Het Vrouwenverdrag in Nederland anno 1997

Transcriptie

1 Het Vrouwenverdrag in Nederland anno 1997 Verslag van de commissie voor de eerste nationale rapportage over de implementatie in Nederland van het Internationaal Verdrag tegen Discriminatie van Vrouwen drs. L.S. Groenman (Voorzitter) mr. C.E. van Vleuten (lid) mr. R. Holtmaat (lid) mr. T.E. van Dijk (lid/secretaris) mr. J.H.J. de Wildt (adviserend lid) met medewerking van mr. L.Th.M. Willems mr. A.M. Mulder februari 1997

2 AANBIEDINGSBRIEF Den Haag 18 maart 1997 Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal Binnenhof 1a 2513 AA 'S-GRAVENHAGE Hierbij zend ik U het rapport "Het Vrouwenverdrag in Nederland anno 1997". Het bevat het verslag van de commissie voor de eerste nationale rapportage over de implementatie in Nederland van het Internationaal Verdrag tegen Discriminatie van Vrouwen. In artikel 3 van de Rijkswet tot goedkeuring van het Internationaal Verdrag tegen Discriminatie van Vrouwen (Staatsblad 1991, 355) is via een amendement Kalsbeek-Jasperse e.a. een bepaling opgenomen die de Minister van SZW - in diens hoedanigheid van coördinerend bewindspersoon emancipatiebeleid - verplicht vierjaarlijks aan de Staten- Generaal verslag te zenden over de uitvoering van dit verdrag door Nederland. Bij brief van 3 maart 1994 (TK , [R 1281], nr. 14) hebben de toenmalig coördinerend bewindspersoon emancipatiebeleid, staatssecretaris Wallage van SZW, en de toenmalig minister van Buitenlandse Zaken, Kooijmans, een schets gegeven van het traject ter voorbereiding en uitvoering van deze Nationale Rapportage Vrouwenverdrag. De leidende gedachte hierbij was dat de door de Kamer gevraagde informatie niet vanuit één perspectief bijeengebracht moest worden in een allesomvattend rapport, maar dat dit materiaal beter zou kunnen worden gespreid over een reeks publikaties. Hierdoor zou de implementatie van het Verdrag vanuit verschillende invalshoeken worden belicht en een meer genuanceerd beeld worden gegeven. In de begrotingsbrief Emancipatiebeleid 1996 (TK , 24406,nr. 1) heb ik aangegeven, te willen nagaan of de voorbereiding van deze rapportage wellicht in handen zou kunnen worden gelegd van een externe commissie. In maart 1996 heb ik een externe rapportagecommissie ingesteld onder voorzitterschap van mevrouw drs. L.S. Groenman. Deze commissie verzamelde en bewerkte informatie die haar werd aangedragen door departementen, niet-gouvernementele organisaties (werkgevers- en werknemersorganisaties, vrouwenorganisaties, andere maatschappelijke instellingen), de Commissie gelijke behandeling en de Emancipatieraad. Zij deed enig eigen (literatuur)- onderzoek en maakte voorts gebruik van een tweetal rapporten, die in opdracht van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid waren geschreven: "De betekenis van artikel 12 Vrouwenverdrag voor Nederland: gezondheid als recht" en "Het Vrouwenverdrag in de Nederlandse rechtsorde", die ik bij brieven van 3 juli resp. 28 augustus 1996 aan beide Kamers heb aangeboden. De commissie-groenman schreef een samenvattend rapport met conclusies en aanbevelingen over de stand van zaken bij de uitvoering van het verdrag. Ik zend dit rapport, dat ik heden in ontvangst nam, hierbij aan u toe, tesamen met twee werkdocumenten, waarin de reacties van de niet-gouvernementele organisaties, resp. die van de zes door de commissie-groenman aangeschreven departementen, de Emancipatieraad en de Commissie gelijke behandeling zijn vervat. Ik kan mij gezien het karakter van het rapport, dat enerzijds brede terreinen van wetgeving en beleid bestrijkt en anderzijds specifieke aanbevelingen doet met betrekking tot een aantal 2

3 actuele wetgevings- en beleidsvraagstukken, thans nog niet over de inhoud, conclusies en aanbevelingen uitlaten. Ik wil alleen in algemene zin opmerken dat mijn eerste indruk bepaald positief is: de conclusies en aanbevelingen zijn helder en duidelijk en blijken gebaseerd op een omvangrijk pakket discussiebijdragen van maatschappelijke organisaties. Ik zeg daarom graag toe dat er een kabinetsreactie komt. Over het tijdstip daarvan (voor of na het zomerreces) beraad ik mij nog, nu de commissie-groenman in haar verslag heeft aanbevolen dit te laten bespreken op een conferentie voor allen die bij de rapportage betrokken zijn. Bij de kabinetsreactie zou dan mede gebruik kunnen worden gemaakt van de resultaten van deze conferentie. Ik ben bereid een dergelijke conferentie te doen organiseren en zal mij graag met de Kamercommissie(s), waaraan de behandeling van de nationale rapportage wordt opgedragen, verstaan over de wensen terzake van beide kamers. De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, (A.P.W. Melkert) 3

4 Inhoudsopgave AANBIEDINGSBRIEF VOORWOORD 1 INLEIDING 1.1 Korte voorgeschiedenis 1.2 Taakopdracht 1.3 Taakopvatting van de rapportagecommissie 1.4 Werkwijze en ervaringen 1.5 Opzet van het rapport 2 DE BETEKENIS VAN HET VROUWENVERDRAG 2.1 Doelstelling en reikwijdte van het Verdrag Voorgeschiedenis De doelstelling van het Verdrag De reikwijdte van het Verdrag Het Verdrag en de maatschappij in verandering 2.2 Verplichtingen voor de overheid Alle passende maatregelen Inspanning en resultaat Geleidelijke verwezenlijking Relatie met het EU-recht; het voorbeeld van positieve actie en voorkeursbehandeling Welke overheid is verantwoordelijk? 2.3 Werking in de rechtsorde Rechtstreekse werking Horizontale werking De invloed van de normstellingen op het Nederlandse recht Handhaving en naleving 3 HET BELEID TEN AANZIEN VAN DE POSITIE VAN VROUWEN 3.1 Inleiding 3.2 Gelijkheid voor de wet en in het openbaar bestuur Inleiding De bestrijding van directe discriminatie in de wetgeving De bestrijding van indirecte discriminatie in de wetgeving De bestrijding van discriminatie in het openbaar bestuur 3.3 Het beleid ter verbetering van de positie van vrouwen Inleiding Antidiscriminatiewetgeving Beleid inzake de positieverbetering van vrouwen Inleiding De inhoudelijke samenhang van het beleid De organisatorische voorwaarden - De 'national machinery' - De emancipatieondersteuningsstructuur De onderbouwing van het beleid 3.4 Doorbreking van de dominantie van de huidige genderideologie 4

5 3.4.1 Inleiding Aanpak genderideologie Genderstereotypen in wetgeving Beleid ten aanzien van beeldvorming 4 EEN KEUZE UIT DE BELEIDSVELDEN 4.1 Inleiding 4.2 Bevorderen maatschappelijke en politieke participatie Inhoud van de verdragsverplichting Uitvoering van de verplichting volgens de ambtelijke rapportages Uitvoering van de verplichting volgens de NGO-rapportages Opvattingen van de rapportagecommissie 4.3 Arbeid en inkomen Inhoud van de verdragsverplichting Uitvoering van de verplichting volgens de ambtelijke rapportages Uitvoering van de verplichting volgens de NGO-rapportages Opvattingen van de rapportagecommissie 4.4 Gezondheidszorg Inhoud van de verdragsverplichting Bevindingen van het rapport De betekenis van artikel 12 vrouwenverdrag voor Nederland: gezondheid als recht Uitvoering van de verplichting volgens de ambtelijke rapportages Uitvoering van de verplichting volgens de NGO-rapportages Opvattingen van de rapportagecommissie 4.5 Familieleven Inhoud van de verdragsverplichting Uitvoering van de verplichting volgens de ambtelijke rapportages Uitvoering van de verplichting volgens de NGO-rapportages Opvattingen van de rapportagecommissie 4.6 Vreemdelingenbeleid Inhoud van de verdragsverplichting Uitvoering van de verplichting volgens de ambtelijke rapportages Uitvoering van de verplichting volgens de NGO-rapportages Adviezen en literatuur Opvattingen van de rapportagecommissie 4.7 Sport Inhoud van de verdragsverplichting Uitvoering van de verplichting volgens de ambtelijke rapportages Uitvoering van de verplichting volgens de NGO-rapportages Opvattingen van de rapportagecommissie 4.8 Onderwijs Inhoud van de verdragsverplichting Uitvoering van de verplichting volgens de ambtelijke rapportages Uitvoering van de verplichting volgens de NGO-rapportages Opvattingen van de rapportagecommissie 4.9 Geweld tegen vrouwen Inhoud van de verdragsverplichting Uitvoering van de verplichting volgens de ambtelijke rapportages Uitvoering van de verplichting volgens de NGO-rapportages Opvattingen van de rapportagecommissie 5

