Naar een effectieve borging van dierenwelzijn Rapportage vanuit het project welzijn gezelschapsdieren

Transcriptie

1 Naar een effectieve borging van dierenwelzijn Rapportage vanuit het project welzijn gezelschapsdieren

2 Ten geleide Het voorliggende rapport is in opdracht van het ministerie van Justitie uitgevoerd. Dit onderzoek is onderdeel van het programma Bruikbare Rechtsorde. Dit programma beoogt departementale reguleringsmodellen aan en projecten om deze modellen toe te passen. Een overzicht van overige publicaties van Bruikbare Rechtsorde vindt u achterin deze rapportage. Voor informatie over het programma en het downloaden van publicaties kunt u terecht op de Voor vragen over het programma kunt u zich wenden tot het programmabureau Bruikbare Rechtsorde van het Ministerie van Justitie, dhr. drs. D.P. (Dick) van den Bosch ( ) en dhr. mr. L.J. (Leo) Vester ( ). 3

3 Inhoudsopgave Ten geleide 3 Inhoudsopgave 5 Hoofdstuk 1: Inleiding 7 Hoofdstuk 2: Beschrijving van het te onderzoeken onderwerp, 11 welzijn van gezelschapsdieren 2.1 Afbakening van het onderwerp welzijn van gezelschapsdieren" Welke actoren spelen op dit terrein een rol? Relevante nationale regelgeving Relevante internationale regelgeving Nationale regelgeving omringende landen Handhaving in Nederland van het verbod op dierenmishandeling en 28 verzorgingsplicht Hoofdstuk 3: Knelpunteninventarisatie en analyse Analytisch kader Inventarisatie van knelpunten Samenvatting knelpunten Voorgestelde aanpak 42 Hoofdstuk 4: Voorgestelde oplossingen Uitgangspunten voor een nieuw stelsel ter borging van het dierenwelzijn Oplossingsrichtingen Falende oplossingsrichtingen Gemiste oplossingsrichtingen Uitwerking van de gepresenteerde oplossingsrichtingen Voorstellen voor regelgeving en de consequenties voor het huidige 66 regelgevingcomplex 4.7 Conclusies en aanbevelingen 71 Bijlage 1: Samenstelling Interdepartementale Werkgroep 73 Dierenwelzijn Bijlage 2: Lijst van gebruikte afkortingen 75 Bijlage 3: Nadere uitwerking knelpunten 77 Bijlage 4: Certificatie in het kader van dierenwelzijn 87

4 Bijlage 5: Overzicht van de dierenwelzijnsregelgeving in 93 omringende landen 93 Bijlage 6: Europeesrechtelijke aspecten aan de hand van 95 rechtspraak toegelicht Bijlage 7: Aantallen huisdieren in Nederland 97 Bijlage 8: Overzicht liefhebbersverenigingen 99 Bijlage 9: Lijst met uitgaven 101

5 Hoofdstuk 1: Inleiding Aanleiding voor het project Welzijn gezelschapsdieren De minister van Justitie heeft namens het kabinet op 21 april 2004 de nota Bruikbare rechtsorde aangeboden aan de Tweede Kamer 1. Tegen de achtergrond van het kabinetsstreven kritisch en terughoudend te zijn met wat er wordt geregeld, wordt in deze nota een analyse gegeven van de oorzaken van regelgroei en regeldruk en wordt aangegeven wat daaraan kan worden gedaan. In dit verband beschrijft de nota alternatieve reguleringsmodellen en kondigt zij een aantal interdepartementale projecten aan om die modellen uit te werken. Een van de projecten betreft de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (Gwwd), meer in het bijzonder de regelgeving met betrekking tot het welzijn van gezelschapsdieren. Het voorliggende rapport van de interdepartementale werkgroep Dierenwelzijn vormt het resultaat van dit project 2. Het project tegen de achtergrond van het Hoofdlijnenakkoord en de nota Bruikbare rechtsorde Het Hoofdlijnenakkoord uit 2003 van het kabinet Balkenende II heeft als motto Meedoen, meer werk, minder regels. Daarbij betekent meedoen, aldus het akkoord, dat niet alles van een ander of van de overheid moet worden verwacht, maar dat zelf verantwoordelijkheid moet worden genomen. Mensen kunnen veel zelf als zij daarvoor de vrijheid krijgen 3. Juist deze notie is van groot belang voor het hier aan de orde zijnde beleidsveld, het welzijn van gezelschapsdieren. Zoals uit dit rapport blijkt 4 heeft de wetgever met de Gwwd te veel verantwoordelijkheden naar zich toegehaald. Dit uit zich op verschillende wijzen: - in gedelegeerde regelgeving die ruim twaalf jaar na de inwerkingtreding van de Gwwd voor een belangrijk deel nog steeds niet gerealiseerd is; en - in onvoldoende effectieve handhaving van regels door de overheid, waar regels wel tot stand zijn gekomen. Gevolg hiervan is dat in de loop van de tijd een wezenlijk verschil is ontstaan tussen de papieren werkelijkheid van de Gwwd en de huidige praktijk. Op de punten meedoen en minder regels geeft de nota Bruikbare rechtsorde uit 2004 verdere uitwerking aan het Hoofdlijnenakkoord. Het kabinet geeft aan hoe de verhouding tussen overheid en samenleving verbeterd kan worden door onder meer de regeldruk te beperken. Het kabinet wil daarbij, aldus de nota, tot bestendige resultaten komen en de problemen aanvatten door een fundamentele benadering te kiezen. Die weg is niet die van beperking van regels zonder meer, maar de meer principiële aanpak, die inhoudt dat de verantwoordelijkheden tussen overheid en burgers anders moeten worden verdeeld en de 1) Kamerstukken II , , nr 9. 2) Zie voor de samenstelling van deze werkgroep bijlage 1 van dit rapport. 3) Pag. 4 van het Hoofdlijnenakkoord; Kamerstukken II , , nr ) Zie in vervolg op hoofdstuk 2 vooral ook par. 1 van hoofdstuk 4. 7

