Tweede Kamer der Staten-Generaal

Transcriptie

1 Tweede Kamer der Staten-Generaal 2 Vergaderjaar Uitvoering destructiewetgeving Nr. 32 BRIEF VAN DE MINISTER VAN LANDBOUW, NATUUR EN VOEDSELKWALITEIT Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal Den Haag, 27 april 2006 In vervolg op mijn brief van 11 november 2004 (Kamerstukken II, , , nr. 27) en conform mijn in die brief gedane toezeggingen informeer ik u hierbij over mijn visie op de toekomst van het destructiebestel (deel I) en de overheidsbijdrage op destructie (deel II). Dit tevens in aansluiting op hetgeen besproken is tijdens het Algemeen Overleg met de vaste commissie voor Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit van 10 februari 2005 (Kamerstuk , nr. 27). I. Herziening van het destructiebestel 1 Categorie 1-materiaal: dierlijke bijproducten met het hoogste risico; onder meer BSE-risicomateriaal en kadavers van herkauwers. Categorie 2-materiaal: dierlijke bijproducten met een gemiddeld risico; onder meer kadavers van ander vee en sommige slachtbijproducten. Vraagstelling In 2003 is begonnen met de evaluatie van het nationale beleid met betrekking tot destructie. Aanleiding hiervoor was de constatering dat er op dit moment in Nederland slechts één bedrijf bestaat dat categorie 1-materiaal en categorie 2-materiaal 1 mag ophalen en verwerken (de firma Rendac te Son). De vraag was of het niet mogelijk en wenselijk is de ruimte op deze markt voor andere bedrijven te vergroten. Daarbij heeft, gezien de aard van het genoemde materiaal, uiteraard altijd voorop gestaan dat het destructiebestel genoeg waarborg moet bieden voor een veilige en verantwoorde verwerking. De evaluatie van het destructiebestel betrof dan ook primair de vraag of de bestaande belemmeringen voor marktwerking (de systematiek van exclusieve werkgebieden en de bijbehorende schadeloosstellingsregeling in het geval van wijziging van deze werkgebieden) noodzakelijk moeten worden geacht om de volks- of diergezondheid te beschermen. Bovendien, zo heb ik mijn laatste brief aangegeven, vind ik het alleen dan zinvol de markt vrij te geven als dat zal leiden tot daadwerkelijk betekenisvolle concurrerende marktverhoudingen. Noodzaak werkgebiedensystematiek Zoals ik u in 2004 al heb aangegeven, vormt de Europese verordening voor dierlijke bijproducten het primaire kader waardoor de veilige en verantwoorde verwerking van alle destructiemateriaal wordt gewaar- KST tkkst ISSN Sdu Uitgevers s-gravenhage 2006 Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 32 1

