Center for Research in Experimental Economics and political Decision making

Transcriptie

1 Amsterdam School of Economics Universiteit van Amsterdam Rapport: Veilingontwerp 700/1400/2100 MHz Vergunningen Prof. dr. Jacob Goeree* Prof. dr. Theo Offerman Dr. Sander Onderstal Prof. dr. Arthur Schram Center for Research in Experimental Economics and political Decision making Amsterdam School of Economics Universiteit van Amsterdam Roetersstraat WB Amsterdam * AGORA Centre for Market Design, UNSW, Sydney Rapport: 15 januari 2018 Center for Research in Experimental Economics and political Decision making

2 Samenvatting CREED heeft, in samenwerking met Jacob Goeree van het AGORA Center voor Market Design (UNSW), onderzoek verricht naar het meest geschikte veilingmodel voor de verdeling van de 700 MHz, 1400 MHz en 2100 MHz banden in Nederland. Bij de beoordeling van kandidaatmodellen hebben we ons laten leiden door de volgende door het Ministerie aangedragen criteria: (i) efficiëntie; (ii) realistische kansen voor alle bieders; (iii) een realistische veilingopbrengst; (iv) eenvoud van de veilingregels; (v) eenvoud van het bieden; (vi) transparantie van de regels; (vii) keuzevrijheid in het bieden op kavels. We bevelen het volgende aan wat de randvoorwaarden van de veiling betreft. 1. De veiling dient uit twee fasen te bestaan. In fase 1 bieden bieders op abstracte kavels binnen een band. In de toekenningsfase bieden de winnaars van de abstracte kavels van fase 1 op specifieke plekken in het spectrum binnen de band(en) waarvoor ze abstracte kavels hebben verworven. 2. De drie banden dienen tegelijk in een simultane veiling te worden toegekend. 3. De biedtaal moet flexibel genoeg zijn om de preferenties van de verschillende bieders te kunnen accommoderen (synergieën tussen kavels in een band en budgetrestricties). Er moet de mogelijkheid zijn om XOR boden uit te brengen, i.e. meerdere boden kunnen worden ingediend onder de voorwaarde dat maximaal één ervan wordt toegekend. Tevens dient de biedtaal pakketboden toe te laten. Voor pakketboden die alleen één band betreffen, zijn er geen restricties (met uitzondering van de capregels). Voor pakketboden die kavels uit meerdere banden betreffen, bevelen wij aan te eisen dat ze sub additief zijn. Dit betekent dat een pakketbod over verschillende banden (i) alleen componenten uit banden kan bevatten waarop de bieder ook afzonderlijk heeft geboden, en (ii) niet hoger kan zijn dan de som van de boden op de componenten uit de verschillende banden. 4. Wij bevelen aan om uniforme prijzen niet als randvoorwaarde voor het veilingontwerp op te nemen. 5. Wij bevelen aan geen informatie bekend te maken over de identiteiten van de bieders en ook geen informatie over het aantal bieders voor aanvang van de 1

3 veiling. Als de veiling een iteratief karakter heeft, dient geen informatie over het biedgedrag van anderen te worden verstrekt tijdens de veiling. 6. Bij het vaststellen van schaarste door inschrijving tegen een vooraf vastgelegde prijs dient er wanneer er geen veiling plaatsvindt alleen een verplichting te zijn kavels tegen die prijs af te nemen indien de prijs de reserveprijs van de veiling betreft. Indien de prijs een inschatting van de werkelijke waarde betreft, adviseren wij geen verplichting op te nemen van afname als er geen veiling komt. Als het juridisch mogelijk is, zijn wij er een voorstander van de schaarste procedure over te slaan, en meteen over te gaan tot de veiling. Ten behoeve van de keuze van een veilingontwerp voor de eerste fase van de veiling hebben we zes veilingvormen geanalyseerd (de simultane meer rondenveiling; de twee staps simultane meer rondenveiling; de drie staps combinatorische klokveiling; de min max klokvariant van de CMRA veiling; de Vickrey Clarkes Grove gesloten bod veiling; en de combinatorische first price sealed bid veiling). Uit onze analyse komt de First Price Sealed Bid (FPSB) veiling als beste naar voren. Wij bevelen daarom aan de FPSB veiling te gebruiken in de eerste fase van de veiling. Voor de toekenningsfase adviseren wij om een Right To Choose veiling toe te passen. Belangrijke voordelen van de FPSB ten opzichte van klokveilingen zijn: In een klokveiling is de kans op het verdelen van de markt en demand reduction groot, terwijl dit niet het geval is in de FPSB. In een klokveling zijn kleine bieders vrijwel kansloos terwijl ze reëele kansen hebben in de FPSB. In de FPSB kunnen bieders preferenties (synergieën, budgetrestricties) eenvoudiger en completer worden geëliciteerd, hetgeen een efficiënte allocatie ten goede komt en waardoor onverkochte kavels kunnen worden vermeden. Als nadeel wordt soms genoemd dat de FPSB niet tot gelijke prijzen voor homogene kavels leidt. Als er echter synergieën tussen kavels bestaan, dan staan homogene prijzen een efficiënte allocatie mogelijk in de weg. 2

4 1. Inleiding Op verzoek van het Ministerie van Economische Zaken (hierna te noemen het Ministerie ) heeft CREED in samenwerking met Professor Jacob Goeree de opdracht aanvaard om advies te geven met betrekking tot het ontwerp voor de gelijktijdige veiling van 700, 1400 en 2100 MHz vergunningen in Nederland. Er is verzocht de volgende vraag te beantwoorden: Welk veilingmodel is het meest geschikt voor de verdeling van de 700 MHz, 1400 MHz en 2100 MHz banden? Het Ministerie wil graag dat bij beantwoording van deze vraag: 1) rekening wordt gehouden met de beleids en veilingdoelstellingen die het ministerie heeft gesteld, de Nota Mobiele Communicatie 2017, en de feitelijke achtergrond waar de veiling tegen plaatsvindt. 2) duidelijk wordt gemaakt hoe verschillende keuzes bij het ontwerp van het veilingmodel zich verhouden tot de doelstellingen, en hoe zij rekenschap geven van de feitelijke achtergrond waartegen een veiling zal plaatsvinden. 3) duidelijk wordt wat de kenmerkende voor en nadelen van de verschillende veilingmodellen zijn en wat de meest kenmerkende verschillen zijn. 4) ervan uit wordt gegaan dat het Ministerie de deelnemers aan de veiling voorafgaand aan de veiling niet [belemmert] in het kenbaar maken van hun deelname. 5) duidelijk wordt gemaakt hoe wij rekenschap [hebben] gegeven van de verschillende aandachtspunten die zijn geïdentificeerd naar aanleiding het seminar dat op 14 maart jl. is georganiseerd. In dit rapport voldoen we aan de gegeven opdracht. 1.1 Leeswijzer De structuur van dit rapport is als volgt. In paragraaf 2 werken we de uitgangspunten van ons advies uit. Paragraaf 3 bespreekt de randvoorwaarden van de veiling. 3