6 burgers in de gelegenheid worden gesteld zoveel en zo goed mogelijk zelf hun problemen op te lossen. Waar mensen samenleven zijn regels nodig om dat samenleven te ordenen. In het maatschappelijk verkeer beschermen regels het gerechtvaardigd vertrouwen dat mensen nodig hebben om met elkaar om te gaan. Ons dagelijks leven en het maatschappelijk verkeer worden niet primair bepaald door wetten of transacties, maar door samenwerking, gemeenschappelijke belangen, zorg voor elkaar en algemene opvattingen over hoe het hoort. Wetgeving is een vorm, maar niet de enige manier om orde in het samenleven te scheppen, aldus de nota. Dit vooropgesteld, onderscheidt de nota drie lijnen, waarlangs wetgeving én de toepassing daarvan beter bruikbaar gemaakt kunnen worden: - de principiële aanpak De wetgever moet niet vertrekken vanuit het belang van de overheid, maar vanuit het idee, dat de belanghebbende burgers hun belangen tot hun recht moeten kunnen laten komen en dat kwetsbare belangen daarbij bescherming behoeven. De wetgeving moet het in bepaalde gevallen kunnen doen met abstracte normen die door uitvoerders worden toegepast in een permanente open communicatie met het veld. Wettelijke normen moeten zo worden geformuleerd, dat in de uitvoering recht kan worden gedaan aan veranderingen in maatschappelijke omstandigheden. Toezicht en handhaving moeten daarop worden toegesneden. Maatschappelijke organisaties kunnen een belangrijke rol vervullen. De wetgeving kan beter geschikt worden gemaakt voor zelfregulering in bepaalde domeinen. Daarvoor moeten bestaande instituties worden benut en nieuwe concepten ontwikkeld. Wat het eerste betreft, moeten we denken aan bijv. het benutten van afspraken tussen werkgevers en werknemers bij c.a.o's., aan convenanten en aan certificatie. Wat het laatste betreft valt te denken aan de hantering van zorgplichten als dragers van bepaalde handelingsdomeinen en aan het vervangen van direct toezicht door toezicht op het zelfregulerende systeem (metatoezicht). - betere bruikbaarheid van het bestaande Regulerende en gedragsbeïnvloedende regelingen kunnen verbeterd worden door deze te toetsen op noodzaak, evenredigheid van de gebruikte middelen, effectiviteit, efficiency, uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid. Dit kan er toe leiden, dat sommige regels worden afgeschaft, bijv. omdat de desbetreffende markt geëmancipeerd is, vergunningen vervangen worden door algemene regels, middelvoorschriften vervangen worden door doelvoorschriften, verboden vervangen worden door lichtere beïnvloedingsmiddelen, procedures worden gestroomlijnd, regelingen die op dezelfde objecten betrekking hebben, geharmoniseerd of beter op elkaar afgestemd worden en regelingen van verschillende bestuurlijke niveaus op hetzelfde niveau worden gebracht. 8

7 - handhaving en sanctionering Het strafrecht kan terugtreden ten behoeve van het bestuursrecht of het aansprakelijkheidsrecht. Zelfregulerende systemen kunnen gebruik maken van alternatieve geschillenbeslechting. Het project Welzijn gezelschapsdieren De meer concrete aanleiding om het onderwerp "Welzijn van gezelschapsdieren" te kiezen als project in het kader van het programma Bruikbare rechtsorde komt voort uit het gegeven dat het welzijn van gezelschapsdieren al sinds jaar en dag een onderwerp is, waaraan enerzijds vanuit de samenleving veel belang wordt gehecht, maar waarbij anderzijds het steeds weer moeilijk blijkt te zijn een effectieve regulering te vinden die op voldoende draagvlak bij betrokkenen kan rekenen. Over de bestaande regels (op basis) van de Gwwd wordt vaak geklaagd vanwege hun complexiteit en gedetailleerdheid. Uit een aantal van die regels vloeien onnodige lasten voor het bedrijfsleven voort en doet gebrekkige naleving en handhaafbaarheid van de bestaande regels ernstig afbreuk aan de effectiviteit. Tevens is opvallend dat belangrijke delen van deze wet, ruim twaalf jaar na de totstandkoming daarvan, nog steeds niet in werking zijn getreden. In veel gevallen heeft dit te maken met problemen om een werkbare invulling te kunnen geven aan de nog abstract geformuleerde gebods- of verbodsnormen in de wet. Het voorgaande roept de vraag op of de manier van reguleren zoals in de Gwwd gekozen, nog wel aansluit bij de mogelijkheden, wensen en opvattingen van de hedendaagse praktijk. Is het niet mogelijk een effectiever borging van het dierenwelzijn te realiseren door sterker gebruik te maken van de krachten in de samenleving zelf? Tegen de achtergrond van deze vraagstelling merkt de minister van Justitie in de nota Bruikbare rechtsorde op dat een beroep op de verantwoordelijkheden bij de betrokkenen hier wel eens veel beter zou kunnen werken dan het bestaande regelgevingscomplex. Daarom dient het anders inrichten daarvan met als uitgangspunt dat meer verantwoordelijkheden bij de sector worden gelegd, nader te worden onderzocht. Speerpunten daarbij, aldus de minister, zijn de rol en functie van certificatiemodellen, andere vormen van toezicht, ook door de sector zelf en zorgplichten. Follow up Nadat de nota Bruikbare rechtsorde in het voorjaar van 2004 aan de Tweede Kamer werd aangeboden, is de uitvoering van het daarin opgenomen programma ter hand genomen. Voor het project Welzijn gezelschapsdieren is een interdepartementale werkgroep geformeerd, met deelname van de ministeries van Buitenlandse Zaken, Binnenlandse Zaken Koninkrijksrelaties, Economische Zaken, Justitie en Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit. Bij het project is de in opdracht van de minister van LNV georganiseerde werkconferentie van 11 oktober 2004 zeer behulpzaam geweest 5. Bij deze conferentie 5) Een verslag van de conferentie is door de minister van LNV op 11 nov toegezonden aan de voorzitter van de Tweede Kamer; Kamerstukken II , nr

8 waren, naast vertegenwoordigers van diverse departementen, circa 40 (koepel- )organisaties aanwezig, waaronder liefhebbers- en dierenbeschermingsorganisaties, vertegenwoordigers vanuit de handel (ook fokkers en kennelhouders), asielen, opvangcentra, wetenschappers, het Openbaar Ministerie (OM) en de politie. Op basis van een inventarisatie van problemen zijn bij die gelegenheid aan de hand van praktijkervaringen de kansen en risico's verkend die zijn verbonden aan de oplossingsrichtingen zoals deze in het voorgaande zijn aangegeven. Ook is daarbij gesproken over de mogelijkheden en onmogelijkheden van identificatie- & registratiesystemen en over een nieuw te introduceren vorm van gezondheidsverzekering voor gezelschapsdieren. De werkgroep heeft deze oplossingsrichtingen bij de ontwikkeling van haar voorstellen meegenomen. Opbouw rapport Dit rapport van de werkgroep Dierenwelzijn is als volgt opgebouwd. In hoofdstuk 2 wordt eerst een feitelijke beschrijving gegeven van het onderzoeksobject, het welzijn van gezelschapsdieren; tevens wordt daarbij de relevante regelgeving - zowel die welke in werking is getreden als die waarvoor dat (nog) niet geldt - geïnventariseerd. Vervolgens geeft de werkgroep in hoofdstuk 3 aan welke knelpunten gesignaleerd worden en vindt op basis van deze inventarisatie een knelpuntenanalyse plaats. In hoofdstuk 4 komen op basis van die analyse de oplossingsrichtingen en de verdere uitwerking daarvan aan bod, waarna dit hoofdstuk wordt afgesloten met een opsomming van de aanbevelingen van de werkgroep. Zoals gezegd, heeft deze rapportage betrekking op het welzijn van gezelschapsdieren. Denkbaar is dat hieraan een vervolg wordt gegeven met een project gericht op het welzijn van productiedieren. Indien hiertoe het initiatief wordt genomen, moet wel worden bedacht dat de invloed van EG-regelgeving op het terrein van het welzijn van de productiedieren groter is dan die op het terrein van de gezelschapsdieren. Dit heeft tot gevolg dat de mogelijkheden om op nationaal niveau tot een herinrichting van de relevante regelgeving te komen, beperkter zijn. 10

