WERKDOCUMENT VAN DE DIENSTEN VAN DE COMMISSIE. Beoordeling van het nationale hervormingsprogramma 2014 en het stabiliteitsprogramma voor BELGIË.

Transcriptie

1 EUROPESE COMMISSIE Brussel, SWD(2014) 402 final WERKDOCUMENT VAN DE DIENSTEN VAN DE COMMISSIE Beoordeling van het nationale hervormingsprogramma 2014 en het stabiliteitsprogramma voor BELGIË bij Aanbeveling voor een AANBEVELING VAN DE RAAD over het nationale hervormingsprogramma 2014 van België en met een advies van de Raad over het stabiliteitsprogramma 2014 van België {COM(2014) 402 final} NL NL

2 INHOUDSOPGAVE Samenvatting Inleiding Economische situatie en vooruitzichten Uitdagingen voor en beoordeling van de beleidsagenda Begrotingsbeleid en belastingen Financiële sector Arbeidsmarkt, onderwijs en sociaal beleid Structurele maatregelen ter bevordering van duurzame groei en concurrentievermogen Modernisering van de overheidsdiensten Conclusies Overzichtstabel Bijlage... 38

3 SAMENVATTING Volgens de voorjaarsprognoses 2014 van de Commissie wordt een groeiversnelling van het bbp in België tot 1,4% in 2014 verwacht, voornamelijk als gevolg van de binnenlandse vraag die opveert door een toenemend vertrouwen. Het uitvoersaldo zal een positieve bijdrage blijven leveren aan de groei, zij het minder dan in voorgaande jaren. De werkloosheid zou daarentegen lichtjes stijgen van 8,4% tot 8,5% en in 2015 marginaal dalen. De inflatie zou tot de prognosehorizon onder de 2%-grens blijven als gevolg van de zwakke prijsdruk en het besluit van de regeling om de btw op het particuliere elektriciteitsverbruik te verlagen. In het algemeen heeft België enige vooruitgang geboekt bij het uitvoeren van de landspecifieke aanbevelingen voor België heeft zijn tekort in 2013 teruggebracht tot 2,6% van het bbp, de onderlinge afstemming van het begrotingsbeleid tussen de verschillende bestuursniveaus verbeterd, en een hervorming van de sociale zekerheid voor ouderen aangenomen om meer oudere werknemers aan het werk te houden en de overheidsfinanciën op langere termijn meer houdbaar te maken. Daartoe zullen echter extra hervormingen vereist zijn om de aanzienlijke uitdaging van de vergrijzing op te vangen. Alhoewel maatregelen zijn genomen om de stijgende loonkosten in bedwang te houden en de arbeidsmarktparticipatie te verbeteren, is het risico van loskoppeling van lonen en productiviteit niet effectief aangepakt en blijven de prestaties op werkgelegenheidsgebied gehinderd worden door aanhoudende structurele knelpunten. Daarnaast kan de synergie tussen de verschillende actoren en het beleid op het gebied van onderwijs, beroepsopleiding en arbeidsbemiddeling worden verbeterd. Tot slot is slechts in beperkte mate vooruitgang geboekt met het verleggen van de belastingdruk op de inkomsten uit arbeid naar minder groeiverstorende bronnen van ontvangsten, het verminderen van de operationele beperkingen in de retail- en dienstensectoren en het terugdringen van de emissies van broeikasgassen van gebouwen en het vervoer. Over het geheel genomen, zijn er stappen in de goede richting gezet, maar moeten er nog verdere maatregelen worden genomen. Daardoor wordt België nog steeds geconfronteerd met grote en met elkaar samenhangende uitdagingen op het gebied van de stand en de houdbaarheid van zijn overheidsfinanciën, het externe concurrentievermogen van de economie, de werking van de arbeids- en productmarkten en de broeikasgasemissies. De door België ingediende beleidsplannen pakken het merendeel van die uitdagingen aan, waarbij op de algemene coherentie van beide programma's is toegezien. Het nationale hervormingsprogramma bevestigt de toezegging van België om de tekortkomingen op het gebied van de langetermijnhoudbaarheid van de overheidsfinanciën, het concurrentievermogen, de arbeidsmarkt, de economische mededinging en het milieu te verhelpen, al zijn de het afgelopen jaar genomen maatregelen niet ambitieus genoeg. Ook ontbreekt in het nationaal hervormingsprogramma een toekomstvisie. Het stabiliteitsprogramma toont aan dat België vastbesloten is om conform het stabiliteits- en groeipact een verbetering van de begrotingssituatie in de richting van de middellangetermijndoelstelling te bewerkstelligen, alhoewel het begrotingstraject slechts indicatief is. Op een aantal terreinen is een effectievere beleidscoördinatie tussen de verschillende betrokken actoren en onderlinge afstemming van de regionale en de nationale doelstellingen vereist als men de gestelde doelen wil halen en de verbintenissen wil nakomen. Overheidsfinanciën: België heeft zijn tekort tot onder 3% van het bbp verminderd. Alhoewel de verwachting is dat het tekort onder deze grens zal blijven, zijn verdere inspanningen noodzakelijk om de hoge schuldquote resoluut op een neerwaarts pad te brengen. De langetermijnhoudbaarheid van de overheidsfinanciën is aan grote risico's onderhevig wegens de voorspelde hoge kosten van de vergrijzing. De onlangs 2

4 doorgevoerde hervormingen op het vlak van het wettelijk en het vervroegd pensioen zijn belangrijke stappen om het pensioenstelsel houdbaarder te maken, maar moeten gelet op de omvang van de uitdaging worden aangevuld met andere maatregelen. Er blijft een belangrijke kloof tussen de effectieve en de wettelijke pensioenleeftijd, de pensioenleeftijd is niet gekoppeld aan de levensverwachting en de kosteneffectiviteit van de langdurige institutionele zorg is voor verbetering vatbaar. Tot slot zijn ondanks de hoge belastingdruk op arbeid de lasten niet noemenswaardig verlegd naar minder groeiverstorende inkomstenbronnen. De losse ingrepen in een al zeer complex belastingstelsel hebben niet bijgedragen tot een structurele hervorming van een systeem dat betrekkelijk ongunstig is voor groei, noch andere doelstellingen gediend waarbij de fiscaliteit een rol zou kunnen spelen. Concurrentievermogen: de knelpunten op het vlak van de competitiviteit blijven bestaan, met name voor de industrieproducten. Zij zijn te wijten aan de hoge factorkosten, met name voor energie en arbeid, die onvoldoende worden gecompenseerd door hogere productiviteitscijfers en/of een heroriëntatie van de uitvoer naar meer dynamische markten of producten met meer toegevoegde waarde. Vanwege de specialisatie van het land in intermediaire producten, die gevoeliger zijn voor prijsconcurrentie, zijn ontwikkelingen in de loonkosten per eenheid product uitermate relevant. De arbeidskosten in België zijn de jongste jaren sterker gestegen dan bij de belangrijkste handelspartners en dan de productiviteit. Op het vlak van het niet-kostprijsgebonden concurrentievermogen werpen de goed ontwikkelde en breed opgezette beleidsplannen van de verschillende bestuursniveaus om onderzoek en innovatie te stimuleren vruchten af, maar de steunregelingen zijn ingewikkeld, tijdrovend en sterk versnipperd. Tot slot remmen de aanhoudende mismatches op de arbeidsmarkt de groei in sommige sectoren af. Arbeidsmarkt, onderwijs en beroepsopleiding: de arbeidsmarktparticipatie is nog steeds beneden gemiddeld en er blijven grote verschillen inzake werkgelegenheid/werkloosheid tussen de regio's en bevolkingsgroepen. De belastingwig op arbeid is zeer groot en er zijn hardnekkige werkloosheids- en inactiviteitsvallen. De geringe arbeidsmobiliteit, de hoge entreebelemmeringen en een grote discrepantie tussen de aangeleerde en de door de arbeidsmarkt gevraagde vaardigheden zijn nadelig voor de werkgelegenheid en de groei. Met name het percentage vroegtijdige schoolverlaters bereikt in sommige regio's een zorgwekkend peil. Dit is toe te schrijven aan het aanzienlijke aantal jongeren dat het onderwijssysteem verlaat zonder een diploma en aan ongekwalificeerde nieuwkomers/migranten. Alhoewel er sprake is van verbetering, blijft een effectieve coördinatie van de verschillende openbare en regionale actoren op het gebied van onderwijs, beroepsopleiding en arbeidsbemiddeling problematisch. Productmarkten: de prijzen van goederen en diensten liggen in België doorgaans hoger dan in andere lidstaten, een situatie die op een zwakke concurrentie en structurele barrières terug te voeren is. Operationele beperkingen en belemmeringen voor de mededinging in de detailhandel moeten nog worden aangepakt en het risico van verdere stijgingen van de distributietarieven vereist een effectieve beleidsrespons. De beperkingen op het uitoefenen van professionele diensten blijven tot slot excessief. Klimaat en energie: zonder extra maatregelen of aanvullende flexibele mechanismen zal België zijn Europa 2020-doelstelling voor het terugdringen van broeikasgasemissies niet halen in sectoren die niet onder het EU-emissiehandelssysteem vallen. De knelpunten in de transportsector zijn niet afdoend aangepakt. Een duidelijke verdeling van de inspanningen op het vlak van de vermindering van broeikasgasemissies tussen de verschillende bestuursniveaus ontbreekt nog altijd. 3