5 Paragraaf 4 bevat een analyse van de veilingvormen. In paragraaf 5 gaan we in op alternatieve capscenario s. We concluderen in paragraaf 6. 4

6 2. Uitgangspunten Om tot een advies te komen, heeft CREED eerst de uitgangspunten van de veiling in kaart gebracht. Hiertoe is allereerst een kick off meeting georganiseerd met het Ministerie, op 8 juni Hierin gaf het Ministerie toelichting op de vraag en presenteerde CREED haar voorgenomen onderzoeksaanpak. Ook is er gesproken over door CREED uit te voeren interviews met potentiële deelnemers aan de veiling waarin wordt gevraagd naar hun meningen en ervaringen. Er is hierbij afgesproken dat CREED afzonderlijk van dit advies verslag uitbrengt over deze informatieinwinning. De reden hiervoor is dat er maar een beperkt aantal marktpartijen zijn en er naar verwachting maar een beperkt aantal bieders aan de veiling zullen deelnemen. Zelfs anonieme informatie is daardoor relatief eenvoudig te koppelen aan specifieke marktpartijen. Om anonimiteit te waarborgen en gehuimhouding van bedrijfsgevoelige informatie te verzekeren is besloten om zeer terughoudend te zijn met het opnemen van informatie uit de interviews in het rapport. In deze paragraaf zetten we allereerst de uitgangspunten van de veiling op een rij (in subparagraaf 2.1), bespreken we vervolgens de veilingdoelstellingen (in subparagraaf 2.2) en schetsen tot slot de marktcontext waarbinnen de veiling plaats zal vinden (in subparagraaf 2.3). 2.1 Uitgangspunten Op basis van de consultatieversie van de beleidsnota ( Nota Mobiele Communicatie 2017 ), het rapport van Aetha (2016), interviews met potentiële veilingdeelnemers en communicatie met de projectleiders van het ministerie en de ACM hebben wij de volgende uitgangspunten en randvoorwaarden geïdentificeerd: de 700 MHz ( MHz, gepaard met MHz), 1400 MHz ( MHz) en 2100 MHz ( MHz gepaard met MHz) banden worden in het najaar van 2019 verdeeld in een gecombineerde veiling. De volgende kavels uit deze drie banden worden geveild: o 700 MHz band: in totaal 60 MHz, wordt uitgegeven in 6 kavels (gepaard) 5

7 o 1400 MHz band: in totaal 40 MHz, wordt uitgegeven in 8 kavels (ongepaard) o 2100 MHz band: in totaal 120 MHz, wordt uitgegeven in 12 kavels (gepaard) Binnen elk van de drie banden zijn de kavels nagenoeg homogeen. Uiteindelijk zullen de kavels aaneengesloten uitgegeven worden. Er zijn potentiële interferentieproblemen tussen de 700 MHz band en de 1400 MHz band. Op basis van het Aetha rapport concluderen we het volgende over interferentie: specifiek gaat het om de uplink van de twee kavels met de hoogste frequenties in de 700 MHz band ( MHz en MHz) en de drie kavels met de laagste frequenties in de 1400 MHz band ( , en MHz). Deze interferentieproblemen zijn bevestigd door het Ministerie en potentiële bieders en zijn gelijk voor alle bieders. Er zijn geen interferentieproblemen tussen de 2100 MHz band en de andere banden. Een kavel van 2x5 MHz in de 700 MHz band is van weinig waarde. Toch kan op voorhand niet uitgesloten worden dat een efficiënte allocatie aan één of enkele bieders 2x5 MHz toekent. De synergieën tussen kavels in verschillende banden zijn zwak. Voor sommige partijen zouden de kavels uit de verschillende banden substituten kunnen zijn. In de drie banden gelden er de volgende caps voor alle bieders: 1 o 700 MHz band: bieders kunnen maximaal 2 kavels winnen (20 MHz) o 2100 MHz band: bieders kunnen maximaal 4 kavels winnen (40 MHz). Er is geen cap op de 1400 MHz band. Er worden geen kavels gereserveerd voor nieuwkomers. Boer en Croon Corporate Finance (BCCF) is door het Ministerie om advies gevraagd m.b.t te hanteren reserveringsprijzen. Dat advies komt pas beschikbaar nadat het huidige rapport is afgerond. 1 In paragraaf 6 bespreken wij de gevolgen van alternatieve capscenario s voor ons advies. 6

8 2.2 Doelstellingen In de offerteaanvraag hanteert het Ministerie als hoofddoelstelling het volgende. De verdeling dient efficiënt te zijn. Onder een efficiënte allocatie wordt verstaan een toekenning van de kavels aan de partijen die er in de markt het meeste waarde mee genereren voor de samenleving. Waarde wordt zowel aan de kant van de producenten ( producenten surplus ) als aan de kant van de consumenten ( consumenten surplus ) gegenereerd. Een allocatie waarin de licenties worden verstrekt aan de bieders met de hoogste waarderingen voor die licenties is dus niet noodzakelijkerwijs efficiënt. Het is mogelijk dat efficiëntie een andere verdeling dan de huidige over de zittende partijen vereist of zelfs toekenning aan een nieuwe partij. Deze efficiëntiedoelstelling is nader onderverdeeld in: (1) realistische kansen voor alle deelnemers Hierbij dient enerzijds gekeken te worden naar de positie van nieuwkomers en anderzijds de onderlinge verschillen tussen bestaande partijen (zie paragraaf 2.3). Nieuwkomers zijn a priori in het nadeel omdat ze hogere instapkosten hebben dan zittende partijen. Daarnaast zitten niet alle bestaande partijen in een gelijke uitgangspositie, hetgeen hun kansen beïnvloedt. De doelstelling is om een zo gelijk mogelijk speelveld te bieden voor ongelijke spelers. (2) realistische opbrengst De opbrengst moet niet te hoog zijn, en ook niet te laag. De veiling moet er voor zorgen dat de marktwaarde van de vergunningen tot uitdrukking komt via het biedproces. 2 (3) eenvoud Hierbij wordt gekeken naar hoe eenvoudig de veilingregels te doorgronden zijn voor de bieders. Met andere woorden: in welke mate zijn de regels makkelijk aan de bieders te communiceren? Daarnaast 2 Spectrumcaps kunnen gevolgen hebben voor de veilingopbrengst omdat ze mogelijk de schaarste kunstmatig beperken of laten verdwijnen. ACM (2017) merkt daarbij op dat het realiseren van een realistische veilingopbrengst gewaarborgd kan worden via het veilingontwerp en de te stellen reserveringsprijzen. 7