9 Hoofdstuk 2: Beschrijving van het te onderzoeken onderwerp, welzijn van gezelschapsdieren 2.1 Afbakening van het onderwerp welzijn van gezelschapsdieren" In ruim 3 miljoen Nederlandse huishoudens worden één of meer gezelschapsdieren gehouden. Hoeveel huisdieren zich in Nederland bevinden, is niet exact bekend, omdat er geen officiële cijfers van worden bijgehouden. Geschat wordt dat er in Nederland tussen de 13,3 en 16,8 miljoen gezelschapsdieren worden gehouden. In bijlage 7 zijn deze naar diersoort gespecificeerd. In de Gwwd wordt de term gezelschapsdieren niet gedefinieerd. In Van Dale 6 is gezelschapsdier gedefinieerd als huisdier dat gehouden wordt voor de gezelligheid. Het begrip gezelschapsdier wordt daarbij afgezet tegenover landbouwhuisdier. Ook de term welzijn is niet gedefinieerd in de toepasselijke regelgeving. Bij gezelschapsdieren zal men denken aan honden, katten, cavia s, konijnen en dergelijke. Maar ook exotische dieren als slangen, hagedissen en dergelijke worden steeds vaker als gezelschapsdier gehouden. Het is dus niet op voorhand duidelijk of een bepaalde diersoort een gezelschapsdier is. Dat is afhankelijk van het doel waarvoor het dier wordt gehouden. Dieren die in ieder geval niet als gezelschapsdieren worden aangemerkt zijn productiedieren. In artikel 34 van de Gwwd worden productiedieren als volgt omschreven: dieren die worden gehouden met het oog op de productie van van die dieren afkomstige producten. Ook proefdieren en dieren die in dierentuinen en circussen worden gehouden, worden voor dit project niet als gezelschapsdieren aangemerkt. Voor de vraag of een dier een gezelschapsdier is, is niet van belang of het dier bedrijfsmatig wordt gehouden. Ook een hond die bij een fokker of in een asiel of pension wordt gehouden, wordt als gezelschapsdier beschouwd. Verder worden steeds vaker uitheemse dieren als gezelschapsdier gehouden. Het CITES-verdrag 7 heeft als doel de bescherming van beschermde planten- en diersoorten. CITES heeft op zich geen betrekking op dierenwelzijn. Wel kan uit dit verdrag een verbod op het houden van bepaalde diersoorten voortvloeien. De Gwwd bevat bepalingen over zowel de gezondheid als het welzijn van dieren. Het project Welzijn gezelschapsdieren richt zich alleen op de artikelen die zijn opgenomen in het welzijnshoofdstuk van de Gwwd. Dat hoofdstuk bevat onder meer bepalingen over het houden en verzorgen van dieren, het verbod van dierenmishandeling en het verbod bepaalde lichamelijke ingrepen bij dieren te verrichten. In paragraaf 2.3 wordt nader op het welzijnshoofdstuk ingegaan. 6) Van Dale, Groot woordenboek der Nederlandse taal, dertiende herziene uitgave, ) Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora. 11

10 Uit het voorgaande volgt dat dit project niet gericht is op het deel van de Gwwd dat betrekking heeft op de preventie en bestrijding van besmettelijke dierziekten. Als er echter ziekten, erfelijke afwijkingen of gedragsstoornissen ontstaan door fokken, is dat wel relevant voor dit project. Welzijn is een begrip dat moeilijk wetenschappelijk te operationaliseren valt. Wat in het belang van het welzijn van dieren is, is voor discussie vatbaar. Zo zal de één van mening zijn dat het welzijn van een gezelschapsdier niet in het geding is, als deze maar op tijd eten en drinken krijgt, terwijl een ander zal vinden dat het welzijn van dieren per definitie wordt geschaad als deze in een kooi worden gehouden. 2.2 Welke actoren spelen op dit terrein een rol? De belangen van particuliere liefhebbers, de dierenbranche en dierenbeschermers worden behartigd door een grote variëteit aan verenigingen, brancheorganisaties en stichtingen. Deze verschillen onderling sterk in grootte, spankracht en representativiteit ten opzichte van de achterban. Het enige bindmiddel tussen deze actoren is dat zij een zekere mate van dierenwelzijn nastreven. Van oudsher wordt de sector gekenmerkt als divers en emotioneel (Nota Rijksoverheid en dierenbescherming 8 ). Dierenwelzijn is een onderwerp dat regelmatig tot intensieve inhoudelijke maatschappelijke discussie leidt. Hierna wordt ingegaan op de verschillende actoren die een rol spelen met betrekking tot het welzijn van gezelschapsdieren. Houders van gezelschapsdieren Naar schatting is ongeveer 10% van de particuliere houders van gezelschapsdieren georganiseerd binnen een groot aantal verschillende liefhebbersverenigingen. De belangen van de georganiseerde liefhebbers worden dus niet door één organisatie gedekt. De verenigingen verschillen sterk in grootte, spankracht en representativiteit ten opzichte van de achterban. In bijlage 8 wordt een overzicht gegeven van de liefhebbersverenigingen. Fokkers en overige handel De organisatiegraad van fokkers en andere handelaars is laag. Fokkers van honden en katten In 1996/97 werden door ruim fokkers en handelaars pups aangeboden. Het aantal bedrijfsmatige fokkers van en handelaars in honden wordt geschat op circa De Vereniging Beroepsmatige Kennelhouders omvat ongeveer 18 grotere kennelhouders. Het aantal kattenfokkers bedraagt circa 2500, waarvan circa bedrijfsmatig. 8) Kamerstukken II , , nr

11 Landelijke organisatie Dierenbenodigdheden en voeders (Dibevo) De Dibevo is de brancheorganisatie van bedrijven in de huisdiersector. Zij vertegenwoordigt fabrikanten, groothandelaars, importeurs, detailhandelaars, dierenpensions, trimsalons. De Dibevo komt op voor de belangen van ondernemers in de gehele huisdierenbranche, dat wil zeggen dat de gehele bedrijfskolom in de Dibevo is verenigd. Ongeveer 50% van de bedrijven in deze branche is aangesloten bij Dibevo. Dibevo heeft via de onafhankelijke Stichting Dierbaar een erkenningenregeling voor dierenspeciaalzaken ontwikkeld. Zo tracht zij het imago van de branche te verbeteren en zich te onderscheiden van supermarkten e.d. Asielen, pensions en opvangcentra In het Honden- en kattenbesluit 1999 (Hkb, dat verder wordt beschreven in paragraaf 2.3) wordt onder een asiel verstaan een perceelsgebonden ruimte bestemd of gebruikt voor het in bewaring houden van honden of katten die zwervend zijn aangetroffen, dan wel waarvan door de eigenaar permanent afstand is gedaan 9. Onder pension wordt in het Hkb verstaan een perceelsgebonden ruimte of ruimtes, niet zijnde een asiel, bestemd of gebruikt voor het in bewaring houden van honden of katten 10. In Nederland zijn ongeveer 120 dierenasiels waarin honden en katten worden opgevangen. Het grootste deel van deze asiels is aangesloten bij de Dierenbescherming. Opvangcijfers worden niet officieel bijgehouden. Bij opvang van honden en katten gaat het naar schatting om dieren per jaar. Van overige diersoorten zijn helemaal geen cijfers bekend. Er is geen wettelijke definitie van opvangcentrum. De werkgroep verstaat hieronder een instelling waar dieren worden opgevangen, niet zijnde honden of katten. Daarbij kan worden gedacht aan de opvang van vogels, zeehonden, apen, egels, reptielen enzovoort. Er zijn ongeveer 150 opvangcentra in Nederland, grotendeels op basis van particulier initiatief. Er is een overkoepelende organisatie Vereniging van Opvangcentra van Nietgedomesticeerde dieren. Bij deze vereniging is een zestal grotere opvangcentra aangesloten. Rijksoverheid Het ministerie van LNV is vanuit de rijksoverheid de belangrijkste actor. De minister van LNV is verantwoordelijk voor het beleidsterrein gezelschapsdieren. Beperkte raakvlakken bestaan met het ministerie van Justitie (opsporing en vervolging), het ministerie van Economische Zaken (vestigingseisen van de detailhandel), het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (proefdieren en de relatie dier en volksgezondheid), het ministerie van Financiën (douanetaken) en het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (politietaken). 9) Artikel 1, aanhef en onder c, van het Honden- en kattenbesluit ) Artikel 1, aanhef en onder d, van het Honden- en kattenbesluit

