Reaction Forces. Gerben van den Berg

Transcriptie

1 Reaction Forces Gerben van den Berg Reaction Forces zijn gespecialiseerde militaire eenheden die als belangrijkste eigenschap hebben dat zij - vooruitlopend op de beslissing tot inzet van een grote(re) vredesmacht - zeer snel in een bepaald crisisgebied kunnen worden ontplooid. De laatste tijd wordt er veel aandacht besteed aan dit onderwerp, vooral vanwege een aantal recente voorstellen tot oprichting van een snelle reactiemacht speciaal voor VN-vredesoperaties. Dit artikel geeft een overzicht van de ontwikkelingen op het gebied van Reaction Forces en heeft mede ten doel om de bestaande spraakverwarring over dit onderwerp weg te nemen. Het concept Reaction Force is op zichzelf niet nieuw. Aan tal van bestaande Reaction Forces ligt immers de noodzaak om snel militair te kunnen ingrijpen ten grondslag. De meest sprekende voorbeelden zijn het Franse Force d Action Rapide (FAR), het Amerikaanse XVIII Airborne Corps onder bevel van het U.S. Central Command (CENTCOM) en de ACE Reaction Forces van de NAVO. Deze troepen hebben hun waarde bewezen in tal van operaties. Zo werd de voorloper van de FAR regelmatig ingezet tijdens Franse operaties in Afrika, en heeft Frankrijk de FAR zèlf ingezet tijdens de VN operaties in Rwanda. CENTCOM en de XVIII Airborne Corps hebben zich bewezen tijdens de Golfoorlog, evenals de Rapid Reaction Forces van de NAVO die een belangrijke rol hebben gespeeld tijdens de oorlog in Bosnië. Inzet van een Reaction Force voor VN-operaties is daarentegen wel een nieuw fenomeen. Zo'n troepenmacht zou soelaas kunnen bieden in situaties waar het bereiken van consensus en het ter beschikking stellen van militairen door de VN-lidstaten te veel tijd vergen. Spraakverwarring Rond het begrip Reaction Forces kan gemakkelijk verwarring ontstaan, nu aan de reeds bestaande mogelijkheden een nieuwe variant wordt toegevoegd, die speciaal bestemd is voor VN-operaties. Het Allied Command Europe Rapid Reaction Corps (ARRC) werd tijdens zijn inzet op de berg Igman nabij Sarajevo als VN-Rapid Reaction Force bestempeld, terwijl de toenmalige secretaris-generaal van de VN tegelijkertijd voorstelde om een VN-Rapid Reaction Force op te richten. Deze twee VN-Rapid Reaction Forces zijn echter volstrekt verschillend. Daarom is een overzicht opgenomen van de belangrijkste Reaction Forces, met inbegrip van de varianten die nog in de conceptfase verkeren. In het overzicht zijn kleinere eenheden die voor de titel Reaction Force in aanmerking zouden kunnen komen, zoals bijvoorbeeld de Nederlandse 11 Luchtmobiele brigade of de Spaanse Fuerza de Accion Rapida, buiten beschouwing gelaten. Deze eenheden kunnen gezien hun aard met name tijdens multinationale operaties worden gebruikt en zullen daardoor vaak automatisch onderdeel van de wel in het overzicht opgenomen Reaction Force zijn. 1

2 Schematisch overzicht Reaction Forces naam Reaction Force/ operationeel sinds Force d action Rapide (FAR) 1983 XVIII Airborne Corps 1943 land/organisatie samenstelling/ reactiesnelheid Frankrijk manschappen 240 helikopters 275 pantservoertuigen binnen enkele uren Verenigde Staten manschappen, uitgebreid materieel taken/ reeds ingezet in verdedigen Franse belangen overal ter wereld o.a. Rwanda verdedigen Amerikaanse belangen overal ter wereld Ace Mobile Force (AMF) 1960 Ace Rapid Reaction Corps (ARRC) 1995 UN Stand-by High Readiness Brigade (Shirbrig) verwacht: eind 1999 (concept) UN Rapid Deployment Brigade (plan Van Mierlo) (concept) UN Rapid Reaction Force (plan Boutros Ghali) (concept) UN Rapid Reaction Capability Vanguard NAVO NAVO Verenigde Naties Verenigde Naties lichte brigade 4 dgn. lichte divisie 12 dgn zware brig. 15 dgn 5 div. korps 75 dgn manschappen binnen 6 dagen 10 divisies 3-7 dagen (Immediate Reaction Forces) 7-15 dagen (Rapid Reaction Forces) manschappen binnen dagen manschappen (vrijwilligers) in dienst van de VN binnen dagen Idem 5000 manschappen Idem Verenigde Naties, ook in samenwerking met regionale organisaties als OAU Idem 3-5 weken Market Garden WOII Cuba Desert Shield (Irak) Somalië Haïti verdedigen NAVO grondgebied Turkije tijdens Golfoorlog verdediging NAVO grondgebied en deelname aan vredesondersteunende operaties Bosnië uitvoeren van VN vredesoperaties onder hoofdstuk zes van het VN Handvest preventive deployment, peacekeeping, interventie, humanitaire operaties onder hoofdstuk zes èn zeven Idem Rwanda Het denken over Reaction Forces kwam in een stroomversnelling nadat in 1994 de in Rwanda aanwezige VN-vredesmacht (UNAMIR) niet in staat bleek om de volkerenmoord op de Tutsi s een halt toe te roepen. De troepen kwamen te laat, waren onvoldoende bewapend en versterkingen bleven uit. Om herhaling van een Rwanda-scenario te kunnen voorkomen werd de oprichting van een snel inzetbare VN-troepenmacht (UN Rapid Reaction Force) op de agenda geplaatst. Overigens hadden de VN al in een eerder stadium maatregelen getroffen, die op het eerste gezicht soelaas hadden kunnen bieden voor de gebeurtenissen die zich in Rwanda 2

3 voltrokken. In 1993 werd namelijk het UN Stand-by Arrangement System (UNSAS) opgericht. De ruggen- graat van UNSAS wordt gevormd door stand-by eenheden die de verschillende lidstaten speciaal voor VN-operaties hebben gereserveerd. Daardoor zou de VN sneller en beter kunnen reageren, zo was de verwachting. Maar niet één van de negentien landen die op dat moment stand-by eenheden aan UNSAS had beloofd, stuurde troepen ter versterking van UNAMIR toen de Veiligheidsraad daarom vroeg. De doelstelling van UNSAS, snel en effectief ingrijpen van de VN, werd dus niet bereikt. Dat neemt niet weg dat de noodzaak voor de VN om vroegtijdig in een conflict te kunnen ingrijpen, onverminderd actueel is gebleven. Hoe eerder de VN ingrijpt des te kleiner is immers de kans op escalatie. De brandweer gaat ook niet dagenlang vergaderen nadat er een brandmelding is binnengekomen. In Rwanda kreeg UNAMIR te maken met een uitslaande brand die leidde tot een afgebrand Rwandees huis. Nieuwe ideeën Beleidsmakers zaten ondertussen niet stil en lanceerden ideeën om aan deze onwenselijke situatie een einde te maken. Zo werden er vanuit de VN zelf en vooral van Nederlandse, Canadese en Deense zijde plannen gelanceerd om dit afgebrand huis -scenario in de toekomst te kunnen voorkomen. De Nederlandse minister van Buitenlandse Zaken, Hans van Mierlo, hield op 27 september 1994 een rede voor de Algemene Vergadering van de VN, waarin hij pleitte voor de oprichting van een UN Rapid Deployment Brigade. Deze brigade zou volgens Van Mierlo moeten bestaan uit een kleine staande krijgsmacht van vrijwilligers in dienst van de VN. Deze troepenmacht zou veel sneller inzetbaar zijn omdat de tijdrovende besluitvormingsprocedures vermeden zouden worden. Dit plan lijkt momenteel echter niet haalbaar omdat de lidstaten bang zijn een deel van hun soevereiniteit aan de VN over te dragen. De permanente leden van de Veiligheidsraad voelen er weinig