6 4.10 Vrouwenhandel Inhoud van de verdragsverplichting Uitvoering van de verplichting volgens de ambtelijke rapportages Uitvoering van de verplichting volgens de NGO-rapportages Opvattingen van de rapportagecommissie 5 ALGEMENE CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN 5.1 Conclusies 5.2 Algemene aanbevelingen 5.3 Aanbevelingen op deelterreinen 5.4 Aanbevelingen voor de coördinatiestructuur 5.5 Aanbevelingen voor volgende nationale rapportages BIJLAGEN Bijlage 1 Tekst VN-Vrouwenverdrag Bijlage 2 Engelse tekst van de algemene aanbevelingen van het CEDAW Bijlage 3 Bibliografie VN-Vrouwenverdrag Bijlage 4 Inhoudsopgave van de twee werkdocumenten TEKST VAN DE ACHTERFLAP 6

7 VOORWOORD Dit rapport beoogt antwoord te geven op de vraag waartoe het VN-Verdrag inzake de uitbanning van alle vormen van discriminatie van vrouwen de Nederlandse overheid verplicht, en in welke mate en op welke wijze de overheid aan deze verplichtingen voldoet. Het rapport, geschreven door een commissie van onafhankelijke deskundigen, is tot stand gekomen op verzoek van minister Melkert van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, tevens belast met de coördinatie van het emancipatiebeleid. Hij gaf hiermee uitvoering aan een bepaling in de goedkeuringswet die een periodieke rapportage aan de Staten-Generaal voorschrijft. Het is de eerste keer dat een dergelijke nationale rapportage verschijnt. Daardoor was het voor ons als rapportagecommissie een kwestie van tasten en zoeken naar de best mogelijke aanpak. Dat moesten wij doen in een relatief kort tijdsbestek en binnen een kader dat allerminst bleek te zijn toegesneden op een dergelijke operatie. Het zal dan ook geen verbazing wekken dat wij ook aanbevelingen doen om het werk van onze opvolgers, bij volgende rapportages, te vergemakkelijken. Het initiatief van de Tweede Kamer om bij amendement-kalsbeek e.a. in de goedkeuringswet op het Verdrag de verplichting tot een vierjaarlijkse rapportage aan het parlement op te nemen, is in onze opvatting een nuttig besluit geweest. De periodieke presentatie van een overzicht van de uitvoering van het Verdrag kan immers de discussie inspireren en uiteindelijk leiden tot de situatie waarin Nederland geheel en al naar letter en geest voldoet aan de verdragsverplichtingen. De stand van zaken anno 1997, die in deze rapportage wordt beschreven en van aanbevelingen voorzien, toont aan dat die situatie namelijk nog lang niet is gerealiseerd. Implementatie van het Verdrag vraagt permanente aandacht en operationalisering van beleid om met alle passende maatregelen op zo kort mogelijke termijn te kunnen voldoen aan de resultaatsverplichtingen van het Verdrag. De rapportagecommissie constateert dat er reden is voor bezorgdheid. Op deze plaats past een woord van dank aan alle niet-gouvernementele organisaties (NGO's) die op indrukwekkende wijze gehoor hebben gegeven aan ons verzoek om informatie te verstrekken over de stand van zaken. Eenzelfde dank geldt de medewerkers van een aantal departementen en de leden en medewerkers van twee semi-gouvernementele organisaties: de Emancipatieraad en de Commissie gelijke behandeling. Hun bijdragen aan deze nationale rapportage zijn opgenomen in twee Werkdocumenten. De Nederlandse tekst van het Verdrag en de Engelstalige aanbevelingen van het Committee on the Elimination of Discrimination Against Women (CEDAW) zijn als bijlagen in dit rapport opgenomen. Eveneens als bijlage is toegevoegd de integrale tekst van een recent gepubliceerde bibliografie over het Verdrag; wij danken het Clara Wichmann Instituut voor dit vriendelijke gebaar, dat de naslagwaarde van dit rapport kan vergroten. De rapportagecommissie is, ten slotte, blij met het vertrouwen dat de minister in haar heeft gesteld en hoopt dat regering en beide Kamers de nodige aandacht willen geven aan deze rapportage, die de eerste is van wat een 'progressieve' reeks zou moeten worden. Den Haag, februari 1997 Drs. L.S. Groenman voorzitter 7

8 1 INLEIDING 1.1 Korte voorgeschiedenis Op 18 december 1979 kwam het VN-Verdrag inzake de uitbanning van alle vormen van discriminatie van vrouwen tot stand. Nederland ondertekende dat Verdrag tijdens de tweede Wereldvrouwenconferentie in Kopenhagen in Tussen die ondertekening en de uiteindelijke ratificatie in augustus waardoor Nederland ook echt partij werd bij het Verdrag - verstreek geruime tijd. Het ontwerp voor de Goedkeuringswet werd in april 1985 ingediend; in juli 1990 en in juli 1991 werd het door respectievelijk de Tweede en Eerste Kamer aanvaard. Reden voor die lange tussenperiode is vooral de moeizame totstandkoming van de Algemene wet gelijke behandeling (AWGB). Bij de parlementaire behandeling van het voorstel voor de Goedkeuringswet werd voor een verwezenlijking van de verplichtingen uit het Verdrag niet gekozen voor de eindtermijn, maar voor een proces van geleidelijkheid. Het ging om een dynamische interpretatie, "want", zo zei de regering, "opvattingen over de inhoud van de verdragsverplichtingen kunnen met de tijd veranderen en dan een eigentijdse invulling vragen." Bij een mensenrechtenverdrag hoort een periodieke rapportage aan het desbetreffende verdragscomité. Voor het Vrouwenverdrag is dat het Committee on the Elimination of Discrimination against Women (CEDAW). Bij de parlementaire discussie over het Verdrag in 1990 bleek dat de Tweede Kamer niet alleen kennis wilde nemen van de rapportage aan het CEDAW. Ze wilde ook zelf betrokken blijven bij de implementatie van het Verdrag. In artikel 3 van de Goedkeuringswet 1 van 1991 werd bij amendement van de leden Kalsbeek-Jasperse, Groenman en Weisglas vastgelegd dat eens in de vier jaar een verslag over de uitvoering van het Verdrag aan de Staten-Generaal zou worden gezonden. De Kamer verlangde een dergelijke nationale rapportage mede met het oog op mogelijke beïnvloeding van de CEDAW-rapportage. De toelichting bij het genoemde amendement gaf aan dat de nationale rapportage een "werkelijk overzicht zou moeten geven van de stand van zaken met betrekking tot de gelijke behandeling van vrouwen op alle denkbare terreinen." Blijkens de verdere parlementaire discussie zou de nationale rapportage vooral een juridisch karakter dienen te dragen - gericht op de problematiek van gelijke behandeling. Daarin onderscheidt deze rapportage zich van het meer op de internationale gemeenschap gerichte rapport voor het CEDAW. Díe rapportage moet immers inzicht bieden in alle maatregelen naar aanleiding van alle verplichtingen uit het Verdrag én over de daarbij geboekte vooruitgang. In november 1992 werd de Eerste Nederlandse rapportage aan het VN-comité voor de uitbanning van discriminatie van vrouwen uitgebracht. 2 De tweede zal in de loop van 1997 aan het CEDAW worden toegezonden en aansluitend gepubliceerd worden. Omdat een nationale rapportage aan het parlement over de implementatie van een mensenrechtenverdrag een nieuw verschijnsel is, moest hier allereerst een werkbare vorm gevonden worden. In een brief van 3 maart 1994 stelden de toenmalig coördinerend bewindspersoon voor het emancipatiebeleid, staatssecretaris Wallage van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW), en minister Kooijmans van Buitenlandse Zaken aan de Tweede Kamer voor, de complexe vraagstelling van artikel 3 Goedkeuringswet niet te beantwoorden in één rapport, maar de 1 Rijkswet van 3 juli 1991 tot goedkeuring van het Verdrag inzake de uitbanning van alle vormen van discriminatie van vrouwen (New York, 18 december 1979), Staatsblad 1991, Eerste Nederlandse rapportage aan het VN -comité inzake de uitbanning van alle vormen van discriminatie van vrouwen. Directie Coördinatie Emancipatiebeleid. Ministerie van SZW. Den Haag,