12 Gemeenten Op gemeentelijk niveau is er nauwelijks sprake van beleid voor gezelschapsdieren, behoudens beleid dat zich richt op zwerfdieren. De Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) houdt zich niet actief bezig met dierenwelzijnsbeleid. Politiek Verschillende politieke partijen hebben dierenwelzijn met enige regelmaat op de agenda staan. Vrijwel alle partijen reageren als er iets over dierenwelzijn in de media aan de orde komt of wanneer bijvoorbeeld de Dierenbescherming een zwartboek aan de kamer aanbiedt. Op het terrein van gezelschapsdieren zijn recent door verschillende partijen diverse moties ingediend. Deze hebben betrekking op de intrekking van het Hkb, identificatie en registratie, de lijst met te houden gezelschapsdieren, fokbeleid en agressieve honden. In oktober 2002 is de Partij voor de dieren opgericht door een groep dierenbeschermers. Deze partij heeft dierenwelzijn als hoofdthema. Bij de verkiezingen voor de Tweede Kamer in 2003 heeft de Partij voor de dieren bijna een zetel gehaald. Raad voor Dierenaangelegenheden De Raad voor Dierenaangelegenheden (RDA) is een overlegplatform met adviestaak van organisaties en deskundigen, dat de minister van LNV adviseert over strategische vraagstukken op het gebied van de gezondheid en het welzijn van gehouden dieren. De RDA is ingesteld bij wet 11 en onafhankelijk. De RDA baseert zich op de meest recente ontwikkelingen in de wetenschap en houdt rekening met de opvattingen die leven in de Europese, en in het bijzonder de Nederlandse, samenleving. Binnen dit overlegorgaan zijn het bedrijfsleven, consumenten, maatschappelijke organisaties, de wetenschap en de overheid vertegenwoordigd. Organisaties die vanuit de gezelschapsdierenbranche vertegenwoordigd zijn, zijn onder meer de Dierenbescherming, het Platform Verantwoord Huisdierbezit, Dibevo en de Koninklijke Nederlandse Maatschappij voor Diergeneeskunde. Op verzoek van de minister van LNV heeft de RDA een Forum Gezelschapsdieren ingesteld. Doel van het Forum is om de resultaten van de hiervoor vermelde werkconferentie Gezelschapsdieren op 11 oktober 2004 verder uit te werken. Op 25 januari 2005 is het Forum door de minister van LNV geïnstalleerd. Dierenbeschermingsorganisaties De Nederlandse Vereniging tot bescherming van dieren (Dierenbescherming) is de grootste organisatie in Nederland die opkomt voor de belangen van alle dieren. Zij heeft circa leden en tienduizenden donateurs. Doelstelling van de Dierenbescherming is het verbeteren van het dierenwelzijn door middel van de verbetering van (Europese) wetgeving en het stimuleren van diervriendelijk koopgedrag. De stichting Landelijke 11) Artikel 2 van de Gezondheid- en welzijnswet voor dieren. 14

13 Inspectiedienst Dierenbescherming (LID) is een onafhankelijke stichting, die voor het grootste deel door de Dierenbescherming wordt gefinancierd. De Sophia-Vereeniging tot bescherming van dieren staat voor het bevorderen van het welzijn van gezelschapsdieren, dieren in de bio-industrie en proefdieren. De Bond tot Bescherming van Honden (Hondenbescherming) stelt zich ten doel het welzijn en de gezondheid van honden te bevorderen. De Hondenbescherming en de Sophia-Vereeniging houden samen de Inspectiedienst Gezelschapsdieren (IDG) in stand, een landelijke inspectiedienst. In paragraaf 2.6 wordt nader ingegaan op de LID en de IDG. Overige organisaties die de bescherming van dieren als doel hebben zijn onder meer de Vogelbescherming, Stichting Wakker Dier, Varkens in Nood, Animal Liberation Front en Stichting zinloos geweld tegen dieren. Wetenschap en diergeneeskunde De Koninklijke Nederlandse Maatschappij voor Diergeneeskunde (KNMvD) is de beroepsorganisatie waarbij 80% van de Nederlandse dierenartsen zich heeft aangesloten. De commissie Ethiek van de KNMvD houdt zich bezig met het dierenwelzijnsvraagstuk. Bij de Faculteit Diergeneeskunde van de Universiteit van Utrecht is bij de Hoofdafdeling Dier, wetenschap en maatschappij onder meer de leerstoel Ethologie en welzijn ondergebracht. Aan de Faculteit der Rechtsgeleerdheid van dezelfde universiteit is de leerstoel Dier en Recht ingesteld. Overige organisaties die zich met wetenschap en dierenwelzijn bezighouden zijn onder meer de Stichting Centaur, Wageningen Universiteit en Researchcentrum (WUR), het Rathenau instituut en het Van Hall instituut. 2.3 Relevante nationale regelgeving A) In werking getreden regelgeving De Gezondheids- en welzijnswet voor dieren De Gwwd is in 1992 in werking getreden 12. Zoals de naam aangeeft, bevat de Gwwd regels voor de gezondheid en het welzijn van dieren. Voor dit project zijn alleen de regels met betrekking tot het welzijn van gezelschapsdieren van belang. Deze regels zijn neergelegd in hoofdstuk III van de Gwwd: de zorg voor het welzijn van dieren. De Gwwd is een kaderwet, dat wil zeggen dat de hoofdlijnen en uitgangspunten in de wet zelf zijn geregeld en dat nadere uitwerking van de wet moet plaatsvinden bij algemene maatregelen van bestuur (amvb s) en ministeriële regelingen. 12) Wet van 24 september 1992, houdende vaststelling van de Gezondheid- en welzijnswet voor dieren, Stb. 1992, 585, laatstelijk gewijzigd bij wet van 5 februari 2004, Stb

