v o o r d r a c h t 19 december 2017 Documentnummer : , R&S Nummer 58/2017 Dossiernummer : K3115

Transcriptie

1 v o o r d r a c h t 19 december 2017 Documentnummer : , R&S Nummer 58/2017 Dossiernummer : K3115 Voordracht van Gedeputeerde Staten aan Provinciale Staten van Groningen tot vaststelling van het provinciaal inpassingsplan "Agrarische bouwpercelen". 2. Doel en wettelijke grondslag 1. Samenvatting U heeft op 9 november 2016 een voorbereidingsbesluit genomen, waarbij is verklaard dat het uw voornemen is om een inpassingsplan vast te stellen dat voorkomt dat een agrarisch bedrijf kan uitbreiden op een bestaand aangrenzend agrarisch bouwperceel, zonder dat de maatwerkmethode en het Groninger Verdienmodel (hierna: het GVm) worden toegepast. Het gaat daarbij om een situatie waarin de gezamenlijke oppervlakte van de beide bouwpercelen meer dan 2 hectare bedraagt. Na overleg met de gemeenten, de LTO-Noord en de NMF-Groningen, hebben wij een ontwerp voor het inpassingsplan "Agrarische bouwpercelen" in procedure gebracht. Op verzoek van de gemeenten voorziet dit inpassingsplan ook in de toepassing van de maatwerkmethode in een situatie waarin een agrarisch bedrijf uitbreidt op een aangrenzend bouwperceel en de gezamenlijke oppervlakte van beide bouwpercelen tussen 1 en 2 hectare bedraagt.over het ontwerpinpassingsplan is bij u een aantal zienswijzen ingediend. Naar aanleiding van deze zienswijzen stellen wij u voor om het plan op een aantal onderdelen gewijzigd vast te stellen. Doel Met deze Voordracht wordt uitvoering gegeven aan uw op 9 november 2016 genomen voorbereidingsbesluit, waarbij is verklaard dat een inpassingsplan wordt voorbereid dat er in voorziet dat de maatwerkmethode en het GVm ook van toepassing zijn in een situatie dat een agrarisch bedrijf uitbreidt op een bestaand aangrenzend agrarisch bouwperceel en de gezamenlijke oppervlakte van de bouwpercelen meer dan 2 hectare bedraagt. Wettelijke grondslag Op grond van artikel 3.26 van de Wet ruimtelijke ordening bent u bevoegd om een inpassingsplan vast te stellen indien sprake is van provinciale (ruimtelijke) belangen en de gemeenteraad vooraf is gehoord. Het besluit tot vaststelling van het inpassingsplan moet voldoen aan het recht, waaronder de beginselen van behoorlijk bestuur. Dat betekent dat het besluit gebaseerd moet zijn op voldoende kennis over de relevante feiten en belangen en deugdelijk moet worden gemotiveerd. Daarnaast mogen de voor één of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van het besluit niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. 3. Procesbeschrijving en planning Bij brief van 19 april 2016 hebben wij u geïnformeerd over de uitkomst van het onderzoek dat wij op uw verzoek hebben ingesteld naar de juridische mogelijkheden om te voorkomen dat een agrarisch bedrijf kan uitbreiden op een bestaand aangrenzend agrarisch bouwperceel, zonder dat de maatwerkmethode en het GVm worden toegepast. Het gaat daarbij om een situatie waarin de gezamenlijke oppervlakte van de beide agrarische bouwpercelen meer dan 2 hectare bedraagt. De aanleiding tot dit onderzoek was gelegen in de uitbreiding van een melkrundveehouderijbedrijf op een aangrenzend agrarisch bouwperceel in Wedderveer, waarbij de gezamenlijke oppervlakte 58-1