9 gevraagde informatie te spreiden over een aantal publicaties die op verschillende tijdstippen binnen de rapportagetermijn aan de Staten-Generaal zouden worden toegezonden. 3 In een schets van deze Nationale implementatie rapportage VN-Vrouwenverdrag noemden zij in dit verband: a. een ambtelijke rapportage; b. een rapportage over de opvattingen van niet-gouvernementele organisaties (NGO's); c. een juridisch onderzoek naar de betekenis van het Verdrag voor de Nederlandse rechtsorde; d. verdiepend onderzoek op deelterreinen; e. een analyse van het emancipatiebeleid op sociaal-economisch terrein; f. een afsluitende regeringsnotitie. In de Beleidsbrief Emancipatiebeleid 1996 (verschenen in september 1995) bleek deze opzet te zijn bijgesteld. Aan de Kamer werd voorgesteld de nationale rapportage in handen te leggen van een commissie van onafhankelijke deskundigen, de Rapportagecommissie Internationaal Verdrag tegen Discriminatie van Vrouwen. Deze rapportagecommissie, onder voorzitterschap van mevrouw drs. L.S. Groenman, startte haar werkzaamheden eind maart Haar werd verzocht vóór 1 september 1996 te rapporteren. Toen bleek dat het inzamelen van informatiemateriaal en het verwerken daarvan binnen een werkbaar kader meer tijd en menskracht vereiste dan beschikbaar was, is in overleg met de coördinerend bewindspersoon voor een latere datum gekozen. Dit had als bijkomend voordeel dat de rapportagecommissie gebruik kon maken van het rapport Het Vrouwenverdrag in de Nederlandse rechtsorde (augustus 1996), de Beleidsbrief Emancipatie 1997 (september 1996), en het ICE-rapport met de evaluatie van de uitvoering van het beleidsprogramma Met het oog op 1995 (juli/augustus 1996). 5 Toch is het achteraf bezien te betreuren dat er twee jaren moesten verstrijken tussen het moment waarop de eerste brief aan de Kamer verzonden werd over een mogelijke aanpak en de start van de commissie. De rapportagecommissie had zich dan minder beperkingen hoeven op te leggen in verband met het korte tijdpad en de rapportage zou dan veel vollediger geweest kunnen zijn. 1.2 Taakopdracht De rapportagecommissie kreeg als opdracht een rapport te schrijven waarin "een beeld geschetst zou worden van de huidige stand van zaken met betrekking tot de implementatie van het Verdrag in Nederland." Tevens kreeg zij het verzoek de regie op zich te nemen van de ambtelijke rapportage als bedoeld onder (a) hierboven, en van het rapport over de opvattingen van de NGO's (b). Het juridisch onderzoek naar de betekenis van het Verdrag voor de Nederlandse rechtsorde (c) 3 TK, , (R1281), nr Verder bestond de rapportagecommissie uit mevrouw mr. C.E. van Vleuten, mevrouw mr. R. Holtmaat en mevrouw mr. T.E. van Dijk (lid/secretaris). Allen namen op persoonlijke titel deel aan de beraadslagingen en de opstelling van de rapportage. Als ambtelijk lid met een adviserende rol trad op de heer mr. J.H.J. de Wildt. De commissie werd bijgestaan door een adjunct-secretaris: van 1 juli tot 1 oktober 1996 door mevrouw mr. L.Th.M. Willems en van 1 oktober 1996 tot 1 februari 1997 door mevrouw mr. A.M. Mulder. 5 Interdepartementale Coördinatiecommissie Emancipatiebeleid (ICE): Uitvoering van emancipatiebeleid. Evaluatie van de wijze waarop van 1993 t/m 1995 de ministeries uitvoering hebben gegeven aan het beleidsprogramma Met het oog op Ministerie van SZW. Den Haag, juli Uitvoering van emancipatiebeleid. Rapportage over de uitvoering van de departementale hoofdstukken van het beleidsprogramma emancipatie Met het oog op Ministerie van SZW. Den Haag, augustus

10 was al eerder uitbesteed en werd in augustus 1996 afgerond. 6 Het onderzoek genoemd onder (d) betrof de betekenis van het Verdrag op het terrein van de gezondheidszorg; het verscheen in juni Beide onderzoeksrapporten zijn inmiddels aan de Tweede Kamer aangeboden. 8 De analyse van het emancipatiebeleid op sociaal-economisch terrein (e) is buiten de taakopdracht van de rapportagecommissie komen te vallen, omdat de resultaten van het desbetreffende onderzoek - verricht ter voorbereiding van de CEDAW-rapportage over het Verdrag - pas begin 1997 zullen verschijnen. 1.3 Taakopvatting van de rapportagecommissie Het Verdrag geeft geen blauwdruk van een ideale, 'geëmancipeerde' samenleving, maar schrijft een groot aantal maatregelen voor ter uitbanning van alle vormen van discriminatie van vrouwen. Het Verdrag en de daaraan gekoppelde internationale ideeënontwikkeling dienen leidraad te zijn voor het nationale emancipatiebeleid én zij kunnen dienen als inspiratiebron. Een en ander vereist echter wel een eenduidige en samenhangende visie op de betekenis van het Verdrag. Is die er niet, dan ontbreekt ook het kader om te toetsen of de Nederlandse overheid voldoet aan de verdragsverplichtingen. Aangezien de commissie met deze eerste nationale rapportage 'terra incognita' betrad, kon zij de kans grijpen om de verbinding te leggen tussen de juridische discussie over de betekenis van de diverse verdragsverplichtingen en de algemene discussie over de gevolgen voor vrouwen van diverse vormen van Nederlands overheidsbeleid, het emancipatiebeleid daarbij inbegrepen. De vorige coördinerend bewindspersoon was, getuige de brief van 3 maart 1994, eveneens van mening dat juist door die verbinding het Verdrag voor Nederland aan betekenis zou kunnen winnen. De rapportagecommissie heeft het als haar taak gezien voort te bouwen op het rapport Het Vrouwenverdrag in de Nederlandse rechtsorde (hierna kortheidshalve: het rapport Vrouwenverdrag/Rechtsorde). 9 In de inleiding van dit verkennende rapport is te lezen dat één ronde niet toereikend is om een samenhangende visie op het belang van het Verdrag voor de Nederlandse rechtsorde te bieden ten gevolge van het grote aantal inzichten en betrokken disciplines. Juist omdat er meer dan elf jaren verlopen zijn tussen de totstandkoming van het Vrouwenverdrag (december 1979) en de ratificatie door Nederland, is er, naar de opvatting van de rapportagecommissie, thans een grote behoefte aan een gezaghebbende en eigentijdse visie op het Verdrag. Dit is des te meer van belang, omdat in het rapport Vrouwenverdrag/Rechtsorde betoogd wordt dat in die elf jaar de rechtsontwikkelingen op het internationale niveau groot zijn geweest. Tijdens de goedkeuringsprocedure kon hiermee te weinig rekening worden gehouden. De rapportagecommissie heeft haar taak tweeledig opgevat. Aan de ene kant verduidelijkt zij de hoofdlijnen van het Verdrag; aan de andere kant geeft zij aan de hand van een aantal beleidsterreinen aan waar wetgeving of beleid (nog) niet overeenkomt met de verdragsverplichtingen. 10 Waar nader onderzoek of beleid gewenst is, is dat aangegeven in 6 J.C. Hes en C.E. van Vleuten. Het Vrouwenverdrag in de Nederlandse rechtsorde. Ministerie van SZW/VUGA. Den Haag, N. Holtrust, A.C. Hendriks en D.M.J. Bauduin (red.). De betekenis van artikel 12 Vrouwenverdrag voor Nederland: gezondheid als recht. Ministerie van SZW/VUGA. Den Haag, Brieven d.d. 3 juli 1996 resp. 28 augustus 1996 van de minister van SZW aan de Voorzitters van beide Kamers. 9 Zie noot 6 in dit hoofdstuk. 10 De rapportagecommissie heeft ook tijdens haar werkzaamheden de coördinerende bewindspersoon geattendeerd op de wenselijkheid van interventie bij actuele wetgevingsprocessen (bijvoorbeeld bij de 10