14 Een aantal welzijnsartikelen is nog niet ingevuld door middel van nadere regelgeving. Zo is er nog geen regelgeving voor het houden van dieren. Het gevolg hiervan is dat in Nederland alle mogelijke gezelschapsdieren mogen worden gehouden, tenzij internationale bepalingen (zoals het CITES-verdrag) en de Flora- en faunawet daarvoor belemmeringen opwerpt. Het primaire oogmerk van de Gwwd is het brengen van verbeteringen in het welzijn van dieren 13. Vanuit deze invalshoek kan dierenwelzijnsregelgeving worden afgebakend ten opzichte van regelgeving die toeziet op het garanderen dat een bepaald product op een bepaalde wijze is geproduceerd, zoals de Landbouwkwaliteitswet 14. De Gwwd is gericht op het welzijn van het individuele gehouden dier, waarmee de wet zich onderscheidt van wetgeving op het gebied van natuurbescherming, die primair gericht is op het instandhouden van diersoorten die in het wild leven. Bij de totstandkoming van de Gwwd is door de toenmalige minister van LNV aangegeven 15 dat behartiging van het welzijn van dieren meer inhoudt dan het tegengaan van mishandeling van dieren. Bij mishandeling wordt doorgaans gedacht aan het toebrengen van pijn of letsel of het onthouden van verzorging aan het dier. Maar de omstandigheid dat aan een dier geen pijn of letsel wordt toegebracht en dat het dier evenmin verzorging wordt onthouden, behoeft nog niet te betekenen, aldus de minister, dat het dier zich wel voelt. Een belangrijk aspect van het dierenwelzijnsbeleid is dat verbeterd dierenwelzijn in veel gevallen geen direct belang voor de mens vormt. Vroeger werd met het welzijn van het dier slechts rekening gehouden indien daardoor de productiviteit kon worden verbeterd. Tegenwoordig is het bevorderen van dierenwelzijn een doel op zich geworden. De minister heeft er verder op gewezen dat erkenning van het feit dat ook dieren belangen hebben er niet toe mag leiden dat deze belangen eenzijdig worden nagestreefd. Bij het nemen van beslissingen moeten deze belangen als zelfstandige factor worden meegewogen. Bij een afweging van de belangen van het dier tegen andere belangen zoals die van de volksgezondheid, de voedselvoorziening of economische belangen, zal het belang van het dier niet altijd kunnen prevaleren. In een aantal welzijnsbepalingen in de Gwwd is het nee, tenzij -beginsel 16 neergelegd. Het uitgangspunt is daarbij dat iets is verboden, tenzij het uitdrukkelijk is toegestaan. Door hantering van het nee, tenzij -beginsel komt volgens de memorie van toelichting de intrinsieke waarde van het dier tot zijn recht. Erkenning van de intrinsieke waarde van het dier betekent dat het dier onafhankelijk van de mens een eigen waarde wordt toegekend en 13) Memorie van toelichting, Kamerstukken II , , A-C. 14) Wet van 8 april 1971, Stb. 1991, 371, laatstelijk gewijzigd bij wet van 5 februari 2004, Stb ) Memorie van antwoord, Gezondheidswet voor dieren, Kamerstukken II , , nr ) Dit principe is bij de vijfde nota van wijzigingen in het wetsvoorstel voor de Gwwd neergelegd. Kamerstukken II , , nr

15 dat de belangen van het dier niet automatisch ondergeschikt zijn aan de belangen van de mens. Op grond van dit uitgangspunt moet van geval tot geval worden geïnventariseerd welke handelingen wel en welke niet onder een verbodsbepaling dienen te worden gebracht. Daarbij moet een belangenafweging worden gemaakt. Bepalingen over dierenwelzijn in de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren In hoofdstuk III van de Gwwd zijn de regels neergelegd die betrekking hebben op dierenwelzijn. De meeste bepalingen in dit hoofdstuk hebben betrekking op alle dieren die worden gehouden, zowel landbouwhuisdieren als gezelschapsdieren. Andere bepalingen hebben alleen betrekking op productiedieren. Voor dit project zijn, als gezegd, alleen de regels die (mede) op gezelschapsdieren betrekking hebben van belang. Tenzij anders aangegeven, zijn de vermelde artikelen in werking getreden. In artikel 36 van de Gwwd is een algeheel verbod op dierenmishandeling opgenomen. Dit verbod geldt voor alle dieren, dus ongeacht of de dieren worden gehouden of niet. Er is geen uitzondering op dit verbod mogelijk. Een verbod op dierenmishandeling bestaat al sinds Vóór de inwerkingtreding van de Gwwd was dit in het Wetboek van Strafrecht opgenomen 17. Hoofdstuk III van de Gwwd bevat nog enkele andere verboden. In de eerste plaats is een aantal handelingen met dieren waarbij een verboden ingreep is verricht, verboden, zoals het deelnemen aan tentoonstellingen, keuringen of wedstrijden of het verkopen (artikel 41). Op het verbod om lichamelijke ingrepen te verrichten, dat in artikel 40 is opgenomen, wordt hierna nog ingegaan. Verder is het verboden dieren als prijs, beloning of gift uit te loven of uit te reiken bij wedstrijden, verlotingen, weddenschappen of andere dergelijke evenementen (artikel 57). De wet bevat ook een paar zorgplichtbepalingen: een ieder is verplicht hulpbehoevende dieren de nodige zorg te verlenen (artikel 36). Voor houders van dieren is in artikel 37 van de wet een verzorgingsplicht opgenomen. De Gwwd is een kaderwet, dat wil zeggen dat de wet nader moet worden uitgewerkt in amvb s en ministeriële regelingen. De wet bevat een aantal bepalingen over handelingen met dieren die in beginsel verboden zijn, tenzij de handelingen bij amvb uitdrukkelijk zijn toegelaten. Hierbij wordt dus het eerder genoemde nee, tenzij -beginsel gehanteerd. Een voorbeeld van zo n bepaling is het in artikel 33 neergelegde verbod om dieren te houden, tenzij deze bij amvb zijn aangewezen. Bij amvb kunnen ook voorwaarden worden gesteld waaronder het houden van de aangewezen dieren slechts is toegestaan. Een andere verbodsbepaling, waarop bij amvb een uitzondering kan worden gemaakt, zijn het verbod om lichamelijke ingrepen bij een dier te verrichten, waarbij een deel van het lichaam wordt verwijderd of beschadigd (artikel 40). Onder lichamelijke ingrepen valt 17) In de artikelen 254 en 455 van het Wetboek van Strafrecht, die bij inwerkingtreding van de Gwwd zijn ingetrokken. 17