5 1. INLEIDING In mei 2013 heeft de Commissie een reeks landspecifieke aanbevelingen (LSA's) voor het beleid inzake economische en structurele hervormingen in België voorgesteld. Op basis van deze aanbevelingen heeft de Raad van de Europese Unie in juli 2013 zeven LSA's gedaan in de vorm van een officiële aanbeveling van de Raad. Deze LSA's hadden betrekking op de overheidsfinanciën, het pensioenstelsel, de loonvorming, de productmarkten, de fiscaliteit, de arbeidsmarkt en de vermindering van broeikasgasemissies. In het voorliggende werkdocument van de diensten van de Commissie (Staff Working Document, SWD) wordt nagegaan in hoeverre deze aanbevelingen in België zijn opgevolgd. In het SWD worden de beleidsmaatregelen getoetst aan de bevindingen van de jaarlijkse groeianalyse 2014 van de Commissie (JGA) 1 en aan het derde jaarlijkse waarschuwingsmechanismeverslag (WMV) 2, die beide in november 2013 zijn gepubliceerd. De JGA bevat de voorstellen van de Commissie voor een noodzakelijke gemeenschappelijke opvatting van de prioritaire acties op nationaal en EU-niveau in Daarin worden vijf prioriteiten aangewezen om de lidstaten weer op weg naar groei te zetten: gedifferentieerde, groeivriendelijke begrotingsconsolidatie; herstel van de normale kredietverlening aan de economie; groei en concurrentievermogen bevorderen, nu en voor de toekomst; de werkloosheid en de sociale gevolgen van de crisis aanpakken, en modernisering van het overheidsapparaat. Het WMV omvat een eerste screening om uit te maken of er in de lidstaten macro-economische onevenwichtigheden bestaan of dreigen te ontstaan. Volgens het WMV zijn er positieve tekenen die erop wijzen dat een correctie van de macro-economische onevenwichtigheden in Europa gaande is. Met het oog op een volledige en duurzame herbalancering is België samen met vijftien andere lidstaten geselecteerd voor een evaluatie van de ontwikkelingen die tot het ontstaan of verdwijnen van onevenwichtigheden aanleiding geven. Deze diepgaande evaluaties werden op 5 maart 2014 samen met een mededeling van de Commissie 3 bekendgemaakt. Tegen de achtergrond van de aanbeveling van de Raad van 2013, de JGA, het WMV en de diepgaande evaluatie heeft België op 30 april 2014 een nationaal hervormingsprogramma (NHP) en een stabiliteitsprogramma ingediend. Deze programma's verschaffen gedetailleerde informatie over de vorderingen die sinds juli 2013 zijn gemaakt, maar in verband met de parlementsverkiezingen van mei 2014 zijn de toekomstplannen indicatief in het stabiliteitsprogramma en ontbreken zij in het NHP. De in deze programma's vervatte informatie vormt de grondslag voor de analyse in het voorliggende werkdocument van de diensten van de Commissie. De ingediende programma's hebben een uitgebreid raadplegingsproces doorlopen waaraan zowel de overheden van de gemeenschappen en de gewesten als de sociale partners en het maatschappelijk middenveld hebben deelgenomen ECONOMISCHE SITUATIE EN VOORUITZICHTEN Economische situatie 1 COM(2013) 800 final. 2 COM(2013) 790 final. 3 Naast de zestien lidstaten die in het WMV worden vermeld, heeft ook Ierland een diepgaande evaluatie gekregen, na de conclusie van de Raad dat het land volledig in het gewone toezichtkader dient te worden opgenomen nu het programma van financiële bijstand met succes is voltooid. 4 Het NHP is goedgekeurd door de federale regering, en de bij het NHP gevoegde gewestelijke NHP's waren eerder goedgekeurd door de verschillende gewestregeringen. Voordat het NHP werd goedgekeurd, heeft de federale regering met de sociale partners overlegd over de kwesties die met Europa 2020 verband houden. 4

6 De groei en werkgelegenheid in België zijn in 2013 gedrukt door de zwakke investeringen en de nog altijd schuchtere particuliere consumptie. Begin 2013 werden dalingen opgetekend van de investeringen en zowel de uitvoer als de invoer, die door de aanhoudend zwakke consumptie van de huishoudens niet werden gecompenseerd. De consumptie trok in de loop van het jaar overigens wel weer aan en de investeringen lieten een broos begin van herstel zien. De verwachtingen omtrent het algemeen economisch klimaat en de vertrouwensindices zijn geleidelijk verbeterd en bereikten hun hoogste peil sinds midden Na een daling met 2,5% in 2013 als gevolg van de zwakke start herstelden de investeringen zich gaandeweg, vooral door toedoen van de bedrijfsinvesteringen. De nettouitvoer maakte de negatieve binnenlandse vraag goed en bracht de jaarlijkse bbp-groei op 0,2%. Niettegenstaande dat de werkgelegenheid sinds midden 2013 weer toeneemt, is de werkloosheid gestegen van 7,6% in 2012 tot 8,4% in En alhoewel het cijfer zich aan het einde van het jaar stabiliseerde op een niveau dat onder het EU-gemiddelde ligt, blijft het naar historische maatstaven hoog. Tevens stagneerde de totale werkgelegenheid op een niveau onder het EU-gemiddelde en is de zeer lage werkgelegenheidsgraad van sommige groepen (laaggeschoolden, jongeren, oudere werknemers en personen met een migratieachtergrond 5 ) zorgwekkend. De totale inflatie is in 2013 vertraagd tot 1,2% op jaarbasis, onder het EU-gemiddelde van 1,5%. De vertraging is voornamelijk het gevolg van lagere invoer- en inputprijzen en van regeringsmaatregelen om de concurrentie en de transparantie op de binnenlandse energiemarkten te stimuleren. De geringere inflatiedruk zou loonmatiging voor België gemakkelijker kunnen maken vanwege de verminderde impact van de loonindexering op de totale loongroei, één van de factoren die in het verleden tot loonstijgingen met meer dan de productiviteitsgroei hebben bijgedragen. Tijdens de eerste paar maanden van 2014 heeft de inflatie haar neerwaartse tendens voortgezet en is daarmee onder het peil in de buurlanden gezakt. Economische vooruitzichten Volgens de voorjaarsprognoses 2014 van de Commissie zou de groei van het reële bbp in de loop van 2014 versnellen en uitkomen op 1,4% dankzij de opverende binnenlandse vraag en een tijdelijke bijdrage van de netto-uitvoer. De verwachting is dat zowel de particuliere consumptie als de investeringen verder aantrekken tegen het einde van het jaar en zich opnieuw stabiliseren vanaf 2015; tegen dan wordt een groei van het reële bbp van 1,6% voorspeld, voornamelijk gedragen door de binnenlandse vraag. Betere vooruitzichten voor de arbeidsmarkt, een krachtigere inkomensgroei en aantrekkende investeringen zullen deze groeiprojectie schragen. Dit zal naar verwachting echter gepaard gaan met een toename van de invoer die de groei van de uitvoer overtreft en het verdwijnen van tijdelijke competitiviteitswinsten. De verwachting is dat het algemene klimaat van lage inflatie en de beslissing van de regering om de btw op het elektriciteitsverbruik van de huishoudens te verlagen, de afname van de inflatiedruk verder zal versnellen en de indexering van de lonen voor de meeste werknemers zal uitstellen. In combinatie met de bevriezing van de reële lonen en productiviteitswinsten zal dit bijdragen tot een vertraging van het tempo waarin de loonkosten per eenheid product stijgen. De werkloosheid zal in 2014 naar verwachting marginaal toenemen tot 8,5% gemiddeld en vanaf 2015 traag dalen. 5 Deze groep omvat zowel nieuwkomers als migranten van de tweede en derde generatie, van wie velen de Belgische nationaliteit hebben. 5