9 moet bieden in de veiling niet onnodig complex zijn voor de bieders. Het moet voor een bieder die de waarde van de licenties voor haar of zijn business case kent zo eenvoudig mogelijk zijn om dit om te zetten in boden die bij haar doelstellingen passen. (4) transparantie Alle regels van de veiling moeten helder zijn. Het moet in iedere fase van de veiling helder zijn hoe de (voorlopige) prijzen en toekenningen tot stand zijn gekomen. (5) keuzevrijheid Alle bieders kunnen op een eenvoudige en transparante manier bieden op het spectrum van hun keuze voor zover spectrumcaps dat toelaten In de offerteaanvraag worden tevens als aandachtspunten genoemd: a) betrokkenheid van stakeholders b) voorkeur voor een beproefd model en regels c) aanbeveling het veilingmodel vooraf grondig te testen d) eenvoudige bied en prijsregels e) adequate mate van transparantie f) aandacht voor de effecten van focal points g) aandacht voor de rol van activiteit regels en punten h) een gecombineerde, in ieder geval gelijktijdige, uitgifte van de drie frequentiebanden i) voorkomen van prikkels om de prijs om puur strategische redenen op te drijven. 2.3 Marktcontext In deze paragraaf geven we een beeld van de marktcontext waarin de veiling zal plaatshebben. Momenteel zijn er vier bedrijven met een eigen netwerk (MNO s, mobile network operators) actief op de Nederlandse markt voor mobiele telecommunicatie: KPN, VodafoneZiggo, T Mobile en Tele2. Tabel 1 presenteert de marktaandelen van deze partijen in

10 Wij benadrukken dat ons advies relevant is voor de huidige situatie in de markt. Een mogelijke fusie tussen T Mobile en Tele2 (waarvan sprake is) zou ervoor kunnen zorgen dat ons advies op belangrijke punten wijzigt. In de huidige markt, gezien de asymmetrische verdeling van de marktaandelen over partijen onderscheiden we in het rapport grote bieders (met een marktaandeel van tenminste 20%) en kleine bieders (met een marktaandeel van minder dan 10%): We beschouwen KPN, VodafoneZiggo en T Mobile hiermee als grote bieders (voor zover ze deelnemen aan de veiling). Onder kleine bieders rekenen we Tele2 en potentiële toetreders (voor zover ze deelnemen aan de veiling). Tabel 1: Marktaandelen in 2017 Q1 van de MNO s in de Nederlandse markt voor mobiele diensten MNO Marktaandeel op basis van aantal aansluitingen Marktaandeel basis van omzet KPN [40 45%] [40 45%] VodafoneZiggo [25 30%] [25 30%] T Mobile [20 25%] [20 25%] Tele2 [0 5%] [5 10%] op Bron: ACM (2017) In haar conceptadvies over de veiling komt de ACM (2017) tot de conclusie dat de huidige situatie op de Nederlandse markt voor mobiele telecommunicatie duidt op effectieve concurrentie. Op basis van de empirische literatuur concludeert ACM (2017) verder dat er per saldo een indicatie [is] dat bij een concentratie van de mobiele markt van vier naar drie MNO s de prijzen zullen stijgen terwijl de investeringen op marktniveau ongeveer gelijk blijven en er geen empirische indicatie is dat mogelijk efficiëntere investeringen zullen leiden tot een betere uitkomst voor gebruikers. Deze conclusie is consistent met recente beoordelingen van de Europese Commissie van de effecten van voorgenomen vier naar drie fusies op markten voor mobiele telecommunicatie. Sinds 2005 heeft de Europese Commissie zulke fusies, op twee na, alleen toegelaten onder voorwaarden, zoals het afstoten van spectrum aan derden en de verplichting aan het fusiebedrijf partijen zonder 9

11 eigen netwerk (MVNO s, mobile virtual network operators) toegang te bieden tot het netwerk. Het doel van deze voorwaarden is toetreding van een vierde MNO mogelijk te maken of de concurrentie van MVNO s te bevorderen (Kemp en Stil, 2016; ACM, 2017). Door dit alles kunnen grote partijen een pre emptief doel hebben om licenties te verwerven (Gilbert & Newbery 1982): ze verwerven spectrum om de concurrentiedruk van kleine partijen in de markt te verkleinen. Deze marktanalyse heeft de volgende implicaties voor de belangrijkste veilingdoelstelling, het realiseren van een efficiënte allocatie van het geveilde spectrum. Zoals we hierboven aangeven, maximiliseert een efficiënte allocatie de som van het producenten surplus en het consumenten surplus. De bevindingen uit de empirische literatuur suggereren dat de prijzen zullen stijgen als het spectrum dusdanig wordt verdeeld dat slechts drie MNO s levensvatbaar zijn. Een scenario waarbij één van de huidige MNO s zich gedwongen voelt de markt te verlaten omdat het te weinig spectrum verwerft in de veiling zou daarmee leiden tot een daling van het consumentensurplus. Een veilingvorm die garandeert dat er vier MNO s in de markt actief blijven hoeft echter niet efficiënt te zijn. De vierde MNO kan immers dusdanig kosteninefficiënt zijn dat het gewonnen consumentensurplus niet opweegt tegen het gedaalde producentensurplus. Tabel 2 illustreert bovenstaande analyse aan de hand van een numeriek voorbeeld. We nemen als uitgangspunt een markt met drie MNO s die samen een producentenplus van 23 genereren (variërend van 5 tot 10) en een consumentensurplus van 20, dus een totale surplus van 43. Als een efficiënte MNO toetreedt tot de markt kan het totale producentensurplus dalen (in het voorbeeld tot 16), maar dit wordt ruim gecompenseerd omdat de toegenomen concurrentie het consumentensurplus opstuwt naar 30. Bij een inefficiënte toetreding is de toename van het consumentensurplus (van 20 naar 22) onvoldoende om het gedaalde producentensurplus (van 23 naar 20) te compenseren. Tabel 2: Efficiënte en inefficiënte toetreding Scenario Geen toetreding Efficiënte toetreding Inefficiënte toetreding MNO