11 conclusies en aanbevelingen. Hoewel vanaf het begin in overleg met de coördinerend bewindspersoon is gekozen voor 'capita selecta' ter illustratie van de betekenis van het Verdrag, heeft de commissie relatief veel tijd en energie besteed aan het brengen van eenheid in de verscheidenheid aan juridische gezichtspunten. Bij volgende rapportages kan dit juridisch kader als gegeven worden aangenomen en kan uitputtender worden ingegaan op de werkelijke naleving van het Verdrag in de praktijk. De rapportagecommissie heeft het, ten slotte, ook tot haar taak gerekend aanbevelingen te doen voor volgende rapportages. De verplichting tot rapporteren veronderstelt immers een zekere infrastructuur, een geheel van voorwaarden om tot een verantwoorde wijze van rapporteren te komen. Dat een aantal van deze voorwaarden niet aanwezig bleek te zijn, heeft de commissie als een duidelijke belemmering ervaren. Wil het instrument van de nationale rapportage echt tot ontwikkeling komen, dan zullen de desbetreffende voorwaarden moeten worden geschapen. 1.4 Werkwijze en ervaringen De rapportagecommissie heeft op 12 april 1996 voor haar plan van aanpak en activiteiten de goedkeuring van de coördinerend bewindspersoon verkregen. Vervolgens begon zij met het aanboren van informatiebronnen bij NGO's en departementen. De rapportagecommissie heeft met instemming van de minister ook gezorgd voor de presentatie van het rapport De betekenis van artikel 12 Vrouwenverdrag voor Nederland: gezondheid en recht en het rapport Het Vrouwenverdrag in de Nederlandse rechtsorde. De ervaring leerde dat de materie complex is en dat het aangedragen materiaal fors in omvang en uiteenlopend van kwaliteit was. Onbekendheid met het Verdrag, zowel bij NGO's als soms op departementen, bemoeilijkte het proces van informatieverzameling. Op 3 mei 1996 werd in de Staatscourant een oproep aan de NGO's geplaatst met het verzoek om vóór 15 juni 1996 te reageren. Tegelijkertijd werden 150 potentiële informatiebronnen rechtstreeks benaderd: sociale partners, het Nederlands Juristen Comité voor de Mensenrechten, vakgroepen vrouwenstudies, vrouwenorganisaties en andere maatschappelijke organisaties. Het was de eerste maal dat een dergelijke werkwijze gekozen werd om maatschappelijke geledingen te betrekken bij een rapportage aan de VN. 11 De aangeschreven organisaties toonden zich verheugd dat om hun inbreng werd gevraagd, maar waren minder gelukkig met de korte tijd die daarvoor gegeven werd. Zij hebben zich tot het uiterste ingespannen om de rapportagecommissie van materiaal te voorzien. Van haar kant heeft de rapportagecommissie getracht de inbreng van de NGO's te vergemakkelijken door telefonisch contact en overleg. In het algemeen was men blij met de voorlichting die door de rapportagecommissie werd gegeven over het Verdrag, en met het ter beschikking komen van de teksten van de CEDAW-aanbevelingen - zijnde gezaghebbende interpretaties van het Verdrag, die overigens ook voor de nationale rapportage houvast Koppelingswet en de aanhangige wijziging van de Wet conflictenrecht echtscheiding). Voor een ander signaal van deze aard zie noot 66 in hoofdstuk Wel heeft in 1993 een tiental NGO's naar aanleiding van de eerste Nederlandse rapportage aan het CEDAW (november 1992) een zogeheten schaduwrapportage geschreven die in Engelse vertaling aan het CEDAW is aangeboden. Deze publicatie heeft merkbare invloed gehad op de behandeling van de Nederlandse rapportage tijdens de CEDAW-bijeenkomst in januari Bij deze schaduwrapportage was echter een veel beperktere kring van organisaties betrokken. De genoemde schaduwrapportage stond onder redactie van P. Lesquiller en F. van Houwelingen. Nederlands emancipatiebeleid: paradepaardje of slak?. Women's Exchange Programme International. Rotterdam,

12 boden. 12 Het materiaal dat de NGO's aan de rapportagecommissie zonden, was divers van aard. Sommige NGO's konden niet meer doen dan hun belangrijkste rapporten en verslagen sturen met een korte toelichting, andere leverden doorwrochte commentaren op basis van het Verdrag. Het algemene beeld dat de rapportagecommissie van de NGO-bijdragen heeft overgehouden, is zeer positief. Er is veel belangstelling voor de implementatie van het Verdrag, men wil graag voorgelicht worden over de betekenis en de mogelijkheden van het Verdrag, en de kwaliteit van de NGO-inbreng is over de hele linie hoog. Kennelijk bestaat bij de NGO's deskundigheid op vele uiteenlopende terreinen en is men goed in staat tot improviseren. De NGO-commentaren zijn voor de rapportagecommissie een belangrijke informatiebron geweest. De commentaren zijn gebundeld en als achtergrondinformatie bij dit rapport beschikbaar. 13 Aan de departementen die het meest bij het algemene emancipatiebeleid betrokken zijn, is verzocht informatie te geven over het eigen emancipatiebeleid in relatie tot het Verdrag. Het betrof de ministeries van Binnenlandse Zaken (BiZa), Economische Zaken (EZ), Justitie, Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (OC&W), Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW), en Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS). Twee belangrijke instanties in de 'national machinery', de Emancipatieraad en de Commissie Gelijke Behandeling (CGB), ontvingen vergelijkbare verzoeken van de rapportagecommissie. De rapportagecommissie bood waar mogelijk ondersteuning aan de betrokken ambtenaren of raads- of commissieleden door het toezenden van checklists van actuele onderwerpen die te maken hebben met de implementatie van het Verdrag. Ook is - wanneer daartoe aanleiding bestond - informeel overleg gevoerd. Het was niet altijd eenvoudig om binnen een betrokken departement een goed aanspreekpunt te vinden en er was weinig emancipatiedeskundigheid voorhanden. Soms maakte de tijdsdruk de toeschietelijkheid er niet groter op. Ook onervarenheid met een rapportage over de uitvoering van een Verdrag aan het parlement speelde bij de reacties mee. Het beeld dat de rapportagecommissie aan de departementale rapportages heeft overgehouden, is: een gefragmenteerde ambtelijke organisatie zonder voldoende coördinatiepunten, waar emancipatiedeskundigheid niet altijd voorhanden was, en waar van een geïntegreerde aanpak meestal geen sprake was. 14 Op departementen waar een vaste contactpersoon de taak heeft de ambtelijke bijdragen te verzorgen voor rapportages aan internationale organen, liep de informatievoorziening een stuk vlotter. Alle departementale bijdragen en die van de Emancipatieraad en de Commissie gelijke behandeling zijn opgenomen in Werkdocument II bij dit rapport. 1.5 Opzet van het rapport Hoofdstuk 2 bespreekt de betekenis van het Verdrag volgens de meest recente inzichten. Aan de orde komen de doelstelling en reikwijdte, de verplichtingen die het oplegt aan de overheid, en de werking van het Verdrag in de Nederlandse rechtsorde. Ook komen hier de mogelijkheden tot toetsing en naleving, en de noodzaak tot verspreiding van en voorlichting 12 De CEDAW-aanbevelingen zijn opgenomen in bijlage 2 bij deze rapportage. 13 Bij deze rapportage behoren twee Werkdocumenten. De NGO-bijdragen zijn opgenomen in Werkdocument I, de ambtelijke bijdragen in Werkdocument II. Beide Werkdocumenten zijn op te vragen bij het ministerie van SZW, Directie Coördinatie Emancipatiebeleid, Postbus 90801, 2509 LV Den Haag. 14 Dit beeld vertoont enige gelijkenis met dat wat de Interdepartementale Coördinatiecommissie Emancipatiebeleid (ICE) schetste in haar evaluatierapport over de departementale uitvoering van het beleidsprogramma Met het oog op Zie noot 5 in dit hoofdstuk. 12