7 De macro-economische aannamen die in het nationale hervormingsprogramma en het stabiliteitsprogramma van België voor 2014 worden gehanteerd, zijn gebaseerd op projecties van het Federaal Planbureau van 24 maart 2014 en op de prognoses van de Commissie voor de internationale context. Voor 2013 en 2014 wordt uitgegaan van een reële bbp-groei van respectievelijk 1,4% en 1,8%. Dit is ietwat optimistischer dan de 1,4 en 1,6% van de Commissie, maar blijft binnen een redelijke marge. Ook de voorspellingen inzake de inflatie- en werkloosheidscijfers liggen zeer dicht in de buurt van die van de Commissie. De in het stabiliteitsprogramma opgenomen ramingen van de potentiële groei in 2013 en 2014 zijn daarentegen aanzienlijk hoger dan die van de Commissie op basis van de voorjaarsprognoses. Het gevolg daarvan is dat de output gap en het geraamde effect van de conjunctuur op het overheidstekort aanmerkelijk negatiever zijn in het programma dan in de beoordeling van de Commissie. In het nationaal hervormingsprogramma wordt een effectbeoordeling gemaakt van de verlagingen van de socialezekerheidsbijdragen die in het "Concurrentiepact" zijn overeengekomen, bovenop de verlaging van de btw op elektriciteit. Voor de simulaties zijn twee verschillende hypothesen voor de loonontwikkeling gebruikt (gecontroleerde en vrije loonvorming). Beide hebben een positieve impact op de bbp-groei en de werkgelegenheid en leiden tot een vermindering van de nominale uurloonkosten, waarbij evenwel de impact in het geval van de hypothese van de gecontroleerde loonvorming groter is. Volgens die projecties zouden de verlagingen tegen 2020 de arbeidskosten drukken met 0,19% tot 1,1%, met een positief effect op de werkgelegenheid van 0,09% tot 0,27% en op het bbp van 0,11% tot 0,18% als gevolg. 3. UITDAGINGEN VOOR EN BEOORDELING VAN DE BELEIDSAGENDA 3.1. Begrotingsbeleid en belastingen Ontwikkeling van de begroting en schulddynamiek Doel van de in het stabiliteitsprogramma 2014 uitgestippelde begrotingsstrategie is uiterlijk in 2016 een structureel begrotingsevenwicht te realiseren en het volgende jaar de middellangetermijndoelstelling (MTD) te verwezenlijken. In verband met het einde van de kabinetsperiode en de nationale en regionale verkiezingen van eind mei wordt het begrotingstraject, dat gebaseerd is op de aanbevelingen van de Hoge Raad voor Financiën, in het programma als indicatief aangemerkt. Het programma bevestigt de vorige MTD met een structureel overschot van 0,75% van het bbp, wat de doelstellingen van het Pact weerspiegelt. Alhoewel de MTD een aanzienlijke budgettaire inspanning vereist, zoals uit het overeenkomstige primaire saldo blijkt, dient er rekening te worden gehouden met de impliciete lasten van de vergrijzing. Het programma gaat ervan uit dat de MTD in 2017 zal worden bereikt, oftewel één jaar later dan de streefdatum van het programma van vorig jaar. Het nominaal tekort voor 2013 is op 2,6 % van het bbp uitgekomen, tegen een streefcijfer van 2,5 % van het bbp in het stabiliteitsprogramma van Het structureel tekort is afgenomen van 3,0% van het bbp in 2012 tot 2,3%. De structurele verbetering bedroeg bijgevolg 0,7 procentpunt van het bbp, minder dan het streefcijfer van 1 pp van het bbp van het programma Voor 2014 bevestigt het stabiliteitsprogramma wat het nominaal tekort betreft het streefcijfer van 2,15% van het bbp dat in het ontwerpbegrotingsplan voor 2014 was vooropgesteld en dat iets hoger ligt dan de 2,0% van het bbp van het stabiliteitsprogramma van vorig jaar. De verbetering van het (herberekende) structurele 6

8 saldo 6 waarop het programma mikt, komt neer op 0,5 pp van het bbp, tegenover 0,6 pp van het bbp in het ontwerpbegrotingsplan, en resulteert in een (herberekend) structureel tekort van 1,7% van het bbp in Dit is een opwaartse herziening ten opzichte van de (herberekende) structurele doelstelling van 1,3% van het bbp van het ontwerpbegrotingsplan, die te wijten is aan de bijstelling naar beneden van de potentiële groei en het feit dat een groter deel van de verbetering van het nominaal saldo afkomstig zal zijn van eenmalige factoren. De Europese Commissie voorspelt in haar voorjaarsprognoses 2014 een nominaal tekort van 2,6% van het bbp voor Het verschil ten opzichte van het programma houdt verband met de meer dynamische uitgavenontwikkelingen in de projecties van de Commissie. Bijna de helft van de onderlinge afwijking is gesitueerd op het niveau van de lokale overheden. Volgens de voorjaarsprognoses verbetert het structureel saldo niet verder in Anders dan in de voorjaarsprognoses, wordt er in het stabiliteitsprogramma van uitgegaan dat ongeveer 0,25% van het bbp aan loonsubsidies zal worden omgezet in directe verlagingen van de socialezekerheidsbijdragen, wat de vergelijking van de ontvangsten- en uitgavenratio's in beide projecties vertekent. Ontvangsten Kader 1. Voornaamste maatregelen Belangrijkste begrotingsmaatregelen 2013 Verhoging van de accijnzen n.b. Verhoging van de belasting op inkomsten uit financiële activa Invoering van een minimumbelasting in de vennootschapsbelasting 2014 Verlaging van de btw op elektriciteit Verhoging van de accijnzen Verlaging van de socialezekerheidsbijdragen 2016 n.b. Uitgaven Efficiëntiewinst in de overheidsdiensten Slechts gedeeltelijke vervanging van ambtenaren die met pensioen gaan Plafonnering van de (reële) stijging van de uitgaven in de gezondheidszorg op 3% 2015 n.b. n.b Verlaging van de n.b. socialezekerheidsbijdragen Noot: De gevolgen voor de begroting worden in het programma niet meegedeeld. België heeft eveneens macrostructurele maatregelen genomen waarvan wordt verwacht dat zij de economische groei stimuleren en de begrotingsconsolidatie ondersteunen, nl. structurele 6 Conjunctuurgezuiverd saldo, exclusief eenmalige en tijdelijke maatregelen, dat door de diensten van de Commissie op basis van de in het programma vervatte informatie is herberekend volgens de gezamenlijk overeengekomen methode. 7

9 hervormingen van de arbeidsmarkt en het pensioenstelsel die de werkgelegenheidsgraad van oudere werknemers zouden moeten verhogen. Verlagingen van de socialezekerheidsbijdragen en van de belastingen voor laagbetaalde werknemers moeten werk financieel aantrekkelijker maken. De vraag naar arbeid wordt gestimuleerd door een verlaging van de loonlasten in het algemeen en voor specifieke doelgroepen voor de ondernemingen. Het concurrentievermogen wordt voorts verbeterd door een bevriezing van de reële lonen en inflatiedrukkende maatregelen, die de automatische loonindexering moeten vertragen. De genomen fiscale maatregelen spitsen zich toe op belasting van de consumptie en kapitaal, en beogen te vermijden dat arbeid zwaarder wordt belast. Het programma mikt op een (herberekende) structurele verbetering van 0,6% van het bbp in 2015 en 0,9% van het bbp in 2016 en Gelet op de macro-economische aannames waarop het programma berust, is dit traject consistent met een nominaal tekort van 1,4% van het bbp in 2015, 0,4% in 2016 en een begrotingsoverschot van 0,6% van het bbp in Deze doelstellingen liggen onder die van het vorige programma (zijnde een tekort van 0,5% van het bbp in 2015 en een overschot van 0,4% van het bbp in 2016), en dat is hoofdzakelijk te wijten aan een kleinere (herberekende) structurele inspanning in 2015 in vergelijking met het programma van vorig jaar (0,6 in plaats van 1,2 pp van het bbp), terwijl de bbp-groei marginaal opwaarts is herzien. Geen van de doelstellingen is vooralsnog met specifieke maatregelen onderbouwd. Alle doelstellingen van het programma worden als indicatief aangemerkt, wat de geloofwaardigheid van het traject schaadt. Daarenboven vormen de als gevolg van de verkiezingen in mei 2014 beperkte bevoegdheden van de verschillende regeringen een risico voor de doelstelling 2014, waarvan de verwezenlijking volgens de prognoses van de Commissie nog niet zeker is. Hierdoor zou het kunnen dat België een grotere dan in het programma vooropgestelde inspanning moet leveren in de laatste jaren van programma om tegen 2016 een structureel begrotingsevenwicht en tegen 2017 de MTD te bereiken. Een dergelijke verschuiving naar het einde houdt risico's in voor het halen van de doelstellingen. Overigens zou ook een langere periode van politieke onzekerheid na de verkiezingen, zoals in 2007 en 2010, en het daarmee gepaard gaande uitstellen van aanvullende maatregelen, de doelstelling voor 2015 op de helling kunnen zetten. Tot slot is, niettegenstaande de doelstellingen in structurele termen zijn geformuleerd, het risico aanwezig dat de autoriteiten zoals we in 2014 hebben gezien (zie boven) zich beroepen op nominale cijfers als het zo uitkomt dat de vereiste inspanning daardoor lichter is als gevolg van gunstige conjunctuureffecten of éénmalige meevallers. Anderzijds, bij eerbiediging van de structurele doelstellingen, zullen het de macro-economische omstandigheden zijn die bepalen wanneer weer een nominaal begrotingsoverschot wordt geboekt. 8

