University of Groningen. Scholing van laag opgeleide volwassenen. den Boer, P.R.

Transcriptie

1 University of Groningen Scholing van laag opgeleide volwassenen. den Boer, P.R. IMPORTANT NOTE: You are advised to consult the publisher's version (publisher's PDF) if you wish to cite from it. Please check the document version below. Document Version Publisher's PDF, also known as Version of record Publication date: 1995 Link to publication in University of Groningen/UMCG research database Citation for published version (APA): den Boer, P. R. (1995). Scholing van laag opgeleide volwassenen. een onderzoek naar de inrichting en effecten van scholing in het kader van de PBVE. s.n. Copyright Other than for strictly personal use, it is not permitted to download or to forward/distribute the text or part of it without the consent of the author(s) and/or copyright holder(s), unless the work is under an open content license (like Creative Commons). Take-down policy If you believe that this document breaches copyright please contact us providing details, and we will remove access to the work immediately and investigate your claim. Downloaded from the University of Groningen/UMCG research database (Pure): For technical reasons the number of authors shown on this cover page is limited to 10 maximum. Download date:

2 Scholing van laag opgeleide volwassenen

3 CIP-GEGEVENS KONINKLIJKE BIBLIOTHEEK Boer, Peter Rudolf den Scholing van laag opgeleide volwassenen : een onderzoek naar de inrichting en effecten van scholing in het kader van de PBVE / Peter Rudolf den Boer. - Groningen : GION, Gronings Instituut voor Onderzoek van Onderwijs, Opvoeding en Ontwikkeling, Rijksuniversiteit Groningen - (Monografieën onderwijsonderzoek ; 23) Proefschrift Rijksuniversiteit Groningen. - Met lit. opg. ISBN Trefw.: volwasseneneducatie / laaggeschoolden ; beroepsonderwijs. (c) GION, Gronings Instituut voor onderzoek van Onderwijs, Opvoeding en Ontwikkeling, Rijksuniversiteit Groningen. No part of this book may be reproduced in any form, by print, photoprint, microfilm or any other means without written permission of the Director of the Institute. Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd en/of openbaar gemaakt door middel van druk, fotokopie, microfilm of op welke andere wijze dan ook zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de Directeur van het Instituut.

4 RIJKSUNIVERSITEIT GRONINGEN SCHOLING VAN LAAG OPGELEIDE VOLWASSENEN Een onderzoek naar de inrichting en effecten van scholing in het kader van de PBVE Proefschrift ter verkrijging van het doctoraat in de Psychologische, Pedagogische en Sociologische Wetenschappen aan de Rijksuniversiteit Groningen op gezag van de Rector Magnificus Dr. F. van der Woude in het openbaar te verdedigen op donderdag 27 april 1995 des namiddags te 4.00 uur door Peter Rudolf den Boer geboren op 15 april 1952 te Eindhoven

5 Promotores: Prof. Dr. W.Th.J.G. Hoeben Prof. Dr. M. van der Kamp

6 Beoordelingscommissie: Prof. Dr. J. Dronkers Prof. Dr. B.W.M. Hövels Prof. Dr. J.L. Peschar

7 INHOUD 1. INLEIDING Werkloosheid en werkloosheidsbestrijding Scholing, de betrokkenheid van het beleid PBVE, meerdere kaders, meerdere doelstellingen Opheffing PBVE-maatregel, voortzetting scholingsbeleid Evaluatiekader PBVE Beschikbare data Probleemstelling 9 2. WETENSCHAPPELIJK KADER Inleiding Beleidsanalyse Beschrijving van het scholingsbeleid in het kader van de PBVE Middel-doel-reconstructie De beleidstheorie in a nutshell Beschikbare kennis en theorie De waarde van scholing voor de positie op de arbeidsmarkt Onderzoek naar effecten van scholing De onderwijskundige inrichting De organisatie van de scholing: de rol van de intermediairs Uitwerking van de onderzoeksvragen Verwachte effecten van scholing Verwachte effecten van de inrichting van de scholing Verwachte effecten van de regionale organisatie ONDERZOEKSOPZET Naar een model van onderzoek Variabelen Maten voor extern effect De wijze van afronding van de cursus De inrichting van de opleiding De regionale organisatie van de scholing Cursistkenmerken Opleidingsrichting 86 Inhoud iii

8 3.3 Instrumenten, steekproef en respons Vragenlijst oud-cursisten Vragenlijst praktijkbegeleiders Vragenlijst PBVE-coördinatoren Opbouw databestand Analyse van de gegevens Netto-effect scholing Relaties inrichting en organisatie scholing en effect Interactieve relaties BESCHRIJVING VAN CURSISTEN, OPLEIDINGEN EN EFFECTEN Inleiding Cursistkenmerken Beschrijving cursisten Onderlinge samenhang cursistkenmerken De inrichting van de opleidingen Beschrijving van het theoriedeel Beschrijving van de randvoorwaarden bij het praktijkdeel Samenvatting beschrijving inrichting praktijkplaatsen Onderlinge samenhang inrichtingsvariabelen Opleidingsrichting De wijze van afronding van de cursus Posities een jaar na het verlaten van PBVE-scholing Het vervolg na PBVE Beschrijving posities werkenden Vervolgopleidingen Vergelijking cursist- en inrichtingskenmerken per categorie van vervolg na PBVE Samenvatting NETTO EXTERN EFFECT PBVE-SCHOLING Inleiding Onderzoeksopzet Onderzoeksgroepen Controlevariabelen Matchingsprocedure Vergelijkbaarheid arbeidsmarktsituatie gematchte groepen Analyse van de gegevens Vergelijking gematchte paren: heeft scholing effect? 143 iv Inhoud

9 5.4 Vergelijking subgroepen: wie profiteert van scholing? Samenvatting en conclusies BIJDRAGE VAN DE INRICHTING EN ORGANISATIE Inleiding Analyse van de gegevens Resultaten Relaties met cursusafronding Relaties met arbeidsmarkteffect Samenvatting en conclusies CURSIST EN INRICHTING: OPLEIDINGSTRAJECTEN Inleiding Onderzoeksopzet De opleidingstrajecten Constructie cursistclusters Analyse Resultaten Resultaten voor de wijze van cursusafronding Resultaten voor het arbeidsmarkteffect Samenvatting en conclusies CONCLUSIES EN DISCUSSIE Inleiding Conclusies Effecten van scholing De bijdrage van de inrichting De bijdrage van inrichting voor bepaalde groepen De bijdrage van de regionale organisatie De beleidstheorie nader beschouwd Beleidsdoelen Inrichting van de scholing Regionale organisatie Conclusies ten aanzien van de beleidstheorie Discussie Implicaties voor het beleid Implicaties voor het veld Suggesties voor verder onderzoek 247 Inhoud v

