ziekenhuisvoorzieningen

Transcriptie

1 College College bouw bouw ziekenhuisvoorzieningen Aan de Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport Postbus EJ DEN HAAG Postbus Postbus GB GB Utrecht Utrecht T (030) T (030) F (030) F (030) E cbz@bouwcollege.nl E I I Concept Datum 6 oktober 2003 Kenmerk Z03031 Afdeling Betreft De toekomst van de hoofdlocatie in de gehandicaptenzorg Naar aanleiding van cijfers over het grote aantal gehandicapten dat ondanks het beleid van deconcentratie en (omgekeerde) integratie nog op grootschalige instellingsterreinen woont, is in het vastgestelde werkprogramma 2003 van het Bouwcollege het onderwerp De toekomst van de hoofdlocatie in de gehandicaptenzorg opgenomen. De moeizame uitvoering van het deconcentratie- en (omgekeerde) integratiebeleid tot nu toe geeft aanleiding te verwachten dat (te) veel gehandicapten nog tal van jaren op al dan niet geïsoleerd gelegen hoofdlocaties zullen wonen. Bovendien wijzen de resultaten van het in samenwerking met de Vereniging Gehandicaptenzorg Nederland (VGN) uitgevoerde monitoringonderzoek in de gehandicaptenzorg uit dat juist de cliëntenhuisvesting op instellingsterreinen kwalitatief onder de maat is. Als gevolg van het trage tempo van deconcentratie en (omgekeerde) integratie enerzijds en veel kwalitatief inferieure voorzieningen op hoofdlocaties anderzijds, zijn c.q. zullen ongewenste situaties ontstaan, die naar de mening van het Bouwcollege nopen tot nadere bezinning over maatregelen. Daartoe wordt in deze brief een aantal zaken bij u onder de aandacht gebracht. In bijeenkomsten (het jubileumcongres van het Bouwcollege op 10 oktober 2002 in het congrescentrum te Den Haag en een invitational conference op 16 juni 2003 in het Cultureel Centrum van De Amerpoort te Baarn, waarvan u bij deze brief impressies aantreft) en uit de dagelijkse praktijk bij het Bouwcollege is een aantal aspecten naar voren gekomen waardoor processen van deconcentratie en (omgekeerde) integratie niet op gang komen, dan wel traag en problematisch verlopen. Bezoekadres Churchilllaan GV Utrecht