10 Kader 2. Buitensporigtekortprocedure voor België België is momenteel onderworpen aan het corrigerende gedeelte van het stabiliteits- en groeipact. De buitensporigtekortprocedure tegen België is op 2 december 2009 ingeleid door de Raad, met de aanbeveling om het tekort tegen uiterlijk 2012 te corrigeren. Op 21 juni 2013 concludeerde de Raad dat België geen doeltreffend gevolg had gegeven aan zijn aanbevelingen en besloot hij een aanmaning te geven. België kreeg tot 21 september 2013 om het buitensporige tekort effectief en duurzaam te corrigeren. De Raad besloot tevens dat België structurele maatregelen voor het jaar 2014 diende te presenteren die een duurzame correctie van het buitensporige tekort en voldoende vooruitgang in de richting van de MTD waarborgen. Het jaar na de correctie van het buitensporige tekort zal België onder het preventieve gedeelte van het pact komen en dient het voldoende vooruitgang in de richting van de MTD te waarborgen. Omdat de schuldquote in 2013 met 101,5% van het bbp boven de referentiewaarde van 60% uitkwam, is België gedurende de drie jaar na de correctie van het buitensporige tekort eveneens onderworpen aan overgangsmaatregelen betreffende de naleving van het schuldcriterium; gedurende die periode dient voldoende vooruitgang in de richting van naleving te worden geboekt. Een overzicht van de huidige situatie van de buitensporigtekortprocedure kan worden geraadpleegd op: Op 21 juni 2013 besloot de Raad België aan te manen om de buitensporigtekortprocedure te beëindigen in België bracht ieder kwartaal verslag uit over de gemaakte vorderingen en rapporteerde over de uitstaande overheidswaarborgen overeenkomstig de in december 2013 in werking getreden extra rapportageverplichtingen van artikel 10, lid 6, onder b), van Verordening (EU) 473/2013. Het nominaal tekort kwam in 2013 uit op minder dan het door de Raad gestelde doel van 2,7%. De voorspelling is dat het tekort in 2014 en 2015 onder de grens van 3% van het bbp zal blijven. Anderzijds was de in 2013 geleverde (bijgestelde) begrotingsinspanning kleiner dan de inspanning van 1% van het bbp die in het besluit van de Raad was vastgesteld. Uit een bottom-up beoordeling om op basis van de discretionaire maatregelen aan de ontvangstenzijde en de ontwikkelingen van de uitgaven tussen het basisscenario waarop het besluit van de Raad steunt en de effectieve resultaten te ramen hoe groot de aanvullende begrotingsinspanning moet zijn, blijkt dat België voor 2013 aanvullende maatregelen van in totaal ¼% van het bbp heeft genomen, wat in de lijn ligt van het volume dat noodzakelijk wordt geacht om de structurele doelstelling van het besluit te halen. Na de correctie van het buitensporige tekort zal België onder het preventieve gedeelte van het pact komen en dient het voldoende vooruitgang in de richting van de MTD te waarborgen. De ingeplande jaarlijkse bijsturing van het (herberekende) structureel saldo in 2014 en 2015 is adequaat. De voorjaarsprognoses van de Commissie geven echter geen werkelijke structurele verbetering in 2014 te zien en, in de gebruikelijke hypothese van ongewijzigd beleid, een structurele verslechtering in De (herberekende) jaarlijkse bijsturing van de structurele inspanning overtreft de vereiste minimale inspanning in 2016 en Volgens de indicatieve informatie in het stabiliteitsprogramma zal het groeipercentage van de overheidsuitgaven, ongerekend discretionaire maatregelen aan de ontvangstenzijde, in de periode naar verwachting 0,5% van het bbp bijdragen tot de jaarlijkse structurele aanpassing in de richting van de MTD. Volgens de prognose van de Commissie zou het groeipercentage van de overheidsuitgaven, ongerekend discretionaire maatregelen aan de ontvangstenzijde, in 2014 en 2015 geen 0,5% van het bbp 9

11 bijdragen tot de jaarlijkse structurele aanpassing in de richting van de MTD. Dit komt doordat de uitgaven groeien met meer dan 0,0%, zijnde het laagste van de referentiepercentages voor de uitgavenbenchmark van de desbetreffende jaren. Het nadelige effect van deze breuk op het structureel saldo zou vanaf 2015 boven de materialiteitsdrempels uitkomen. Het verschil heeft te maken met een andere kijk op de uitvoering van de begroting 2014 en met de aanname van ongewijzigd beleid in de Commissieprojecties voor 2015, terwijl het programma uitgaat van een consolidatiescenario. Op basis van een algehele evaluatie van de begrotingsplannen van België, waarbij het structurele saldo als ijkpunt is genomen en onder meer een analyse is verricht van de uitgaven, ongerekend discretionaire maatregelen aan de ontvangstenzijde, kan worden geconcludeerd dat het aanpassingstraject in de richting van de MTD passend lijkt. Volgens de voorjaarsprognoses van de Commissie wordt vanaf 2014 echter een aanzienlijke afwijking van het aanpassingstraject in de richting van de MTD verwacht, die de naleving van de voorwaarden van het preventieve gedeelte van het Pact in het gedrang zou kunnen brengen. België heeft er zich in zijn stabiliteitsprogramma 2013 toe verbonden zijn overheidsschuld tegen eind 2013 terug te brengen tot minder dan 100%. Als gevolg van herindeling van een aantal vennootschappen in de overheidssector, vooral op het regionale en het lokale bestuursniveau, kwam het eindcijfer evenwel uit op 101,5% van het bbp, en dit ondanks de verkoop van een aantal overheidsactiva. In de prognose van de Commissie zou de schuldquote over de voorspellingshorizon stabiel blijven. Volgens het consolidatiescenario van het nationale programma zou zij over die horizon geleidelijk dalen en 2015 zijn voor België een overgangsperiode wat de schuldbenchmark betreft. Volgens de plannen zal de schuldbenchmark aan het einde van de overgangsperiode worden gehaald. Volgens de prognose van de Commissie, die uitgaat van ongewijzigd beleid, zal de overgang naar naleving van het schuldcriterium niet worden verwezenlijkt in 2014 noch in 2015, en dreigt België dus onder de BTP te worden geplaatst als niet wordt bijgestuurd. De voorwaardelijke verplichtingen in verband met aan de financiële sector verstrekte waarborgen zijn verder afgenomen van rond de 13,5% van het bbp begin 2013 tot 11,3% van het bbp in februari Begrotingskader Door de zesde staatshervorming van eind 2013 worden vanaf medio 2014 extra bevoegdheden overgeheveld naar de Belgische gewesten en gemeenschappen. Hun aandeel in de overheidsuitgaven zal van 24% vóór de hervorming toenemen tot 31% erna. De daarmee gepaard gaande herziening van de Bijzondere Financieringswet geeft de gewesten meer fiscale autonomie via "hogere regionale opcentiemen" op de federale personenbelasting die zullen worden gecompenseerd met een belastingvermindering op federaal niveau. De in toenemende mate decentrale structuur van België en de afwezigheid van een "normenhiërarchie" voor de verschillende bestuursniveaus vragen om een effectieve begrotingscoördinatie, met inbegrip van transparante regels voor de uitgaven en uitbreiding van begrotingsplanning op middellange termijn tot alle bestuursniveaus. In het kader van het Europees Semester 2013 is aan België aanbevolen expliciete afspraken voor begrotingscoördinatie te maken. Eind 2013 diende België een rapport in over de manier waarop het gevolg wil geven aan die aanbeveling, overeenkomstig het Besluit van de Raad van 21 juni 2013 betreffende de maatregelen die noodzakelijk worden geacht om het buitensporige tekort van België te corrigeren. In juli 2013 bereikten de federale en de gewest- en gemeenschapsregeringen een akkoord over een ad-hoc lastenverdeling inzake de consolidatie-inspanning in 2013 en 2014, overeenkomstig het stabiliteitsprogramma België heeft sinds de aanbeveling van vorig jaar aanzienlijke vorderingen gemaakt met het invoeren van meer structurele coördinatieregelingen. De federale regering en de 10