10 SUMMARY 249 LITERATUUR 255 BIJLAGEN 263 (De bijlagen zijn genummerd per hoofdstuk waar ze bijhoren) 2.1 Onderzoeksvragen en hypotheses Categorieën en frequenties arbeidsmarkteffect Variabelen van de praktijkcomponent Variabelen van de regionale organisatie Vergelijking cursisten met en zonder gegevens over de inrichting van de praktijk Vergelijking regio s met en zonder cursistgegevens en vergelijking cursisten uit regio s met en zonder regio-gegevens Tussentijds verlaten van de cursus: redenen en positie Operationalisering variabele zoekrichting werk en afstemming met opleidingsrichting PBVE Relevante covariaten cursusafronding Relevante covariaten arbeidsmarkteffect Correlaties tussen de lengte van de opleidingen en de wijze van cursusafronding per regio Dichotomisering cursistvariabelen voor clusteranalyse Clusterindeling cursistclusters 306 LIJST VAN GEBRUIKTE AFKORTINGEN 307 vi Inhoud

11 VOORWOORD Het schrijven van een proefschrift doe je alleen, maar voor het welslagen van een dergelijk project is de steun van anderen onontbeerlijk. Hoevelen dat er zijn ben ik me eigenlijk pas gaan realiseren tijdens het schrijven van dit voorwoord. Zonder de inzet, hulp en steun van alle deskundigen, collega s en vrienden was dit proefschrift nooit tot stand gekomen. Dat geldt in de eerste plaats voor Wim Schouten. Vanuit zijn functie bij de sector Onderwijs-Arbeidsmarktvraagstukken van de Arbeidsvoorziening was hij degene die de vergelijking met een controlegroep praktisch handen en voeten gaf. Mijn dank gaat in dit verband ook uit naar de heer Roozendaal, directeur van de sector OAV, voor zijn prompte medewerking bij het ter beschikking stellen van de benodigde data. Van de ins en outs in de wereld van de scholing en vooral die van de PBVE ben ik iets meer gaan begrijpen dankzij de leden van de klankbordgroepen: Theo Kentie, Carla Neijts en Jaap Schipper namens de Directeurenvereniging BVE, Edith Sikking en (nogmaals) Wim Schouten van de Arbeidsvoorziening, Boukje Spit van het ministerie van, toen nog, O&W en de heren Bakker en Zorn van bureau Berenschot, de toenmalige intermediair PBVE. Dat geldt ook voor de PBVE-coördinatoren, die hun tijd ter beschikking stelden om met mij over mijn onderzoek van gedachten te wisselen, de heren Pollen (Amsterdam), Timmerman (Drenthe) en Krijnsen (Groningen). Uiteraard gaat mijn dank ook uit naar alle PBVE-deelnemers en de andere PBVE-coördinatoren, die hun medewerking aan de onderzoeken hebben verleend. Dankzij een aantal collega s in den lande kon ik gebruik maken van databestanden die voor dit proefschrift belangrijk waren. Rob Hoffius en Eric Fleur van de B&A-groep, onderzoeksbureau in Den Haag, wil ik bedanken voor alle medewerking bij het toegankelijk maken van de data-bestanden. Jeroen Onstenk en Ben Wilbrink van het SCO-Kohnstamm-Instituut in Amsterdam voor de openhartige samenwerking, waarbij het gebruik van elkaars data nooit een punt was. De wetenschappelijke diepgang van het proefschrift is mede verbeterd dankzij de kritische inbreng van de promotoren. De samenwerking met Wijnand Hoeben en Max van der Kamp was open en constructief. Bewonderswaardig was Voorwoord i

12 het geduld en de inzet waarmee ze de steeds groeiende stapel papier van commentaar voorzagen. De realisering van deze onderneming werd aanzienlijk vegemakkelijkt door de omgeving waarin ik dat kon doen. Binnen het RION/GION kon ik rekenen belangstelling en medeleven, maar ook op praktische steun. Een aantal (ex- )collega s wil ik met name bedanken: Roelande Hofman en Caren Peeters die hun medewerking verleenden aan de onderzoeken die mede aan dit proefschrift ten grondslag liggen, de leden van de themagroep BVE van het GION die de concept-tekst becommentariëerden, Jos de Vrieze die de literatuursearches en de vele aanvragen verzorgde en de literatuurlijst op orde bracht, Anneke Geitz, die de tekst doornam op spel-, schrijf- en taalfouten en Ciska van der Noord die de verbeteringen en de definitieve lay-out verzorgde. Een speciaal woord van dank geldt mijn collega Henk Guldemond. (Als er een citation-index voor voorwoorden bestond zou hij waarschijnlijk bovenaan staan.) Hij was voor mij de altijd aanwezige vraagbaak wanneer ik in methodologische of statische nood verkeerde. Ook was hij een grote steun bij het uiteindelijk definitief maken van de tekst. Piet Steenbakkers wil ik bedanken voor de onbaatzuchtige en accurate hulp bij het corrigeren van de Engelse samenvatting. En zoals dat hoort, last but not least, het thuisfront. Het is een cliché, maar daarom niet minder waar: dit alles was niet gelukt zonder de steun en het begrip van mijn vrouw, Cobi de Jong, en kinderen, Renske en Merijn. Peter den Boer Winschoten, februari 1995 ii Voorwoord

13 1. INLEIDING Dit proefschrift gaat over de vormgeving en effecten van scholing, die is uitgevoerd in het kader van de Primaire Beroepsgerichte Volwasseneneducatie (PBVE). De PBVE was een overheidsmaatregel, gericht op de verbetering van de positie van laag opgeleide volwassenen met een zwakke positie op de arbeidsmarkt. Het onderzoek, dat in dit proefschrift wordt beschreven, is erop gericht vast te stellen of scholing in het kader van de PBVE voor de deelnemers de beoogde effecten opleverde, en of de wijze waarop de PBVE was georganiseerd en waarop de scholing werd vormgegeven daar nog aan kon bijdragen. In dit hoofdstuk wordt het onderzoeksterrein afgebakend. Allereerst wordt in paragraaf 1.1 een korte schets gegeven van de geschiedenis van middelen die zijn ingezet om de positie van zwakke groepen op de arbeidsmarkt te verbeteren. In paragraaf 1.2 wordt ingegaan op de rol in en de bedoelingen met scholing van de betrokken ministeries, het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) en het toenmalige Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen (O&W). De PBVE-maatregel was een gezamenlijke maatregel van deze beide ministeries. Er moesten verschillende doelen mee gediend worden. In de eerste plaats was de maatregel bedoeld om de positie te verbeteren van laag opgeleide volwassenen met een slechte positie op de arbeidsmarkt. Daarover gaat dit proefschrift. Daarnaast echter vervulde de PBVE ook de functie van voorloper voor het beleid van het ministerie van O&W. Dat beleid is erop gericht het apparaat van het beroepsonderwijs flexibeler te maken. Daarover gaat dit proefschrift niet. Dit proefschrift is beperkt tot de scholing zelf, de wijze waarop de scholing was ingericht en (regionaal) georganiseerd. In de paragrafen 1.3 en 1.4 wordt desalniettemin op de voorlopersfunctie van de PBVE ingegaan, omdat de PBVE-maatregel inmiddels is opgeheven. De scholingsfunctie is overgenomen door het geflexibiliseerde beroepsonderwijs. De paragrafen 1.3 en 1.4 zijn dus vooral bedoeld om het belang aan te geven van de resultaten van dit onderzoek, ongeacht het feit, dat de PBVE als zodanig niet meer bestaat. In paragraaf 1.5 wordt het begrip scholing afgebakend en wordt het onderzoek ingebed in het bestaande evaluatiekader op het terrein van de beroepsgerichte volwasseneneducatie. In paragraaf 1.6 wordt aangegeven welke data beschikbaar waren. Op basis daarvan wordt in paragraaf 1.7 de probleemstelling van het onderzoek uitgewerkt tot vier onderzoeksvragen. Hoofdstuk 1 1