13 over het Verdrag ter sprake. In dit hoofdstuk wordt de hoofddoelstelling van het Verdrag uiteen gezet in drie subdoelstellingen die in samenhang moeten leiden tot uitbanning van alle discriminatie van vrouwen. 15 In de hoofdstukken 3 en 4 worden de consequenties besproken van het Verdrag voor het beleid dat gevoerd moet worden om het hoofddoel te bereiken. In hoofdstuk 3 wordt het algemene deel van een dergelijk emancipatiebeleid besproken aan de hand van de drie subdoelstellingen. In dit hoofdstuk komt ook de organisatie hiervan aan de orde, als randvoorwaarde voor een effectief beleid. In hoofdstuk 4 wordt ingegaan op het beleid dat ten aanzien van verschillende beleidsvelden gevoerd dient te worden. De rapportagecommissie heeft zich, in overleg met de coördinerend minister, moeten beperken tot een aantal relevante beleidsterreinen. Voor dit vierde hoofdstuk heeft de rapportagecommissie mede kunnen putten uit materiaal dat haar is toegezonden door de NGO's. Het rapport besluit (hoofdstuk 5) met algemene conclusies en een reeks aanbevelingen. CONCRETE MAATREGELEN Het VN-Verdrag inzake de uitbanning van alle vormen van discriminatie van vrouwen staat niet op zichzelf. Het Committee on the Elimination of Discrimination Against Women (CEDAW) publiceert daarnaast een reeks gezaghebbende interpretaties van het Verdrag, in dit rapport Aanbevelingen genoemd. Zowel het Verdrag als de Aanbevelingen zijn in bijlagen bij dit rapport opgenomen. Het Verdrag en de Aanbevelingen bevatten - onder veel meer - de volgende concrete maatregelen om de positie van vrouwen te verbeteren: - quotasystemen ter bevordering van de integratie van vrouwen in onderwijs, economie, het politieke leven en de betaalde arbeid; - het recht op gelijke beloning op basis van gelijkheid met mannen; - het recht op bankleningen, hypotheken en andere vormen van financieel krediet op basis van gelijkheid met mannen; - vrouwen zichtbaar maken in statistieken; - het recht op het gebruik van medische zorg op basis van gelijkheid met mannen; - wetgeving die beschermt tegen seksueel geweld, seksuele intimidatie en seksuele kindermishandeling in het gezin; - het bieden van opvang in geval van seksueel geweld; - het verwijderen van stereotiepe opvattingen over mannen en vrouwen in onderwijsprogramma's en lesprogramma's; - het ontwikkelen en ingang doen vinden van sekseneutrale functiewaarderingssystemen; - het ontwikkelen van voorlichtingsactiviteiten en financiële ondersteuning voor de bestrijding van vrouwenbesnijdenis en andere traditionele, schadelijke praktijken; - het garanderen van beloning, sociale zekerheid en voorzieningen voor vrouwen die in familiebedrijven werken; - het bevorderen van kinderopvang; - het opnemen van de waarde van onbetaalde arbeid in de nationale rekeningen; - het verzamelen van statistisch materiaal en het nemen van bijzondere maatregelen om gelijke participatie van gehandicapte vrouwen te verzekeren; - maatregelen om gelijkheid van familierelaties en in het huwelijk te bewerkstelligen, met name waar het kerkelijk of burgerlijk recht in strijd is met de principes van het Verdrag; - vrouwen het recht verzekeren om in vrijheid een echtgenoot te kiezen; - alle vormen van handel in vrouwen en de exploitatie van vrouwen via prostitutie te bestrijden; - verspreiding van informatie over het Verdrag in de eigen taal en organisatie van conferenties en seminars over het Verdrag. 15 Veel daarvan wordt doorgaans benoemd als emancipatiebeleid. De term emancipatiebeleid kan echter ook de drie subdoelstellingen omvatten, dus zowel de gelijkheid voor de wet, de positieverbetering van vrouwen en het bestrijden van genderideologie. In deze laatste zin wordt de term in deze rapportage gebruikt. Zie ook hfdstuk 3. 13

14 2 DE BETEKENIS VAN HET VROUWENVERDRAG Met dit hoofdstuk beoogt de rapportagecommissie inzicht te geven in de doelstelling en de reikwijdte van het Verdrag (paragraaf 2.1). Vervolgens wordt duidelijk welke verplichtingen er op de overheid rusten (paragraaf 2.2), en op welke wijze het Verdrag doorwerkt in de Nederlandse rechtsorde, inclusief het toezicht op de naleving van het Verdrag (paragraaf 2.3). Omdat hetgeen over deze onderwerpen in de regeringsstukken over en de parlementaire behandeling van de Goedkeuringswet is gezegd, grotendeels achterhaald is door (nieuwe) wetenschappelijke inzichten en door de Aanbevelingen van het CEDAW, is een tamelijk uitvoerige behandeling op zijn plaats. 16 De rapportagecommissie komt in dit hoofdstuk met duidelijke standpunten op deze terreinen, in de hoop dat deze rapportage mede richtinggevend kan zijn voor een voortgaande juridische en politieke discussie over de inhoud van het Vrouwenverdrag Doelstelling en de reikwijdte van het Verdrag Voorgeschiedenis De stukken met betrekking tot de Goedkeuringswet zijn betrekkelijk summier over doelstelling en reikwijdte van het Verdrag. Zo is het feit dat het Verdrag uitsluitend betrekking heeft op discriminatie van vrouwen nauwelijks onderwerp van discussie geweest. De regering stelt in de Memorie van Toelichting bij de Goedkeuringswet, dat uitbanning van discriminatie op basis van geslacht "(nog) niet haalbaar" was binnen de Verenigde Naties. Deze opvatting is in strijd met de wordingsgeschiedenis van het Verdrag, die doordrenkt is van de visie dat met dit Verdrag de opheffing van de inferieure positie van vrouwen wordt beoogd. Het discriminatieverbod van artikel 1 van het Verdrag is dan ook eerder te beschouwen als een nadere invulling van in andere internationale verdragen voorkomende algemene verboden van discriminatie naar geslacht. 18 De regering beschouwde volledige gelijkheid voor de wet en antidiscriminatiewetgeving als belangrijke doelstellingen van het Verdrag. De ratificatie van het Verdrag heeft lang op zich laten wachten, omdat de wetgever worstelde met de consequenties van de internationaalrechtelijke discriminatieverboden, met name van de EG-richtlijnen voor gelijke behandeling en artikel 26 van het Internationaal verdrag over burgerlijke en politieke rechten (IVBPR). Toen in het midden van de jaren tachtig uit jurisprudentie van nationale en internationale gerechtelijke instanties bleek dat Nederland in gebreke was op het punt van gelijke, 16 De Aanbevelingen van het CEDAW zijn gezaghebbende interpretaties van het Verdrag, die hier in samenhang met de verdragsbepalingen worden besproken. 17 De rapportagecommissie steunt in dit hoofdstuk vooral op de wetenschappelijke analyses, zoals die in de rapporten: - Het Vrouwenverdrag in de Nederlandse rechtsorde, - De betekenis van artikel 12 Vrouwenverdrag voor Nederland: gezondheid als recht, - Zwarte, migranten- en vluchtelingenvrouwen en het VN -Verdrag. Emancipatieraad i.s.m. het Clara Wichmann Instituut. Den Haag, Voorts op de in die rapporten behandelde literatuur, waarvan hier met name genoemd: - Heringa, Hes, Lijnzaad (red), Het Vrouwenverdrag: een beeld van een verdrag..., Antwerpen/Apeldoorn, R. Cook, State accountibility under the convention on the elimination of all forms of discrimination against women, in: Human rights of women, national and international perspectives, Philadelphia, Zoals de discriminatieverboden in art. 14 EVRM en art. 26 IVBPR. Een beschrijving van de discussie over de beperking tot discriminatie van vrouwen is te vinden in L.A. Rehof, Guide to the Travaux Preparatoires of the UN Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women, Dordrecht/Boston/London 1993, pag