12 gewest- en gemeenschapsregeringen hebben op 13 december 2013 een Samenwerkingsakkoord inzake begrotingscoördinatie gesloten dat de uitvoering van het begrotingsverdrag tot doel heeft 7. Zoals het verdrag bepaalt, stelt dit akkoord een regel in dat de begroting structureel in evenwicht moet zijn (conform de MTD) op het niveau van de overheid als geheel. Voorts formaliseert het de in de praktijk tot stand gekomen coördinatie door i) het intergouvernementeel raadgevend comité 8 een officiële rol te geven in het proces en ii) de adviserende rol 9 van de Hoge Raad voor Financiën (HRF) meer expliciet te maken. Daarnaast versterkt het akkoord de toezichthoudende rol van de Hoge Raad door uitdrukkelijk te voorzien in een correctiemechanisme wanneer significant van de overeengekomen doelstellingen wordt afgeweken. Alhoewel het akkoord een wezenlijke verbetering betekent, zal veel afhangen van de uitvoering ervan en van de mate waarin de Hoge Raad voor Financiën erin slaagt een consensus te bewerkstelligen over de begrotingsdoelstellingen op middellange termijn voor de overheid als geheel en over de spreiding van de lasten 10. Misschien zijn aanvullende afspraken nodig om de doelstellingen post 2014 bindend te maken en de strategieën op elkaar af te stemmen om de negatieve impact van de resterende consolidatie-inspanningen te beperken. Houdbaarheid op lange termijn De houdbaarheid van de Belgische begroting lijkt op middellange termijn aan aanzienlijke risico's onderhevig te zijn. Het houdbaarheidstekort op middellange termijn 11, dat de aanpassingsinspanning weergeeft die tot 2020 vereist is om de schuldquote tegen 2030 op 60% van het bbp te brengen, bedraagt 5,4% van het bbp, voornamelijk als gevolg van het hoge peil van de overheidsschuld (101,5% van het bbp in 2015) en de voorspelde kosten van de vergrijzing, die tegen ,2 pp van het bbp zullen bijdragen. Volledige tenuitvoerlegging van het stabiliteitsprogramma zou de schuld op een neerwaarts pad brengen, maar dan nog zou deze in 2030 boven de bbp-referentiewaarde van 60% uitkomen. Ook op lange termijn lijkt België met aanzienlijke risico's voor de houdbaarheid van de begroting geconfronteerd te worden, die hoofdzakelijk verband houden met het structurele primaire saldo in 2015 en de voorspelde kosten van de vergrijzing, die op zeer lange termijn 6,6 pp van het bbp bijdragen. Het houdbaarheidstekort op lange termijn 12, dat de 7 Het Verdrag inzake stabiliteit, coördinatie en bestuur in de Economische en Monetaire Unie, waarvan het begrotingsverdrag deel uitmaakt, is eind 2013 door alle Belgische parlementen goedgekeurd. 8 Dit Overlegcomité/Comité de concertation, waarin alle Belgische regeringen vertegenwoordigd zijn, is in 1980 opgericht om bevoegdheidsconflicten te voorkomen en belangenconflicten tussen de verschillende regeringen op te lossen. 9 Overeenkomstig het Samenwerkingsakkoord wordt in het Overlegcomité onderhandeld over een doelstelling voor de overheid als geheel, waarna de HRF advies uitbrengt over de verdeling van het algemeen begrotingssaldo over de verschillende bestuursniveaus. Op basis van dat advies moet in het Overlegcomité een akkoord worden bereikt over afzonderlijke doelstellingen. 10 Met name dat laatste bleek de jongste jaren geen sinecure te zijn. In zijn advies van maart 2013 kon de Hoge Raad niet tot een consensus komen inzake één spreiding van de consolidatie-inspanningen over de verschillende bestuursniveaus, maar stelde hij in plaats daarvan twee alternatieve verdeelsleutels voor. Anderzijds is in het advies van 2014 wel een ondubbelzinnige verdeling van de doelstellingen opgenomen, maar slaagde de Hoge Raad er niet in om deze eensgezind goed te keuren. 11 Zie tabel V. De indicator voor het houdbaarheidssaldo voor de middellange termijn (S1) geeft weer welke aanpassing in de vorm van een gestage verbetering van het structurele primaire saldo tot en met 2020 vereist is en vervolgens tien jaar lang moet worden volgehouden om de schuldquote in 2030 terug te brengen tot 60 % van het bbp, met inbegrip van de financiering voor eventuele aanvullende uitgaven die tot en met het streefjaar nodig zijn in verband met de vergrijzing. 12 Zie tabel V. De indicator voor het houdbaarheidssaldo voor de lange termijn (S2) geeft weer welke onmiddellijke en blijvende aanpassing vereist is om aan de intertemporele begrotingsbeperking, met inbegrip van de vergrijzingskosten, te voldoen. S2 bestaat uit twee componenten: i) de initiële begrotingssituatie (IBS), die het verschil ten opzichte van het schuldstabiliserende primaire saldo weergeeft, en ii) de extra aanpassing die 11

13 aanpassingsinspanning weergeeft die nodig is om te waarborgen dat de schuldquote niet opnieuw in een opwaartse spiraal terechtkomt, bedraagt 7,2% van het bbp. De risico's zouden kleiner zijn mocht het structurele primaire saldo terugkeren naar de hogere niveaus die in het verleden zijn opgetekend, zoals het gemiddelde in de periode Het is daarom dienstig dat België de overheidsschuld blijft afbouwen en de toename van de uitgaven in verband met de vergrijzing 13 verder in bedwang houdt om zodoende bij te dragen tot de houdbaarheid van de overheidsfinanciën op middellange en lange termijn. De voorspelde vergrijzingskosten, en in het bijzonder de uitgaven voor pensioenen en voor langdurige zorg, vormen een uitdaging voor België. De geactualiseerde pensioenprojecties, waarin rekening is gehouden met de in 2012 geïntroduceerde strengere regels voor vervroegde uittreding, laten een toename met 5,1 pp van het bbp zien voor de pensioenuitgaven tussen 2010 en 2060 (vergeleken met 1,4 pp in de EU als geheel). Voor de overheidsuitgaven voor langdurige zorg wordt een toename met 2,7 pp van het bbp tegen 2060 voorspeld (vergeleken met 1,5 pp voor de EU). In 2013 kreeg België de landspecifieke aanbeveling extra inspanningen te doen om de kloof tussen de werkelijke en de wettelijke pensioenleeftijd te verkleinen, parallel aan de hervormingen van de sociale zekerheid voor ouderen maatregelen te nemen die actief ouder worden in de hand werken, de pensioenleeftijd of pensioenvoordelen te koppelen aan de ontwikkeling van de levensverwachting en de langdurige institutionele zorg kostenefficiënter te maken. België heeft vooruitgang geboekt bij het terugschroeven van de wijdverspreide mogelijkheden tot vervroegde uittreding. De eind 2011 ingeleide hervorming van de sociale zekerheid voor ouderen wordt zoals gepland in fasen uitgevoerd en het aantal vroegtijdige arbeidsmarktverlaters vertoont sedert enkele jaren een dalende trend. De verwachting is evenwel dat deze trend in 2014 zou kunnen worden onderbroken als gevolg van grootschalige bedrijfsherstructureringen, wat de behoefte aan verdere hervormingen op dit gebied accentueert. Ter ondersteuning van de hervormingen zijn aanvullende maatregelen genomen die actief ouder worden bevorderen, met name afstemming van de pensioenbonus op de nieuwe leeftijd voor vervroegde uittreding, een billijkere behandeling van de "gemengde" loopbanen en versterking van de werkprikkels in de overlevingspensioenen. Daarnaast zijn de regels inzake het bijverdienen na pensioen versoepeld, waardoor het lonender wordt om te blijven werken na het bereiken van de leeftijd voor vervroegde uittreding of om op de arbeidsmarkt te blijven of herin te treden na de wettelijke pensioenleeftijd. Terzelfder tijd is het ontslaan van werknemers met de brugpensioenregeling ("werkloosheid met bedrijfstoeslag") duurder gemaakt en is aan de ondernemingen gevraagd actief ouder worden in hun beleidsplannen te integreren. Daarentegen is geen vooruitgang gemaakt met het afstemmen van de pensioenleeftijd of pensioenvoordelen op de ontwikkeling van de levensverwachting. Er is een deskundigengroep opgericht, maar die heeft nog geen hervormingsvoorstellen bekendgemaakt. Er is geen vooruitgang geboekt inzake het verhogen van de kostenefficiëntie van de overheidsuitgaven in de langdurige institutionele zorg. Het bbp-aandeel van de overheidsuitgaven voor langdurige institutionele bedraagt momenteel 2,5% en zou volgens de voorspellingen kunnen oplopen tot meer dan 5% in Om de toekomstige behoeften aan in verband met de vergrijzingskosten vereist is. De voornaamste aanname bij de afleiding van S2 is dat de stijging van de schuldquote over een oneindige tijdshorizon wordt begrensd door het renteverschil (d.w.z. het verschil tussen de nominale rente en de reële groei), hetgeen dus niet noodzakelijkerwijs impliceert dat de schuldquote tot onder de in het EU-Verdrag vastgelegde drempelwaarde van 60 % zal dalen. 13 De vergrijzingskosten omvatten de langetermijnprojecties voor de leeftijdsgebonden uitgaven aan pensioenen, gezondheidszorg, langdurige zorg, onderwijs en werkloosheidsuitkeringen. Zie voor nadere bijzonderheden: Ageing Report (het Vergrijzingsverslag) Europese Commissie en Economic Policy Committee (AWG), 2012, 2012 Ageing Report. 12