12 MNO MNO MNO 4 (kostenefficiënt) MNO 4 (kosteninefficiënt) 2 1 Producentensurplus Consumentensurplus Waarde voor de samenleving Uit tabel 2 komt duidelijk naar voren dat een veiling die de hoogste waarde voor de bieders genereert niet efficiënt hoeft te zijn. In het scenario waarin MNO 4 kostenefficiënt is, maximaliseert de veiling het producentensurplus als MNO 4 geen spectrum verwerft, terwijl de waarde voor de samenleving maximaal is als het bedrijf wel spectrum verwerft. Kortom: Een veiling scoort beter op het criterium efficiëntie naarmate de kans groter is dat een vierde MNO spectrum verwerft indien deze voldoende kostenefficiënt is. Deze conclusie is consistent met het oordeel van de ACM (2017) over spectrumcaps. ACM geeft aan dat de noodzaak om te garanderen dat een vierde speler spectrum kan verwerven door het stellen van spectrumcaps van 25% onzeker is en voor de 2100 MHz band zelfs mogelijk tot inefficiëntie kan leiden. Het nemen van maatregelen in de 700 MHz band acht de ACM hoe dan ook niet proportioneel, omdat die band uit 2x30 MHz bestaat en niet in vieren te delen is. Daarnaast is de ACM niet overtuigd van de noodzaak dat alle MNO s in deze band spectrum verwerven. De ACM adviseert dan ook voor zowel de 700 MHz band als de 2100 MHz band een spectrumcap van 33% waarbij tenminste drie partijen spectrum kunnen verwerven. De efficiëntie van een allocatie wordt overigens niet alleen bepaald door het aantal partijen dat spectrum verwerft. Ook de verdeling van het spectrum over de partijen is relevant. Gezien de grote asymmetrie in marktaandelen (zie tabel 1) is het goed mogelijk dat het (kosten)efficiënt is dat het spectrum asymmetrisch wordt 11

13 gealloceerd over de bieders. Een grote partij heeft immers meer spectrum nodig om zijn klanten goed te kunnen bedienen dan een kleine. Om bovenstaande redenen kan een inefficiënte allocatie ontstaan als partijen het spectrum in de veiling onderling verdelen bij lage prijzen (we duiden dit fenomeen in de rest van het rapport aan als demand reduction ). Hierbij zouden grote partijen kosteninefficiënte kleine partijen kunnen accommoderen in de markt. Daarnaast zouden bieders het spectrum symmetrisch kunnen verdelen, bijvoorbeeld op basis van een focal point waarbij ieder 25% van het geveilde spectrum in de 1400 MHz band of 2100 MHz band verkrijgt, terwijl een efficiënte allocatie een meer asymmetrische verdeling vereist. Symmetrie is op voorhand daarom geen garantie voor efficiëntie. 3. Algemene overwegingen voor randvoorwaarden In deze paragraaf bespreken we enkele algemene overwegingen die ten grondslag liggen aan de randvoorwaarden voor de veilingen die we in paragraaf 4 bespreken. Er is een aantal randvoorwaarden die gerealiseerd zouden moeten worden ongeacht de veilingvorm. Hier bespreken wij die randvoorwaarden, en beargumenteren we waarom we denken dat het goed is om deze te realiseren Abstracte kavels in fase 1, specifieke toewijzing in fase 2 Het veilingmodel wordt aanzienlijk vereenvoudigd als het veilingproces in twee fasen vorm gegeven wordt. In fase 1 bieden bieders op abstracte kavels binnen een band. In fase 2 krijgen de winnaars van de abstracte kavels van fase 1 de mogelijkheid om te bieden op specifieke plekken in het spectrum binnen de band(en) waarvoor ze abstracte kavels hebben verworven. In deze fase worden de abstracte kavels ingeruild voor specifieke plekken op het spectrum. Wij zijn van mening dat deze twee staps procedure voor de huidige veiling de beste keuze is omdat de kavels in een band grotendeels homogeen zijn. Een potentiële complicatie is dat er interferentieproblemen zijn tussen de 700 MHz band en de 1400 MHz band. Het bieden in de eerste fase is moeilijk als een bieder niet zeker weet of er in de uiteindelijk allocatie interferentieproblemen zullen ontstaan. Met de huidige caps is het echter altijd mogelijk om een allocatie te vinden die 12

14 interferentieproblemen voorkomt. Het argument hiervoor geven we in een appendix dat aan dit advies is toegevoegd. Ons advies, dat in paragraaf 4.4 wordt toegelicht, luidt dat de kavels in de toekenningsfase aaneengesloten uitgegeven dienen te worden, onder de restrictie dat er geen interferentie voorkomt. Op deze manier lopen bieders in de eerste fase geen gevaar op interferentie, waardoor er zonder problemen in de eerste fase op abstracte kavels kan worden geboden. Een andere mogelijke complicatie is dat de kavels aan de rand van de 1400 MHz band vanwege interferentie sowieso wat minder waard zijn dan de andere kavels in de band. Wellicht is dit probleem slechts van tijdelijke aard aangezien internationale harmonisatie over het herbestemmen van de aangrenzende frequenties voor mobiele communicatie wordt voorbereid. Een dergelijke bestemming zou de gebruiksmogelijkheden van de kavels aan de rand van de huidige 1400 MHz band vergroten. Onze inschatting is dat dit probleem onvoldoende grond vormt om van het twee staps karaketer van de veiling af te stappen. Hiervan af stappen, zou het veilingontwerp substantieel bemoeilijken en het bereiken van de doelstellingen van het ministerie veel lastiger maken. Het merendeel van de veilingen die we in paragraaf 4 bespreken, hebben dit twee staps karakter; zo niet, dan geven we dat expliciet aan. 3.2 Simultaan of sequentieel Een belangrijke vraag is of de kavels in de drie banden simultaan of sequentieel geveild moeten worden. Hoewel er nauwelijks synergieën verwacht worden tussen kavels in verschillende banden, kan het toch belangrijk zijn dat alle drie de banden tegelijk geveild worden. Het alternatief is dat ze sequentieel, dat wil zeggen achtereenvolgens, worden geveild. In een sequentiële veiling is het voor bieders met beperkte budgetten echter erg moeilijk om in de vroege veilingen te bieden. Zij weten immers niet of het verstandig is om al vroeg agressief te bieden of dat het beter is om te wachten en het budget in de latere veilingen te gebruiken. In het eerste geval kan een bieder spijt krijgen wanneer zou blijken dat de kavels in de latere veilingen tegen lage prijzen van de hand gaan. Als de bieder besluit om 13