14 1.1 Werkloosheid en werkloosheidsbestrijding Sinds de oliecrisis, in het begin van de jaren zeventig, is de werkloosheid in geheel West-Europa sterk gestegen. In vrijwel alle Westeuropese landen is sinds die tijd een uitgebreid stelsel van werkloosheidsbestrijding op gang gekomen (Kooistra & Kroft, 1986; De Wachter & Visser, 1986). De aanpak van het probleem heeft in de jaren zeventig en tachtig een aantal fasen doorlopen, aansluitend bij de op dat moment geldende opvattingen en beschikbare kennis over de oorzaken van de stijgende werkloosheid (De Wachter & Visser, 1986). Aanvankelijk werd de problematiek niet als structureel, maar als conjunctureel beschouwd en reageerden de meeste Westeuropese landen met conjuncturele maatregelen, waarbij het accent lag op het vergroten van het aantal (tijdelijke) banen. Halverwege de jaren zeventig werd duidelijk dat de werkloosheid hardnekkiger was dan verwacht. Bovendien werd duidelijk, dat de groep door werkloosheid getroffenen een harde kern kende van mensen met een zwakke positie op de arbeidsmarkt, bestaande uit jongeren, vrouwen en langdurig werklozen (Kooistra & Kroft, 1986). Vanaf de tweede helft van de jaren zeventig werd daarom in diverse landen gekozen voor meer geconcentreerde actie, zoals loonkostensubsidies (De Wachter & Visser, 1986). Eind jaren zeventig verschoof het beleid naar sociale innovatie, bestaande uit versterking van het Leerlingwezen, het creëren van nieuwe banen in niet-commerciële sfeer, vermindering van het arbeidsaanbod door vervroegde uittreding en herverdeling van het beschikbare werk door herverdeling van arbeidstijd. Begin jaren tachtig werd in heel West-Europa op grotere schaal overgeschakeld van dure kortlopende werkgelegenheidsverruimende maatregelen naar relatief goedkopere scholingsmaatregelen. 1.2 Scholing, de betrokkenheid van het beleid In Nederland heeft van oudsher het ministerie van SZW bemoeienis met scholing in het kader van de arbeidsvoorziening. Dit ministerie financiert twee typen scholingsinstellingen, namelijk de Centra voor Beroepsoriëntatie en Beroepsoefening (CBB s) en de Centra Vakopleiding (CV s), vroeger Centra voor (Administratieve) Vakopleiding van Volwassenen (C(A)VV s) geheten. De CV s zijn het oudst, ze bestaan sinds de Tweede Wereldoorlog en zijn opgericht met de bedoeling te voorzien in geschoolde vaklieden voor de bouw- en metaalsector. Het aantal opleidingsrichtingen is in de loop der jaren uitgebreid (De Koning e.a., 1987). Sinds het begin van de jaren tachtig worden de CV s ook ingezet als om- en bijscholingsinstrument voor werkzoekenden. De CBB s zijn jonger en specifiek gericht op groepen met een zwakke positie op de arbeidsmarkt, 2 Hoofdstuk 1

15 vanwege hun onvoldoende taalvaardigheid, onbekendheid met maatschappelijke en arbeidsverhoudingen, tekort aan kennis en vaardigheden of onvoldoende zicht op eigen capaciteiten (De Koning & Van Nes e.a., 1990). Van 1976 tot 1987 zijn daarnaast door het ministerie van SZW de Cursussen Jeugdige Werklozen (CJW) gefinancierd. Ze werden georganiseerd door streekscholen voor beroepsbegeleidend onderwijs en hadden tot doel een verbetering in de arbeidsmarktpositie van werkloze jongeren tot stand te brengen. Daarvoor werden oriënterende en schakelende cursussen aangeboden, die moesten leiden naar een baan of een vervolgopleiding (Van der Kamp & Mensen, 1989). De betrokkenheid van het ministerie van O&W bij de beroepsgerichte scholing van volwassenen is veel ouder. Vanaf 1919 is dit Ministerie betrokken bij het Leerlingwezen, een deeltijd beroepsopleiding, die toen echter nog vooral als substituut van het dagonderwijs werd gezien. Na de Tweede Wereldoorlog werd, onder druk van de behoefte aan geschoolde arbeidskrachten, het Leerlingwezen als volwaardige opleidingsvoorziening beschouwd (Ganga, 1992). De betrokkenheid van het ministerie van O&W bij, en de inzet van het Leerlingwezen in, het beleid gericht op de scholing van zwakke groepen is echter van veel recenter datum. In 1980 werden de proefprojecten BeroepsKwalificerende Educatie (BKE) opgezet. Deze proefprojecten waren gericht op volwassenen met een lage vooropleiding. Ze hadden tot doel de deelnemers te kwalificeren op een niveau gelijk of gelijkwaardig aan het niveau van het primair Leerlingwezen. De scholing zou bovendien bij bestaande instellingen moeten plaatsvinden (Van der Kamp & Mensen, 1989). In 1987 werd door de ministeries van SZW en O&W gezamenlijk de Primaire Beroepsgerichte Volwassenen Educatie (PBVE) in het leven geroepen. De CJW- en de BKE-projecten werden daarin ondergebracht. De PBVE was geen nieuwe scholingsvoorziening, de bedoeling was juist door verbeterde afstemming, planning en organisatie efficiënter en effectiever gebruik te maken van de reeds bestaande scholingsvoorzieningen, die door een van beide ministeries werden gefinancierd. Met de PBVE werd beoogd samenhangende, flexibele en arbeidsmarktrelevante scholing te bieden aan groepen met een zwakke positie op de arbeidsmarkt. Dit scholingsaanbod moest in regionale samenwerkingsverbanden vorm krijgen. Deze samenwerkingsverbanden moesten georganiseerd worden door de daartoe in het leven geroepen coördinatiepunten PBVE. Doel van de scholing was kwalificatie ten behoeve van het verwerven van een plaats Hoofdstuk 1 3