14 en de kosten van langdurige zorg onder controle te houden, en zodoende de kostenefficiëntie van de langdurige zorg te verhogen, zou het dienstig kunnen zijn sterker te focussen op preventie- en revalidatiebeleid en op verbetering van de omstandigheden waarin mensen zelfstandig kunnen blijven leven. Of de voortgaande overheveling van bevoegdheden naar de decentrale entiteiten tot grotere kostenefficiëntie leidt, is afhankelijk van de beleidskeuzes die nog moeten worden gemaakt en ten uitvoer worden gelegd. In het algemeen heeft België enige vooruitgang geboekt bij de hervorming van de sociale zekerheid voor ouderen. In het licht van de omvang van de uitdaging waarvoor de vergrijzing België stelt, blijven aanvullende maatregelen noodzakelijk om tegen 2020 de doelstelling om 50% van de ouderen aan het werk te houden, te verwezenlijken en de houdbaarheid van de overheidsfinanciën op lange termijn te waarborgen. In het bijzonder zou de aanzienlijke kloof tussen de wettelijke en de reële pensioenleeftijd doortastender kunnen worden aangepakt door de stelsels voor vervroegde uittreding sneller dan gepland te laten uitdoven. Ook het koppelen van de pensioenleeftijd, pensioenvoordelen of de lengte van de loopbaan aan de hogere levensverwachting zou de langetermijnhoudbaarheid van de overheidsfinanciën ten goede komen. Aangezien voor een relatief groot gedeelte van de 65- plussers inkomensarmoede dreigt, zal een juist evenwicht moeten worden gevonden tussen wat nodig is om de pensioenen financieel houdbaar te maken en wat nodig is om de pensioenen toereikend te houden. Belastingstelsel De belastingdruk in België, die in ,4% van het bbp bedroeg, is de op één na hoogste in de EU en treft met name de arbeid 15. Vanwege de interactie tussen de belastingen en de uitkeringen, creëert deze situatie werkloosheids- en inactiviteitsvallen voor de meeste categorieën werknemers 16. Anderzijds liggen de ontvangsten uit minder groeiverstorende belastingen (consumptie, milieu en vermogen) op of onder het EUgemiddelde 17. Zo zijn de ontvangsten uit energiebelasting de op één na laagste in de EU, niettegenstaande de belastingquote in haar totaliteit en de energie-intensiteit van de Belgische economie hoog zijn. Tot slot gaan in het Belgische belastingsysteem hoge nominale tarieven gepaard met een sterke complexiteit van het geheel, dat onder andere heel wat aftrekregelingen omvat 18. De efficiëntie van het btw-systeem 19 wordt uitgehold door de wijdverspreide toepassing van verlaagde tarieven, waardoor de begroting aanzienlijke bedragen misloopt. In de plaats van verlaagde btw-tarieven zouden directe en kosteneffectievere herverdelingsmechanismen kunnen worden gebruikt 20. Dit zou de Economic and budgetary projections for the 27 EU Member States, European Economy, No 2/2012, EC, Brussel. Zie: 15 Het impliciete belastingtarief voor arbeid behoort met 42,8% (2012) tot de hoogste in de EU, net als de belastingwig volgens de definitie van de OESO-methodologie, uitgezonderd voor de categorie zeer laagbetaalde werknemers (50% van het gemiddelde loon). 16 Voor een analyse van de werkloosheidsvallen, zie punt van de diepgaande evaluatie van België, Europese Commissie, De belastingen op consumptie maakten maar 23,7% van de totale belastingopbrengsten uit, het laagste percentage van de EU-28. Btw en accijnzen vertegenwoordigden 7,2% en 2,1% van het bbp respectievelijk; dat laatste percentage was het laagste in de EU, zowel in verhouding tot het bbp als tot de totale belastingopbrengsten. 18 De gederfde inkomsten als gevolg van fiscale tegemoetkomingen worden geraamd op 6,6% van het bbp in 2011, voornamelijk in de personenbelasting en de btw. 19 De efficiëntie van het btw-stelsel wordt uitgedrukt aan de hand van de verhouding tussen de werkelijke btwopbrengsten en de opbrengsten bij een volmaakte toepassing op alle consumptie. 20 Verlaagde btw-tarieven zijn een zwak herverdelingsinstrument omdat zij voor dezelfde consumptie geen onderscheid maken tussen lagere en hogere inkomensgroepen. Zie bijvoorbeeld Valenduc, 2013, "Réformes 13

15 grondslag voor het normale btw-tarief verbreden en het mogelijk maken de belastingdruk op arbeid te verlichten. In verband met de hoge belastingdruk op arbeid en de complexiteit van het belastingstelsel had de Raad België aanbevolen een deel van die druk te verleggen naar minder groeiverstorende belastinggrondslagen en het systeem te vereenvoudigen. Niettegenstaande bij de maatregelen om de ontvangsten te vergroten in het kader van de begrotingscontrole 2013 en de begroting 2014 is vermeden arbeid extra te belasten, heeft België slechts beperkte vooruitgang geboekt bij het verleggen van de belastingdruk op arbeid naar minder groeiverstorende belastinggrondslagen 21. In plaats van de belastingen te verschuiven, heeft de federale regering in opeenvolgende stappen de arbeidskosten verminderd 22, in de meeste gevallen ten gunste van specifieke groepen, soorten bedrijven of sectoren. Verlagingen van de werkgeversbijdragen voor de sociale zekerheid ten voordele van jongeren en laaggeschoolden zijn adequaat omdat zij nieuwe banen kunnen opleveren. Sectorspecifieke verlagingen (bijvoorbeeld in de bouw en de horeca) kunnen weliswaar bijdragen tot de strijd tegen sociale fraude, maar zouden ook kunnen leiden tot schadelijke substitutie-effecten. Voor 2015, 2017 en 2019 zijn ingrijpendere structurele en gerichte verlagingen van de socialezekerheidsbijdragen ten belope van ongeveer 0,1% van het bbp overeengekomen. Met het oog op een bredere belastinghervorming is een bijzondere parlementaire commissie opgericht, die een aantal conclusies heeft geformuleerd 23, maar over concrete hervormingsvoorstellen zal een akkoord moeten worden bereikt door de volgende regeringscoalitie. Alhoewel dit zou kunnen helpen om lagere belasting van arbeid te compenseren, valt er geen vooruitgang te constateren wat betreft het verhogen van de efficiëntie van het btwstelsel en het op grotere schaal toepassing van milieubelastingen, zoals in de landspecifieke aanbevelingen van 2013 werd aanbevolen. Met ingang van 1 januari 2014 is de vrijstelling van de btw voor de diensten van advocaten afgeschaft. Anderzijds is het btwtarief voor het elektriciteitsverbruik vanaf april 2014 verlaagd van 21 naar 6% om de inflatie te temperen en de opwaartse druk die de elektriciteitsprijzen via de automatische indexering op de lonen uitoefenen, te verminderen. Deze maatregel staat evenwel haaks op vereenvoudiging van het belastingstelsel en de hoge budgettaire kostprijs ervan beperkt de ruimte voor directe verlagingen van de arbeidskosten. Het zou ook de prikkels om zuiniger om te springen met energie en de broeikasgasemissies te verminderen, kunnen afzwakken. De accijnzen op diesel en brandstoffen zijn van de algemene verhoging van de accijnzen vrijgesteld. Ondanks de negatieve effecten voor het milieu en de mobiliteit, zijn slechts zeer beperkte maatregelen genomen om de belasting van het privégebruik van bedrijfswagens aan te passen en om voor het milieu nadelige subsidies te verminderen. België zou, om de milieudoelstellingen van Europa 2020 te halen, ook het belastingpotentieel (van Fiscales, Soutenabilité budgétaire et croissance equitable", Contribution au Congrès des Economistes Belges de Langue Française. 21 Zie over de ruimte voor een opbrengstneutrale belastingverschuiving, "Het Belgische belastingstelsel in de context van macro-economische onevenwichtigheden", in de diepgaande evaluatie van België, Europese Commissie, De bestaande verlagingen van de werkgeversbijdragen voor de sociale zekerheid voor de eerste drie indienstnemingen zijn uitgebreid tot de eerste vijf indienstnemingen. De in 2012 ingevoerde "werkbonus" voor de laagbetaalden is groter geworden, doordat zowel de bestaande verlaging van de socialezekerheidsbijdragen als het belastingkrediet voor de laagbetaalden zijn opgetrokken, hetgeen resulteert in een toename van het nettoloon met 68 tot 202 EUR extra op jaarbasis. 23 Zie: on/pdf&mivalobj=

16 rekeningrijden en kilometerheffingen) kunnen benutten als middel om de GHG-emissies te helpen verminderen of op zijn minst de externe effecten in rekening te brengen 24. Alhoewel de opbrengsten van de onroerendgoedbelasting in vergelijking met andere lidstaten betrekkelijk hoog zijn, is er behoorlijk wat ruimte om over te schakelen van transactiebelastingen op meer recurrente vormen van belasting. Deze hebben, behalve dat zij een stabiele bron van inkomsten zijn, een minder verstorend effect op de economie. Daartoe zouden de thans voorbijgestreefde kadastrale waarden wellicht geactualiseerd moeten worden, aangezien deze huurwaardeschattingen (de netto jaarlijkse huurinkomsten uit een gebouw of een perceel grond) de basis vormen voor de onroerende voorheffing in België. De bevoegdheid om te beslissen over de aftrek van hypothecaire aflossingen in de personenbelasting wordt aan de gewesten overgedragen. België heeft ook slechts beperkte vooruitgang geboekt wat betreft het eenvoudiger en efficiënter maken van zijn belastingstelsel. Er zijn wat kleinere maatregelen genomen in de vennootschapsbelasting 25, maar in de aftrek voor risicokapitaal (de "notionele" interestaftrek) zitten nog steeds achterpoortjes die misbruik door vennootschappen voor fiscale planningdoeleinden van hun winsten (cascadesysteem) mogelijk maken. Het systeem heeft ook een hoge budgettaire kostprijs omdat het, anders dan het Italiaanse, de volledige kapitaalstock in aanmerking neemt en niet de nieuwe toevoegingen. De invoering van kassasystemen om belastingfraude tegen te gaan die de btw-verlaging in de horeca had moeten vergezellen, zal pas in 2015 volledig zijn. Het stroomlijnen en vereenvoudigen van het belastingstelsel zou niet alleen de belastingadministratie en naleving van de wetgeving verder verbeteren, maar ook ruimte vrijmaken voor ambitieuzere maatgelen om de belastingdruk op arbeid te verminderen en om aan een verlaging van de tarieven in de directe belastingen te sleutelen. In het algemeen heeft België dus, in plaats van zijn relatief groeiverstorend belastingstelsel te hervormen, mondjesmaat aanpassingen doorgevoerd, wat het stelsel nog complexer maakt. Een volwaardige belastinghervorming, door middel van verlichting van de belastingdruk op arbeid, het sterk verbreden van de grondslagen in het bijzonder voor de indirecte belastingen en grotere efficiëntie als gevolg van ingrijpende vereenvoudiging van het systeem en het dichten van achterpoortjes, zou de groei kunnen aanzwengelen, de werking van de arbeidsmarkt en het concurrentievermogen kunnen verbeteren, en bijdragen tot het verwezenlijken van de milieudoelstellingen Financiële sector De Belgische financiële sector is schokbestendiger geworden, maar blijft kwetsbaar op sommige punten, die goed in de gaten moeten worden gehouden. De meeste Belgische banken voldoen volgens de meegedeelde kapitaalratio's reeds aan de Bazel III-vereisten en hebben een gezonde liquiditeitsratio. De kredietverlening aan de privésector is gestaag gegroeid omdat de banken kunnen putten uit een ruime binnenlandse liquiditeitspool van particuliere deposito's. De band tussen de banken en de overheidsschuld, en de mogelijke negatieve effecten daarvan, blijft sterk, terwijl het bedrijfsmodel van de banken aan verandering onderhevig is en de rentabiliteit op een laag peil blijft. 24 Zie bijvoorbeeld Eunomia research & consulting with Aarhus University (2014), "Study on environmental tax reform potential in 12 EU Member States" 25 Bv. de zogenaamde fairnesstaks: een minimale vennootschapsbelasting voor grote ondernemingen die dividenden uitkeren uit winst die onbelast is gebleven dankzij het gebruik van de notionele interestaftrek en/of de voorwaartse verrekening van verliezen. 15