15 voorzichtig te beginnen en laag te bieden in de eerste veiling(en) dan kan spijt optreden indien de prijzen in latere veilingen hoog blijken te zijn. Dit soort onzekerheid kan gemakkelijk ten koste gaan van de efficiëntie van de veiling. Wij denken dat in de huidige veiling budgetrestricties een belangrijke rol zouden kunnen gaan spelen voor kleine partijen. Zelfs zonder synergieën tussen de banden worden kavels in verschillende banden dan substituten. In dat geval komt het de efficiëntie ten goede wanneer bieders kunnen substitueren, hetgeen betekent dat ze op alle banden tegelijkertijd moeten kunnen bieden. 3.3 Biedtaal De biedtaal van een veiling specificeert het soort boden dat bieders uit mogen brengen. Onafhankelijk van de keuze van de veilingvorm, bijvoorbeeld klokveiling of gesloten bod veiling, is het van belang om een biedtaal te kiezen die past bij de preferenties van de bieders. In onze interviews met potentiële bieders werd duidelijk dat voor sommige van hen budgetrestricties relevant zijn, waardoor banden substituten kunnen worden. Stel bijvoorbeeld dat een bieder geïnteresseerd is in 10 MHz in de 700 MHz en 10 MHz in de 2100 MHz band. Het liefst zou de bieder beide verkrijgen maar met een beperkt budget is het meer realistisch te veronderstellen dat zij ofwel 10 MHz in de 700 MHz band ofwel 10 MHz in de 2100 MHz band kan winnen. De biedtaal moet deze bieder in staat stellen aan te geven dat zij bij hoge prijzen slechts in één band kavels wil. Enkele van de door ons geïnterviewde partijen gaven in de interviews aan de voorkeur te geven aan combinaties van kavels binnen banden. Dit zou betekenen dat er sprake is van synergieën binnen banden. Zij gaven bijvoorbeeld aan dat 20 MHz in de 700 MHz (of 2100 MHz) band veel meer waard is dan tweemaal de waarde van 10 MHz in dezelfde band. Met andere woorden, er bestaan positieve synergieën tussen kavels uit dezelfde band. De geïnterviewden hebben aangegeven dat deze positieve synergieën geen rol spelen voor kavelcombinaties uit verschillende banden. De meest eenvoudige biedtaal staat alleen boden toe op individuele kavels, en voor elk bod wordt afzonderlijk bepaald of het winnend is of niet. Deze taal wordt aangeduid als OR (de en/of operator uit de formele logica) en is eenvoudig uit te 14

16 leggen aan bieders. Tegelijkertijd kan deze taal het bieden echter moeilijk maken omdat bieders tegen een exposure probleem kunnen aanlopen. 3 Bieders hebben bijvoorbeeld aangegeven veel waarde te hechten aan 20 MHz in de 700 MHz band en weinig waarde aan slechts 10 MHz in deze band. Een OR biedtaal maakt het niet mogelijk deze voorkeur direct in een bod tot uiting te brengen; de bieder moet de twee kavels afzonderlijk winnen door tweemaal het hoogst bod uit te brengen. Het gevaar is dat slechts één van de boden achteraf winnend blijkt te zijn en de bieder daardoor teveel betaalt voor een kavel van 10 MHz. Om bieders te beschermen tegen dit soort ongewenste uitkomsten is het van belang dat zij op pakketten kunnen bieden die uit verschillende kavels uit dezelfde band bestaan. Een voorbeeld van een dergelijk pakketbod is een bod op 20 MHz binnen een band, dat alleen gerealiseerd wordt als inderdaad 20 MHz wordt toegekend. Omdat voor sommige bieders budgetrestricties relevant zijn, is het ook van belang om bieders in staat te stellen conditioneel te bieden. Boden op basis van XOR (de exclusieve of operator uit de formele logica) maken dit mogelijk. Wanneer een bieder aangeeft dat twee of meerdere boden XOR zijn, dan weet de bieder dat maximaal één van deze boden winnend kan worden. Stel bijvoorbeeld dat een bieder een XOR bod uitbrengt op 10 MHz in de 700 MHz en 10 MHz in de 2100 MHz band. Dan weet de bieder vooraf dat maximaal één van deze twee boden toegekend zal worden, dus de bieder kan haar volledige budget op ieder van de twee kavels van 10 MHz bieden. Omdat er geen positieve synergieën lijken te zijn tussen kavels uit verschillende banden lijkt het op het eerste gezicht niet nodig om pakketboden toe te laten die kavels uit verschillende banden bevatten. Naar ons oordeel doemt het gevaar dat bieders zulke pakketboden misbruiken om goedkoop aan kavels uit de 1400 MHz band te komen. Stel bijvoorbeeld dat er slechts drie bieders zijn die de reserveprijs voor twee kavels elk in de 700 MHz band willen betalen, en dat deze bieders ook spectrum willen ophalen in de 1400 MHz band, maar alleen als het goedkoop is. Een vierde partij is alleen geïnteresseerd in de 1400 MHz band, en wil 3 Zie Milgrom (1998). Bieders moeten proberen een pakket van objecten te verwerven met synergetische waarde voor de combinatie door te bieden op de afzonderlijke kavels in het pakket. Als ze echter niet alle licenties van het pakket weten te verkrijgen, lopen ze het risico teveel te betalen voor de licenties die ze wel verkrijgen. 15

17 daar meer voor betalen dan de drie andere bieders. De drie bieders kunnen zich dan strategisch beperken tot een combinatiebod op twee kavels in de 700 MHz band en twee of drie kavels in de 1400 MHz band (zodanig dat ze samen op alle acht kavels in die band bieden). Het hogere bod van de vierde bieder op de 1400 MHz band zal dan niet toegekend worden, omdat de drie bieders geen boden uitbrengen die alleen het 700 MHz spectrum betreffen. Een oplossing is om geen pakketboden toe te laten die kavels uit verschillende banden bevatten. Een betere oplossing is om zulke pakketboden te beperken door te eisen dat ze sub additief zijn. Dit betekent dat een pakketbod (i) alleen componenten kan bevatten waarop de bieder ook afzonderlijk heeft geboden, en (ii) niet hoger kan zijn dan de som van de boden op de componenten uit de verschillende banden. Stel dat een bieder 100 biedt voor twee kavels in de 700 MHz band en 10 voor 4 kavels in de 1400 MHz band. Dan mag een pakketbod dat al deze kavels bevat niet hoger dan 110 zijn. En als de bieder geen afzonderlijk bod uitbrengt op kavels uit de 1400 MHz band dan is een pakketbod dat 1400 MHz kavels bevat niet toegestaan. De reden om sub additieve boden toe te laten is om bieders met een beperkt budget meer flexibiliteit te geven. Stel dat een bieder een budget van 10 heeft en daarvoor graag 10 MHz in de 700 MHz band en 10 MHz in de 2100 MHz krijgt. Als de bieder slechts één van deze twee kavels krijgt dan heeft zij daar 7 voor over. Deze preferenties kunnen tot uitdrukking worden gebracht met het volgende bod: XOR {7 voor een 700 MHz kavel, 7 voor een 2100 MHz kavel, 10 voor beide kavels} Samenvattend, gebaseerd op consultaties met de bieders alsmede op rapporten die we via het Ministerie hebben verkregen, stellen we voor dat de biedtaal het volgende toelaat: 1. Pakketboden binnen een band 2. Sub additieve pakketboden over de banden 3. XOR boden (zowel binnen een band als over de banden) 16