15 zelfstandige rechten in de sociale zekerheid, gingen er zelfs stemmen op om het IVBPR op te zeggen. De voorbereidingen voor de Algemene wet gelijke behandeling (AWGB) - waarvan ratificatie van het Verdrag lange tijd afhankelijk is gesteld - verliepen traag als gevolg van de discussie over de botsing van het non-discriminatiebeginsel met de vrijheid van godsdienst en onderwijs. De realisering van een beleid gericht op gelijkheid voor de wet was weliswaar verplicht, maar moeilijker uitvoerbaar dan men zich had gerealiseerd. Nederland liep in de jaren tachtig al aan tegen de internationale, constitutionele en sociaal-economische context. Het non-discriminatiebeginsel had veel verstrekkender gevolgen dan aanvankelijk was voorzien. Tijdens de parlementaire behandeling van de Goedkeuringswet benadrukte de regering dat het Verdrag niet alleen de wetgevende maar ook de besturende overheid aanspreekt. 19 De rapportagecommissie onderschrijft deze interpretatie. De invulling die de regering daar vervolgens aan heeft gegeven, is beperkt. In plaats van de verplichtingen voortvloeiend uit het Verdrag nader uit te werken, verwijst de regering naar het bestaande (regerings)emancipatiebeleid. De eigen intenties en reeds gekozen doelstellingen van de overheid zijn de maatstaf, niet de strekking van het Verdrag of de precieze betekenis van de afzonderlijke verdragsartikelen. Slechts op één punt werd de strekking van het Verdrag expliciet als uitgangspunt genomen voor de goedkeuring, namelijk bij de uitsluiting van vrouwen van de dienstplicht. Aangezien het Verdrag in het teken staat van de positieverbetering van vrouwen, oordeelde de wetgever het overbodig om op dit punt een voorbehoud te maken De doelstelling van het Verdrag De doelstelling van het Verdrag is de uitbanning van alle vormen van discriminatie van vrouwen. Dit is een opdracht tot handelen. Het Verdrag geeft immers geen blauwdruk van de ideale, geëmancipeerde samenleving, maar schrijft een uitgebreid programma van eisen voor. In de Preambule wordt als vertrekpunt genomen dat er een situatie bestaat van wijdverbreide discriminatie van vrouwen, welke onder andere samenhangt met de traditionele rol van mannen en vrouwen in het maatschappelijke leven en in het gezin. De Preambule gaat ervan uit dat discriminatie van vrouwen een schending is van de beginselen van gelijke behandeling en van de menselijke waardigheid, en de toename van de welvaart van maatschappij en gezin belemmert. Anders dan de geldende internationaalrechtelijke discriminatieverboden ten aanzien van geslacht, erkent het Verdrag de structureel achtergestelde positie van vrouwen ten opzichte van mannen en kent het doelbewust uitsluitend bescherming toe aan vrouwen. 20 Teneinde een beter zich te kunnen krijgen op de inhoud van de verplichtingen die het Verdrag met zich meebrengt, is het wenselijk de doelstelling onder te verdelen in drie subdoelstellingen. Deze kunnen worden afgeleid uit de artikelen 2, 3 en 5. De drie subdoelstellingen zijn: 1. Het realiseren van volledige gelijkheid voor de wet en in het openbaar bestuur. 2. De positieverbetering van vrouwen. 19 Het gehele bestuurlijk instrumentarium kan worden aangewend ter uitvoering van artikel 5, aldus de Memorie van Antwoord aan de Eerste Kamer. EK, , (R1281), nr 72a pag In de literatuur wordt dit ook wel aangeduid als een a-symmetrische invulling van het juridische gelijkheidsbeginsel: het beginsel wordt niet puur formeel toegepast op alle gevallen, maar biedt slechts bescherming aan die groepen/personen die in een structureel achtergestelde positie verkeren. Zie daaromtrent met name de dissertatie van T. Loenen. Verschil in Gelijkheid. Zwolle, 1992, en T. Loenen, in: Het Vrouwenverdrag: een beeld van een verdrag..., pag Maklu Uitgevers. Antwerpen-Apeldoorn, Zie ook: Maarseveen, Pessers, Gunning (red.) Internationaal recht en vrouwen. Tjeenk Willink. Zwolle,

16 3. De bestrijding van de dominante genderideologie. De drie subdoelstellingen moeten als volgt worden begrepen. Ad 1 Gelijkheid voor de wet en in het openbaar bestuur Het Verdrag schrijft voor dat verdragsstaten alle vormen van discriminatie in en door wetgeving uitbannen (artikel 2 sub a): vrouwen mogen door de wetgeving niet op directe of indirecte wijze in negatieve zin anders worden behandeld dan mannen. Onder directe discriminatie wordt verstaan het maken van een onderscheid waarbij rechtstreeks verwezen wordt naar het geslacht of naar onverbrekelijk met het geslacht verbonden kenmerken. De juridische doctrine over discriminatie onderschrijft algemeen dat op het verbod van direct onderscheid naar geslacht geen uitzonderingen zijn toegelaten, behoudens de uitdrukkelijk in de wet of in het Verdrag genoemde gevallen. Deze systematiek is terug te vinden in de richtlijnen van de EG en in de AWGB. In deze gevallen kunnen geen ongeschreven objectieve rechtvaardigingsgronden naar voren worden gebracht. Indien een verdragstekst niet uitdrukkelijk spreekt van bepaalde toegelaten uitzonderingen dient ieder beroep daarop zeer strikt te worden getoetst. Sommige vormen van sekseonderscheid zijn in het Verdrag uitdrukkelijk uitgezonderd van het verbod van directe discriminatie. Zo eist het Verdrag dat maatregelen worden genomen op het terrein van zwangerschaps- en bevallingszorg. De biologische kenmerken van vrouwen kunnen overigens ook noodzaken tot bijzondere maatregelen voor vrouwen. Een uitzondering van een geheel andere orde betreft het voeren van positieve actie of voorkeursbeleid voor vrouwen (artikel 4). Voor zover in wet- of regelgeving op grond daarvan bijzondere rechten aan vrouwen worden toegekend, zijn deze onder voorwaarden geoorloofd. (Zie onder ad 2). 21 Daar het Verdrag een verbetering van de positie van vrouwen beoogt, mag bij het realiseren van gelijkheid voor de wet niet snel worden aangenomen dat een politiek van 'even slecht is ook gelijk' ('levelling down') geoorloofd is. Het komt voor dat een sekseneutrale juridische regeling - als gevolg van bestaande maatschappelijke verschillen tussen mannen en vrouwen - een onevenredig nadelig effect heeft voor vrouwen. Dan is er sprake van indirecte discriminatie, tenzij er objectieve rechtvaardigingsgronden zijn aan te voeren. Van een objectieve rechtvaardigingsgrond kan alleen sprake zijn wanneer (1) het doel van de desbetreffende regeling in zichzelf niet discriminerend is en van voldoende zwaarwegend belang is, en (2) wanneer de gekozen middelen geschikt en noodzakelijk zijn om het doel daadwerkelijk te bereiken. Het is onomstreden dat het discriminatieverbod in het Verdrag ook betrekking heeft op indirecte discriminatie. De opdracht tot gelijke behandeling door de overheid beperkt zich niet alleen tot wetgevingsactiviteiten. Onder deze subdoelstelling valt ook het uitbannen van directe en indirecte discriminatie die ontstaat door feitelijk handelen van de overheid of door overheidsbeschikkingen die op het individuele geval zijn gericht. Ad 2 De positieverbetering van vrouwen Het Verdrag schrijft voor dat de overheid verantwoordelijk is voor het daadwerkelijk realiseren van sociale, burgerlijke, economische, culturele en politieke mensenrechten van 21 Positieve actie kan de vorm aannemen van een wettelijke regeling en van beleidsmaatregelen. Als zodanig is het in verband met de eerste twee subdoelstellingen van het Verdrag van belang. 16