16 op de arbeidsmarkt (notitie PBVE 1, 1987, p. 9) en het bieden van een opleidingstraject, dat kwalificeert om te voorzien in de behoeften op de regionale arbeidsmarkt (o.c., p. 10). 1.3 PBVE, meerdere kaders, meerdere doelstellingen De maatregel PBVE omvatte echter meer dan alleen de organisatie van scholing van zwakke doelgroepen. Voor een goed begrip van de maatregel PBVE is het van belang het beleid ten aanzien van de PBVE niet te eng op te vatten, maar in samenhang [te zien] met de nogal ingrijpende innovaties in het gehele beroepsonderwijs en de beroepsgerichte volwasseneneducatie (Van der Kamp & Mensen, 1989, p. 36). De PBVE moet worden gezien als een op de korte termijn gestalte geven aan de structuurkenmerken van het scholingsbeleid dat op de langere termijn mede in de diverse wetgevingsprojecten, meer structureel zijn vorm zal krijgen (Ministerie van O&W, 1988). Met deze wetgevingsprojecten zijn de volgende wetten bedoeld: - de Invoeringswet Kaderwet Volwasseneneducatie (IKVE), die het Voortgezet Algemeen Vormend VolwassenenOnderwijs (VAVO) en de BasisEducatie (BE) regelt; - de wettelijke regeling van contractgebonden activiteiten; - de Wet op het Cursorisch Beroepsonderwijs (WCBO), die het deeltijd beroepsonderwijs en de specifieke scholing regelt; en - de Arbeidsvoorzieningenwet, die de verzelfstandiging en regionalisatie van de arbeidsvoorziening regelt. De beleidslijn, die is ingezet met de IKVE en de WCBO, is versterkt voortgezet in het voorstel voor de vorming van regionale opleidingscentra (Ministerie van O&W, 1992), dat definitief zijn beslag zal krijgen in de Wet Educatie en Beroepsonderwijs, die inmiddels bij de Tweede Kamer is ingediend (Ministerie van O&W, 1994). Daarnaast is de discussie over de wederkerendheid van onderwijs en het daarbij vereiste minimumniveau, gestart door de Tijdelijke Adviescommissie Onderwijs-arbeidsmarkt (1990), uitgemond in kabinetsbeleid gericht op een startkwalificatie voor iedereen (Ministerie van O&W, 1993b). De PBVE kan beschouwd worden als voorloper van het beleid rond het nieuw vorm te geven terrein van de beroepsgerichte volwasseneneducatie en het beroepsonderwijs. Met PBVE werd beoogd tot koppeling van maatregelen, voor- 1 Dit is de subtitel van de notitie Beroepseducatie volwassenen, Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 30. De notitie geniet echter grotere bekendheid onder de subtitel notitie PBVE, dan onder haar officiële titel. Ik zal de subtitel dan ook verder gebruiken om de notitie aan te duiden. 4 Hoofdstuk 1

17 zieningen en infrastructuren te komen, waarmee de slagkracht van scholings- en werkgelegenheidsbeleid wordt vergroot. Deze koppelingsgedachte is met PBVE voor de eerste maal operationeel gemaakt (notitie PBVE, 1987, p. 3). Binnen dit voorlopers- en experimenteer-kader moest de scholing ten behoeve van volwassenen met een zwakke positie op de arbeidsmarkt gestalte krijgen. Het beleidsprobleem, waarvoor de PBVE de (eerste aanzet van een) oplossing moest bieden, bestond voor het ministerie van O&W dus vooral uit het probleem dat het beroepsonderwijs niet voorbereid was op de toenemede vraag naar scholing van volwassenen en in het geloof dat de werking van het marktmechanisme voor een flexibeler antwoord op deze vraag kon zorgen (Van der Kamp & Mensen, 1989). Zoals aangegeven, valt de PBVE als voorloper van dit nieuwe beleid voor de beroepsgerichte volwasseneneducatie buiten het kader van dit onderzoek. Voor een verdere analyse van het (P)BVE-beleid op dit punt verwijs ik naar de programmeringsstudie Beroepsgerichte Volwasseneneducatie die Van der Kamp en Mensen (1989) hebben uitgevoerd ten behoeve van SVO en de recenter door Hoeben (1993) uitgevoerde beleidsanalyse van het overheidsbeleid voor het gehele BVE-terrein in het kader van zijn onderzoek naar de aansluiting van onderwijs en arbeidsmarkt in het Leerlingwezen en het Middelbaar Beroepsonderwijs. 1.4 Opheffing PBVE-maatregel, voortzetting scholingsbeleid De PBVE-maatregel was niet alleen voorloper van het nieuw vorm te geven beleid op het terrein van het beroepsonderwijs en de (beroepsgerichte) volwasseneneducatie, ze moest er uiteindelijk ook in opgaan. Als consequentie daarvan is de PBVE-maatregel met ingang van 1 januari 1994 opgeheven. Dat wil echter geenszins zeggen, dat daarmee ook een einde is gekomen aan PBVEachtige activiteiten. De functie van de PBVE is overgenomen door de geherstructureerde en zich nog herstructurerende (instellingen voor de) arbeidsvoorziening, beroepsonderwijs en (beroepsgerichte) volwasseneneducatie. Dat werd al aangekondigd in de notitie PBVE (1987, p. 7) waarin wordt gesteld, dat de planning, financiering en bekostiging uiteindelijk in deze wetgevingssystematiek dient te worden opgenomen. Met deze wetgevingssystematiek werden dezelfde wetten bedoeld als zojuist genoemd: IKVE, wet op de contractactiviteiten, WCBO en Arbeidsvoorzieningenwet (ibid.). Ook in de Memorie van toelichting bij de WCBO (Ministerie van O&W, 1992a) wordt gerefereerd aan het opgaan van de PBVE in het (Cursorisch) Beroepsonderwijs. De opheffing van de PBVE-maatregel per 1 januari 1994 is gebaseerd op de overweging van het Centraal Bestuur voor de Arbeidsvoorziening (CBA) en het Hoofdstuk 1 5

18 Ministerie van O&W, dat het niet meer noodzakelijk is om op landelijk niveau afspraken te maken over de p.b.v.e. De planning van scholing (..) is een regionale verantwoordelijkheid (..). De decentralisatie van het arbeidsvoorzieningsbeleid en de autonomie van de scholen zijn daarbij centraal uitgangspunt. Aangenomen mag worden dat vraag en aanbod op de regionale scholingsmarkt elkaar kunnen vinden (Uitleg, 1993, nr. 30, p. 29). De scholingsvraag wordt geformuleerd door de RBA s (Regionale Besturen voor de Arbeidsvoorziening). RBA en scholen - de scholen voor Cursorisch Beroepsonderwijs en de MBO-colleges, in de toekomst de Regionale Opleidings Centra (ROC s) - gaan in overleg na of en in hoeverre voor de realisering van de scholingsvraag gebruik gemaakt kan worden van het reeds door O&W gefinancierde scholingsaanbod. Meestal zijn dat de reguliere beroepsgerichte opleidingstrajecten, of reguliere trajecten die daarheen leiden. Aanvullende financiering van het RBA kan daarvoor dan achterwege blijven. Voor het overige scholingsaanbod moeten de scholen concurreren met andere scholingsinstellingen (ibid.). Beroepsgerichte scholing van volwassenen blijft dus, ook na opheffing van de PBVE, object van beleid. Het onderwerp van dit proefschrift en de resultaten van dit onderzoek zijn daarom ook voor de toekomst van belang met name voor de RBA s en de ROC s, respectievelijk beleid en veld op het terrein van de beroepsgerichte volwasseneneducatie nieuwe stijl. 1.5 Evaluatiekader PBVE In de tekst tot dusver zijn de begrippen (beroepsgerichte) volwasseneneducatie, (beroepsgerichte) scholing naast en door elkaar gebruikt. Gezien het geschetste beleid, dat gericht is op integratie van alle door O&W gefinancierde beroepsgerichte scholing en/of volwasseneneducatie onderling en met het reguliere beroepsonderwijs, is dat geen probleem of zelfs voor de hand liggend. Voor dit proefschrift geldt dat niet. Het is immers de bedoeling de beroepsgerichte scholing die specifiek gericht is op volwassenen met een zwakke positie op de arbeidsmarkt te onderzoeken. In de WCBO wordt het begrip specifieke scholing geïntroduceerd. Met dit begrip wordt echter specifiek de niet-reguliere scholing voor doelgroepen bedoeld, terwijl in de PBVE juist ook gebruik gemaakt werd van de reguliere beroepsopleidingen. In dit proefschrift zullen daarom de begrippen scholing en beroepsgerichte scholing worden gereserveerd voor de scholing zoals die is vormgegeven in het kader van de PBVE, dat wil zeggen: scholing gericht op laag opgeleide volwassenen met een zwakke positie op de arbeidsmarkt, bedoeld om hun positie te verbeteren en (zo veel mogelijk) vorm gegeven bij bestaande onderwijsinstellingen. 6 Hoofdstuk 1