voor om elementen van hun eigen strijdkrachten onder internationaal gezag te plaatsen en al helemaal niet voor gewelddadige hoofdstuk zeven operaties 1.Voor de nietpermanente leden zijn er aanvullende redenen om het plan te verwerpen. De samenstelling van de Veiligheidsraad is nog steeds gebaseerd op de machtsverhoudingen van Zo hebben bijvoorbeeld Frankrijk en Engeland wel een permanente zetel in de Veiligheidsraad en het bijbehorende recht op veto, terwijl belangrijke landen als India, Brazilië, Japan en Duitsland dat recht niet hebben. Aangezien het de Veiligheidsraad is die beslist of er troepen worden gezonden naar een crisis- gebied zal met het ontstaan van een eigen VN-leger de macht van de permanente leden van de Veiligheidsraad, die relatief gezien erg groot is, nog verder toenemen. Een ongewijzigde samenstelling van de Veiligheidsraad lijkt dan ook niet bevorderlijk voor de verwezenlijking van het plan van Van Mierlo. De toenmalige secretaris-generaal van de VN, Boutros Boutros-Ghali, kwam begin 1995 in zijn Supplement to an Agenda for Peace met een vergelijkbaar voorstel. Hij was van mening dat VN-troepen binnen een maand in actie zouden moeten kunnen komen in een conflictgebied. Daarom pleitte hij voor een UN Rapid Reaction Force. De bataljons van deze snel inzetbare strijdmacht zouden uit verschillende landen afkomstig zijn, maar wel met dezelfde uitrusting, training en operationele procedures gaan werken. Dit plan werd echter vroegtijdig afgeschoten; de Veiligheidsraad nam niet eens de moeite om officieel op het idee te reageren. Een derde voorstel kwam van Canadese zijde. Zij introduceerden het Vanguard (Voorhoede) Concept, UN Rapid Reaction Capability. De kern van het Canadese voorstel is de vestiging van een permanent hoofdkwartier voor VN-vredesoperaties dat de planning en voorbereiding van vredesoperaties zou moeten uitvoeren. De tijd die ligt tussen het moment waarop de VN-Veiligheidsraad oproept tot het zenden van troepen en het moment waarop er daadwerkelijk troepen aanwezig zijn in het desbetreffende crisisgebied zou op die manier aanmerkelijk worden verkort. Het hoofdkwartier zou leiding moeten geven aan een multifunctionele macht, bestaande uit man aan militair- en burgerpersoneel, beschikbaar gesteld door de lidstaten. De vestiging van zo n VN-hoofdkwartier zou volgens de Canadezen een leemte in het VN-systeem opvullen. 3

4 Dit plan lijkt meer kans van slagen te hebben dan de voorstellen van Van Mierlo en Boutros- Ghali, vooral omdat er in het Canadese plan geen plaats is voor een onafhankelijke VNtroepenmacht. De angst van de lidstaten voor het verlies van soevereiniteit zal daarom bij uitvoering van het Vanguard plan minder groot zijn dan bij het Nederlandse- of het VN-plan het geval zou zijn. Aan de andere kant wordt één van de grootste problemen rond het zenden van VN-troepen niet opgelost door het Canadese plan; de lidstaten bepalen namelijk nog steeds zélf of zij hun aan Vanguard ter beschikking gestelde troepen ook daadwerkelijk zullen inzetten als VN-vredesmacht als ze daar door de Veiligheidsraad toe worden opgeroepen. Dit zou kunnen leiden tot dezelfde problemen als bij het hiervoor genoemde UNSAS-initiatief. Shirbrig In november 1994 stelde de Deense minister van Defensie Hans Haekkerup een nieuwe variant voor. Na een gesprek met de huidige secretaris-generaal van de VN Kofi Annan, die op dat moment nog vredesoperaties in portefeuille had, introduceerde Haekkerup zijn plan voor een UN Stand-by