2 van de beide agrarische bouwpercelen (ruimschoots) meer dan 2 hectare bedraagt. Een dergelijke ontwikkeling kan, zo hebben wij in voormelde brief gesteld, ook elders plaatsvinden. Op 6 juli 2016 heeft u onze conclusie gedeeld dat een provinciaal inpassingsplan voor het beoogde doel het meest geschikte instrument is. Voorts heeft u ons in deze vergadering verzocht om een voorbereidingsbesluit voor te bereiden dat voorkomt dat zich in de periode tot aan de inwerkingtreding van het inpassingsplan ongewenste ontwikkelingen kunnen voordoen. Bij Voordracht van 13 september 2016, nr. 64/2016, hebben wij u voorgesteld om te verklaren dat een inpassingsplan wordt voorbereid dat voorkomt dat een agrarisch bedrijf kan uitbreiden op een bestaand aangrenzend agrarisch bouwperceel, zonder dat de maatwerkmethode en het GVm worden toegepast. Het gaat daarbij om een situatie waarin agrarische bouwpercelen: op een afstand van 50 meter of minder van elkaar zijn gelegen, en een gezamenlijke oppervlakte hebben die groter is dan 2 hectare, en die gelet op de organisatorische, functionele of technische verbondenheid van de bedrijfsactiviteiten tot hetzelfde bedrijf behoren. Op 9 november 2016 heeft u dit voorbereidingsbesluit genomen. Indien u besluit tot vaststelling van het inpassingsplan bestaat er voor de indieners van de zienswijzen en belanghebbenden die aantonen redelijkerwijs niet in staat te zijn geweest een zienswijze tegen het ontwerp inpassingsplan bij u kenbaar te maken, de mogelijkheid om tegen uw besluit beroep in te stellen bij de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State. Gedurende deze termijn kan tevens een verzoek om een voorlopige voorziening worden ingediend bij de Voorzitter van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State. Het vaststellingsbesluit zal te zijner tijd op de gebruikelijke en wettelijke voorgeschreven wijze bekend worden gemaakt. 4. Begroting Aan het opstellen van het inpassingsplan zijn de gebruikelijke kosten verbonden. Verder kunnen belanghebbenden ons op grond van artikel 6.1 van de Wet ruimtelijke ordening verzoeken om toekenning van een tegemoetkoming in de schade die zij lijden of zullen lijden door het inpassingsplan. De kans dat een dergelijk verzoek wordt ingediend achten wij zeer klein, omdat in het plan met bestaande (eigendoms)rechten rekening is gehouden. 5. Inspraak/participatie In het kader van het wettelijk voorgeschreven vooroverleg hebben wij de gemeenten, rijksdiensten, waterschappen, nutsbedrijven, natuur- en milieuorganisaties en LTO-Noord vanaf 13 februari 2017 de mogelijkheid geboden om binnen 8 weken op het voorontwerp inpassingsplan te reageren. In dat kader zijn ook de gemeenteraden, ter voldoening aan artikel 3.26 van de Wet ruimtelijke ordening, gehoord. In totaal zijn 21 schriftelijke reacties ontvangen. Daarvan zijn 17 afkomstig van de gemeenten. Naar aanleiding daarvan hebben wij de gemeenten in de gelegenheid gesteld om nader met ons te overleggen. Van deze gelegenheid is gebruik gemaakt door de gemeenten Bellingwedde, Marum, Loppersum, Ten Boer, Zuidhorn, De Marne en Slochteren. De betrokken gemeenten hebben onder meer bepleit dat in het inpassingsplan (ook) wordt geregeld dat de maatwerkmethode van toepassing is in een situatie dat de gezamenlijke oppervlakte van de aangrenzende bouwpercelen een omvang heeft tussen 1 en 2 hectare. Daarmee hoeft niet elke gemeente voor zich het bestemmingsplan op dit punt te herzien. Voorts heeft de reactie van LTO-Noord ons aanleiding gegeven om met hen bestuurlijk overleg te voeren. Hierbij hebben wij ook de Natuur- en Milieufederatie Groningen betrokken. De uitkomsten van het wettelijke vooroverleg zijn beschreven in de toelichting bij het inpassingsplan. Vervolgens heeft het ontwerp-inpassingsplan vanaf 12 september 2017 tot en met 23 oktober 2017 gedurende zes weken ter inzage gelegen. Van de gelegenheid om gedurende deze termijn zienswijzen bij u in te dienen is gebruik gemaakt door: de Natuur en Milieufederatie Groningen (NMF); 58-2