2 Gebleken is dat deregulering en vereenvoudiging van de WZV onvoldoende voorwaarden zijn om uw beleid van (omgekeerde) integratie, deconcentratie en normalisatie in het gewenste tempo te realiseren. Daarvoor lijken diverse oorzaken aan te geven: 1. een evident gebrek aan geschikte en betaalbare bouwlocaties en koop- of huurwoningen buiten het instellingsterrein; 2. de vertragende werking van het grote aantal (mee)beslissende stakeholders, variërend van de cliënten en medewerkers tot de rijks-, provinciale en gemeentelijke overheid en de belastingdienst, die allemaal hun eigen rol, opvattingen en belangen hebben in het jarenlange herstructureringsproces; 3. de motivatie en inspanning van de instelling om het beleid ten uitvoer te brengen; 4. de (on)mogelijkheden voorzover die bepaald worden door de ligging van de huidige hoofdlocatie. ad 1) Een toenemend aantal woningcorporaties en projectontwikkelaars is geïnteresseerd in het bouwen voor en het huisvesten van gehandicapten. Omdat voor deze partijen de toekomstwaarde (afstootbaarheid of ombouwbaarheid voor de reguliere markt, vermogensopbouw) een belangrijke rol speelt, ontstaan regelmatig problemen bij het beantwoorden aan de maatstaven en kostennormen die gelden in de gezondheidszorg. Goede voornemens leiden dan alsnog niet tot de gewenste planuitvoering. Het Bouwcollege onderschrijft het probleem van de beperkte kansen op de reguliere woningmarkt. Dit probleem zal op korte termijn niet worden opgelost. Wel kunnen gemeenten en provincies bijdragen aan de oplossing van dit probleem door zich meer verantwoordelijk te voelen voor de huisvesting van al hun inwoners, dus ook die met een handicap. ad 2) Zorgaanbieders zijn voor veel beslissingen in het proces afhankelijk van tal van andere partijen. Bij provincies en gemeenten bijvoorbeeld blijkt de aandacht voor zorg vaak ondergeschikt te zijn aan andere belangen zoals het behoud van natuur en milieu. Daardoor wordt lang niet altijd voldoende meegedacht over en meegewerkt aan de uitvoering van uw beleid ten aanzien van de gehandicaptenzorg. Behalve bereidheid spelen overigens ook (on)mogelijkheden een rol. Provincies en gemeenten blijken vaak ook niet te kunnen afwijken van in gang gezette, langlopende trajecten in het kader van de toewijzing van woningcontingenten, structuurplannen, bestemmingsplannen en dergelijke. De verantwoordelijkheid voor de uitvoering van het beleid kan derhalve niet eenzijdig bij de zorgaanbieders worden gelegd, omdat die voor genoemde kwesties rond ruimtelijke ordening en bouw afhankelijk zijn van besluitvorming van andere partijen. ad 3) Veel instellingen ervaren een inspanningsverplichting voor de implementatie van uw beleid van verdere deconcentratie en vermaatschappelijking. De motivatie en inspanning van het instellingsmanagement blijken zeer bepalend te zijn voor de mate waarin het beleid wordt omgezet in daden. (In dit verband wordt gewezen op de bijgevoegde impressie van de invitational conference te Baarn, waaruit blijkt dat een herstructureringsproces (uiteindelijk) ook met een positief resultaat kan worden afgerond.) Helaas constateert het Bouwcollege, daarin bevestigd door de uitkomsten van het monitoringonderzoek, dat nog een substantieel aantal instellingen geen of onvoldoende initiatief ontplooit tot herstructurering, deconcentratie en (omgekeerde) integratie. 2

3 ad 4) Daarnaast leggen fysieke omstandigheden op en rond hoofdlocaties, zoals een geïsoleerde ligging, beschermd stadsgezicht, gelimiteerde bouwmogelijkheden en dergelijke, in een aantal gevallen beperkingen op wat betreft de mogelijkheden tot afstoting of (omgekeerde) integratie. Gezien het gebrek aan geschikte alternatieve locaties kan in die situaties van instellingen en locale overheden niet het onmogelijke worden verlangd. Wel benadrukt het Bouwcollege dat ook op dergelijke locaties gestreefd moet worden naar genormaliseerde kleinschalige bouw en afbouw van het institutionele karakter van het terrein en de voorzieningen. Het Bouwcollege blijft in alle gevallen kiezen voor een actieve opstelling om daar waar mogelijk, bijvoorbeeld middels het aanjaagteam of door gesprekken naar aanleiding van het monitoringonderzoek, maar ook in de reguliere adviespraktijk instellingen te stimuleren en van dienst te zijn bij de onderhandelings- en besluitvormingsprocessen binnen de eigen organisatie zowel als in relatie met de provinciale en gemeentelijke overheden en andere partijen. Het Bouwcollege concludeert op basis van het voorgaande dat het zinnig zou zijn indien uw departement, VGN en het Bouwcollege op korte termijn overleg zouden voeren. In het overleg zou kunnen worden bezien hoe de uitvoering van het deconcentratie- en (omgekeerde) integratiebeleid qua tempo en omvang kan worden gestimuleerd (in die gevallen waarin de situering van de hoofdlocatie zich daarvoor leent), dan wel hoe uitzonderingen op het beleid tenminste verbetering van de huisvestingssituatie kunnen bevorderen (in die situaties waarin hoofdlocaties blijvend geïsoleerd gelegen zullen zijn). Hoogachtend, de algemeen secretaris, de voorzitter, mr. T. Vroon H.A. de Boer Bijlage: impressies bijeenkomsten 10 oktober 2002 te Den Haag en 16 april 2003 te Baarn 3