17 België kreeg in 2013 geen landspecifieke aanbeveling met betrekking tot de financiële sector. België heeft een macroprudentiële maatregel genomen waarbij de kapitaalvereisten zijn opgetrokken in verband met de blootstelling van de banken op de woningmarkt. Een nieuwe bankenwet voorziet in een strenger toezichthoudend en regelgevend kader. De Belgische banksector heeft een herstructureringsfase achter de rug waarin terzelfder tijd de verhouding tussen eigen en vreemd vermogen is verbeterd en risico's uit de balansen zijn verwijderd. De sector heeft sedert 2008 belangrijke stappen gezet en de totale bankactiva, die in dat jaar nog 410% van het bbp bedroegen, zijn teruggebracht tot 271% van het bbp in Tegelijk met de schuldafbouw, is de risicograad van de financiële sector verlaagd door het opschonen van de balansen en zijn de voorgeschreven kapitaal- en liquiditeitsratio's verbeterd. Het verbeteren van de liquiditeitsratio's werd mogelijk gemaakt doordat de banken vlot kunnen putten uit een ruime en stabiele binnenlandse depositobasis en de meeste Belgische banken reeds voldoen aan de liquiditeitsdekkingsratio van Bazel III. De beschikbaarheid van liquide middelen heeft de banken ook in staat gesteld om de groei van de kredietverlening aan de privésector op peil te houden. De kredietvoorwaarden zijn in 2013 enigszins versoepeld en de niet-financiële vennootschappen en de huishoudens kregen iets vlotter toegang tot krediet. De groei van de kredietverlening aan de ondernemingen werd opnieuw positief (+0,7% in december 2013 ten opzichte van een jaar eerder), terwijl die aan de huishoudens vertraagde tot +1,98% op hetzelfde tijdstip. De Belgische kmo's kunnen zich weer vlotter financieren, kunnen in toenemende mate een beroep doen op financiële steun van de overheid en krijgen hun facturen stipter betaald. De gewesten hebben hun financiële steunregelingen uitgebreid, maar omdat de toegang tot crowdfunding, mezzaninefinanciering, microkredieten en waarborgen complex is, doen innovatieve ondernemingen minder een beroep op externe financiering. De investeringen in de eerste fasen van innovatieve ondernemingen zijn aanzienlijk teruggelopen en het rentedifferentieel voor leningen van minder dan 1 miljoen EUR blijft een punt van zorg, en wijst op een verslechtering van de positie van België in De verwevenheid van de banken met de staatsschuld is nog altijd sterk. De voorwaardelijke verplichtingen van de overheid in verband met aan de financiële sector verstrekte garanties zijn afgebouwd 26, maar blijven aanzienlijk. De grootste garantieregeling betreft Dexia (39,8 miljard EUR eind 2013). Alhoewel de groep erin is geslaagd de balans af te bouwen, zijn liquiditeitspositie te verbeteren en de financieringskosten te drukken, wijzen de geconsolideerde resultaten voor de eerste helft van 2013 erop dat zijn toestand fragiel blijft. De inspanningen moeten worden voortgezet om de solvabiliteit te verbeteren en de afwikkeling van de groep gestalte te geven, teneinde het systeemrisico dat Dexia vormt verder te ontmantelen. Daarnaast hebben de binnenlandse banken meer Belgisch schuldpapier in portefeuille genomen. Dit betekent dat eventuele problemen die nog in de bankbalansen aanwezig zijn, nadelig zouden uitpakken voor de staat: de nog steeds sterke kruisverbanden maken het daarom des te noodzakelijker het hervormingstempo te handhaven om het vertrouwen van de markten te bewaren en stabiele financieringscondities voor de banken te waarborgen. Het regelgevend en toezichthoudend kader is in 2013 verbeterd. De op 24 april 2014 goedgekeurde bankenwet is een belangrijke stap ter versterking van het toezichthoudend en regelgevend kader voor de financiële sector. De wet heeft hoofdzakelijk tot doel de Europese richtlijn kapitaalvereisten voor de financiële sector en andere belangrijke onderdelen van de structurele bankenhervorming om te zetten in Belgische wetgeving. De wijzigingen in de wetgeving betreffen het instellen van een limiet voor tradingactiviteiten en het versterken van 26 Van 59,6 miljard EUR in 2012 tot 44,1 miljard EUR (11,3 % van het bbp) in februari

18 het kader voor herstel en afwikkeling, met inbegrip van de bescherming van deposito's. Daarnaast voerde de Nationale Bank van België met ingang van 8 december 2013 een macroprudentiële maatregel in betreffende de portefeuilles hypothecaire kredieten van de banken. Deze maatregel verstrengt de kapitaalvereisten en houdt in dat de banken voor de raming van de blootstelling op de woningmarkt hun volgens interne ratings risicogewogen activa met 5 pp moeten verhogen. De kredietverlening is gezond en niettegenstaande de blootstelling van de banken op de woningmarkt aanzienlijk is, is het aantal slechte leningen maar marginaal gestegen in de loop van het jaar en wordt in de regel maar mondjesmaat tot het toepassen van waardeverminderingen overgegaan. De uitdaging voor de Belgische banksector bestaat erin dat hij de rendabiliteit moet opschroeven en terzelfder tijd zijn bedrijfsmodel moet aanpassen. De rendabiliteit van de banken is uitgehold door de recente ontwikkelingen in de financiële sector. De ratio's wijzen weliswaar erop dat de Belgische banken financieel sterker zijn geworden, maar hun winstgevendheid is niet in dezelfde mate aangetrokken omdat de rente nog op een laag peil staat. De geringe rendabiliteit is van invloed op het inhouden van winst en de bijdrage daarvan op het versterken van het kapitaal is dus kleiner dan die van de schuldafbouw en het opschonen van de balansen. Tegen de achtergrond van de nieuwe wettelijke kapitaalvereisten lijkt het optrekken van de rendabiliteit via besparingen op de bedrijfskosten een door de Belgische banken te overwegen alternatieve piste Arbeidsmarkt 27, onderwijs en sociaal beleid Alhoewel de Belgische arbeidsmarkt, getuige de beperkte toename van de werkloosheid, de crisis redelijk goed heeft doorstaan, leiden hoge entreebarrières en aanzienlijke mismatches ertoe dat de werkgelegenheidsgraad stagneert op een peil dat ver onder dat van sommige buurlanden ligt. Deze hardnekkige manco's in de werking en het aanpassingsvermogen van de arbeidsmarkt zijn nadelig voor het concurrentievermogen en hollen het groeipotentieel van de economie uit. De gevolgen van de crisis op het vlak van de werkgelegenheid en de sociale gevolgen zijn redelijk binnen de perken gebleven, maar zowel de jongerenwerkloosheid als het risico op armoede of sociale uitsluiting nemen toe, het aandeel van mensen in huishoudens met een geringe arbeidsintensiteit ligt boven het EUgemiddelde en het percentage vroegtijdige schoolverlaters is aanzienlijk in Wallonië en verontrustend hoog in Brussel. De hervormingen van de arbeidsmarkt in 2013 waren toegespitst op het harmoniseren van de arbeidsbeschermingswetgeving voor arbeiders en bedienden 28, de tenuitvoerlegging van de hervorming van de werkloosheidsuitkeringen en het doeltreffender maken van de activeringsmaatregelen, onder andere de begeleiding van werkzoekenden. In 2014 biedt de verdere regionalisering van de bevoegdheid voor het werkgelegenheidsbeleid in het kader van de zesde staatshervorming kansen om de doeltreffendheid van het activeringsbeleid te verhogen en de stimuleringsmaatregelen voor specifieke doelgroepen beter af te stemmen op de behoeften van de arbeidsmarkt in de verschillende gewesten. In de aanbeveling van 2013 voor de arbeidsmarkt werd benadrukt dat België er goed aan deed de negatieve werkprikkels verder af te bouwen door effectief de hand te houden aan de werkzoekverplichting, te voorzien in gepersonaliseerde bijstand en de 27 Voor meer details, zie het gezamenlijk verslag over de werkgelegenheid 2014, COM(2013)801, dat een scorebord van kernindicatoren op sociaal en werkgelegenheidsgebied bevat. 28 De belangrijkste elementen van deze hervorming en de verwachte gevolgen zijn samengevat in tekstkader 3.3 van de diepgaande evaluatie van België, Europese Commissie,