Forces High Readiness Brigade (Shirbrig). Het Deense initiatief lijkt op het Canadese voorstel; de grootste verschillen zijn dat Shirbrig een eigen hoofdkwartier krijgt in Kopenhagen en dus niet in New York en zich alleen richt op de lichtere hoofdstuk zes operaties. Minister Voorhoeve van Defensie sprak onlangs de hoop uit dat Shirbrig eind 1999 operationeel zal zijn. Een ander verschil met het Canadese voorstel is dat de landen die worden uitgenodigd om deel te nemen aan het Shirbrig initiatief, doorgewinterde vredeshandhavers moeten zijn. Dit is belangrijk omdat de besluitvorming rond de oprichting van de brigade op die manier veel soepeler zal verlopen, aangezien de neuzen van de deelnemers dezelfde kant op staan. 2 De permanente leden van de Veiligheidsraad worden dan ook niet toegelaten tot het initiatief (als ze dat überhaupt al zouden willen) omdat zij door hun mondiale machtsbelangen de werking van Shirbrig zouden ondermijnen. Tevens is het voor Oost-Europese landen makkelijker om toe te treden tot Shirbrig als de grote westerse landen niet meedoen. De Oost-Europese landen zijn immers nog steeds erg belangrijk voor Rusland, en dat land zou zich wel eens kunnen keren tegen Shirbrig als ook de westerse landen die in het bezit zijn van het vetorecht in de Veiligheidsraad mee zouden doen aan het Deense initiatief. Net als het Canadese voorstel wordt het plan gekenmerkt door de vorming van een hoofdkwartier, de kernbrigadestaf, en een brigadepool. De troepen van deze pool blijven onder bevel staan van de verschillende staten die aan Shirbrig meedoen. Op dit moment staan de NAVO-landen Canada, Nederland, Noorwegen en Denemarken en de neutrale staten Zweden en Oostenrijk aan de vooravond van verdere besluitvorming rond de implementatie van Shirbrig. Ook andere landen, waaronder Argentinië, Polen, Italië, Portugal en Spanje hebben inmiddels van hun sympathie voor het initiatief blijk gegeven. De kracht van het Shirbrig-concept ligt vooral bij de permanente kernbrigadestaf. Deze staf is verantwoordelijk voor de planning en aansturing van eventuele vredesmissies. Hierdoor kunnen troepen uit de brigadepool sneller in een crisisgebied aanwezig zijn dan reguliere VN-vredesmachten. Opvallend is dat de officieren van de kernbrigadestaf altijd kunnen worden uitgezonden, zelfs als het land waaruit ze afkomstig zijn niet meedoet aan de desbetreffende operatie. Tegenstanders van Shirbrig vinden het initiatief overbodig. Zij wijzen vooral op het feit dat vredesoperaties tegenwoordig steeds vaker onder hoofdstuk zeven van het Handvest plaatsvinden, en dat er dus geen behoefte is aan zo'n clubje dat slechts lichtere operaties aan kan. Minister Voorhoeve verdedigde het Shirbrig initiatief met het argument dat een aantal afgelaste hoofdstuk zes operaties wel zou zijn doorgegaan als Shirbrig eerder had bestaan. Verder vond de bewindsman dat de brigade een voorbeeldfunctie zou kunnen vervullen voor de rest van de statengemeenschap. 4