19 In de notitie PBVE werden de hoofdlijnen van een evaluatieplan voor de PBVE geschetst, bestaande uit de volgende hoofdpunten (notitie PBVE, p. 22 e.v.): 1. produkt-evaluatie, met als centrale vraagstelling: is met de PBVE arbeidsmarktrelevante scholing voor de doelgroep gerealiseerd? 2. proces- of organisatie-evaluatie, met als centrale vraag: is met de PBVE een doelmatige en regionale organisatie van het scholingsaanbod mogelijk (snel, flexibel en toegesneden)? 3. beleidsevaluatie, met als centrale vraag: is het met de komst van de PBVE mogelijk een scholingsbeleid te ontwikkelen voor de ministeries van O&W en SZW gezamenlijk, dat gekenmerkt wordt door afstemming en samenhang, flexibiliteit, regionale aanpak en deregulering en decentralisatie? De evaluatie, advisering en informatievoorziening werd overgedragen aan een extern organisatiebureau (o.c., p. 13). Bij de start van de PBVE in 1987 is organisatiebureau Berenschot belast met deze taak van intermediair tussen overheid en veld. Met ingang van 1991 is deze taak overgedragen aan A&O Adviescentrum Opleidingsvraagstukken. Conform de voorschriften in de notitie (ibid.) werden driemaandelijkse gegevens opgeleverd betreffende het regionale opleidingsaanbod, deelnemersaantallen en hun kenmerken en uitstroomgegevens op het moment van verlaten van de PBVE, en werden jaarlijks evaluatieve jaarverslagen uitgebracht (zie bijvoorbeeld Berenschot, 1989; Cramer & Spithoven, 1992). Aanvankelijk werd verondersteld, dat met de informatie die opgeleverd zou worden door de coördinatiepunten, de ondersteuning en het organisatiebureau voldoende informatie verzameld zou zijn voor planmatige evaluatie. In de loop van de tijd is het evaluatieplan bijgesteld, met dien verstande, dat de verzamelde informatie uitdrukkelijk niet bedoeld was om een oordeel te kunnen geven over de effectiviteit van PBVE (Van der Kamp & Mensen, 1989, p. 33). Het onderhavige onderzoek past in de lijn van de produkt-evaluatie uit het evaluatieplan van de PBVE-notitie. Het bouwt voort op twee, elkaar aanvullende, eerder uitgevoerde uitstroomonderzoeken (Den Boer, 1991a en b), waartoe in diezelfde evaluatie-lijn opdracht is gegeven door de verantwoordelijke ministeries. Daarnaast is kennis over de PBVE verzameld in de vorm van door PBVE-coordinatiepunten uitgevoerde uitstroomonderzoeken in de eigen regio (Dirksen e.a., 1990; PBVE Oost Veluwe, 1990) en het OSAM-onderzoek naar de mogelijkheden van scholing van werklozen voor de metaal- en installatietechniek (Van der Aa e.a., 1989). Beschrijvingen van de inrichting en organisatie van de PBVE en invloed daarvan op de effecten, zijn uitgevoerd in onderzoek naar de regionale organisatie (De Koning e.a., 1991b), de vaststelling en effecten van de arbeidsmarktrelevantie van PBVE-cursussen (Onstenk & Wilbrink, 1992) en Hoofdstuk 1 7

20 in een derde aan dit proefschrift ten grondslag liggend onderzoek naar de inrichting en effecten van de praktijkcomponent in de PBVE (Den Boer & Hofman, 1992). Van een aantal andere scholingsinstellingen en -maatregelen in Nederland is meer kennis beschikbaar over effecten en ten dele ook over de invloed van de inrichting daarop. Met name door De Koning e.a. is onderzoek gedaan naar het door Arbeidsvoorziening gefinancierde deel van de scholing in Nederland. De effecten van scholing in Centra Vakopleiding (De Koning e.a., 1987 en 1988a), in Centra voor Beroepsoriëntatie en Beroepsopleiding (De Koning & Van Nes e.a, 1990) en in het kader van de Kaderregeling Scholing (De Koning & Van Nes e.a., 1989) zijn vergeleken met de effecten bij controlegroepen. 1.6 Beschikbare data Zoals gezegd, bouwt deze studie voort op drie onderzoeken, waarvan afzonderlijk verslag is gedaan. Twee daarvan betroffen de uitstroom uit de PBVE (Den Boer, 1991a en b). Het eerste (1991a) is uitgevoerd in opdracht van en gesubsidieerd door de sector Onderzoek Arbeidsmarkt Vraagstukken (OAV) van het toenmalige directoraat-generaal voor de Arbeidsvoorziening van het Ministerie van SZW te Rijswijk. Het is uitgevoerd bij een gedeelte van de PBVE-regio s. Ter aanvulling op dit eerste uitstroomonderzoek zijn in een tweede uitstroomonderzoek, SVO-project 0072, aanvullende gegevens verzameld in de overige PBVE-regio s. De verzamelde data zijn samengevoegd met de in het eerste onderzoek verzamelde data. De verslaglegging van het tweede onderzoek (Den Boer, 1991b) betreft de samengevoegde data. Het derde onderzoek, SVO-project 9065, betrof de inrichting van het praktijkgedeelte van de scholing en de extra bijdrage daarvan aan de effecten van de scholing (Den Boer & Hofman, 1992). De uitvoering van beide SVO-projecten was mogelijk dankzij subsidie van het Instituut voor Onderwijsonderzoek SVO, te Den Haag. Dit datamateriaal kon worden aangevuld met gegevens van het bureau van het CBA betreffende een groep ingeschrevenen bij arbeidsbureaus. Dit datamateriaal is verzameld in een proefonderzoek in het kader van de ontwikkeling van een onderzoeksinstrumentarium ter periodieke meting van het arbeidsmarktgedrag van werkzoekenden (Hoe Zoeken Werkzoekenden, 1990). Het is welwillend ter beschikking gesteld door onderzoeksbureau B&A-groep te Den Haag. Met behulp van deze gegevens konden de uitstroomgegevens van de PBVEcursisten worden vergeleken met een controlegroep. Daarnaast werden door het SCO-Kohnstamm-Instituut, het Instituut voor onderwijsonderzoek van de Universiteit van Amsterdam, data ter beschikking gesteld, die bij de PBVE-coördinatiepunten waren verzameld in het kader van 8 Hoofdstuk 1