16 bijvoorbeeld het couperen van staarten en oren. In het Ingrepenbesluit zijn ingrepen aangewezen waarvoor het verbod uit artikel 40 niet geldt. Op grond van dit besluit is bijvoorbeeld het verwijderen van bijklauwtjes bij honden tot de leeftijd van vier dagen toegestaan. De Gwwd kent ook bepalingen die in een amvb nader moeten worden ingekaderd. Het verbod in artikel 39 om dieren van het ouderdier te scheiden geldt bijvoorbeeld alleen voor dieren die bij amvb zijn aangewezen en tot een bij die amvb vastgestelde leeftijd. In het Besluit scheiden van dieren is bepaald dat de leeftijd waarop honden en katten van het ouderdier mogen worden gescheiden zeven weken is. Verder zijn in de wet bepalingen opgenomen die zelf geen norm bevatten, maar de mogelijkheid bieden om bij amvb normen te stellen. Zo bevatten de artikelen 35, 38, en 45 de basis om regels te stellen omtrent de wijze waarop dieren mogen worden gehouden, omtrent de verzorging, het voeden, de drenking, de behandeling en het africhten van dieren en tenslotte met betrekking tot de huisvesting van dieren. Voorts biedt de Gwwd een basis om regels te stellen met betrekking tot het fokken met dieren. Deze regels kunnen ook betrekking hebben op het registreren, identificeren en certificeren van dieren (artikel 55). Verder maakt artikel 65 een amvb mogelijk waarin regels worden gesteld omtrent het houden van keuringen, markten, verkopingen en tentoonstellingen. Tenslotte biedt artikel 56 van de Gwwd de mogelijkheid om bij amvb regels te stellen omtrent de handel in dieren 18. Dit artikel is nog niet in werking getreden. Desalniettemin is het Hkb 19 mede op dit artikel gebaseerd. Voor de handel in andere dieren dan honden en katten is geen amvb tot stand gekomen, die invulling geeft aan artikel 56. Gewezen wordt nog op artikel 107 van de Gwwd op grond waarvan de minister van LNV bevoegd is vrijstelling of ontheffing te verlenen van het bepaalde bij of krachtens de Gwwd, voorzover het belang van de gezondheid of het welzijn van dieren zich daartegen niet verzet. Van deze mogelijkheid is gebruik gemaakt in de Vrijstellingsregeling ingrepen en de Vrijstellingsregeling dierenwelzijn. Op deze laatste regeling wordt hierna ingegaan. Nadere invulling van de Gwwd: het Honden- en kattenbesluit 1999 Wat het welzijn van gezelschapsdieren betreft, heeft invulling van de Gwwd met name plaatsgevonden in het Hkb en de Regeling uitvoering Honden- en kattenbesluit Het Hkb is gebaseerd op de artikelen 3, 38, 45, 55, 56, 65 en 96 van de Gwwd. Artikel 56 van de Gwwd is, zoals gezegd, nog niet in werking getreden. 18) Het bedrijfsmatig verkopen, ten verkoop in voorraad hebben, ten verkoop aanbieden, verhuren en afleveren van dieren van bij amvb aangewezen soorten of categorieën van dieren, aldus artikel 56 van de Gwwd. 19) Daarnaast is het Hkb 1999 op de artikelen 3, 38, 45, 55, 65 en 96 van de Gwwd gebaseerd. 18

17 Het Hkb is in werking getreden op 1 maart Het geeft vanuit het oogpunt van welzijn en gezondheid voorschriften, die betrekking hebben op de volgende handelingen met honden en katten: - het bedrijfsmatig verkopen, ten verkoop in voorraad hebben of afleveren van honden en katten; - het bedrijfsmatig in bewaring nemen van honden en katten; - het fokken van honden en katten met het oogmerk om de nakomelingen bedrijfsmatig te verkopen of af te leveren. Het Hkb is van toepassing op fokkers, tussenhandelaars, kennels, catteries, pensions en asielen. Op grond daarvan mogen honden en katten niet in (dieren)winkels worden verkocht. Het bevat onder meer gedetailleerde voorschriften op het gebied van registratie van het bedrijf, huisvesting, vakbekwaamheid, vaccinaties, identificatie en registratie en nestfrequentie. Het Hkb bevat een aantal administratieve verplichtingen die administratieve lasten voor het bedrijfsleven veroorzaken. Op grond van artikel 20 van het Hkb is de beheerder van een bedrijfsinrichting of asiel verplicht honden en katten te identificeren door tatoeage in het oor of door het aanbrengen van een chip met een door de minister van LNV te verstrekken uniek identificatienummer. In artikel 23 van het Hkb is de verplichting opgenomen per kwartaal melding te doen van het aantal honden en katten dat in een bedrijfsinrichting of asiel wordt gehouden, inclusief alle mutaties in het bestand. Deze administratieve verplichtingen leiden in combinatie tot hoge administratieve lasten en laten zich slecht handhaven. Om die reden heeft de minister van LNV vrijstelling verleend van de verplichtingen in de artikelen 20 en 23 van het Hkb 21. Door deze vrijstelling zijn de uit het Hkb voortvloeiende administratieve lasten voor het bedrijfsleven teruggedrongen met ,-- per jaar. De resterende administratieve lasten voor het bedrijfsleven bedragen ,-- per jaar. In de toelichting bij deze vrijstellingsregeling heeft de minister aangegeven dat deze vrijstellingen onderdeel uitmaken van het beleid zoals uiteengezet in de brief aan de Tweede Kamer van 9 februari Dit beleid komt er, samengevat, op neer dat het ministerie van LNV samen met de betrokken maatschappelijke partijen streeft naar een systeem van certificatie op het terrein van de gezondheid en het welzijn van honden en katten, die bedrijfsmatig worden gehouden. Bij de inwerkingtreding van een dergelijk systeem van certificatie zal moeten worden bezien of het Hkb afgeschaft kan worden. 20) Het Hkb vervangt het Hkb '81 dat is gebaseerd op de Wet op de dierenbescherming. Een nieuw Hkb was noodzakelijk i.v.m. de invoering van de Gwwd ter vervanging van de Wet op de dierenbescherming. 21) Vrijstellingsregeling dierenwelzijn van 24 maart 2004, Stcrt. 2004, ) Kamerstukken II , , nr