4 4

5 5

6 6

7 VERSLAG INVITATIONAL CONFERENCE D.D. 16 APRIL 2003 TE BAARN INZAKE DE TOEKOMSTMOGELIJKHEDEN VAN INSTELLINGSTERREINEN IN DE GEHANDICAPTENZORG Inleiding Het Bouwcollege besteedt in het kader van het werkprogramma 2003 extra aandacht aan het actuele thema de toekomstmogelijkheden van instellingsterreinen. Op 16 april 2003 werd in dit kader in het Cultureel Centrum van De Amerpoort te Baarn een invitational conference gehouden. Na een welkomswoord en een korte inleiding van dagvoorzitter Biemond werden plannen toegelicht voor omgekeerde integratie op drie traditionele hoofdlocaties van instellingen voor gehandicapten. Aspecten van omgekeerde integratie werden belicht vanuit de invalshoek van de instelling, de gemeente en het College sanering ziekenhuisvoorzieningen. Omgekeerde integratie, of de transformatie van traditionele hoofdlocaties, is en wordt momenteel nog slechts op een zeer beperkt aantal locaties daadwerkelijk gerealiseerd. Eén van deze locaties is t Gruytveld van SOVAK in Terheijden. In veel gevallen zijn of worden voornemens tot omgekeerde integratie op dit moment uitgewerkt, de uitvoerbaarheid moet nog blijken. Voorbeelden hiervan zijn de locaties van het Rijnlands Zeehospitium te Katwijk en Sherpa en De Amerpoort te Baarn. Na afloop van de inleidingen was er tijd voor discussie tussen de circa 60 aanwezigen, waaronder vertegenwoordigers van zorgaanbieders, gemeenten, provincies, VWS, inspectie, verzekeraars en diverse betrokken ZBO s. Hierna volgt een korte weergave van de inleidingen en de discussie. 7

8 Casus Rijnlands Zeehospitium te Katwijk Interim-directeur De Laat van Rijnlands Zeehospitium en wethouder Van der Plas van Katwijk presenteren Omgekeerde integratie in Katwijk. Het Rijnlands Zeehospitium, bestaande uit een voorziening voor revalidatie en een grote woonvorm voor (meervoudig) lichamelijk gehandicapten, heeft lange tijd gefunctioneerd als een geïsoleerde gemeenschap in de duinen van Katwijk. Voor de bewoners vormde het instellingsterrein nagenoeg hun hele wereld. Inmiddels is de revalidatievoorziening verplaatst naar Leiden en ligt de weg open voor de dringend noodzakelijke vervangende huisvesting voor de grote woonvorm. Daarbij zijn deconcentratie en omgekeerde integratie aan de orde. Een groot aantal bewoners wil op het instellingsterrein blijven wonen, maar staat wel open voor een meer geïntegreerde setting. De nieuwe huisvesting zal variaties moeten kennen als volledig gedeconcentreerd wonen, wonen aan de rand van het terrein en wonen in een meer beschermende setting. De mogelijkheden van het terrein, dat grenst aan een woonwijk en nabij het centrum van Katwijk is gelen, worden aanzienlijk beperkt door factoren als het bestemmingsplan, natuurwaarden en kustbeleid, cultuurhistorie en het wegennet rond het terrein. De contacten met de gemeente Katwijk, die veel van deze factoren beheerst of kan beïnvloeden, om tot een gezamenlijke herbestemming en invulling van het terrein te komen zijn tot nog toe wisselend succesvol (geweest). De laatste stand van zaken biedt echter goede perspectieven: volgens de meest recente ontwerpen zullen 126 woningen voor lichamelijk gehandicapten op het terrein worden gerealiseerd. Deze woningen worden zo ontworpen dat ze afstootbaar zijn indien bewoners na verloop van tijd alsnog gedeconcentreerd willen gaan wonen. Verder komen op het terrein ouderenhuisvesting, burger woningen en diverse maatschappelijke voorzieningen en zorgfuncties. Door het doortrekken van bestaande noord-zuid en oost-west verbindingen zal het terrein worden ontsloten en worden samengetrokken met de kern van Katwijk. Definitieve besluitvorming over en uitvoering van de voornemens vergt echter nog een aantal stappen die niet eenvoudig zijn te nemen. Van de zijde van de gemeente wordt dit laatste onderschreven. Op punten waarop de benadering van de problematiek door de gemeente afwijkt van die van de instelling, is het niet altijd gewenst of mogelijk het roer zomaar om te gooien. Als voorbeeld wordt genoemd het blauw/groen-beleid (water en natuur) van de gemeente dat afsteekt tegen het rood-beleid (huisvesting) van de instelling. Overigens hoeft het daarbij niet altijd te gaan om onwil van de gemeente, omdat ook die gebonden is aan regels en voorschriften en afhankelijk is van andere partijen, bijvoorbeeld de provincie en de inwoners. Te denken valt onder meer aan bezwaarschriften van omwonenden tegen plannen waardoor ze zich benadeeld voelen. Casus Sherpa en De Amerpoort te Baarn Met de presentatie Via lijnen en lanen schetsten directeur Caspers en wethouder Ruimtelijke Ordening van de gemeente Baarn Snyders de gezamenlijke ontwikkelingsvisie van de instellingen Sherpa en De Amerpoort te Baarn. De hoofdlocaties van Sherpa en De Amerpoort zijn gesitueerd aan weerszijden van de weg van Baarn naar Hilversum, enkele kilometers buiten de bebouwde kom van Baarn. Hoewel de ingangen van beide instellingsterreinen tegenover elkaar liggen, leefden beide instellingen lange tijd grotendeels langs elkaar heen. Pas de afgelopen jaren is de samenwerking geïntensiveerd. 8