3 Milieudefensie Zuidoost-Groningen en Milieudefensie, mede namens de Vereniging IVN Bellingwedde; de Land- en Tuinbouworganisatie-Noord (LTO-Noord) en de gemeenten Veendam en Pekela (gecombineerde zienswijze). 6. Nadere toelichting Instrumentkeuze Een provinciaal inpassingsplan is, naast de Omgevingsverordening (met instructieregels over de inhoud van bestemmingsplannen), een instrument om het provinciale ruimtelijke beleid door te laten werken op gemeentelijk niveau. Een inpassingsplan kan worden vastgesteld in een situatie waarin u het noodzakelijk vindt om zelf direct, dat wil zeggen zonder tussenkomst van de gemeente, de bestemming en/of het gebruik van gronden juridisch bindend vast te leggen. Het voordeel daarvan is dat niet elke gemeente - anders dan bij instructieregels - het bestemmingsplan moet herzien. Provinciale belangen Een inpassingsplan kan worden vastgesteld indien dat met het oog op provinciale (ruimtelijke) belangen noodzakelijk is. Van een provinciaal belang is sprake als een belang zich leent voor behartiging op provinciaal niveau vanwege de daaraan klevende bovengemeentelijke aspecten. Daartoe wordt het volgende in beschouwing genomen. In grote delen van de provincie Groningen zijn de omstandigheden voor agrarische schaalvergroting goed tot uitstekend. Daartegenover staat dat agrarische bedrijven nog in veel gevallen belangrijke landschappelijke beelddragers zijn. Grootschalige uitbreiding van agrarische bedrijven kan van invloed zijn op de veelal historisch gegroeide ruimtelijke clustering van bebouwing en erfbeplanting. In verband daarmee is in de Omgevingsvisie als uitgangspunt opgenomen dat schaalvergroting van agrarische bedrijven zorgvuldig in het landschap moet worden ingepast en gepaard moet gaan met verduurzaming van deze sector. Dit uitgangspunt is nader uitgewerkt in beleid over (de uitbreiding van) agrarische bouwpercelen. Ter borging van dit beleid is in de Omgevingsverordening bepaald dat in een bestemmingsplan wordt geregeld dat zelfstandige, bij elkaar behorende, bebouwing van een agrarisch bedrijf met inbegrip van voorzieningen voor de opslag van veevoer en mest worden geconcentreerd binnen een agrarisch bouwperceel. Bovendien is bepaald dat het vergroten van een agrarisch bouwperceel tot een omvang boven 1 hectare afhankelijk moet worden gesteld van de maatwerkmethode, waarbij het landschapstype, de grootte, de situering en uiterlijke vormgeving van gebouwen en andere voorzieningen evenals de inrichting van erven belangrijke aspecten vormen. Daarbij wordt via zogenaamde keukentafelgesprekken, onder begeleiding van een deskundige op het gebied van stedenbouw en landschapsarchitectuur, getracht om overeenstemming te bereiken over de grootte, de situering en de uiterlijke vormgeving van gebouwen en andere voorzieningen evenals de landschappelijke inrichting van het erf. Vergroting van een agrarisch bouwperceel tot een omvang boven 2 ha is volgens het provinciale ruimtelijk beleid alleen mogelijk voor melkrundveehouderijbedrijven die voldoen aan het GVm. Bij besluit van 26 november 2015 hebben burgemeester en wethouders van de gemeente Bellingwedde een omgevingsvergunning verleend voor het uitbreiden van een melkveehouderijbedrijf in Wedderveer op het - daartoe door het bedrijf aangekochte - aangrenzende agrarisch bouwperceel. De oppervlakte van elk van de in de bedrijfsvoering begrepen agrarische bouwpercelen bedraagt minder dan 2 hectare maar de gezamenlijke oppervlakte van beide bouwpercelen bedraagt circa 3 hectare. Recentelijk 1 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in het hoger beroep over deze zaak als haar oordeel uitgesproken dat het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied" van de gemeente Bellingwedde geen bepalingen bevat die eraan in de weg staan dat de twee aangrenzende agrarische bouwpercelen door de eigenaar daarvan, binnen één bedrijfsvoering mogen worden gebruikt. 1 Uitspraak van 15 november 2017, nr /1/A