21 het onderzoek naar de effecten van de arbeidsmarktrelevantie (Onstenk & Wilbrink, 1992). Met behulp daarvan kon een aantal aanvullende regio-kenmerken in het onderzoek worden meegenomen. 1.7 Probleemstelling In deze studie is in de eerste plaats nagegaan welke effecten scholing had op de positie van de deelnemende laag opgeleide volwassenen. Daarnaast is nagegaan welke specifieke invloeden de wijze van inrichting van de scholing had op de - positie van betrokkenen en welke interactie-effecten de kenmerken van inrichting in combinatie met de kenmerken van de betrokkenen hebben gehad. Tenslotte is de bijdrage nagegaan van de specifiek regionale organisatie van de scholing en de invulling die de coördinatiepunten daaraan gegeven hebben. Omdat de PBVE gericht (..) [was] op kwalificatie ten behoeve van het verwerven van een plaats op de arbeidsmarkt (Notitie PBVE, 1987, p. 9), wordt de arbeidsmarktpositie als belangrijkste maat voor effect beschouwd. Of de scholing de volwassenen geholpen heeft, wordt dus vooral afgemeten aan de kans op het vinden van een baan, aan de aard van deze baan (tijdelijk of vast) en het niveau ervan. Gezien het feit dat het opleidingsaanbod waarvoor de PBVE moest zorgen uit een samenhangend pakket van oriënterende, schakelende en kwalificerende programma s diende te bestaan, mag de arbeidsmarktpositie echter niet de enige maat voor effect zijn. Het optreden van effect wordt dus ook afgemeten aan (het niveau van) een eventueel gekozen vervolgopleiding. In het onderzoek konden de maatschappelijke effecten van scholing niet worden meegenomen: de beschikbare data zijn niet toereikend om uitspraken te doen over de invloed van scholing op de omvang van de werkloosheid en het herstel van de economie. Dergelijke effecten zijn overigens niet eenvoudig vast te stellen (zie paragraaf 2.2.2). Ook de vraagzijde van de arbeidsmarkt, de moeilijk vervulbare vacatures, moest in het onderzoek buiten beschouwing blijven, evenals het kostenaspect. Uitspraken over de efficiëntie van scholing, in termen van de verhouding van de kosten van scholing tot de maatschappelijke en economische opbrengst, zal de lezer op basis van de in dit onderzoek verzamelde gegevens niet tegenkomen. De vraagstelling voor het onderzoek luidt: 1. helpt scholing volwassenen met weinig vooropleiding aan werk of een vervolgopleiding? 2. welke soort scholing kunnen deze volwassenen het beste volgen? 3. helpt een bepaald soort scholing een bepaald soort laag opgeleide volwassenen beter dan een ander soort scholing? Hoofdstuk 1 9

22 4. helpt de regionale organisatie van de scholing extra? Leeswijzer De opzet van de studie is als volgt. In hoofdstuk 2 wordt het wetenschappelijk kader voor het onderzoek geschetst. Dat is in de eerste plaats gebaseerd op een analyse van het scholingsbeleid, dat in het kader van de PBVE werd gevoerd. De gereconstrueerde vooronderstellingen in het beleid worden afgezet tegen de beschikbare theoretische en empirische kennis. Op basis daarvan zijn tien hypotheses geformuleerd. In hoofdstuk 3 is de onderzoeksopzet beschreven. Het onderzoek valt in drie delen uiteen, passend bij respectievelijk onderzoeksvraag 1, de beide onderzoeksvragen 2 en 4 en onderzoeksvraag 3. Hoofdstuk 4 heeft een beschrijvend karakter. Het is bedoeld als toelichting bij de hoofdstukken 5, 6 en 7 en om een aantal keuzes te maken en toe te lichten rond de in analyse genomen onderzoeksgroep en het gekozen design voor de beantwoording van onderzoeksvraag 3. In hoofdstuk 5 wordt de eerste onderzoeksvraag beantwoord door de posities op de arbeidsmarkt te vergelijken van een groep PBVE-cursisten en een controlegroep. In hoofdstuk 6 worden de tweede en de vierde onderzoeksvraag beantwoord, door na te gaan wat de bijdrage is van de inrichting en de regionale organisatie van de scholing op het resultaat ervan. In hoofdstuk 7 wordt de derde onderzoeksvraag beantwoord, betreffende de interactieve invloed van de inrichting en de cursist. In hoofdstuk 8 tenslotte wordt het geheel samengevat, bediscussieerd en worden conclusies getrokken. 10 Hoofdstuk 1

23 2. WETENSCHAPPELIJK KADER 2.1 Inleiding Dit onderzoek kan getypeerd worden als een ex post beleidsevaluatie, een achteraf uitgevoerde evaluatie van uitgevoerd beleid. Het raakt aan een aantal onderzoeksterreinen, zoals de aansluiting van onderwijs en arbeidsmarkt, de vormgeving van het beroepsonderwijs en (de effecten van) leren in de praktijk, maar komt daar niet direct uit voort. Voor het ontwerpen van een wetenschappelijk onderzoekskader is daarom een werkwijze gevolgd, die overeenkomsten vertoont met een ex ante evaluatie van voorgestaan beleid. Deze werkwijze bestaat uit drie stappen. In de eerste stap wordt het gevoerde scholingsbeleid beschreven en wordt getracht de gehanteerde beleidstheorie te reconstrueren door de relaties te expliciteren tussen middelen en doelen die beleidvoerders impliciet of expliciet hebben verondersteld. Paragraaf 2.2 is hieraan gewijd. In de tweede stap worden empirische kennis en (aanzetten tot) theorie op de terreinen waarop de beleidstheorie zich beweegt, geïnventariseerd en zo mogelijk geïntegreerd. Paragraaf 2.3 is daaraan gewijd. Daarbij zal ik me beperken tot onderzoek in het veld van scholing en beroepsonderwijs. Met deze inventarisatie van beschikbare kennis en theorie kan een begrippenkader worden opgebouwd en kan de derde stap worden uitgevoerd, die bestaat uit een confrontatie van de beleidstheorie en de beschikbare empirische en theoretische kennis en inzichten. Op basis daarvan kunnen de veronderstellingen, die ten grondslag liggen aan de beleidstheorie, worden uitgewerkt tot hypotheses voor onderzoek. Daarbij moet worden opgemerkt, dat een deel van de beschreven empirische kennis beschikbaar is gekomen, nadat het beleid was geformuleerd. Hoewel de gevolgde werkwijze er overeenkomsten mee vertoont, is de uitgevoerde analyse dus geen echte ex ante evaluatie; dan hadden vooraf met behulp van de dan ter beschikking staande kennis en theorie de beleidsvooronderstellingen op hun geldigheid, consistentie, etc., moeten worden getoetst. Het uitvoeren van een ex ante evaluatie van het beleid was ook geen onderzoeksdoel. De beleidsanalyse is uitsluitend uitgevoerd met als doel de onderzoeksvragen uit te werken in hypotheses. De confrontatie van beleidstheorie en beschikbare kennis en theorie vindt plaats in parargraaf 2.4. Hoofdstuk 2 11