9 Onder het motto vermaatschappelijking voor zover gewenst en mogelijk, waren beide instellingen van mening dat die weg in hun situatie beter en logischer gezamenlijk kon worden afgelegd dan individueel. Het gaat immers om het terugbrengen van beide hoofdlocatie van in totaal circa naar circa 500 plaatsen. Verder heeft een aantal andere overwegingen geleid tot gezamenlijke planvorming: de overmaat die ontstaat aan algemene voorzieningen, nu veelal nog op beide locaties aanwezig; de mogelijkheid om het gehele gebied te herinrichten vanuit één visie op ruimtelijke ordening; de mogelijkheden voor verbetering van de woonkwaliteit en de mogelijkheid om groen voor rood-beleid aan de zuidkant van De Amerpoort uit te wisselen met rood voor groen-beleid ten oosten van beide terreinen. Dit laatste argument biedt optimale kansen om zowel de recreatieve functie in het gebied te versterken, als reguliere woningbouw in het gebied te realiseren. Beide functies dragen bij aan de vermaatschappelijking van de zorg en aan omgekeerde integratie. Samen met de samenvoeging van beide instellingsterreinen vormen deze voornemens de essentie van de plannen. Dat laatste moet gebeuren door de weg die nu beide terreinen van elkaar scheidt weg te halen en langs de noordkant om te leggen. Beide inleiders benadrukken de gelukkige omstandigheid dat de situatie van Sherpa en De Amerpoort zich extra goed leent voor de voorgenomen plannen, omdat daarmee tevens gemeentelijk beleid van zowel de gemeente Hilversum als van de gemeente Baarn kan worden uitgevoerd. Mochten de plannen daadwerkelijk tot uitvoer komen, dan zijn daarmee in dit geval een aantal partijen geholpen die in het algemeen helaas lang niet altijd dezelfde wensen, belangen en mogelijkheden hebben: de instellingen kunnen vermaatschappelijking en omgekeerde integratie realiseren, de gemeenten kunnen hun beleid ten aanzien van ruimtelijke ordening vormgeven, er komen woningen voor reguliere burgers beschikbaar in een mooie omgeving en een deel van het gebied wordt door het oppoetsen van de recreatieve functie teruggegeven aan de natuur. Casus SOVAK te Terheijden Eén van de schaarse voorbeelden van instellingsterreinen waarop omgekeerde integratie daadwerkelijk tot uitvoering is gekomen (er wordt nog gebouwd, maar toch) is de locatie t Gruytveld van SOVAK te Terheijden. In een gezamenlijk presentatie Van Gruytveld naar Gruytpark, gang naar Canossa of weg naar Rome recapituleren instellingsdirecteur Wiertz, burgemeester Elzinga van de betreffende gemeente Drimmelen en gemachtigde Helmig van het College sanering ziekenhuisvoorzieningen (CSZ) de totstandkoming van de nieuwe wijk. t Gruytveld is in 1970 gebouwd in de vorm van 26 paviljoens, elk voor 12 cliënten, op één terrein. In 1990 werd een verklaring afgegeven voor deconcentratie en sloop, terwijl de instelling om uitdunning en aanpassing van de bestaande voorzieningen had gevraagd. De weg naar deconcentratie en omgekeerde integratie, onder druk van VWS en de inspectie, werd destijds dan ook met enige tegenzin ingeslagen. De deconcentratie begon met het realiseren van 63 plaatsen in Sleeuwijk. Later volgden deconcentraties naar Klundert, Zevenbergen en Etten Leur, zodat uiteindelijk circa 100 plaatsen op de locatie t Gruytveld zouden achterblijven. Voor de herstructurering van het instellingsterrein werd in 1996 een intentieverklaring met de gemeente Terheijden gesloten. Daarbij werd de grondoverdracht geregeld voor de ontwikkeling van een woonwijk. 9