17 vrouwen (artikel 3). 22 Het non-discriminatiebeginsel van het Verdrag houdt meer in dan een garantie dat vrouwen door de wetgever, het openbaar bestuur en de rechtspraak gelijk worden behandeld (de klassieke component van het gelijkheidsbeginsel). Het houdt ook in dat de overheid alles in het werk stelt om aan discriminatie in de samenleving en aan feitelijk bestaande ongelijkheden tussen mannen en vrouwen een einde te maken (de sociale component van het gelijkheidsbeginsel). 23 Dit betekent dat de overheid op tal van beleidsterreinen - in het Verdrag precies omschreven - actief moet bevorderen dat vrouwen de genoemde rechten in vrijheid kunnen uitoefenen. Dit beleid ter verbetering van de positie van vrouwen kan op twee manieren gestalte krijgen. In de eerste plaats moet de overheid alle vormen van discriminatie in de samenleving verbieden en zorgen voor naleving van dit verbod (artikel 2 sub b en c). In Nederland is dat onder meer gedaan door antidiscriminatiebepalingen op te nemen in het strafrecht, door de wetgeving op het terrein van de gelijke behandeling bij de arbeid en door de AWGB. De overheid legt zodoende de norm van gelijke behandeling en non-discriminatie dwingend op aan de samenleving, waarmee het Verdrag ook in verhoudingen tussen burgers onderling doorwerkt. In de tweede plaats moet de overheid noodzakelijke en gewenste ontwikkelingen stimuleren. 24 Dit betekent onder meer het ontwikkelen van beleid, het opzetten en instandhouden van een ondersteuningsstructuur en een 'national machinery' (zie paragraaf ), en het uitvoeren van emancipatie-effectrapportages (zie hoofdstuk 3). Als deze subdoelstelling leidt tot maatregelen die vrouwen in een gunstige(r) uitzonderingspositie plaatsen, bijvoorbeeld een voorkeursbeleid voor vrouwen in overheidsfuncties, zal zo'n maatregel uitdrukkelijk moeten worden gemotiveerd. 25 Artikel 4 van het Verdrag geeft richtlijnen voor het toepassen van voorkeursbehandeling of positieve actie. Het moet altijd gaan om tijdelijke maatregelen die zijn gericht op versnelling van de feitelijke gelijkstelling van vrouwen. In Aanbeveling 4 van het CEDAW wordt gesproken van voorkeursbehandeling, positieve actie en quotaregelingen. Het Verdrag beperkt de voorkeursbehandeling niet tot doelstellingen die een afspiegeling zijn van de man-vrouw-verhoudingen in de betrokken groep. Evenmin sluit het regelingen uit waarbij uitsluitend vrouwen worden geselecteerd. Het Verdrag laat dus meer toe dan in Nederland gebruikelijk is Onder overheid wordt hier ook de lagere overheden verstaan. Zie paragraaf in hoofdstuk Deze twee componenten zijn bij vele mensenrechten terug te vinden. Het recht op onderwijs bijvoorbeeld, houdt in dat de overheid garandeert dat er geen ongerechtvaardigde bemoeienis is met het onderwijs, maar tevens en vooral dat iedereen daadwerkelijk onderwijs kan genieten. Zie Coomans, De internationale bescherming van het recht op onderwijs, Dissertatie RU Limburg Vlemminx maakt in Het juridisch tekort van de sociale grondrechten in de Grondwet, NJB 1996, pag , een driedeling: vrijheid, bescherming in horizontale relaties, positieve maatregelen. In de literatuur wordt het non-discriminatiebeginsel vaak opgesplitst in het streven naar formele en materiële gelijkheid, waarbij de grens verschillend wordt getrokken. De rapportagecommissie heeft deze begrippen daarom niet willen gebruiken in haar uiteenzetting van de doels tellingen van het Verdrag. 24 Zie noot 15 in hoofdstuk De rapportagecommissie wijst er met klem op dat het onjuist is alle maatregelen onder de tweede subdoelstelling te bestempelen als positieve actie voor vrouwen. Zie over dit punt T. Loenen, Voorkeursbehandeling of gewoon sociaal beleid?, NJB 1993, pag Beleid waarin quota of streefcijfers zich beperken tot een afspiegeling van in de beroepsgroep aanwezige manvrouw-verhouding is dus aan de voorzichtige kant. Een regeling zoals die aan de orde was in het Kalanke -arrest (HvJ EG 17 oktober 1995, Nr. C450/93, gepubliceerd in Nemesis 1995, nr. 6), is vanuit het oogpunt van het Verdrag toelaatbaar. Zie ook hierna in paragraaf

18 Ad 3 De bestrijding van de dominante genderideologie De huidige genderideologie maakt onderscheid tussen mannen en vrouwen door aan hen verschillende waarden en kwaliteiten in gedrag, denkbeelden, gevoelens, waardeoordelen en verwachtingen toe te schrijven. 27 Deze ideologie dient ontmaskerd te worden en de daaruit voortvloeiende uitsluitingsmechanismen dienen effectief bestreden te worden. 28 Deze derde subdoelstelling is af te leiden uit de Preambule en artikel 5 (sub a) en 10 (sub c). In artikel 5 (sub b) wordt tevens gewezen op de sociale functie van het moederschap en de gezamenlijke verantwoordelijkheid van mannen en vrouwen bij het grootbrengen van hun kinderen. Deze verplichting is nieuw: niet eerder is in een juridisch document dat zich richt op bestrijding van discriminatie van vrouwen zoveel nadruk gelegd op de noodzaak van verandering van bestaande ideeën of ideologieën, waarin vrouwen een ongelijkwaardige, ondergeschikte of 'andere' rol krijgen toebedeeld in het menselijk leven in al zijn facetten: zowel op publiek als op privéterrein. Hiermee onderkent het Verdrag dat de ongelijke positie van vrouwen een hardnekkig bestaan leidt en dat hierin alleen verbetering kan komen wanneer op het niveau van de genderideologie wezenlijke veranderingen optreden. Gevestigde of dominante opvattingen over de rol van de vrouw en over wat typisch mannelijk en typisch vrouwelijk zou zijn, zijn diep doorgedrongen in het gehele maatschappelijke, economische, sociale, culturele, politieke en persoonlijke leven van mensen. Zij bepalen niet alleen de identiteit van individuele mensen, maar tevens de vormgeving van vrijwel alle structuren en instituties van de samenleving. 29 De op genderverschillen gebaseerde structurering van het menselijk leven wordt ook wel aangeduid met de termen structurele discriminatie, institutionele discriminatie of systeemdiscriminatie. Een voorbeeld is de organisatie van het arbeidsbestel. Daarin speelt niet alleen een - op basis van genderverschillen geconstrueerde - kloof tussen betaalde en onbetaalde arbeid een rol. Ook de wijze waarop de betaalde arbeid is ingericht, is voor een groot deel gebaseerd op behoeften en mogelijkheden van de traditioneel bepaalde mannelijke rol van het fulltime kostwinnerschap zonder zorgtaken. De inrichting en lengte van de werkdag, de normale arbeidsduur per dag en per week - waarvan deeltijdwerk als afwijking wordt gezien -, de plaatsen waar arbeid kan worden verricht, de rechten en plichten van werkgevers en werknemers, al deze zaken blijken een seksespecifiek karakter te hebben. De betaalde arbeid is nog steeds een terrein dat geheel losstaat van de zorgbehoeften van de samenleving. In het rapport Ongezien onderscheid naar sekse wordt de taak van de overheid op dit gebied als volgt omschreven: "Voor de overheid betekent dit, dat zij de reproductie van deze verschillen in symbolen, taal en normen, in instituties en structuren, en in gedragingen moet proberen te doorbreken." In de Memorie van Toelichting bij de recent aangenomen Wet 27 Interdepartementale projectgroep beeldvorming, Taal en beeldvorming over vrouwen en mannen, ministerie van OC&W en ministerie van SZW (DCE), Den Haag 1996, pag. 5. De projectgroep spreekt van traditionele genderideologie; de rapportagecommissie geeft de voorkeur aan het begrip dominante genderideologie. 28 Het begrip sekse wordt in vrouwenstudies en emancipatiebeleidsstukken vaak vervangen door gender. Daarmee wordt gedoeld op zowel de biologische verschillen als op de sociaal en cultureel geconstrueerde verschillen tussen mannen en vrouwen. Volgens Sevenhuijsen is gender een gelaagd begrip: gender heeft een meervoudige machtswerking: het werkt op het symbolische niveau, op het niveau van de collectieve en individuele identiteit en op dat van de sociale structuren. Zie S. Sevenhuijsen, Oordelen met Zorg, Meppel 1996, pag. 64 en Dit wordt op verschillende plaatsen door de Nederlandse overheid onderkend. De rapportagecommissie wijst hier slechts op de instelling van de projectgroep Beeldvorming in 1993 en op haar in 1996 uitgebrachte rapport: Ongezien onderscheid naar sekse; eindadvies van de projectgroep Doorbreking van beeldvorming in termen van mannelijkheid en vrouwelijkheid. Ministerie SZW. Den Haag, In de Beleidsbrief Emancipatiebeleid 1997 (uitgegeven in 1996) onderstreept de regering het belang van dit onderwerp (pag.19). Zie hierover paragraaf 3.4 in hoofdstuk 3. TK , , nr