5 Realisme, regionalisering en terughoudendheid Mocht er binnenkort opnieuw een crisis ontstaan met vergelijkbare kenmerken als de crisis in Rwanda, dan is het de vraag of de internationale gemeenschap in staat zal zijn de crisis te bezweren, alle mooie plannen na het Rwanda-debacle ten spijt. Daarom wordt er naast de hiervoor genoemde voorstellen voor verbetering van de interventiesnelheid van de VN aandacht geschonken aan regionale Reaction Forces. Er zijn met name voorstanders te vinden voor een mogelijk te vormen Afrikaanse Rapid Reaction Force. Deze macht zou onder aanvoering van Zuid-Afrika of de Organisatie voor Afrikaanse Eenheid een belangrijke rol kunnen spelen bij het oplossen van de talrijke conflicten op het Afrikaanse continent, vooral omdat de westerse landen - na Somalië, Liberia, Rwanda en Zaïre - huiverig zijn geworden voor operaties in dit gebied. Inmiddels stellen staten steeds meer voorwaarden aan het sturen van troepen naar conflictgebieden in het kader van vredesoperaties. Nu daarmee in de recente praktijk meer ervaring is opgedaan, gaan steeds meer landen ertoe over om voorwaarden te stellen aan het wel of niet deelnemen aan vredesoperaties. Zo maakt de Nederlandse regering gebruik van het Toetsingskader en is er een grondwetswijziging ingediend die beoogt vast te leggen dat de regering de Staten-Generaal moet horen voordat zij militairen uitzendt in het kader van vredesoperaties. In andere landen is een soortgelijke tendens waarneembaar. Doordat kandidaat-leveranciers van militaire troepen steeds minder vaak over één nacht ijs gaan, kan de snelle uitvoering van vredesoperaties onder druk komen te staan. De oprichting van regionale Rapid Reaction Forces zou dit probleem kunnen ondervangen. Landen die in de omgeving van het conflictgebied liggen en meer direct profijt hebben van een vredesoperatie, zullen eerder geneigd zijn om in te grijpen, zo wordt betoogd. Stond multinationale vredeshandhaving in de eerste jaren na de Koude Oorlog veelal in het teken van enthousiasme en idealisme, inmiddels hebben de hooggespannen verwachtingen het veld moeten ruimen voor realisme. De internationale statengemeenschap moet ervoor waken dat dit realisme niet te ver doorslaat; de wereld wordt immers niet vanzelf veiliger en stabieler. Soms is daarvoor actief ingrijpen nodig. Een initiatief als Shirbrig bewijst dat er nog steeds landen zijn, die dat inzicht met elkaar delen. G. van den Berg is student Internationale Betrekkingen/IO aan de Rijksuniversiteit Groningen en loopt momenteel stage bij de afdeling Fundamentele Voorlichting (FV) van de Directie Voorlichting van het ministerie van Defensie. (Het artikel is een weerslag van de FV nieuwsbrief van 28 januari 1998.) Noten 1. In het Handvest van de Verenigde Naties wordt onderscheid gemaakt tussen vredesoperaties waarbij weinig geweld gebruikt mag worden: klassieke vredesoperaties onder hoofdstuk zes van het Handvest, waartoe ook de bekende peacekeeping operaties worden gerekend, en vredesoperaties waar relatief meer geweld gebruikt mag worden om het doel te bereiken: vredesoperaties onder hoofdstuk zeven van het Handvest die bekend staan als peace enforcement operaties of hoofdstuk zeven operaties. 2. Vergelijk het besluitvormingsproces rond het verdrag van Ottawa, waar het verbod op antipersoneelsmijnen tot stand kwam omdat er een eensgezinde sfeer was gecreëerd en spelbrekers niet werden toegelaten tot het proces. Literatuur McGill Alexander, An African Rapid Deployment Force in: Military Review, May-June C.P.M. Klep, Shirbrig: de trage weg naar een snelle-interventiemacht in: Militaire Spectator nr

6 D.A. Leurdijk, A UN Rapid Deployment Brigade, Strengthening the Capacity of Quick Response, Den Haag B. Levesque, The Best Laid Plans: Canada s Proposal for a United Nations Rapid Reaction Capability in: International Journal, Winter H. van Mierlo, Conflicten voorkomen, of althans beheersen in: Internationale Spectator nr M. Nederlof, Reaction Forces in: Militaire Spectator nr