2 borgd. Hoewel lidstaten in beperkte mate verder invulling kunnen geven aan vereisten ter bescherming van de volks- en diergezondheid, heb ik geconcludeerd dat de huidige werkgebiedensystematiek 1 niet noodzakelijk is om een voldoende beschermingsniveau te bereiken. Vanuit het oogpunt van de volks- en diergezondheid zou de werkgebiedensystematiek dus kunnen worden afgeschaft. Perspectieven voor marktwerking Met betrekking tot de vraag of het creëren van meer ruimte op de destructiemarkt zou leiden tot een daadwerkelijk concurrerende markt heb ik mij laten adviseren door economische experts. Hun adviezen vormen bijlage 1 2 en bijlage 2 3 bij deze brief 4. Daarnaast heb ik een eigen analyse gemaakt van de gegevens die beschikbaar zijn gekomen bij de aanbesteding van het Programma alternatieve verwerking slachtbijproducten (PAV). Een en ander leidt tot de volgende conclusies. Slachtbijproducten Marktkansen op het terrein van slachtbijproducten (categorie 1- en 2-materiaal) lijken vooral te liggen in de kleinschalige verwerking van materiaal op het niveau van een of meer slachterijen. Materiaal wordt dan ter plekke of op een aparte locatie gesteriliseerd en voorbewerkt en vervolgens elders afgezet ter verdere verwerking of vernietiging. Naar aanleiding van de aanbestedingsprocedure voor het PAV hebben zich vijftien consortia van bedrijven als belangstellende gemeld en tien bedrijven hebben uiteindelijk op de aanbesteding ingeschreven. Onder de belangstellenden waren veel grote slachterijen die gezamenlijk een marktaandeel van 50 à 75 procent vertegenwoordigden. Ook naast het PAV tonen enkele partijen interesse voor zelfstandige verwerking van slachtbijproducten: een aantal pluimveeverwerkende bedrijven neemt momenteel in dat verband deel aan een demonstratieproject in Noord-Nederland. Op basis van gegevens die zijn verstrekt in het kader van de aanbestedingsprocedure rond het PAV verwacht ik dat slachterijen met deze kleinschalige verwerking van materiaal fors (tientallen procenten) kunnen besparen in vergelijking met de huidige destructietarieven. Naast de verwachte besparing op de verwerkingskosten wordt uiteraard ook op de transportkosten bespaard als materiaal ter plaatse van de slachterij wordt verwerkt. 1 In de werkgebiedensystematiek wordt ondernemers het exclusieve recht gegeven om in een bepaalde regio dierlijke bijproducten in te zamelen en te verwerken. 2 Stichting voor Economisch Onderzoek der Universiteit van Amsterdam: Loont liberalisering? Financiële effecten van toetreding op de destructiemarkt. Amsterdam, oktober Ffact: Onderzoek naar potentie en effect van liberalisering van de destructiemarkt. Beschrijving en analyse van de haalbaarheid van concurrerende verhoudingen na liberalisering van de markt voor inzameling en verwerking van kadavers. Delft, juli Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer. Kadavers Op grond van genoemde onderzoeken verwacht ik niet dat er nieuwe verwerkingsbedrijven zullen zijn die naast het huidige bedrijf de kadaververwerking ter hand zullen willen nemen. Dit mede vanwege de hoge investeringskosten, de relatief geringe en krimpende omvang van de afvalstroom, en de omvang van de reeds bestaande capaciteit. Ook afvalverbrandingsinstallaties, die op grond van hun huidige vergunning al destructiemateriaal zouden mogen verbranden, zien geen kansen op deze markt omdat het materiaal zich in de praktijk slecht leent voor directe verbranding op grote schaal. Wat betreft de deelmarkt van transport van kadavers bestaat wel belangstelling vanuit de wereld van het afvaltransport om tot de markt toe te treden. Beleidsvoornemens slachtbijproducten De evaluatie van het destructiebestel ten aanzien van slachtbijproducten heeft getoond dat de werkgebiedensystematiek niet noodzakelijk is om de volksen diergezondheid te beschermen. Bovendien staat deze systematiek daadwerkelijk reële ontwikkelingen op de markt voor verwerking van slachtbijproducten in de weg. De slachterijsector, die al onder grote economische druk staat als gevolg van ontwikkelingen op de (internationale) markt, kan zo niet profiteren van besparingen die bereikt zouden kunnen worden door alternatieve verwerking van slachtbijproducten. Deze Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 32 2

3 constateringen brengen mij tot het voornemen de werkgebiedensystematiek af te schaffen en de markt voor slachtbijproducten geheel vrij te geven. Daarmee wordt vervolg gegeven aan de weg die al was ingeslagen met het Programma alternatieve verwerking slachtbijproducten. Het vrijgeven van de markt voor slachtbijproducten betekent onder meer het volgende: Elk bedrijf dat voldoet aan de voor erkenning vereiste (hygiëne-) voorschriften op grond van de Europese verordening voor dierlijke bijproducten kan in het nieuwe bestel een verwerkingsbedrijf oprichten. Transport van slachtbijproducten is niet langer voorbehouden aan verwerkingsbedrijven. Slachterijen kunnen categorie 1- en 2-materiaal afzetten bij elk transportbedrijf, verwerkingsbedrijf of opslagbedrijf dat voldoet aan de Europese regels voor dierlijke bijproducten. Ook buitenlandse afzet is mogelijk mits de ontvangende EU-lidstaat dit toestaat. De destructieprijzen komen tot stand op de markt en vereisen niet langer de instemming van de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit. Door een toenemend aantal materiaalstromen zal de controle- en handhavingslast voor de overheid toenemen. Beleidsvoornemens kadavers Zoals gezegd is de bestaande werkgebiedensystematiek ook op de markt voor kadavers niet noodzakelijk om de volks- en diergezondheid te beschermen. In beginsel zou ik daarom ook op deze markt willen komen tot meer marktwerking. Economisch onderzoek leidt echter niet tot de verwachting dat het vrijgeven van deze markt zou leiden tot meer destructiebedrijven. Een dergelijke stap is op dit moment dan ook niet erg zinvol. Daarbij ontbeert een vrije markt waarop slechts één marktpartij actief is de prikkels van concurrentie die zouden leiden tot voldoende dekkingsgraad en continuïteit van de dienstverlening. Ik acht het daarom niet alleen niet zinvol, maar ook niet verantwoord om deze markt op dit moment vrij te geven. Integendeel meen ik dat het wenselijk is om de voorwaarden waaronder de dienstverlening op dit gebied plaatsvindt van overheidswege te blijven reguleren. Dit om te waarborgen dat enerzijds alle kadavers (tijdig) worden opgehaald en verwerkt en anderzijds dat hiervoor redelijke prijzen in rekening worden gebracht. Afgaande op de bevindingen dat de transportmarkt wel kansen lijkt te bieden voor concurrentie, is het niet ondenkbaar die markt afzonderlijk van de verwerkingsmarkt wel vrij te geven. Ik verwacht echter dat de mogelijkheid voor het daadwerkelijk ontstaan van volwaardige en betekenisvolle concurrerende verhoudingen ook op die markt sterk beïnvloed zal worden door het feit dat er vooralsnog slechts één verwerkingsbedrijf zal zijn waar transporteurs hun materiaal kunnen afzetten. Om die reden en vanwege het feit dat de risico s op contaminatie bij bijvoorbeeld dierziekten dan zo klein mogelijk zijn ben ik voornemens verwerking en transport van kadavers in één hand te houden. Het uitgangspunt van het destructiebestel voor kadavers is dat er vooralsnog geen sprake zal zijn van een vrije markt. Dat betekent echter niet dat ik van plan ben de werkgebiedensystematiek met betrekking tot kadavers ongewijzigd in stand te laten. Ik wil het bestel voor kadavers aanpassen. Eén van de kenmerkende eigenschappen van de huidige systematiek, namelijk dat binnen een bepaalde regio slechts één Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 32 3