19 gelijke behandeling naar arbeidsduur geeft de Nederlandse regering zelf aan dat een nieuwe terminologie op zijn plaats is: werknemers met een verschillende arbeidsduur komen in de plaats van het onderscheid tussen voltijder en deeltijder. De voltijder zal als ijkpunt moeten verdwijnen. 30 De onderlinge samenhang van de artikelen 2, 3 en 5 In de literatuur wordt geregeld gesproken over de programmatische opzet van het Verdrag. Naar de opvatting van de rapportagecommissie bestaat het programma van het Verdrag uit de uitwerking en realisatie van de drie hiervoor besproken subdoelstellingen. De artikelen 2, 3 en 5 zullen - los van hun zelfstandige betekenis - vooral in onderlinge samenhang optimaal effect sorteren. Immers, het realiseren van volledige gelijkheid voor de wet en het voeren van een beleid ter verbetering van de positie van vrouwen, kunnen niet effectief bijdragen aan de bestrijding van alle vormen van discriminatie van vrouwen, wanneer vrouw-onderdrukkende en -uitsluitende ideologieën over mannelijkheid en vrouwelijkheid en over de rol van mannen en vrouwen niet tevens ter discussie worden gesteld. Wanneer deze subdoelstelling wordt veronachtzaamd, zullen uitsluitingsmechanismen ten aanzien van vrouwen blijven bestaan. Anderzijds is weinig effect te verwachten van aandacht voor genderstereotypen of beeldvorming, wanneer dit niet wordt ondersteund door concrete maatregelen. Daarbij kan men denken aan strikte regels voor de man-vrouw-verhouding in adviescolleges of financiële ondersteuning van vrouwengezondheidszorg met het doel haar inzichten te integreren in de reguliere zorg. Het belang van artikel 5 Door de drie subdoelstellingen afzonderlijk te benoemen, wil de rapportagecommissie onderstrepen dat artikel 5 van het Verdrag naast de artikelen 2 en 3 zelfstandige betekenis toekomt. 31 Artikel 5 betekent dat de overheid niet kan ophouden bij de eerste twee subdoelstellingen, maar dat een fundamentele verandering van de samenleving noodzakelijk is: een verandering van opvattingen, waarden en structuren op grond van het vrouwelijk perspectief. Artikel 5 kan gelezen worden als een aansporing om na te gaan wat de precieze inhoud en strekking is van begrippen en vooronderstellingen die in het recht en in het beleid worden gehanteerd. Wanneer dat niet gebeurt, kunnen de invoering van volledige gelijkheid voor de wet en een beleid ter verbetering van de positie van vrouwen weleens averechtse effecten sorteren. De momenteel gehanteerde begrippen en vooronderstellingen zijn nogal eens gekleurd door genderstereotiepe verhoudingen en verwachtingen. Wanneer zij ongewijzigd worden ingebracht in nieuwe wetgeving of nieuw beleid, leidt dit tot onbewuste en onbedoelde reproductie van genderverschillen. 32 Hetzelfde gevaar dreigt als beleid gericht op de verbetering van de positie van vrouwen niet zorgvuldig en welbewust wordt ondergebracht in het algemene beleid ('mainstreaming'). 30 TK, vergaderjaar , , nr. 3 pag 2. Overigens wordt dit niet waargemaakt in de regeling voor overwerktoeslag. Parttimers hoeven volgens de wet geen overwerktoeslag te krijgen als zij minder dan 40 uren werken. Zie over deze problematiek ook R. Holtmaat, Deeltijdwerk, Gelijkheid en Gender. Een beschouwing naar aanleiding van de zaak Helmig inzake overwerktoeslagen voor deeltijdwerkers; Nemesis, jan. 1996, pag Het Verdrag begint met de verplichting tot gelijkheid voor de wet als gevestigd fundamenteel rechtsbeginsel. Daarna wordt de verplichting tot het voeren van een actief beleid ter verbetering van de positie van vrouwen uitgewerkt. Pas daarna komt de bestrijding van de dominante genderideologie ter sprake. Daarmee is naar de mening van de rapportagecommissie geen rangorde of prioriteitenvolgorde vastgelegd. 32 Zie hierover R. Holtmaat. Naar een Ander Recht. Nemesis 1988, nr. 1, pag

20 Het invoeren van volledige gelijkheid voor de wet of van maatregelen ter verbetering van de positie van vrouwen mag er niet toe leiden dat biologische verschillen worden genegeerd, of dat vrouwen uitsluitend in de gelegenheid worden gesteld dezelfde positie als mannen te bereiken. Dit miskent ervaringen en behoeften van vrouwen, die niet in het tot nu toe overheersende mannelijk model van leven zijn in te passen. Artikel 5 biedt bij uitstek de gelegenheid pluriformiteit of diversiteit in het beleid ter verbetering van de positie van vrouwen centraal te stellen. 33 Het artikel geeft geen maatstaf waaraan mannen en vrouwen moeten voldoen - behoudens de doorbreking van een traditionele rolverdeling. Daarmee schept het de mogelijkheid dat niet als vanzelfsprekend wordt uitgegaan van dominante (mannelijke) normen. Dit kan op een aantal punten betekenen dat niet gelijke rechten of gelijke kansen voorop moeten staan, maar dat andere rechten moeten worden ontwikkeld of andere kansen moeten worden geboden De reikwijdte van het Verdrag Artikel 1 definieert discriminatie als het maken van onderscheid waardoor de mensenrechten van vrouwen of van hun rechten op welk ander gebied dan ook worden aangetast of teniet gedaan. Zo bezien is de reikwijdte van het Verdrag zeer ruim. De alomvattendheid van het Verdrag impliceert dat vrouwendiscriminatie als een 'total phenomenon' wordt beschouwd, dat zich als complex en structureel probleem in alle onderdelen van het menselijke bestaan voordoet. Het Verdrag grijpt zowel in de verhoudingen tussen overheid en burgers in - de verticale verhoudingen -, als in de verhoudingen tussen burgers onderling - de horizontale verhoudingen. De vakliteratuur 34 en het CEDAW 35 stellen dat het Verdrag ook het privéleven bestrijkt. 36 De rapportagecommissie is het hiermee eens. Hieruit volgt dat de opvatting van de regering ten tijde van de behandeling van de Goedkeuringswet in de Eerste Kamer, namelijk dat het Verdrag geen betrekking heeft op de privésfeer, onjuist is. 37 Er bestaat veel verwarring over het begrip privésfeer of privéleven en over de vraag in hoeverre de overheid daarin zou mogen of moeten ingrijpen op grond van verdragsverplichtingen en de grondrechten. Het onderscheid tussen een publieke en een privésfeer kan op twee verschillende wijzen worden gehanteerd. 38 In de eerste plaats kan het onderscheid worden gebruikt om het verschil en de grens aan te geven tussen de staatssfeer en de burgerlijke samenleving. Bij dit onderscheid gaat het om het verschil tussen overheidsactoren en niet-overheidsactoren. In de tweede plaats kan het onderscheid worden gebruikt om het verschil en de grens aan te geven tussen de markt en het gezin. Onder de markt wordt dan het openbare productieve leven of de wereld van de betaalde arbeid en de handel verstaan. Het gezin staat voor de 33 Zie E. Lijnzaad in: Heringa. Het Vrouwenverdrag: een beeld van een verdrag... Maklu Uitgevers. Antwerpen- Apeldoorn, Sinds 1985 is pluriformiteit de doelstelling van het emancipatiebeleid van de rijksoverheid. Zie ook de Beleidsbrief Emancipatiebeleid Zie noot 6 en noot 7 in hoofdstuk 1, en de literatuurverwijzingen in deze boeken. 35 In Aanbeveling 19 wordt geweld tegen vrouwen binnen het gezin een van de verraderlijkste vormen van geweld tegen vrouwen genoemd; Aanbeveling 21 stelt expliciet aan de orde dat het gezinsleven wordt bestreken door het Verdrag; wettelijke rechten, verantwoordelijkheden en feitelijke verhoudingen in het gezinsleven dienen gevrijwaard te zijn van discriminatie van vrouwen in de brede zin van het Verdrag. 36 In het navolgende worden de termen privésfeer en privéleven door elkaar heen gebruikt. 37 EK, vergaderjaar , (R 1281), nr. 72a pag Zie hierover M. van den Brink & T. Loenen: Publiek/Privé Revisited: Internationaal Recht en Vrouwen; Nemesis Essays (Vrouwenrechten, mensenrechten), maart 1996, pag. 25 e.v. 20