18 De OR biedtaal voldoet niet aan deze criteria. Desalniettemin bespreken we in het vervolg ook enkele formats (zoals de SMRA) die gebruik maken van de OR biedtaal. Dit doen we omdat deze veilingvormen geregeld in de praktijk zijn gebruikt en als zodanig beproefd zijn. 3.4 Uniforme beprijzing Sommige veilingontwerpen garanderen dat gelijke kavels tegen dezelfde prijs verkocht worden, terwijl andere het mogelijk maken dat gelijke kavels verkocht worden tegen verschillende prijzen. Bij het bepreken van deze keuze merken we eerst op dat uniforme beprijzing geen doel op zich is. Uniformiteit van prijzen zou een rol zou kunnen spelen bij het additionele aandachtspunt dat prikkels om de prijs om puur strategische redenen op te drijven voorkomen moeten worden. Bij uniforme prijzen zijn dergelijke prikkels onwaarschijnlijk. In een veiling waar winnaars hun eigen boden betalen spelen dergelijke prikkels echter ook geen rol omdat het onmogelijk is om de prijs die anderen betalen op te drijven. Daarnaast kunnen uniforme prijzen een efficiënte uitkomst verhinderen. Stel dat de volgende boden worden uitgebracht voor de acht kavels in de 1400 MHz band: Bieder 1: 41 voor 8 kavels Bieder 2: 40 voor 4 kavels Bieder 3: 20 voor 4 kavels De efficiënte uitkomst is om vier kavels aan bieder 2 en vier kavels aan bieder 3 toe te wijzen. Als verschillende prijzen toegestaan zijn dan is deze efficiënte uitkomst mogelijk: bieder 2 betaalt 40 (oftewel 10 per kavel) en bieder 3 betaalt 20 (oftewel 5 per kavel). Maar als de prijs uniform moet zijn dan kan de prijs per kavel maximaal 5 zijn als bieder 3 wint en de totale opbrengst is slechts 40 als de kavels aan bieders 2 en 3 worden toegekend. Met andere woorden, in een veiling met een uniforme prijs wint bieder 1, hetgeen niet efficiënt is. Merk ook op dat uniforme prijzen bieders erg kunnen benadelen. In dit voorbeeld worden bieders 2 en 3 benadeeld als prijzen uniform moeten zijn. Met name vanwege de geformuleerde doelstellingen denken 17

19 wij dat de voordelen van het nastreven van uniforme prijzen niet opwegen tegen de nadelen. 3.5 Gaat een realistische veilingopbrengst ten koste van de efficiëntie? Het antwoord op deze vraag luidt: Integendeel, een hoge opbrengst en een efficiënte uitkomst gaan typisch hand in hand. Een efficiënte uitkomst betekent dat de kavels worden toegekend aan de bieders die de hoogste waarde genereren voor de samenleving. Zoals beschreven in paragraaf 2.3, vereist een efficiënte uitkomst dat een kleine partij (alleen) tot de markt toetreedt als deze voldoende kostenefficiënt is. Veilingen die betere kansen bieden voor kleine bieders geven vervolgens ook betere uitzichten op een realistische veilingopbrengst. Immers, actieve participatie van kleine bieders draagt bij aan een realistische veilingopbrengst omdat dit de grote bieders aanzet tot serieuze boden. Als bieders toetreden tot de veiling die onvoldoende kostenefficiënt zijn dan dient het ontwerp hen echter geen kavels toe te kennen. Meer algemeen moet worden vermeden dat de kavels worden toegekend aan de bieders met de op éénna hoogste (of lagere) waarderingen tenzij toekenning aan deze bieders leidt tot belangrijke verbeteringen in het consumentensurplus. In een meerronden veiling zullen deze bieders blijven doorbieden totdat de kavelprijzen hoger zijn dan hun (opéén na hoogste) waarderingen en vervolgens uit de veiling stappen. In een gesloten bod veiling zullen bieders hoger bieden naarmate hun waardering hoger is en daardoor zullen de hoogste waarderingen succesvol zijn. Concluderend: een efficiënte uitkomst gaat typisch hand in hand met een realistische veilingopbrengst. Soms wordt er betoogd dat bieders de prijzen die ze in de veiling betalen, verhalen op consumenten, of dat deze prijzen ten koste gaan van hun investeringen in nieuwe technologie. Vanuit economisch oogpunt vormen de prijzen betaald in de veiling echter verzonken kosten. Het idee hierachter is dat het verleden voorbij is en beslissingen toekomstgericht moeten zijn. Verzonken kosten zijn kosten die in het verleden zijn gemaakt en die niet ongedaan kunnen worden gemaakt. De kern van de theorie is dan dat deze kosten geen rol mogen spelen in beslissingen over de toekomst. Bedrijven hebben in de markt een prikkel consumenten een prijs te rekenen die de winst maximaliseert. De prijs die de winst maximaliseert hang niet af 18

20 van de verzonken kosten in de veiling. Deze kosten worden immers gemaakt ongeacht de prijs die consumenten in rekening wordt gebracht. Om dezelfde reden hangt de prikkel om te investeren in nieuwe technologie niet af van verzonken kosten gemaakt in de veiling. 4 Wij verwachten dat ook de rentekosten van de investeringen niet zullen doorwerken op de consumentenprijs. Hoe hoog die rentekosten ook zijn, bedrijven zullen altijd de prijs willen vragen die hun winst maximaliseert. 5 Er wordt ook wel eens betoogd dat hoge veilingprijzen de kredietwaardigheid van een bedrijf zou kunnen aantasten. Echter, om redenen die samenhangen met het verzonken kosten argument, zullen financiële instellingen hun beslissing om krediet te verlenen voor investeringen laten afhangen van de winstgevendheid van die investering. Ook die winstgevendheid hangt niet af van kosten gemaakt in het verleden. Een mogelijke uitzondering is een situatie waarin de prijs betaald in de veiling zo hoog is in verhouding tot het balanstotaal van een bedrijf, dat een toegenomen risico op faillissement leidt tot ongunstiger leenvoorwaarden op de kapitaalmarkt. Als dit leidt tot afgenomen investeren zou het op de lange termijn ten koste kunnen gaan van de efficiëntie. Voor de onderhavige veiling zijn de meest waarschijnlijke bieders echter grote bedrijven die internationaal actief zijn. Daarom schatten wij dit gevaar klein in. Merk voor de volledigheid op dat het voor dit 4 Uiteraard kan er een verschil tussen theorie en praktijk zijn. NERA (2017) wijst op een positieve correlatie tussen veilingprijzen en consumentenprijzen, en op een negatieve correlatie tussen veilingprijzen en investeringen. Merk op dat deze correlaties op zichzelf weinig informatief zijn. Een positieve correlatie tussen veilingprijzen en consumentenprijzen resulteert bijvoorbeeld indien MNO s hoger bieden in markten waar zij verwachten een hogere prijs te kunnen hanteren. Een negatieve correlatie tussen veilingprijzen en investeringen resulteert wanneer MNO s laag bieden omdat ze anticiperen dat er hoge investeringen nodig zijn om de markt te ontwikkelen. Om causaliteit aan te tonen is experimenteel onderzoek nodig. In een experiment, onderzochten Offerman en Potters (2006) de causale relatie tussen veilingprijzen en consumentenprijzen. In tegenstelling tot wat de geschetste theorie stelt, vinden zij dat het veilen van licenties op korte termijn wel kan leiden tot een verhoging van de consumentenprijs. Dit kan optreden omdat de betaalde prijzen partijen kan stimuleren om samen te spannen. Dit effect werd echter alleen gevonden nadat kavels voor het eerst via een veiling werden toegekend. Na enkele keren opnieuw veilen, verdween het effect van veilingprijzen op consumentenprijzen (ondanks dat een positieve correlatie bleef bestaan). Merk op dat Offerman en Potters de vraag onderzoeken in de situatie van een duopolie waar geen kosten efficiëntie verschillen tussen de operators betaat. Met meer concurrenten is het lastiger om samen te spannen, en bij verschillen in kosten efficiëntie tussen operators kan een prijsdalend effect van veilen optreden, omdat de veiling de operators selecteert die tegen lagere kosten produceren. Gegeven dat de onderhavige markt goed ontwikkeld is, en gegeven dat de procedure van veilen al enkele malen heeft plaatsgevonden, achten wij de kans op ongewenste effecten op consumentenprijzen minimaal. 5 Het zou ook kunnen zijn dat een hoge opbrengst op termijn resulteert in uittreding. Stel bijvoorbeeld dat een zwakkere speler geen nieuw spectrum verwerft omdat de prijzen in de veiling te hoog zijn. Het is dan mogelijk dat die speler door groeiende vraag van gebruikers niet meer met zijn bestaande spectrum uit de voeten kan en uittreedt. Dit zou een stijgend effect op consumentenprijzen kunnen hebben (zie paragraaf 2.3). 19