18 Het Hkb bevat meer administratieve verplichtingen dan die in artikelen 20 en 23. De hierboven vermelde bedrijfsmatige activiteiten mogen alleen worden verricht in een overeenkomstig het Hkb bij de minister van LNV aangemelde bedrijfsinrichting. Ook een wijziging in de aangemelde gegevens moet aan de minister worden gemeld. De aangemelde bedrijfsinrichtingen worden door de minister van LNV geregistreerd. Inrichtingen moeten verder een register bijhouden waarin een opgave van inentingsbewijzen, het aanmeldingsbewijs en het bewijs van vakbekwaamheid van de beheerder van de inrichting worden opgenomen. Verder dient de beheerder van de inrichting in het bezit te zijn van een erkend bewijs van vakbekwaamheid. In de Regeling uitvoering Honden- en kattenbesluit zijn onder meer eisen aan het vakbewaamheidsbewijs opgenomen. Verder zijn bij deze regeling formulieren vastgesteld voor de aanmelding van gegevens aan de minister van LNV. Naast administratieve verplichtingen bevat het Hkb eisen met betrekking tot de huisvesting en verzorging van honden en katten. Zo worden gedetailleerde eisen gesteld aan de binnen- en buitenverblijven van inrichtingen. Deze eisen hebben onder meer betrekking op de materialen waarvan wanden en hekken zijn vervaardigd, de verlichting, ventilatie en temperatuur van binnenverblijven, de afmetingen van binnen- en buitenverblijven, het aantal dieren dat per verblijf mag worden gehuisvest, het aantal uren dat een hond buiten moet vertoeven en de reiniging en ontsmetting van verblijven. In het Hkb wordt voor alle inrichtingen een ziekenboeg voorgeschreven. Asielen moeten daarnaast beschikken over een quarantaineruimte. Verder bevat het Hkb voorschriften over het maximaal aantal nesten dat honden en katten per jaar mogen krijgen. Naast voormelde voorschriften die met name op het welzijn van honden en katten in inrichtingen zien, bevat het Hkb ook voorschriften waarin vaccinaties verplicht worden gesteld. Andere nationale regelgeving Naast de Gwwd zijn er nog enkele andere nationale regelingen die relevant zijn voor het welzijn van gezelschapsdieren. In de eerste plaats kan de Wet op de dierenbescherming worden genoemd 24. Zoals eerder is aangegeven, was vóór de inwerkingtreding van de Gwwd een verbod van dierenmishandeling opgenomen in de artikelen 254 en 455 van het Wetboek van Strafrecht. Deze bepalingen zijn in de Wet op de dierenbescherming aangescherpt. Het verbod van dierenmishandeling vormde destijds de kern van de regeling ter bescherming van dieren. 23) Regeling van de minister van LNV van 26 februari 2002, Stcrt. 2002, ) Wet van 25 januari 1961, houdende wijziging van de artikelen 254 en 455 van het Wetboek van Strafrecht en andere voorzieningen op het gebied der dierenbescherming, Stb. 1961, 19; laatstelijk gewijzigd bij wet van 28 januari 1999, Stb

19 De Wet op de dierenbescherming biedt daarnaast de basis voor het stellen van gedetailleerde normen met betrekking tot de bescherming van dieren in amvb s. Het Besluit inzake het houden van een waak- of heemhond is op deze wet gebaseerd. Dit besluit bevat onder meer eisen aan de ketting waaraan een hond is vastgelegd (o.a. over de lengte en het gewicht van de ketting en de maat van de schakels) en aan een ren waarin een hond wordt gehouden. Ook bevat de wet een verbod op het zonder vergunning houden van bij amvb aangewezen diersoorten in inrichtingen. Dit verbod is uitgewerkt in het Dierentuinenbesluit. Het Dierentuinenbesluit heeft overigens ook een basis in de Gwwd. Tenslotte bevat de Wet op de dierenbescherming de bevoegdheid voor politieambtenaren om honden en katten die zonder toezicht worden aangetroffen, op te vangen. In de tweede plaats is de Flora- en Faunawet (FFw) 25 indirect relevant voor dierenwelzijn. In paragraaf 2.4 wordt ingegaan op het CITES-verdrag. Dit verdrag is uitgewerkt in de FFw. De FFw is op 1 april 2002 in werking getreden en beoogt een wettelijk kader te bieden voor de bescherming van in het wild levende planten en dieren. De FFw is net als de Gwwd een kaderwet. De FFw bevat onder meer regels over de handel in en, het vervoer en de in- en uitvoer van beschermde dieren. B) Nog niet in werking getreden regelgeving De artikelen 33 en 56 van de Gwwd zijn nog niet door nadere regelgeving ingevuld. Mede omdat invulling van deze artikelen nog niet mogelijk is gebleken, zijn zij nog niet in werking getreden. In artikel 33 van de Gwwd komt bij uitstek het nee, tenzij -beginsel tot uitdrukking. In dit artikel wordt het houden van dieren verboden, tenzij deze behoren tot bij amvb aangewezen soorten of categorieën van dieren. Bij die amvb kan worden bepaald dat het houden van dieren slechts onder bepaalde voorwaarden is toegestaan. De minister van LNV heeft de RDA gevraagd advies uit te brengen over de invulling van artikel 33 van de Gwwd. De RDA heeft twee adviezen opgesteld: één voor zoogdieren en vogels 26 en één voor reptielen, vissen en amfibieën 27. Beide adviezen bestaan uit een positieflijst en een negatieflijst. Op de positieflijst staan dieren die als huisdier kunnen worden gehouden, al dan niet onder voorwaarden. Op de negatieflijst staan dieren die niet mogen worden gehouden. De RDA heeft bij het opstellen van de lijsten gelet op de gezondheid en het welzijn van de diersoorten. De RDA heeft voorgesteld de lijsten over te nemen in een amvb. 25) Wet van 25 mei 1998, houdende regels ter bescherming van in het wild levende planten- en diersoorten, Stb. 1998, 402; laatstelijk gewijzigd bij wet van 24 april ) Advies van 4 november 2003, kenmerk RDA 2003/ ) Advies van 11 mei 2004, kenmerk RDA 2004/03. 21

20 De huidige minister van LNV heeft in een brief aan de Tweede Kamer op de adviezen van de RDA gereageerd 28. Wat de minister betreft, blijft de invulling van artikel 33 van de Gwwd achterwege. De lijn die in het advies van de RDA is gekozen past niet binnen de kaders van het dierenwelzijnsbeleid, waarbij de verantwoordelijkheid bij de houder van de dieren wordt gelegd, aldus de minister. De minister heeft in die brief verder gezegd dat de controle op de gezondheid en het welzijn van gezelschapsdieren niet goed kan plaatsvinden. Ook is de handhaving van de voorwaarden die gesteld moeten worden aan het houden van dieren die op de positieflijst staan, zoals door de RDA wordt voorgesteld (met voorschriften per diersoort), onuitvoerbaar. De voorgestelde tweejaarlijkse aanpassing van de amvb past tenslotte ook niet in de kaders van het beleid van het kabinet. De minister van LNV heeft de RDA gevraagd om tot een verkorte lijst van te houden dieren te komen 29. Daarbij zal de RDA de aspecten volksgezondheid en faunavervalsing betrekken. De RDA zal de verkorte positieflijst in mei 2005 aan de minister van LNV aanbieden. Artikel 56 van de Gwwd biedt de basis voor een amvb waarin regels worden gesteld omtrent het bedrijfsmatig verkopen, ten verkoop hebben, ten verkoop aanbieden, verhuren en afleveren van bij die amvb aangewezen soorten of categorieën van dieren. Zoals gezegd, is dit artikel evenmin in werking getreden. In het Hkb zijn echter wel regels opgenomen met betrekking tot het verkopen, ten verkoop in voorraad hebben, afleveren of in bewaring nemen van honden en katten. Voor de handel in andere gezelschapsdieren is geen regelgeving tot stand gekomen. Bovendien zijn de regels in het Hkb alleen van toepassing op bedrijfsmatig handelen. Waarom een aantal welzijnsbepalingen niet is ingevuld door middel van amvb s en de consequenties daarvan De reden dat de artikelen 33 en 56 van de Gwwd nog niet zijn ingevuld door middel van een amvb, is gelegen in het gewijzigde overheidsbeleid. Bij de totstandkoming van de Gwwd is bewust gekozen voor gedetailleerde normvoorschriften. De gedachte was dat alleen concrete normen zouden leiden tot daadwerkelijke verbeteringen, dit in plaats van vage voorschriften die voor meerderlei interpretatie vatbaar en slecht te controleren zijn. Zoals hiervoor is aangegeven, is in de Gwwd het nee, tenzij -beginsel neergelegd. In een tweetal dierenwelzijnsbepalingen is een verbod opgenomen (het nee-deel ). De gedachte was dat in de amvb s, die de Gwwd nader moesten invullen, concrete normen zouden worden neergelegd (het tenzij-deel ). De opvattingen over de rol van de overheid zijn inmiddels veranderd. Sinds de inwerkingtreding van de Gwwd is er in het overheidsbeleid een sterker accent op deregulering en het zoeken van alternatieven voor wetgeving. Daarnaast zijn er ten aanzien van het dierenwelzijnsbeleid twee verschillende scenario s aangehouden, het scenario van 28) Brief van 20 januari 2004, Kamerstukken II , , nr ) Brief van 11 maart 2005, Kamerstukken II , XIV, nr