4 In onze (onder 3 aangehaalde) brief van 19 april 2016 hebben wij er op gewezen dat ook bestemmingsplannen van andere gemeenten het in veel gevallen niet belemmeren dat een agrarisch bedrijf kan uitbreiden op een aangrenzend agrarisch bouwperceel. Als van die mogelijkheid gebruik wordt gemaakt kan een situatie ontstaan die zich in visueel/landschappelijk opzicht niet onderscheidt van het vergroten van een agrarisch bouwperceel, waarover in de Omgevingsverordening instructieregels zijn gesteld. Zo kan het aangrenzend bouwperceel geheel of nagenoeg geheel worden gebruikt voor het oprichten van bijvoorbeeld stallen als de bestaande bebouwing wordt gesloopt. Bovendien behoeft hier geen ruimte te worden aangewend ten behoeve van additionele voorzieningen als bijvoorbeeld een bedrijfswoning, werktuigenberging of de opslag van veevoer, omdat die reeds op het aangrenzende bouwperceel aanwezig zijn. Uitbreiding van een agrarisch bedrijf door middel van het oprichten en/of vergroten van bebouwing op een aangrenzend agrarisch bouwperceel kan dus andere ruimtelijke gevolgen hebben dan het oprichten en/of vergroten van bebouwing ten behoeve van het agrarisch bedrijf dat op het betreffende agrarisch bouwperceel is gevestigd. Dit is in de toelichting op het PIP beschreven en door middel van illustraties inzichtelijk gemaakt. Met het PIP worden voorwaarden gesteld aan het oprichten van bebouwing op een aangrenzend agrarisch bouwperceel die overeenkomen met de instructieregels in de Omgevingsverordening over het vergroten van een agrarisch bouwperceel. Gelet op het voorgaande is er een provinciaal belang mee gediend dat een inpassingsplan wordt vastgesteld dat borgt dat de maatwerkmethode en het GVm ook van toepassing zijn in een situatie dat een agrarisch bedrijf uitbreidt op een bestaand aangrenzend agrarisch bouwperceel en de gezamenlijke oppervlakte van de bouwpercelen meer dan 1 respectievelijk 2 hectare bedraagt. De inhoud van het inpassingsplan Door middel van het inpassingplan worden regels toegevoegd aan de regels van de bestemmingsplannen die in bijlage 1 zijn genoemd. Op deze wijze worden deze bestemmingsplannen als het ware in één keer gedeeltelijk herzien. Een dergelijke planherziening wordt daarom ook wel een "parapluplan" genoemd. Voor de toetsing van aanvragen om omgevingsvergunning, vormen het inpassingplan en de bestemmingplannen een juridisch samenhangend kader In het inpassingsplan is een gebruiksregel opgenomen op grond waarvan het verboden is dat een agrarisch bedrijf agrarische bedrijfsbebouwing mag oprichten of vergroten op andere bestaande agrarische bouwpercelen: die op een afstand van 50 meter of minder van elkaar zijn gelegen, en die gelet op de organisatorische, functionele of technische verbondenheid van de bedrijfsactiviteiten tot hetzelfde agrarische bedrijf behoren, en waarvan de gezamenlijke oppervlakte een omvang heeft van meer dan 1 hectare. In afwijking van hetgeen in het voorbereidingsbesluit is verklaard, borgt het inpassingsplan ook dat de maatwerkmethode van toepassing is in een situatie dat de gezamenlijke oppervlakte van de aangrenzende bouwpercelen een omvang heeft tussen 1 en 2 hectare. De reden daarvan is dat de gemeenten, waarmee bestuurlijk overleg is gevoerd, er de voorkeur aan geven dat dit belang gelijktijdig voor alle gemeenten direct in het inpassingsplan wordt geborgd. Afwijkingsmogelijkheden Op grond van het inpassingsplan is uitbreiding van een agrarisch bedrijf op een aangrenzend bouwperceel in beginsel niet toegestaan in een situatie waarin de gezamenlijke oppervlakte van de beide bouwpercelen meer dan 1 hectare bedraagt. Het kan echter voorkomen dat toepassing van de maatwerkmethode uitwijst dat tegen een dergelijke wijze van bedrijfsuitbreiding