Aan de minister voor Rechtsbescherming Ministerie van Justitie en Veiligheid Drs. S. Dekker Postbus EH DEN HAAG. 2019/003/AvD/VB/LR

Transcriptie

1 Aan de minister voor Rechtsbescherming Ministerie van Justitie en Veiligheid Drs. S. Dekker Postbus EH DEN HAAG Onderwerp Contouren herziening stelsel gefinancierde rechtsbijstand Datum 9 januari 2019 Ons kenmerk 2019/003/AvD/VB/LR Geachte heer Dekker, Het College voor de Rechten van de Mens (hierna: College) heeft kennis genomen van de brief die u op 9 november jongstleden naar de Tweede Kamer hebt gestuurd over de contouren voor de herziening van het stelsel voor gesubsidieerde rechtsbijstand. Het College ziet in de mensenrechtelijke implicaties van die contouren aanleiding om op de brief te reageren. Deze reactie bouwt voort op opmerkingen die het heeft gemaakt rond een eerder wetsvoorstel voor de modernisering van de rechtsbijstand. 1 Toegang tot het recht vormt tevens het hoofdthema van de aankomende Jaarrapportage 2018 van het College. Het College is allereerst van opvatting dat de brief een aantal sterke punten bevat. Het College onderschrijft de constatering dat het huidige stelsel onder druk staat, en de noodzaak om het stelsel toekomstbestendig te maken. Het College is bovendien verheugd dat de noodzaak wordt benadrukt van het waarborgen van toegang tot het recht voor minder draagkrachtigen, teneinde het gevaar van klassenjustitie en verminderd vertrouwen in de rechtsstaat te voorkomen. Het College maakt zich er echter zorgen over dat het uitgangspunt kennelijk is dat de hervormingen binnen het in het regeerakkoord gestelde budgettaire kader plaats moeten vinden, waarmee financiële overwegingen leidend worden, in plaats van de verdragsrechtelijke verplichting praktische en effectieve toegang 1 Zie Advies aan de Minister van Veiligheid en Justitie naar aanleiding van de internetconsultatie van 16 februari 2017 tot 14 april 2017, na te lezen op Pagina 1 van 5 Postbus Kleinesingel 1-3 T info@mensenrechten.nl 3500 DA Utrecht 3572 CG Utrecht F

2 tot het recht te bieden. 2 Deze verplichting zou volgens het College uitgangspunt moeten zijn voor ieder stelsel van rechtsbijstand, ook als daarvoor extra investeringen benodigd zijn. Ook wordt er in de brief niet verder ingegaan op het feit dat bepaalde zaken en geschillen momenteel al zijn uitgesloten van rechtsbijstand, en hoe dat zich verhoudt tot de voorgestelde wijzigingen. Naast deze bezwaren heeft het College een aantal aandachtspunten. Deze punten betreffen voorstellen die mogelijk gevolgen kunnen hebben voor gelijke toegang tot het recht. Eerstelijns juridische hulp Eén van de kernelementen van de herziening is dat er meer nadruk komt te liggen op laagdrempelige voorzieningen voor informatie en zelfhulp, en op de eerstelijns rechtsbijstand. In beginsel steunt het College deze ontwikkeling. In eerdere adviezen heeft het College gewezen op het belang van de beschikbaarheid en toegankelijkheid van informatie om rechtsgeschillen te voorkomen, of minder te laten escaleren. 3 Bovendien is het belangrijk dat burgers goed op de hoogte zijn van de rechten die zij hebben, op een manier die voor hen toegankelijk is. 4 In dat kader ziet het College ook de noodzaak van samenwerking tussen verschillende soorten juridische dienstverlening en andere vormen van sociale hulpverlening om de rechtspositie van alle personen in Nederland beter te ondersteunen bij het realiseren van hun rechten. Tegelijk merkt het College op dat de plannen op dit terrein nog onvoldoende zijn uitgewerkt om de gevolgen ervan goed in te schatten, terwijl er duidelijke risico s liggen voor met name het recht op toegang tot de rechter. Dit is een fundamenteel recht. 5 Burgers mogen hier van afzien ten gunste van alternatieve geschillenbeslechting, maar deze keuze moet vrijwillig, weloverwogen en expliciet worden gemaakt. Het alternatief moet ook met voldoende waarborgen zijn omkleed en een vergelijkbaar niveau aan rechtsbescherming bieden. Het College hoopt dat bij de nadere uitwerking van de voorgestelde voorzieningen zal blijken dat wel aan deze eisen wordt voldaan. Ook zet het College vraagtekens bij de verhouding tussen het gebruik van online tools en digitaal beschikbare informatie enerzijds, en fysiek toegankelijke hulp en informatie anderzijds. Ervaringen met bijvoorbeeld digitalisering van gemeentelijke dienstverlening laten zien dat lang niet alle burgers even digitaal vaardig zijn om dergelijke tools te kunnen gebruiken. Bij onvoldoende fysieke ondersteuning lopen mensen daarom het risico van toegankelijke informatie over het recht uitgesloten te worden. 2 Zie o.a. EHRM 9 oktober 1979, nr. 6289/73 (Airey t. Ierland), EHRM 9 december 1994 en EHRM 7 mei 2002, nr /99 (McVicar t. het Verenigd Koninkrijk). 3 Zie Reactie van het College voor de Rechten van de Mens op het 'Advies integrale geschilbeslechting in het sociaal domein', 2017, p Zie onder andere de checklist van de Raad van Europa voor de toegankelijkheid van de rechtspraak van 3 juli 2008, CEPEJ (2008). 5 Zie EHRM 21 februari 1975, nr. 4451/70 (Golder t. het Verenigd Koninkrijk). Pagina 2 van 5