4 verwerkingsbedrijf actief is, zal ik in stand laten. Het stelsel zal echter zodanig worden aangepast dat een belangrijk bezwaar tegen het huidige stelsel zoveel mogelijk wordt opgeheven. Dit betreft het gegeven dat het stelsel in theorie toetreding van nieuwe marktpartijen (met een eigen werkgebied) toelaat, maar dat in de praktijk belemmert. Daarom zal in het nieuwe bestel zo min mogelijk sprake moeten zijn van een schadeloosstellingsverplichting voor toetredende marktpartijen ten opzichte van bestaande marktdeelnemers. Tot slot zal ik meer duidelijkheid creëren over de overwegingen op grond waarvan een of meer regio s aan marktdeelnemers kunnen worden toegewezen. Het nieuwe stelsel zal daarnaast uiteraard de noodzakelijke waarborgen bieden dat alle materiaal inclusief materiaal dat vrijkomt bij dierziekten tijdig en veilig wordt opgehaald en verwerkt. Ook zal het stelsel uiteraard als vorm van marktregulering passen binnen de randvoorwaarden van proportionaliteit en evenredigheid die voortvloeien uit de Europese regelgeving. In aansluiting op mijn voornemens zoals uitgesproken in mijn brief van 11 november 2004, blijft het mijn bedoeling om, mochten toekomstige marktontwikkelingen daartoe aanleiding geven, alsnog te bezien of meer ruimte kan worden geschapen voor direct concurrerende verhoudingen. Prijsstelling Wat betreft de prijsstelling voor de dienstverlening van het verwerkingsbedrijf wil ik de huidige reguleringswijze verlaten. Momenteel kan het destructiebedrijf zijn werkelijke kosten, waarin een redelijk rendement op geïnvesteerd eigen vermogen wordt vervat, doorberekenen aan de veehouders. Dit systeem ontbeert een prikkel voor het bedrijf om efficiënt te opereren. Ik wil overgaan naar een reguleringsmodel dat wel deze efficiencyprikkel kent: een systeem van prijsplafonds. In dit model wordt voor een bepaald aantal jaren op voorhand bepaald wat een redelijke prijs zou zijn, waarbij er in beginsel van uit wordt gegaan dat het prijsplafond gedurende die periode jaarlijks zou kunnen dalen door het boeken van efficiencywinsten (inflatie in acht nemend). Binnen dit plafond bepaalt het betreffende bedrijf zelf zijn kostenopbouw en kan het dus ook door efficiënter te werken zijn winsten vergroten zonder dat de prijzen voor veehouders stijgen. Ander materiaal dan kadavers en slachtbijproducten Onder categorie 1- en 2-materiaal vallen naast enerzijds kadavers van landbouwhuisdieren en anderzijds slachtbijproducten nog andere dierlijke bijproducten. Het gaat hierbij om onder meer (vervuilde) melk, mest en kadavers van gezelschapsdieren, paarden, pelsdieren, proefdieren en dierentuindieren. Om uiteenlopende redenen bestaan voor sommige van dergelijke materialen momenteel uitzonderingsregelingen zodat deze producten elders dan bij Rendac kunnen worden verwerkt. Voor andere materialen is een dergelijke verruiming alsnog gewenst. Ik ben voornemens om in het nieuwe stelsel deze ruimte te creëren door dit type materialen te laten vallen onder de vrije markt zoals die ook zal gelden voor slachtbijproducten. Voor welke materialen dit precies zal gelden zal te zijner tijd nader worden uitgewerkt. Import van dierlijke bijproducten uit andere lidstaten In het verlengde van het uitgangspunt dat bij de herziening van het destructiebestel steeds centraal heeft gestaan, namelijk dat onnodige marktbelemmeringen moeten worden voorkomen, heb ik recent besloten om het importbeleid ten aanzien van dierlijke bijproducten afkomstig uit andere EU-lidstaten aan te passen. Ten gevolge van de maatregelen die in het kader van de BSE-crisis getroffen zijn, was de import van ruwe en verwerkte dierlijke bijproducten behorend tot de categorieën 1 en 2 inge- Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 32 4