21 mogelijke gevaar niet uitmaakt of bieders uniforme of ongelijke prijzen betalen. Wij concluderen dat het nastreven van een realistische veilingopbrengst niet ten koste maar ten bate gaat van de efficiëntie. 3.6 Informatievoorziening Alle veilingen die we zullen bespreken, zijn transparant in de zin dat de regels van de veiling vooraf helder gecommuniceerd worden. In sommige veilingen worden de kavels in een iteratief proces verkocht waarbij de prijzen gedurende de veiling omhoog gaan. Deze klimmende veilingen dragen het reële gevaar in zich op demand reduction. Dit fenomeen treedt op wanneer de bieders bij relatief lage prijzen de markt proberen te verdelen. Dit kan in het belang van elke bieder zijn omdat alle bieders beseffen dat de prijzen hoog op moeten lopen om een concurrent uit de veiling te laten stappen. Demand reduction is in de voorgenomen veiling een serieus te nemen gevaar, omdat de door de ACM geadviseerde strakke caps agressief bieden binnen een band onmogelijk maken. Daarnaast wordt demand reduction bevorderd door de aanwezigheid van duidelijke focal points die een onderlinge verdeling van de markt sterk vereenvoudigen. 6 Een scenario is denkbaar waarbij het begin van de veiling wordt gebruikt om af te tasten welke bieders waar terecht komen, waarna iedereen uit welbegrepen eigenbelang besluit om niet verder tegen elkaar op te bieden. Demand reduction is een ongewenste uitkomst, omdat het ten koste gaat van de efficiëntie en de opbrengst van de veiling. Zoals hierboven beargumenteerd, leiden veilingen tot efficiënte allocaties als bieders tot hun waarde bieden, zodat de beste bieders boven komen drijven. Bij demand reduction hangt de uiteindelijke verdeling niet af van hoe ver de bieders willen bieden, en zal willekeur een rol spelen in de toekenning van de kavels. Bijvoorbeeld, stel dat het in de 2100 MHz band efficiënt zou zijn als het spectrum asymmetrisch wordt verdeeld waarbij twee bieders ieder 40 MHz verwerven en twee ander bieders ieder 20 MHz. Door demand 6 Een focal point is een uitkomst die bieders kunnen nastreven zonder dat ze expliciet hoeven te communiceren. Bijvoorbeeld, bij vier bieders is in de 2100 MHz band de uitkomst focal waarbij 4 bieders elk 30MHz verwerven, omdat elke bieder begrijpt dat op die manier het beschikbare spectrum gelijk verdeeld wordt. 20

22 reduction wordt het spectrum echter gelijkelijk over vier bieders verdeeld. Dit geeft dus een inefficiënte uitkomst. Om demand reduction tegen te gaan, bevelen we aan om informatie over andere bieders zoveel mogelijk te beperken. 7 Indien het juridisch mogelijk is, stellen wij voor niet bekend te maken wie er aan de veiling deelnemen. Tevens stellen wij voor ook het aantal bieders niet bekend te maken. Hierdoor wordt ongewenste coördinatie tussen de bieders zo moeilijk mogelijk gemaakt. Wij denken dat dit voordeel opweegt tegen het nadeel dat het bieden lastiger wordt voor bieders naarmate er minder informatie beschikbaar is. Ook tijdens de veiling bevelen wij aan de informatie zo beperkt mogelijk te houden. Demand reduction wordt moeilijker als bieders niet geïnformeerd zijn over wat andere bieders doen tijdens de veiling. Het is immers riskant voor een bieder om terug te gaan in de gevraagde hoeveelheid bij een gegeven prijs als er geen enkel signaal is over de vraag of andere bieders zich eveneens beperkingen opleggen in het aantal gevraagde kavels. In sommige omstandigheden kan het voor de efficiëntie van belang zijn dat bieders tijdens de veiling leren hoe andere bieders de waarden van de kavels inschatten. Dit kan bijvoorbeeld het geval zijn als er onzekerheid bestaat over een common value component, dat wil zeggen een component in de waarde van een kavel die onzeker, maar voor alle bieders hetzelfde is. Dit type onzekerheid zou aanwezig kunnen zijn in de huidige veiling voor de 700 MHz en 1400 MHz banden. Partijen zijn er bijvoorbeeld niet zeker van hoeveel het zal kosten om 5G te ontwikkelen of hoeveel deze technologie zal opbrengen. Soms wordt dit soort omstandigheden gezien als reden om een klimmende veiling te organiseren waarbij bieders kunnen leren van de boden van andere bieders. Als bieders op deze manier leren, dan neemt de onzekerheid over de common valuecomponent af. Dit kan ten bate van de efficiëntie en de opbrengst komen. Om dit mogelijk te maken, zou juist wel informatie over andere bieders vrij moeten komen. 7 De kans op strategic demand reduction kan worden verminderd door reserveprijzen niet te laag te stellen, maar meer in de buurt van de verwachte economische waarde. De winst die valt de behalen door strategic demand reduction wordt dan immers ingeperkt. Uiteraard is er ook een risico aan dergelijke hoge reserveprijzen, omdat er dan kans is dat waardevol spectrum onverkocht blijft. 21