24 2.2 Beleidsanalyse Met PBVE werd beoogd een begin te maken met nieuw beleid dat het gehele veld van de volwasseneneducatie en het beroepsonderwijs aangaat. Het scholingsbeleid, dat in dit kader gestalte moest krijgen, moet daar min of meer uit worden losgeweekt. In paragraaf is een poging daartoe gedaan, in de vorm van een beschrijving van het uit de PBVE-notitie te distilleren scholingsbeleid. Vervolgens is in getracht de gehanteerde beleidstheorie(ën) te reconstrueren, door de expliciet en, voor zover mogelijk, de impliciet veronderstelde middel-doel-relaties te expliciteren Beschrijving van het scholingsbeleid in het kader van de PBVE Uitgangspunt Nieuw aan de PBVE was de gemeenschappelijke betrokkenheid van de ministeries van O&W en SZW. De door beide ministeries afzonderlijk gefinancierde voorgangers van de PBVE, de BKE-projecten en de CJW, zijn in de PBVEmaatregel opgegaan. Met de PBVE werd niet beoogd nieuwe scholing op te zetten. Het was juist de bedoeling door verbeterde afstemming, planning en organisatie efficiënter en effectiever gebruik te maken van de reeds bestaande scholingsvoorzieningen. Met de PBVE-maatregel werd beoogd regionale samenwerkingsverbanden aan te zetten tot de opzet van een samenhangend, flexibel en arbeidsmarktrelevant scholingsaanbod voor groepen met een zwakke positie op de arbeidsmarkt (notitie PBVE, 1987, p. 4). Doelstelling Het scholingsaanbod is afgestemd op de genoemde doelgroepen en gericht op kwalificatie ten behoeve van het verwerven van een plaats in het arbeidsbestel (o.c., p. 9). Bovendien biedt [PBVE] een opleidingstraject, dat kwalificeert om te voorzien in de behoeften op de regionale arbeidsmarkt (o.c., p. 10). Doelgroep Onder zwakke doelgroepen werden personen van 18 jaar en ouder met een geringe schoolopleiding verstaan (o.c., p. 8). Onder een geringe vooropleiding werd verstaan: - een LBO-opleiding op maximaal B-niveau; - een afgebroken MAVO-opleiding; 12 Hoofdstuk 2

25 - maximaal drie jaar HAVO of VWO; - een verouderde opleiding. Binnen deze doelgroep is de PBVE met name gericht op werklozen, personen die met werkloosheid bedreigd worden, (herintredende) vrouwen, leden van minderheden en randgroepen. (..) Speciale aandacht wordt tevens gevraagd voor schoolverlaters uit het Voortgezet Speciaal Onderwijs (VSO) (ibid.). Inhoud Het scholingsaanbod diende te bestaan uit een samenhangend pakket van oriëntatie, voor- en nevenschakeling en beroepskwalificatie, waarin zowel de theorie als de praktijkcomponent zijn begrepen (ibid.). Voor zover mogelijk werd aangesloten bij het reeds bestaande scholingsaanbod, maar indien gewenst, kon ook nieuw of aangepast scholingsaanbod worden ontwikkeld. Onderwijskundige uitgangspunten De volgende onderwijskundige uitgangspunten zijn voor het aanbod geformuleerd (o.c., p. 9): - een drempelloze instroom; - flexibele in- en uitstroom; - flexibel aanbod van programma s voor (deel-)kwalificaties; - arbeidsmarktrelevant scholingsaanbod; - gemoduleerd scholingsaanbod. Beoogd kwalificatieniveau Een beoogd kwalificatie-niveau was niet vermeld. Indicaties voor een beoogd niveau kunnen afgeleid worden uit het voornemen om voor de te ontwikkelen scholingsprogramma s primair gebruik [te maken] (..) van landelijk vastgestelde gemoduleerde Leerlingwezenopleidingen met landelijk vastgestelde deel- en eindkwalificaties. Daarmee was bedoeld te voorkomen dat PBVE vervalt tot functietraining (o.c., p. 10). In de praktijk werd gangbaar het niveau van beginnend beroepsbeoefenaar - dat is eindniveau primair Leerlingwezen - als streefniveau te nemen (mondelinge mededeling PBVE-coördinatoren). Uitvoering Het scholingsaanbod diende gerealiseerd te worden bij bestaande scholingsinstellingen die gefinancierd worden door het ministerie van O&W, zoals Streekscholen, scholen voor deeltijd-kmbo en scholen voor dag- en avondonderwijs, of door het ministerie van SZW, zoals de Centra Vakopleiding (CV s) en de Centra Beroepsoriëntatie en Beroepsoefening (CBB s). Ook opleidingsinstellin- Hoofdstuk 2 13

26 gen uit de particuliere sector, zoals bedrijfsscholen en particuliere opleidingsinstellingen, werden niet uitgesloten (o.c., p. 9). Organisatie Voor de uitvoering van dit beleid zijn in regionale coördinatiepunten PBVE in het leven geroepen. Deze coördinatiepunten hadden tot taak een regionaal samenwerkingsverband van opleidingsinstellingen te organiseren en een regionaal samenhangend scholingsaanbod te ontwikkelen (o.c., p. 17). Met ingang van 1 augustus 1991 zijn deze taken overgedragen aan de Regionale Bureaus Onderwijs (RBO s). Planning Voor de uitvoering van de PBVE werden jaarlijks scholingsplannen opgesteld. Het was de bedoeling gebruik te maken van een integrale aanpak van de behoefte van zowel landelijke als regionale arbeidsmarkt. Medewerking van de sociale partners werd daartoe van bijzonder belang geacht (o.c., p. 10). Informatie omtrent de re-gionale behoefte diende te worden opgeleverd door het gewestelijk arbeidsbureau (GAB). De scholingsplannen werden getoetst op hun arbeidsmarktrelevantie door een toetsingscommissie, waarin gemeente, werkgevers, werknemers en arbeidsbureau zitting hadden (o.c., p. 18). Na inwerkingtreding van de arbeidsvoorzieningenwet, werd deze taak overgedragen aan het RBA. Financiering De financiering liep langs twee kanalen. In de eerste plaats was dat de autonome of reguliere financiering van educatief aanbod, waarover instellingen beschikken vanwege wet- en regelgeving danwel taakstelling (o.c., p. 20). Daarnaast waren er activiteiten, die additioneel moesten worden gefinancierd. Daarvoor stelde de overheid per volletijdsdeelnemers [fte s genoemd] op kalenderjaarbasis, mits deelnemers zijn opgenomen in een goedgekeurd scholingsplan, financiële middelen ter beschikking (ibid.). Het gaat hierbij in beginsel om het ontwikkelen en het aanbieden van oriëntatie- en schakelprogramma s. Voorts kunnen activiteiten zoals ondersteuning, niet autonoom/regulier bekostigde cursussen, alsmede huisvesting, inventaris, kinderopvang en overige zaken uit deze middelen worden bekostigd. (..) Het voorlopige subsidiebedrag vormt een afgeleide van het aantal fte s dat een GAB aan een PBVElokatie ter beschikking stelt (p. 21). De ervaringen met de BKE-projecten hebben uitgewezen, dat een coördinatiepunt - gelet op de overheadkosten - eerst levensvatbaar is bij het behalen van 125 fte s (p. 20). 14 Hoofdstuk 2