uit landschappelijk of verkeerskundig oogpunt geen bezwaar bestaat. Met het oog daarop is in het inpassingsplan een afwijkingsbevoegdheid opgenomen waar de gemeente gebruik van kan maken indien de gezamenlijke oppervlakte van de betrokken bouwpercelen niet meer dan 2 hectare bedraagt. Indien de gezamenlijke oppervlakte van de bouwpercelen groter is dan 2 hectare, zal niet alleen de maatwerkmethode moeten worden toegepast, maar zal het bedrijf ook moeten voldoen aan het GVm. De hiervoor gecreëerde afwijkingsmogelijkheid kan alleen door ons college worden toegepast. Bestaande rechten en belangen 58-4

5 Uit een oogpunt van rechtszekerheid moet rekening worden gehouden met bestaande belangen en dienen vergunde bouwmogelijkheden gerespecteerd te worden. Om die reden is het oprichten of vergroten van een gebouw waarvoor reeds vóór de terinzagelegging van het ontwerp van het inpassingsplan een omgevingsvergunning is verleend, van de hiervoor genoemde gebruiksregel uitgezonderd. Daarnaast is het in een situatie waarin een agrarisch bedrijf op het moment van inwerkingtreding van het voorbereidingsbesluit (d.d. 20 november 2016) al aantoonbaar eigenaar was van een aangrenzend agrarisch bouwperceel mogelijk om gedurende een periode van 3 jaar (tot 20 november 2019) een omgevingsvergunning aan te vragen voor het oprichten en vergroten van agrarische bedrijfsbebouwing. Na deze periode van 3 jaar is het oprichten en vergroten van agrarische bedrijfsbebouwing op een aangrenzend bouwperceel slechts mogelijk met toepassing van de in het plan opgenomen afwijkingsbevoegdheden. De zienswijzen Een samenvatting van de ingediende zienswijzen en onze reactie daarop is opgenomen in de bijgevoegde "Zienswijzennota". In de zienswijzen kunnen de volgende hoofdzaken worden onderscheiden. NMFG en Milieudefensie Volgens zowel de NMFG als Milieudefensie is het inpassingsplan overbodig omdat een bestemmingsplan het op grond van de definitie van het begrip "agrarisch bouwperceel" in de Omgevingsverordening niet mogelijk mag maken dat een agrarisch bouwperceel kan worden gebruikt voor uitbreiding van een elders gevestigd agrarisch bedrijf. Bovendien vinden zij het in strijd met de Omgevingsverordening dat dit gebruik met toepassing van een afwijkingsbevoegdheid in bepaalde gevallen onder voorwaarden mogelijk kan worden gemaakt. Wij delen deze zienswijze niet. Zo blijkt uit de hiervoor aangehaalde uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State dat in een situatie dat agrarische bouwpercelen op de plankaart (of digitale verbeelding) zijn aangeduid, het begrip "bouwperceel" er niet aan in de weg staat dat twee aangrenzende agrarische bouwpercelen die in eigendom zijn van één en hetzelfde bedrijf binnen één bedrijfsvoering mogen worden gebruikt. Ook de Omgevingsverordening staat daaraan niet in de weg, aldus genoemde uitspraak. De in het PIP opgenomen afwijkingsmogelijkheden maken bedrijfsuitbreiding op een aangrenzend bouwperceel mogelijk onder dezelfde voorwaarden als in de Omgevingsverordening zijn gesteld aan uitbreiding van een agrarisch bedrijf door middel van vergroting van het agrarisch bouwperceel. De NMFG is er voorts op tegen dat in het PIP wordt bepaald dat degene die vóór 20 november 2016 (per abuis is in het ontwerp PIP de datum 19 november 2016 vermeld) een aangrenzend agrarisch bouwperceel in eigendom heeft, nog tot 20 november 2019 van de daar geldende bouwmogelijkheden gebruik kan maken. Volgens de NMFG kan en mag overgangsrecht niet gerelateerd worden aan een eigendomssituatie. Met de NMFG zijn wij van mening dat eigendomsverhoudingen vanuit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening in beginsel niet van doorslaggevende betekenis zijn. Dat neemt echter niet weg dat het, zoals