3 De brief legt veel nadruk op het Juridisch Loket als eerstelijns hulpverlener. In het huidige systeem heeft deze voorziening een advies- en doorverwijsfunctie. Het is de vraag of deze in de huidige situatie voldoende in staat is om zelfstandig eerstelijns rechtshulp te bieden op een niveau dat voldoet aan het vereiste van effectieve rechtsbescherming. Het College wijst er voorts op dat het Juridisch Loket slechts 19 locaties heeft en zelfs in grotere steden als Amersfoort, Wageningen en Heerenveen niet aanwezig is. Bovendien zijn veel vestigingen slechts enkele uren per week fysiek geopend. Dit kan een significante barrière vormen voor personen die minder mobiel zijn, en/of onvoldoende flexibel zijn in hun werktijden om daadwerkelijk naar het Juridisch Loket te komen. Van belang is dat de eerstelijns rechtshulp voor iedereen in Nederland voldoende fysiek toegankelijk is. Het College beveelt daarom aan dat in de definitieve plannen de toegankelijkheid van (digitale) informatie voor iedereen gewaarborgd wordt, en dat gemonitord wordt of dit in de praktijk ook het geval is. Daarnaast beveelt het College aan dat er significante investeringen worden gedaan in verleners van eerstelijns rechtshulp om de fysieke en geografische toegankelijkheid daarvan te verbeteren. Risico s triage aan de voorkant Een ander onderdeel van de herziening is dat een onafhankelijke instantie zal beoordelen welke zaken in aanmerking komen voor gesubsidieerde rechtsbijstand en wanneer iemand andere (lichtere) vormen van hulp moet krijgen. Deze instantie zal hierbij niet alleen naar de juridische kant, maar ook naar onderliggende problemen kijken. Een werkwijze waarin de oplossing van problemen en niet de procedure centraal staat, kan volgens het College genoegdoening aan de rechtzoekende bieden en daarmee bijdragen aan effectieve rechtsbescherming. Een punt van zorg is echter dat de onafhankelijke instantie verzoeken om rechtsbijstand zal toetsen op nut en noodzaak. Uit de jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) volgt dat gesubsidieerde rechtsbijstand onder meer kan worden beperkt met het oog op de doelmatigheid en slagingskans van een procedure. 6 Er moeten dan wel concrete waarborgen aanwezig zijn om willekeur in de toekenning van rechtsbijstand te voorkomen. 7 Het College mist in de brief zulke waarborgen. Het criterium van nut en noodzaak is namelijk te veelomvattend en vooralsnog onvoldoende duidelijk uitgewerkt. Dit roept de vraag op of op basis hiervan goed 6 Zie EHRM 15 februari 2005, nr /01 (Steel en Morris t. het Verenigd Koninkrijk). 7 Zie EHRM 10 september 2000, nr /98 (Gnahoré t. Frankrijk), para. 41; EHRM 26 februari 2002, nr /99 (Essaadi t. Frankrijk), para. 36; EHRM 26 februari 2002, nr /99 (Del Sol t. Frankrijk), para. 26; EHRM 12 juni 2007, nr /99 (Bakan t. Turkije), para Zie ook Advies aan de Minister van Veiligheid en Justitie naar aanleiding van de internetconsultatie van 16 februari 2017 tot 14 april 2017, na te lezen op Pagina 3 van 5