23 Merk echter op dat dit gunstige effect van informatie alleen gerealiseerd kan worden wanneer bieders daadwerkelijk tot hun waarde blijven bieden. Bij demand reduction is er juist geen mogelijkheid om te leren van de boden van andere bieders, omdat de reden waarom een bieder de vraag verlaagt bij toenemende prijs niet zozeer het gevolg is van de prijs zelf, maar van de wens om de markt bij lage prijzen te verdelen. Omdat wij de kans op demand reduction groot achten, achten wij het zeer waarschijnlijk dat er in de voorgenomen veiling geen of weinig positief effect zal zijn van informatie over het biedgedrag van anderen. Het argument van de common value is voor ons geen reden om ons advies met betrekking tot de beperkte informatie vóór en tijdens de veiling aan te passen. Samenvattend: we stellen voor om noch het aantal bieders, noch hun identiteiten bekend te maken voor de veiling. Als de veiling een iteratief karakter heeft stellen we verder voor om geen informatie over het biedgedrag van anderen te verstekken tijdens de veiling. Bij een klimmende veiling lijkt het ons goed als de veilingmeester zo min mogelijk informatie geeft gedurende de veiling. De veilingmeester kan zich bijvoorbeeld beperken tot de mededeling er is nog niet aan de stopregel voldaan. 3.7 Procedure in geval van schaarste Als er geen schaarste is dan kan het zo zijn dat de kavels tegen een vooraf vastgelegde prijs toegekend worden. Op dit moment is nog niet bekend hoe hoog die prijzen zullen zijn. De eerste mogelijkheid is dat deze prijzen een afspiegeling zullen zijn van de werkelijke waarde van de kavels, en daarom beduidend hoger liggen dan de reserveringsprijzen die in het geval van veiling gebruikt worden. In dat geval lijkt het ons geen goed idee lijkt om deelnemers vooraf te verplichten om bij het uitblijven van een veiling de kavels af te nemen tegen de vooraf vastgestelde prijzen. De reden is dat een dergelijke regel kleine bieders kan afschrikken. Als deze bieders minder waarde aan het spectrum hechten dan grotere bieders (bijvoorbeeld omdat ze kosten moeten maken om een netwerk uit te rollen) dan kan de verplichte afname tegen hoge prijzen een reden zijn om zich niet aan te melden, hetgeen de kans verhoogt dat er geen veiling zal zijn. De deelname van kleine bieders is echter 22

24 van wezenlijk belang om een efficiënte verdeling en de overige doelstellingen van het ministerie te verwezenlijken. Het loslaten van de verplichting om kavels te kopen als er geen veiling is zou ertoe kunnen leiden dat een deel van het spectrum onverkocht blijft. Wij achten dit echter een onwaarschijnlijke uitkomst. Als de prijzen zonder veiling hoog zijn, zullen deelnemers de voorkeur geven aan een veiling, wat de kans op de schaarste vergroot. Ook zal de deelname van kleine bieders de kans op schaarste vergroten. Wij schatten de verwachte schade van de koopverplichting hoger in dan de schade door mogelijk onverkochte kavels. Om deze reden bevelen wij aan deelnemers niet te verplichten kavels af te nemen als er geen veiling plaatsvindt. De tweede mogelijkheid is dat de prijzen gelijk gesteld worden aan de reserveringsprijzen. In dat geval is het een goed idee om de deelnemers te verplichten de kavels tegen de reserveringsprijzen af te nemen indien er geen veiling plaatsvindt. Als het juridisch mogelijk is, zijn wij er echter voorstander van de schaarste procedure over te slaan, en direct over te gaan tot de veiling. Als er wel een schaarste procedure komt, dan lijkt het ons een goed idee om tot een veiling van alle kavels in alle banden over te gaan op het moment dat er schaarste wordt vastgesteld in op zijn minst één van de banden. Het is immers mogelijk dat een partij toch interesse heeft in de kavels in een band waar oorspronkelijk geen schaarste was als de prijzen die betaald moeten worden voor kavels in de andere banden onverwacht hoog zijn. 23

25 4. Mogelijke Veilingmodellen We bespreken stapsgewijs verschillende veilingmodellen. Wij beperken ons bij de bepreking tot beproefde veilingmodellen. Wij benadrukken dat onze beoordeling van de geschiktheid van de veilingen sterk afhangt van de specifieke Nederlandse situatie. Velingdesign is maatwerk, en bij andere omstandigheden waren we wellicht tot andere oordelen gekomen. In paragraaf 4.1 bespreken we klimmende veilingen. We beginnen met de meest eenvoudige klimmende veilingen en voegen vervolgens stapsgewijs elementen toe. Het uiteindelijke resultaat is een klokveiling die lijkt op de één staps combinatorische klokveiling (1 CCA), die ooit door Porter et al. (2003) ontworpen is en die Dotecon nu CMRA noemt. Wij spitsen deze toe op de Nederlandse situatie. Naast het begrijpelijk maken van de 1 CCA biedt deze stapsgewijze aanpak de mogelijkheid om gerelateerde veilingvarianten te bespreken. In paragraaf 4.2 bespreken we de gesloten bod veilingen waarbij bieders slechts in één ronde hun boden uitbrengen. In paragraaf 4.3 vatten we onze analyse van de verschillende veilingvormen samen. In paragraaf 4.4 bespreken we de tweede stap in het veilingproces, de toekenningsfase. 4.1 Klimmende veilingen We beginnen deze paragraaf met een uitleg over de toepassing van het principe van een klokveiling op meerdere banden. Daarna gaan we in de subparagrafen in op specifieke veilingmodellen die zijn voorgesteld om dit principe te implementeren. In een eenvoudige klokveiling (KV) loopt de prijs van één of meerdere eenheden van een goed middels een klok gestaag op. Bij iedere prijs bepalen de nog actieve bieders of ze het goed zouden willen hebben tegen die prijs. Zo niet, dan stappen ze uit de veiling. Als er evenveel bieders als eenheden over zijn dan stopt de klok en krijgen de resterende bieders een eenheid tegen de prijs die op dat moment op de klok staat. Een eerste generalisatie van de klokveiling maakt het mogelijk de drie banden tegelijk te veilen. Dit betreft drie onafhankelijke klokken die de prijzen in respectievelijk de 700, 1400 en 2100 MHz band aangeven. De eenvoudigste implementatie zou zijn als bieders voor elke klokprijs aangeven hoeveel spectrum ze willen. Rekening houdend met de caps kan het in de 700 MHz band gaan om 10 of 24