27 2.2.2 Middel-doel-reconstructie Van der Kamp en Mensen (1989) hebben in hun probleemverkenning niet alleen de voorlopersfunctie van de PBVE geanalyseerd (zie 3.1), maar ook de scholingsfunctie. Voor de hier uit te voeren middel-doel-reconstructie wordt gebruik gemaakt van en voortgebouwd op hun beleids-analyse op dit punt. In schema 2.1 is het door hen gebruikte model voor beleidsanalyse enigszins verkort weergegeven. Schema 2.1 Beleidsanalysesmodel, naar Van der Kamp en Mensen, 1989 In dit model wordt ervan uitgegaan, dat een beleidsprogramma gericht is op de oplossing van een sociaal probleem. Het beleidsprogramma voor de (P)BVE [was] gericht op bestrijding van de werkloosheid en herstel van de economie (Van der Kamp & Mensen, 1989, p. 10). Het beleidsprogramma was gericht op een aantal doelgroepen, bij wie het sociale probleem zich vooral voordeed. Deze doelgroepen komen bij de uitvoering van het beleidsprogramma terug als deelnemerskenmerken. Het beleidsprogramma kende een aantal doelen, de Hoofdstuk 2 15

28 beoogde beleidseffecten (verbetering van de positie van laag opgeleide volwassenen en vervulling van moeilijk vervulbare vacatures). Bij de implementatie van het beleidsprogramma (de opzet van de organisatie, planning, financiering en uitvoering van de scholing) kan het nodige mis gaan. Ten gevolge daarvan, maar ook ten gevolge van het beleidsprogramma zelf, kunnen voorziene en onvoorziene neveneffecten optreden (zoals verdringing, concurrentievervalsing, e.d.). Alle effecten gezamenlijk bepalen de doeltreffendheid van het beleidsprogramma voor de oplossing van het sociale probleem, waarbij rekening gehouden moet worden met het feit dat andere factoren dan het beleidsprogramma het sociale probleem kunnen beïnvloeden. Aan de hand van dit model zal gepoogd worden de beleidstheorie rond scholing in het kader van de PBVE te reconstrueren. In deze paragraaf zal getracht worden de impliciete of expliciete veronderstellingen te reconstrueren achter de keuzes voor scholing, doelgroepen, inrichting van de scholing en implementatie-instrumenten. Deze veronderstellingen worden in de tekst genummerd weergegeven. Daarmee is in wezen de beleidstheorie beschreven. In paragraaf wordt de beleidstheorie op basis daarvan samengevat en beschreven in termen van middelen en doelen. In subparagraaf I zal uit de doelen, uit de overwegingen voor de keuze van scholing als middel om die doelen te realiseren en uit de overwegingen die geleid hebben tot de keuze van de doelgroepen, worden gereconstrueerd welke veronderstellingen aan de keuze van het middel scholing ten grondslag lagen. Niet elke cursus of opleiding paste in het beleidsprogramma van de PBVE, daarvoor moest aan een aantal voorwaarden voldaan zijn. In subparagraaf II zullen deze voorwaarden worden beschreven en er zal een poging worden gedaan tot reconstructie van overwegingen die tot deze restricties hebben geleid. Voor de implementatie - de invoering van het beleidsprogramma zoals door het beleid bedoeld - is een aantal instrumenten aangereikt, zoals de regionale organisatie en de planning van de scholing. De beschrijving van het implementatie-instrumentarium en de reconstructie van overwegingen die tot dit instrumentarium hebben geleid staan in subparagraaf III. I Het beleidsprobleem: verbetering van kansen van zwakke groepen In de notitie PBVE zijn twee doelstellingen voor de te realiseren scholing genoemd. Bij de uitwerking van het programma-aanbod is als doelstelling vermeld, dat het aanbod afgestemd is op de doelgroep en gericht [is] op kwalificatie ten behoeve van het verwerven van een plaats in het arbeidsbestel (notitie PBVE, 1987, p. 9). Bij de uitwerking van de arbeidsmarktuitgangspun- 16 Hoofdstuk 2

29 ten is aangegeven, dat de PBVE een opleidingstraject [biedt] dat kwalificeert om te voorzien in de behoeften op de regionale arbeidsmarkt (o.c., p. 10). Door de beleidvoerders is het sociale probleem van hoge werkloosheid onder groepen met weinig vooropleiding geherdefinieerd als het probleem dat bepaalde groepen in de samenleving, bestaande uit personen met weinig of een verouderde vooropleiding, minder kansen hadden op de arbeidsmarkt. Door de beleidvoerders werd tussen deze beide fenomenen een oorzakelijk verband gezien. Dat blijkt uit de volgende citaten. Veelal zal een dergelijke niveau [de in bij Doelgroep genoemde niveaus van vooropleiding] onvoldoende blijken om zonder meer een plaats op de huidige arbeidsmarkt te verwerven. (..) Het niveau [van de verouderde opleidingen] [is] (gedeeltelijk) niet (meer) aangepast aan de eisen die de huidige beroepsuitoefening aan iemand stelt. (..) Door het tot nog toe ontbreken van een voldoende en bijdetijds opleidingsniveau zijn de arbeidsmarktkansen van de hier bedoelde doelgroepen zwak (o.c., p. 8). Er werd dus verondersteld, dat: 1. personen met een lage of verouderde vooropleiding een zwakke arbeidsmarktpositie hadden als gevolg van hun lage of verouderde vooropleiding; en dat: 2. deze personen hun arbeidsmarktpositie dus konden verbeteren door hun opleidingsniveau te verhogen (door middel van scholing). Vermoedelijk lag de basis voor een dergelijke veronderstelling in statistisch materiaal, waaruit bleek, dat de werkloosheid onder groepen met weinig vooropleiding (alleen basisonderwijs, LBO of MAVO) het hoogst was en onder groepen met wat meer vooropleiding (MBO) het laagst (zie bij voorbeeld Kooistra & Kroft, 1986 en SCP, 1992). Binnen de doelgroep van personen met een lage of verouderde vooropleiding werd vervolgens extra aandacht gevraagd voor met werkloosheid bedreigden, (herintredende) vrouwen, leden van minderheden, randgroepen en schoolverlaters uit het VSO (notitie PBVE, 1987, p. 8). Een motivatie voor deze keuze van specifieke doelgroepen is niet gegeven. Waarschijnlijk is de basis voor de keuze van een deel van de genoemde specifieke doelgroepen gelegen in hetzelfde soort statistisch materiaal, waaruit bleek en blijkt, dat de werkloosheid onder allochtonen, randgroepen en schoolverlaters uit het VSO extra hoog is (zoals aangehaald in bijvoorbeeld SCP, 1992). Bij deze groepen worden de problemen, die verondersteld werden veroorzaakt te zijn door een laag opleidingsniveau, gecompliceerd door een extra laag niveau (VSO), de gevolgen van drop-out-problemen bestaande uit motivatie- en attitude-problemen (randgroepen) of door taalproblemen (allochtonen). De veronderstellingen die aan de keuze van deze drie specifieke doelgroepen Hoofdstuk 2 17