4 onderbouwde beslissingen over (de weigering van) toevoegingen kunnen worden gemaakt. Ook vraagt het College zich af of de onafhankelijke instantie over de nodige proceservaring zal beschikken om dergelijke afwegingen te maken. Dergelijke waarborgen zijn in het bijzonder nodig om te garanderen dat kwetsbare groepen, zoals sociaaleconomisch zwakkere mensen, minderheden en mensen met een beperking, in dezelfde mate gebruik kunnen maken van het rechtsstelsel als iedere andere burger. Juist die groepen, die vaak afhankelijk zijn van de overheid voor de realisatie van hun rechten, hebben belang bij onafhankelijke geschilbeslechting als die rechten in het geding komen. Een triageprocedure zorgt mogelijk voor meer papierwerk en vertraging en creëert voor hen mogelijk een extra drempel voor toegang tot het recht. Het College beveelt daarom aan dat in de definitieve plannen nader wordt uitgewerkt wat wordt bedoeld met nut en noodzaak. Ook is van belang dat een systeem van gesubsidieerde rechtsbijstand waarborgen bevat om te zorgen dat beslissingen over toevoegingen zorgvuldig worden genomen. Tot slot roept het College de minister op om concrete waarborgen te formuleren om te voorkomen dat kwetsbare groepen disproportioneel benadeeld worden in de triageprocedure. Aanbesteding van rechtsbijstand Tot slot heeft het College enkele opmerkingen over de voorgestelde rechtshulppakketten en de aanbesteding daarvan. Het is goed dat rechtzoekenden vanaf het begin zullen weten waar ze financieel aan toe zijn. Wel brengt de aanbesteding van de gefinancierde rechtsbijstand risico s met zich mee. Zo bestaat er een gevaar dat het aanbod van rechtsbijstand in het nieuwe stelsel minder bereikbaar wordt voor bepaalde groepen burgers, bijvoorbeeld voor ouderen en laaggeletterden. Zij kunnen verstrikt raken in de complexiteit van verschillende rechtshulppakketten. De contourenbrief lijkt uit te gaan van zelfredzame burgers die beschikken over (juridische) vaardigheden om informatie te verzamelen en een weloverwogen keuze te maken tussen verschillende aanbieders. Zoals eerder aangegeven in deze brief is dat geen vanzelfsprekendheid. Het College pleit dan ook voor voldoende persoonlijke ondersteuning voor mensen die rechtshulppakketten willen aanvragen. Een andere kwestie is de vraag of er nog voldoende ruimte is voor vrije advocaatkeuze binnen de voorgestelde pakketten. Het College wijst erop dat vrije advocaatkeuze slechts onder strikte voorwaarden beperkt mag worden, ook wanneer iemand een rechtsbijstandsverzekering heeft. 8 Het College beveelt daarom aan dat vrije advocaatkeuze ook binnen de voorgestelde pakketten gegarandeerd blijft. 8 Zie HvJ EU, 7 november 2013, C-442/12 en HvJ, 7 april 2016, C-460/14. Pagina 4 van 5

5 Daarnaast wijst het College erop dat de voorwaarden waaronder een rechtshulppakket wordt aangeboden aan de burger niet mogen leiden tot een situatie waarin het recht op toegang tot het recht in de kern wordt aangetast. Beslissingen inzake het wel of niet accepteren van een schikking of het instellen van een rechtsmiddel behoren uiteindelijk toe aan de rechtszoekende zelf en dienen vrijwillig genomen te worden, het accepteren van een rechtshulppakket mag deze beslissingsvrijheid van de rechtszoekende niet in de kern beperken. Tot slot Gesubsidieerde rechtsbijstand is voor een grote groep mensen een noodzakelijke voorwaarde om praktisch en effectief toegang tot het recht te hebben. Het inrichten van een transparant en met voldoende waarborgen omkleed stelsel is dan ook een verplichting voor de overheid. De overheid heeft een ruime beleidsvrijheid om een afweging te maken omtrent de besteding van publieke middelen. Deze budgettaire afwegingen mogen echter nooit het recht op toegang tot het recht in de kern aantasten. Op basis van de bovenstaande punten uit de contourenbrief concludeert het College dat daar een substantieel risico voor bestaat, dat ondervangen zal moeten worden in de definitieve plannen. Wij gaan graag met u in gesprek over bovenstaande bevindingen en over toegang tot het recht. Mocht u nog vragen hebben, dan kunt u contact opnemen met Anne van Eijndhoven, beleidsadviseur, via a.van.eijndhoven@mensenrechten.nl. Een afschrift van deze brief sturen wij aan de Tweede Kamercommissie voor Justitie en Veiligheid, ten behoeve van het Algemeen Overleg op 16 januari aanstaande. Met vriendelijke groet, Mr. Adriana C.J. van Dooijeweert Voorzitter Pagina 5 van 5