21 de top down-benadering en het scenario van de bottom up-benadering. In paragraaf 4.1 wordt hier nader op ingegaan. Het niet invullen van een aantal welzijnsbepalingen in de Gwwd heeft aanzienlijke consequenties. Nu artikel 33 niet in werking is getreden, is het houden van alle mogelijke dieren als gezelschapsdier toegestaan (voorzover niet in strijd met de FFw). Het houden van dieren door particulieren is daarbij aan geen enkele voorwaarde gebonden. Een burger kan dus een dier gaan houden zonder enige kennis te hebben over de verzorging van dat dier. Zolang artikel 33 van de Gwwd niet nader is ingevuld middels een amvb, kan dit artikel eigenlijk niet in werking treden, omdat dan een verbod op het houden van alle dieren zou gelden. Bovendien heeft de omstandigheid dat artikel 56 van de Gwwd niet in werking is getreden en niet anderszins is ingevuld, tot gevolg dat iedereen een dierenwinkel kan beginnen. Overigens zijn in het Hkb wel eisen gesteld aan de handel in honden en katten. Voor de handel in andere dieren gelden echter geen eisen. De eigenaar hoeft dus geen vakbekwaamheidsbewijs te hebben, zoals wél het geval is als men een inrichting in de zin van het Hkb wil beginnen. Evenmin zijn eisen gesteld aan de huisvesting van dieren in dierenwinkels. Verder is er geen regulering van de handel in dieren via Internet. 2.4 Relevante internationale regelgeving Het Europese recht en het beleidsterrein van het welzijn van gezelschapsdieren In deze rapportage verdient het Europees recht aandacht, aangezien hiervan direct of indirect invloed kan uitgaan op het terrein van het welzijn van gezelschapsdieren. Op ten minste vier verschillende wijzen kan het Europees recht van invloed zijn op het beleidsveld van het welzijn van gezelschapsdieren, te weten: - op directe wijze, doordat het EG-verdrag (EGV) een rechtstreekse rechtsbasis creëert voor regelgeving op het hier aan de orde zijnde beleidsveld. Echter, van zo n rechtstreekse basis is anders dan bijvoorbeeld voor het terrein van de volksgezondheid, het milieu en de consumentenbescherming in het verdrag geen sprake; - op directe wijze, doordat gebruik is gemaakt van het restartikel 308 van het EGV, in die gevallen dat het verdrag geen directe rechtsbasis voor nadere regeling kent; van dit artikel is op het hier aan de orde zijnde terrein overigens geen gebruik gemaakt; - op directe wijze, doordat op grond van het zogenaamde harmonisatie-artikel 95 van het EGV richtlijnen en/of verordeningen zijn vastgesteld die beogen de interne markt voor (onder meer) gezelschapsdieren dichterbij te brengen; evenwel, ook van dergelijke EG-regelgeving is tot op heden geen sprake; - op indirecte wijze, doordat het verdrag zelf door zijn interne marktbepalingen (bijvoorbeeld de artikelen 28 EGV e.v., op het terrein van het vrij verkeer van goederen, 43 e.v. met betrekking tot vrije vestiging en 49 e.v. op het terrein van het vrij verkeer van diensten) dan wel door middel van de anti-kartelbepalingen (EGV, artikel 81 e.v.) randvoorwaarden stelt aan regeling op nationaal niveau van het terrein van de gezelschapsdieren. 23

22 Het voorgaande maakt duidelijk dat het Europees recht op dit moment alleen in de randvoorwaardelijke sfeer van invloed zal zijn op de door de werkgroep te ontwikkelen voorstellen. Daarbij gaat het met name om de verdragsartikelen met betrekking tot de vier vrijheden, bedoeld in artikel 14, tweede lid, van het EGV, en de anti-kartelbepalingen in artikel 81 van het EGV. Gezien de beperkte - maar overigens niet onbelangrijke - betekenis van het relevante EGrecht, meent de werkgroep hier te kunnen volstaan met een verwijzing naar bijlage 6, waarin van die betekenis enkele illustraties worden gegevens, ontleend aan de praktijk van het College van beroep voor het bedrijfsleven en het Hof van Justitie van de Europese gemeenschappen. De Europese Grondwet Het welzijn van dieren is in Europees verband voor de eerste maal behandeld in een Verklaring bij het Verdrag van Maastricht van In het Verdrag van Amsterdam (1997) heeft dierenwelzijn een hogere prioriteit gekregen. In het "Protocol betreffende de bescherming en het welzijn van dieren" bij het Verdrag van Amsterdam zijn nieuwe regels vastgesteld voor het beleid van de Europese Unie op dit gebied. Het erkent officieel dat dieren wezens met gevoel zijn en draagt de Europese Instellingen op bij het formuleren en uitvoeren van het beleid van de Gemeenschap rekening te houden met hetgeen vereist is voor het welzijn van dieren. De Europese Grondwet zoals die thans nog in een ruime meerderheid van EU-lidstaten ter ratificatie voorligt, bepaalt in artikel III-121 het volgende: Bij het formuleren en uitvoeren van het beleid van de Europese Unie op het gebied van landbouw, visserij, vervoer, interne markt, onderzoek en technologische ontwikkeling, en de ruimte houden de Unie en de lidstaten ten volle rekening met de vereisten met betrekking tot het welzijn van dieren, als wezens met gevoel, onder eerbiediging van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen en de gebruiken van de lidstaten met betrekking tot met name godsdienstige riten, culturele tradities en regionaal erfgoed. Thans is nog moeilijk aan te geven of het artikel, eenmaal inwerking getreden, Europees of nationaal een verandering teweeg zal brengen in het beleid voor dieren. In elk geval kan worden geconstateerd dat het belang van dierenwelzijn in de Europese Unie in ontwikkeling is en aan belang wint. Het CITES-verdrag Het CITES-verdrag, de Convention on the international trade in endangered species of the wild fauna and flora (hierna: het verdrag), is een internationale overeenkomst tussen regeringen die tot doel heeft te voorkomen dat de handel in dieren en planten het voortbestaan van deze dieren en planten in het wild bedreigt. Het verdrag heeft enkel zijdelings met dierenwelzijn te maken. Immers, het ziet op het behoud van soorten, niet 24