19 intergewestelijke arbeidsmobiliteit te bevorderen 29. Op dit vlak heeft België enige vooruitgang geboekt. Eind 2013 is een nieuw samenwerkingsakkoord betreffende de begeleiding en opvolging van werklozen gesloten tussen de federale overheid en de gewesten en gemeenschappen. Een van de punten is dat eerste evaluatiegesprekken (eventueel leidend tot sancties) veel eerder dan nu het geval is in de periode van werkloosheid zullen plaatsvinden. Daarnaast dienen de regionale arbeidsbemiddelingsdiensten sneller en vaker individuele actieplannen voor te stellen en de actieve bijstand en opvolging uit te breiden tot oudere werknemers en jongeren met een deeltijdse baan, maar die voltijds willen werken. Er worden dus initiatieven genomen om meer mensen intensiever persoonlijk te begeleiden en overal in het land toe te zien op het naleven van de werkzoekverplichtingen. De grotere vraag naar gepersonaliseerde opvolging kan de bestaande capaciteitsknelpunten bij de regionale arbeidsbemiddelingsdiensten echter verergeren, zodat de uitvoering van het akkoord wellicht geen sinecure is. De openbare arbeidsbemiddelingsdiensten hebben ter bevordering van de interregionale arbeidsmobiliteit verder geïnvesteerd in bilaterale en multilaterale samenwerking, met de focus op de verspreiding van jobaanbiedingen, de harmonisatie van functiebenamingen, opleiding van werkzoekenden, koppeling van databases en inschakeling van interregionale bemiddelingsteams. De meest recente cijfers laten zien dat de interregionale mobiliteit toeneemt. De geografische mobiliteit mag dan al toenemen, de beroepsmobiliteit tussen functies en sectoren blijft in het algemeen laag en de gemiddelde duur van een dienstverband behoort tot de hoogste in de EU. Hiervoor zijn verschillende factoren verantwoordelijk, zoals de betrekkelijk geringe loondifferentiatie tussen sectoren en beroepen, loonschalen die anciënniteit in de sector belonen en het grootschalige gebruik van tijdelijke werkloosheid om ontslagen te vermijden in tijden van crisis. Bovendien is er als gevolg van de langetermijnevolutie weg van arbeidsintensieve industriële activiteiten, tegelijk met diepteinvesteringen in tal van sectoren, relatief minder vraag naar ongeschoolde arbeidskrachten. Dit, bovenop de hoge arbeidskosten en de neiging om bij indienstnemingen zo weinig mogelijk risico te lopen, maakt het voor outsiders zoals jongeren, laaggeschoolden en personen met een migratieachtergrond bijzonder moeilijk om de arbeidsmarkt te betreden. Deze combinatie van zwakke doorstroming op de arbeidsmarkt en hoge entreebarrières leidt tot een situatie waarin in sommige sectoren en gebieden tekorten aan bepaalde vaardigheden groei in de weg staan en er tegelijkertijd in andere gebieden aanhoudend hoge werkloosheid heerst. Sommige segmenten van de bevolking, in het bijzonder personen met een migratieachtergrond, lopen in alle Belgische regio's meer dan gemiddeld in de EU risico op sociale uitsluiting en uitsluiting van de arbeidsmarkt. De werkgelegenheidsgraad onder personen van Belgische origine 30 ligt ongeveer op de nationale 2020-doelstelling, terwijl die van personen met een andere origine veel lager is 31. Bovendien werken personen met een migratieachtergrond als gevolg van een lager genoten hoogste onderwijsniveau en arbeidsmarktbelemmeringen vaak in sectoren waar het verloop zeer groot is, in deeltijds tijdelijk dienstverband en voor een lager loon 32. De in 2013 in antwoord op dit onderdeel van de LSA genomen maatregelen zijn voornamelijk op het vraagstuk van de integratie van 29 De aanbevelingen betreffende de hervorming van de fiscaliteit (LSA5) en collectieve loononderhandelingen en loon- en productiviteitsontwikkelingen (LSA3) kunnen eveneens een wezenlijke invloed hebben op de werkgelegenheidsresultaten. Zij worden respectievelijk behandeld in de punt 3.1 en Personen waarvan beide ouders de Belgische nationaliteit hadden. Bron: Sociaal-economische Monitoring Volgens ramingen van de OESO (2013) zou de budgettaire impact van het dichten van de werkgelegenheidskloof tussen immigranten en autochtonen netto ongeveer één percent van het bbp bedragen. 32 Sociaal-economische Monitoring

20 nieuwkomers toegespitst 33. Het voormalige federale Centrum voor gelijkheid van kansen en voor racismebestrijding is het interfederaal Gelijkekansencentrum geworden en is nu ook bevoegd voor aangelegenheden die de gewesten en gemeenschappen betreffen. België heeft eveneens een statistisch instrument ontwikkeld om de arbeidsmarktintegratie van personen met een migratieachtergrond te beschrijven en te monitoren. Alomvattende strategieën om personen met een migratieachtergrond met succes in de samenleving te integreren, moeten echter nog worden voltooid en geïmplementeerd. Op dit gebied is maar beperkte vooruitgang geboekt. In de landspecifieke aanbevelingen van 2013 werd tevens een oproep aan de bevoegde autoriteiten gedaan om de coherentie te vereenvoudigen en te versterken tussen het werkgelegenheidsbeleid en het beleid op het gebied van onderwijs en opleidingen. Met het oog daarop heeft Vlaanderen een masterplan annex stappenplan goedgekeurd voor een ingrijpende hervorming van het secundair onderwijs ( ) om het aantal vroegtijdige schoolverlaters terug te dringen, de invloed van de sociaaleconomische achtergrond op de onderwijsresultaten te beperken en de overgangen tussen de verschillende onderwijstrajecten en -niveaus te vergemakkelijken. Een aantal maatregelen is reeds in werking getreden 34, maar de meer fundamentele beslissingen inzake de algemene structuur van het secundair onderwijs zijn verschoven naar In het Franstalige landsgedeelte is een serie (proef)maatregelen ter verbetering van het beroepsonderwijs- en opleidingssysteem verder uitgevoerd, is een akkoord gesloten om Bassins de vie Enseignement-Formation-Emploi op te richten, zijn de bestaande regelingen voor leerwerkstages geharmoniseerd en zijn maatregelen genomen om werkzoekenden te stimuleren zich voor dergelijke programma's in te schrijven. Het aantal plaatsen, de resultaten en het tempo van de initiatieven lijken evenwel onvoldoende te zijn in het licht van de uitdagingen. Alle gemeenschappen hebben thans een kader uitgewerkt dat de transparantie inzake de verworven vaardigheden moet vergroten en de communicatie tussen het onderwijs en de arbeidsmarkt moet vergemakkelijken, maar Vlaanderen staat het verst met de uitvoering ervan. Wat een leven lang leren betreft, ligt de participatiegraad van volwassenen nog altijd ver onder het EU-gemiddelde en het is momenteel onduidelijk of de verkende denkpistes en aanbevelingen ter hervorming van het aanbod en verbetering van de samenwerking tussen de betrokken private en publieke actoren tot concrete beleidsmaatregelen zullen leiden. Het mismatchprobleem moet in een vroeg stadium en in het gehele onderwijs- en opleidingssysteem worden aangepakt. De op dit punt geconstateerde regionale, sociaaleconomische en culturele verschillen inzake vroegtijdig schoolverlaten en prestaties op het gebied van basisvaardigheden zijn reden tot bezorgdheid. Daar waar de landelijke cijfers inzake vroegtijdig schoolverlaten beterschap vertonen, is het niveau in Wallonië en met name in Brussel nog steeds zorgwekkend hoog. Daarenboven lijkt het Belgische onderwijssysteem er niet in te slagen om de ongelijkheid inzake onderwijskansen ten gevolge van de sociaaleconomische en/of migratieachtergrond significant te verminderen. De Vlaamse regering blijft haar strategie om vroegtijdig schoolverlaten terug te dringen, verder 33 Bijvoorbeeld het recente Decreet betreffende het integratie- en inburgeringsbeleid van het Vlaamse gewest en het besluit tot oprichting van het Vlaams Agentschap voor inburgering, alsook het decreet/de ordonnantie van respectievelijk de Waalse en de Brusselse gewestregering over integratiepistes voor nieuwe immigranten. De gewesten en gemeenschappen hebben eveneens hun aanbod van taalcursussen voor migranten uitgebreid. 34 Zo zijn er bijvoorbeeld stappen gezet om het leren van zowel het Nederlands als vreemde talen te intensiveren, de studierichtingen te rationaliseren om de relevantie voor de arbeidsmarkt te vergroten en wetenschappelijke en technische vakken beter in het onderwijscurriculum te integreren. Tevens worden verplichte stages geleidelijk in de onderwijsprogramma's van het technisch en beroepsonderwijs opgenomen, worden hogere beroepsopleidingen beter uitgebouwd en wordt een actieplan uitgerold om een carrière in wetenschappen, wiskunde en ingenieurswetenschappen aan te moedigen. 19