10 In 1997 gaat Terheijden op in de nieuwe gemeente Drimmelen, waarmee in 2000 wordt overeengekomen dat SOVAK het bestemmingsplan voor het betreffende gebied invult. In 2001 wordt, met instemming van het CSZ, afgesproken dat SOVAK ook zelf en op eigen risico de ontwikkeling van het gebied verzorgt. Inmiddels is als resultaat van het hele traject de woonwijk Gruytpark in uitvoering, 15 jaar nadat in 1988 de eerste aanvraag voor verbetering van de huisvestingssituatie bij VWS werd ingediend. Betrokkenen zijn voor zover bekend uiteindelijk enthousiast over het resultaat, maar gewezen wordt op de lange weg die gegaan moet worden en het grote aantal barrières dat onderweg moet worden geslecht. Opsommend komen tenminste de volgende 12 (mee)beslissende partijen en organisaties gedurende het traject in beeld: cliënten-/ouderraad en ondernemingsraad; Ministerie van VWS, inspectie en Bouwcollege; zorgkantoor, College voor zorgverzekeringen (CVZ), College tarieven gezondheidszorg (CTG) en College Sanering Ziekenhuisvoorzieningen (CSZ); gemeente en provincie; belastingdienst. In de meeste gevallen zijn zelfs meer partijen betrokkene of belanghebbende, zoals bijvoorbeeld architecten en adviseurs. Concluderend benadrukken de inleiders een aantal aandachtspunten en adviezen: een lange adem, een goede planning en op tijd beginnen zijn van belang; zorg op tijd voor draagvlak en betrokkenheid; houdt als instelling de regie in handen en blijf een voortrekkersrol vervullen; ga voor het maximale en neem genoegen met het optimale. Dhr. Helmig brengt nog de rol van het CSZ naar voren. Het CSZ kan zorgen voor begeleiding, coördinatie en inbreng van kennis bij het hele sanerings- en herstructureringsproces. De eerste stap in dat traject is altijd de inventarisatie van de uitgangssituatie: de wensen van de instelling, de waarde van de huidige gebouwen en de waarde van de boven- en ondergrondse infrastructuur. Het strikte doel van het CSZ, optimalisering van de grondopbrengst, duidt niet alleen op een zo hoog mogelijke financiële opbrengst, maar, in het belang van de gezondheidszorg, de realisatie van een kwalitatief goed plan. Daarvoor is tevens een goede samenwerking en afstemming tussen instanties als het CTG, het CVZ, het Bouwcollege en het CSZ van belang. Discussie In de discussie die volgt wordt als eerste geconstateerd dat het realiseren van omgekeerde integratie tijd kost, veel tijd. Dit wordt door de inleiders bevestigd, die nogmaals een aantal adviezen uit de presentaties benadrukken: heb een lange adem, blijf flexibel zonder het voortouw en de regie uit handen te geven, zorg voor planning en afstemming. Overigens hangt ook dan nog veel af van de bereidheid en mogelijkheden van alle andere betrokken partijen. Dit laatste wordt onderschreven vanuit de gemeente Katwijk: de gemeente en de politiek zullen hoe dan ook baas blijven over het bestemmingsplan. Vertegenwoordigers van de provincie wijzen op vergelijkbare problematiek. Bij zaken als woningcontingenten en ruimtelijke ordening vaart de provincie een lange termijn koers, met vastgestelde plannen voor 10 jaar. Deze plannen zijn opgesteld vanuit 10