5 perkt. Nu de Europese verordening voor dierlijke bijproducten het verkeer van deze materialen tussen lidstaten onder voorwaarden toestaat en lidstaten niet de mogelijkheid biedt om op dit punt aanvullend nationaal beleid vast te stellen, kan ik de tot nu toe bestaande beperkingen niet langer in stand houden. De verruiming van de importmogelijkheden van dierlijke bijproducten past overigens geheel binnen het hierboven omschreven voornemen om de markt voor de verwerking van dierlijke bijproducten, met name als het gaat om de verwerking van slachtbijproducten, vrij te geven. II. Overheidsbijdrage In aansluiting op de verantwoordelijkheid van producenten in de vee- en vleessector voor veilige en verantwoorde verwijdering van destructiemateriaal, is het steeds mijn uitgangspunt geweest dat zij daarvoor ook de kosten zouden moeten dragen. Dit sluit ook aan bij het in Europees verband ook specifiek met betrekking tot destructiemateriaal vastgelegde beginsel «de vervuiler betaalt». Ik ben mij er echter zeer van bewust dat verschillende landen in Europa de destructie van kadavers om uiteenlopende redenen financieel ondersteunen. Hoewel niet is aangetoond dat Nederlandse veehouders er daadwerkelijk nadeel van zouden ondervinden als de steun in Nederland (verder) zou dalen ten opzichte van de steun in andere lidstaten, acht ik het onwenselijk om op dit moment eenzijdig te besluiten de overheidsbijdrage op korte termijn te beëindigen. Daarbij houd ik ook rekening met het feit dat de voorgenomen wijziging van het destructiebestel en overschakeling op een ander reguleringsarrangement voor destructieprijzen weliswaar de destructieprijzen kan doen dalen, maar dat dit effect niet direct merkbaar zou zijn. Zo is allereerst een wetswijziging vereist en moet bovendien nog worden afgewacht hoe de markt zich daarna daadwerkelijk ontwikkelt. Om voornoemde redenen zal ik de overheidsbijdrage op transport en verwerking van kadavers voorlopig voortzetten. Wanneer in de toekomst door welke oorzaak dan ook de kosten voor transport en verwerking van kadavers zouden dalen, is het echter nadrukkelijk mijn bedoeling de overheidsbijdrage te heroverwegen. Financieringssystematiek Tijdens het Algemeen Overleg van 10 februari 2005 heb ik toegezegd na te zullen gaan of het mogelijk is de bijdrage die veehouders betalen aan de destructie in de toekomst forfaitair vast te stellen. De bijdrage van individuele veehouders zou dan worden vastgesteld op basis van bedrijfsgrootte en diersoort en niet langer variëren met de daadwerkelijk aangeboden hoeveelheid materiaal. Mij is inmiddels gebleken dat een dergelijk systeem niet kan rekenen op enig draagvlak bij de organisaties die de primaire sector vertegenwoordigen, omdat dit systeem verantwoordelijkheid en bewegingsvrijheid zou onttrekken aan bedrijven om daadwerkelijk invloed uit te oefenen op hun eigen kosten. Ik acht het vanwege dit gebrek aan draagvlak niet vruchtbaar een dergelijke systematiek nader uit te werken. Proces Mijn voornemens met betrekking tot een gewijzigd destructiebestel zal ik vervatten in een wetsvoorstel. Ik wijs u er voor de duidelijkheid nog op dat u op korte termijn een wetsvoorstel ontvangt inzake dierlijke bijproducten. Dit wetsvoorstel betreft een technische wijziging die verband houdt met de aanpassing van de nationale voorschriften inzake dierlijke bijproducten Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 32 5

6 aan de Europese voorschriften dienaangaande. Deze wijziging hangt inhoudelijk niet samen met hetgeen ik u in deze brief heb gemeld. De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, C. P. Veerman Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 32 6