blijkt uit de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 18 januari 2017, nr /1/R2, uit een oogpunt van rechtszekerheid en ter voorkoming van planschadeclaims redelijk kan zijn om eigenaren van percelen nog enige tijd de gelegenheid te bieden om gebruik te maken van bestaande bouwmogelijkheden. Overigens zijn wij bij nader inzien van mening dat de mogelijkheid om tot 20 november 2019 een omgevingsvergunning aan te vragen niet enkel voorbehouden dient te zijn aan de (rechts)persoon die eigenaar van de betreffende bouwpercelen was op het moment van inwerkingtreding van het voorbereidingsbesluit, maar ook aan een eventuele rechtsopvolger. In verband daarmee bestaat aanleiding om de betrokken planregel in dit opzicht te wijzigen. LTO-Noord De LTO-Noord vindt dat nut en noodzaak van het inpassingsplan ontbreken omdat het ruimtelijk niet relevant is bij welk agrarisch bedrijf een bouwperceel in gebruik is en de situatie die het 58-5

6 inpassingsplan beoogd te voorkomen zich vrijwel nooit voordoet. Afgezien daarvan vindt de LTO-Noord dat het PIP afbreuk doet aan bestaande bouwrechten binnen een agrarisch bouwperceel omdat het gebruik daarvan afhankelijk wordt gesteld van een afwijkingsbevoegdheid die aan voorwaarden is gebonden. Met de LTO-Noord zijn wij van mening dat het ruimtelijk niet relevant is bij welk bedrijf een bouwperceel in gebruik is. Daarentegen is het wel ruimtelijk relevant dat bij uitbreiding van een agrarisch bedrijf op een aangrenzend agrarisch bouwperceel sprake kan zijn van een situatie die vergelijkbaar is met het vergroten van een agrarisch bouwperceel tot een omvang boven 1 of 2 hectare. In verband daarmee is er een provinciaal belang mee gediend dat een inpassingsplan wordt vastgesteld dat borgt dat in een dergelijke situatie de maatwerkmethode en het GVm van toepassing zijn. 7. Voorstel Wij stellen u voor het in ontwerp bij deze voordracht gevoegde besluit vast te stellen. Groningen, 19 december Gedeputeerde Staten van Groningen: F.J. Paas, voorzitter. H.J. Bolding, secretaris. Bijlagen bij de voordracht: geen 58-6

7 Nr. 58/2017 Provinciale Staten van Groningen: Gelezen de voordracht van Gedeputeerde Staten van 19 december 2017, documentnr , afdeling R&S; Overwegende dat: - het ontwerp Provinciaal inpassingsplan agrarische bouwpercelen overeenkomstig het bepaalde in artikel 3.26 van de Wet ruimtelijke ordening en afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht met ingang van 12 september 2017 tot en met 23 oktober 2017 gedurende een periode van zes weken ter inzage heeft gelegen; - gedurende de periode van terinzagelegging vier zienswijzen zijn ingediend; Gelet op artikel 3.26 van de Wet ruimtelijke ordening, en de artikelen tot en met van het Besluit ruimtelijke ordening; Besluiten: 1. De zienswijzennota, zoals opgenomen als bijlage van het bij dit besluit gevoegde inpassingsplan, vast te stellen en de op het plan ingebrachte zienswijzen van Milieudefensie Zuidoost-Groningen en Milieudefensie (mede namens de Vereniging IVN Bellingwedde) en LTO-Noord ongegrond te verklaren, en de zienswijze van de NMF Groningen en de gemeenten Veendam en Pekela deels gegrond te verklaren; 2. Het bij dit besluit gevoegde inpassingsplan Agrarische bouwpercelen met bijbehorende toelichting, zoals dit plan is vervat in de bij dit besluit behorende en als zodanig gewaarmerkte regels en verbeelding, digitaal vervat in het GML-bestand NL.IMR IPagrarischebouwpc- VA01, gewijzigd ten opzichte van het ontwerp inpassingsplan zoals dat ter inzage heeft gelegen, vast te stellen. Groningen, Provinciale Staten voornoemd:, voorzitter., griffier. Bijlagen bij het besluit Nr. Titel Soort bijlage 1 Inpassingsplan Agrarische bouwpercelen Inpassingsplan 2 Zienswijzennota Nota 58-7