11 bepaalde uitgangspunten en met bepaalde doelstellingen. Daar bestaat over het algemeen weinig speelruimte voor tussentijdse, al dan niet spontane bijstelling. Ook hier past weer het advies vroegtijdig aandacht te besteden aan draagvlak en betrokkenheid, dus een goede planning. Wel wordt er vanuit de casus t Gruytveld op gewezen dat de gemeente ook baas over het bestemmingsplan kan blijven door slechts kaders en hoofdlijnen voor een gebied aan te geven, waarna direct belanghebbenden, in dit geval de instelling, de verdere uitwerking kan verzorgen. In genoemde casus heeft de gemeente er uitdrukkelijk voor gekozen niet te bemoeien met detailzaken als bijvoorbeeld uitritten en trafohuisjes. Daardoor loopt het bestemmingsplan geen schade op, terwijl de direct betrokkenen speelruimte krijgen voor een passende invulling. Geconstateerd wordt dat het accent bij de oplossing van huisvestingproblemen en bij het uitvoeren van beleid lijkt te zijn verschoven van de landelijke overheid, zoals VWS en de ZBO s, naar lagere overheden, met name de provincie en de gemeente. In dit verband pleiten de gezamenlijk zorgaanbieders in de regio Utrecht inmiddels, in navolging van het aanjaagteam van het Bouwcollege, voor een aanjaagteam voor zorgzaken. Een dergelijk team zou dwars door alle disciplines en geledingen heen de belangen van de zorg in de regio moeten behartigen. Een ander aspect van het langdurige en onzekere omgekeerde integratieproces wordt gevormd door het financiële risico een instelling kan lopen. In een aantal gevallen zullen vroegtijdig in het proces beslissingen moeten worden genomen met grote financiële risico s. Omdat de uitkomst van het traject nog onzeker is kan dit goed, maar ook verkeerd aflopen. Dat is de reden waarom het CSZ streeft naar een intentieverklaring tussen gemeente en instelling in een zo vroeg mogelijk stadium van het traject. Een dergelijke verklaring wordt door het CSZ opgevat als een zodanig commitment, dat bepaalde financiële risico s daarmee verantwoord en aanvaardbaar worden geacht. Tot slot wordt opgemerkt dat het gevaar bestaat dat de beschreven langdurige en inspannende trajecten van omgekeerde integratie ten koste gaan van het eigenlijke aandachtsgebied van instellingen: de zorgverlening. In de hele bijeenkomst ligt het accent, waarschijnlijk weliswaar noodgedwongen, voornamelijk op ruimtelijke ordening en bouw. Sterker nog, om de materie van de andere kant te benaderen wordt de principiële vraag gesteld wat dit alles nu oplevert voor degene waarvoor het allemaal wordt bedacht: de cliënt. In een aantal situaties zal met recht te betwijfelen zijn of het resultaat de inspanning waard is. Geconcludeerd wordt dat omgekeerde integratie op zich geen doel, maar een middel moet zijn. Bovendien is het maar één manier van huisvesten. Het gaat erom dat voor cliënten voldoende variatie in aanbod bestaat, waarbij een zo volwaardig mogelijke deelname aan het maatschappelijk verkeer een lovenswaardig streven is. Omgekeerde integratie is een manier om daaraan bij te dragen. 11