelruimte Slaapruimte Buitenspeelruimte Groepsgrootte en leidster-kind-ratio Opvang in groepen Leidster-kind-ratio Inzet beroepskrachten in afwijking van de leidster-kind-ratio Pedagogisch beleid en praktijk Pedagogisch beleidsplan Relatie pedagogische beleidsplan met de praktijk Sociaal-emotionele veiligheid Persoonlijke competentie Sociale competentie Overdracht normen en waarden Klachten Wet klachtrecht 8

10 Prioriteit (= resultaat afwegingsmodel) Hoog Middel Laag Score toetsmodel (= mogelijke resultaten Slecht Onvol Slecht Onvol Slecht inspectie) doende doende Onvol doende Gastouderopvang Ouders Instellen oudercommissie x n.v.t. Voorwaarden oudercommissie Adviesrecht oudercommissie Inhoud van de informatie voor ouders Relatie tussen de informatie voor ouders en de praktijk Personeel Regels voor de verklaring omtrent het gedrag Passende beroepskwalificatie x n.v.t. Veiligheid en Gezondheid Risico-inventarisatie veiligheid x Beleid veiligheid Uitvoering beleid veiligheid Risico-inventarisatie gezondheid x Beleid gezondheid Uitvoering beleid gezondheid Pedagogisch beleid en praktijk Pedagogisch beleidsplan Relatie pedagogische beleidsplan met de praktijk Criteria voor de kwaliteit Klachten Wet klachtrecht 9

11 Bijlage 2: Sanctieprotocol Cat Fase 1 Termijn Fase 2 Herinspectie? 1 Hoog slecht Bevel (acuut) 7 dagen 7-14 dagen Verlenging bevel Dwangsom, bestuursdwang, exploitatieverbod, verwijdering register Ja 2 Hoog onvoldoende 3 Middel slecht 4 Middel onvoldoende 5 Laag slecht 6 Laag onvoldoende Bevel (acuut) Evt. bevel (acuut) Waarschuwing Evt. bevel (acuut) 7 dagen 7-14 dagen bestuurlijke boete (niet bij bevel) Verlenging bevel Dwangsom, bestuursdwang, exploitatieverbod, verwijdering register bestuurlijke boete (niet bij bevel) 2-12 weken Dwangsom, bestuursdwang, bestuurlijke boete (niet bij bevel), exploitatieverbod, verwijdering register 1-3 maanden 1-6 maanden Dwangsom, Bestuurlijke boete (niet bij bevel), bij waarschuwing Waarschuwing 3-6 maanden Dwangsom, Bestuurlijke boete Waarschuwing 6-12 maanden Bestuurlijke boete Ja Nee Nee Nee Nee 10