Van ACV naar ACVZ. jaarverslag 2001

Transcriptie

1 Van ACV naar ACVZ 2001 jaarverslag 2001

2 2

3 Van ACV naar ACVZ jaarverslag 2001 Adviescommissie voor vreemdelingenzaken (ACV) tot 1 april 2001 Adviescommissie voor vreemdelingenzaken (ACVZ) vanaf 1 oktober

4 4

5 Inhoud Samenvatting 6 Inleiding 7 hoofdstuk 1 Van ACV tot ACVZ 8 hoofdstuk 2 Individuele adviezen 10 hoofdstuk 3 Algemene adviezen 12 hoofdstuk 4 Start ACVZ 13 bijlagen 14 I Samenstelling ACVZ per 31 december 2001 II Werkprogramma ACVZ 2002 III Toespraak Staatssecretaris tgv installatie ACVZ d.d. 28 november

6 samenvatting De Adviescommissie voor vreemdelingenzaken is tot 1 april 2001 door het leven gegaan onder de afkorting ACV. Daarna is de afkorting ACVZ van toepassing. Achter deze ene letter verschil schuilt een zeer ingrijpende verandering. Het jaarverslag 2001 beschrijft het jaar waarin de ACVZ is opgezet en aan de slag is gegaan. De ACVZ is een bij de Vreemdelingenwet 2000 ingesteld onafhankelijk orgaan. Deze bepaalt dat de ACVZ vooral adviseert over wetgeving en beleid in vreemdelingenzaken, in tegenstelling tot de ACV, die vooral adviseerde over individuele zaken. De ACV is van 1967 tot 1 april 2001 in functie geweest. Op 1 april 2001, toen de Vreemdelingenwet 2000 van kracht werd, eindigde de zittingstermijn voor alle leden van de oude Adviescommissie. De leden van de nieuwe Adviescommissie voor vreemdelingenzaken zijn in twee fasen benoemd: zeven van hen in juli 2001, acht leden in november/december. Eind 2001 was de ACVZ voltallig. De formatie van het secretariaat, dat vrijwel volledig is vernieuwd, is in de loop van het najaar nagenoeg ingevuld. Tussen 1 januari en 1 april 2001 heeft de oude Adviescommissie in totaal 108 individuele adviezen uitgebracht over asiel- en reguliere zaken. De werkvoorraad van 250 zaken die per 1 april bestond, is geretourneerd aan de IND. Dit in afwachting van een wijziging van artikel 118 van de Vreemdelingenwet. De nieuwe Adviescommissie moet nog voor één categorie vreemdelingen individueel blijven adviseren (zie hoofdstuk 1). Aan het einde van 2001 was nog geen duidelijkheid over het aantal individuele adviesaanvragen dat door de IND zou worden ingediend. Wat de algemene advisering betreft, heeft in 2001 de oude Adviescommissie geadviseerd over de toepassing van artikel 1F van het Vluchtelingenverdrag van Genève. Het eerste advies van de nieuwe commissie is eind 2001 in gang gezet. Het betreft een adviesaanvraag door de staatssecretaris van Justitie over de detinering van nog uit te zetten criminele illegalen. In april 2002 wordt dit advies verwacht. 6

7 inleiding Migranten zijn van overal en van alle tijden. Nederland kende in de zestiende eeuw de komst van de voor vervolging gevluchte Portugese joden en in de zeventiende eeuw de Hugenoten uit Frankrijk. Kosovo speelde zich in 1914 naast de deur af, toen honderdduizenden Belgen voor het oorlogsgeweld vluchtten. Nederland heeft een lange traditie van gastvrijheid, maar ook van uitzetting zonder pardon als de betrokkenen zich niet aanpasten of economische hinder opleverden. Eeuwenlang gebeurde dit zonder enige wettelijke regeling. De eerste Vreemdelingenwet van 1849 heeft het circa zeventig jaar uitgehouden, de daarop volgende wettelijke regelingen tot Daarna volgden de nieuwe wetten elkaar in een steeds hoger tempo op. De Vreemdelingenwet uit 1967 werd in 1994 vervangen door een nieuwe. Op 1 april 2001 is de Vreemdelingenwet 2000 in werking getreden. Bij de Vreemdelingenwet 1967 is de Adviescommissie voor vreemdelingenzaken (ACV) ingesteld. In de tijd van enkele honderden asielzoekers per jaar, werden jaarlijks rond de dertig zaken aan de ACV ter advisering voorgelegd. Voor de behandeling van een zaak werd rustig een hele ochtend uitgetrokken. Een gestage toename van het aantal adviezen evenals van de omvang van de ACV en haar secretariaat volgde. In 2000 bestond de ACV uit 43 leden met een secretariaat van 52 fte, nodig om te adviseren over zo n 2000 individuele zaken. De komst van de Vreemdelingenwet 2000 heeft voor de Adviescommissie voor vreemdelingenzaken een breuk met het verleden opgeleverd. De ACVZ ook de nieuwe afkorting symboliseert de verandering - is nu in hoofdzaak een beleidsadviescollege onder het regime van de Kaderwet adviescolleges. In de loop van 2001 zijn organisatie en bemensing van de ACVZ gerealiseerd. Op 28 november 2001 heeft de staatssecretaris van Justitie de nieuwe Adviescommissie voor vreemdelingenzaken geïnstalleerd. Op die dag is ook het adviesprogramma voor de ACVZ voor 2002 vastgesteld. Omkijkend wil ik op deze plaats nog eens memoreren hoe velen, vaak gedurende vele jaren, met inzet van hun bekwaamheden en integer als lid dan wel als medewerker van het secretariaat, hun beste krachten aan de ACV hebben gewijd. Het is een vreugde te kunnen constateren dat vrijwel alle medewerkers een nieuwe werkkring naar hun keuze elders hebben kunnen vinden. Kijkend naar de toekomst moet worden gezegd dat het in dit jaarverslag neergelegde werkprogramma voor 2002, het uiterste zal vergen van een nieuw adviesorgaan met een vrijwel volledig nieuw secretariaat. Het enthousiasme van alle betrokkenen geeft hoop op een reeks adviezen die op een immer gecompliceerd beleidsterrein een bijdrage zullen kunnen leveren aan de verdere ontwikkeling en verbetering van het vreemdelingenbeleid in Nederland. Mr. T.J.P. van Os van den Abeelen, voorzitter ACVZ 7

8 hoofdstuk 1 Van ACV tot ACVZ Nieuw wettelijk takenpakket Vanaf de start van de werkzaamheden aan de Vreemdelingenwet 2000 is gesproken overeen nieuwe Adviescommissie voor vreemdelingenzaken (ACVZ 1 ). Aanvankelijk zag het ernaar uit dat de ACVZ naast haar hoofdtaak, beleidsadvisering, ook een substantiële taak zou hebben in de advisering over individuele zaken. Bij amendement is tenslotte in de Vreemdelingenwet 2000 juncto het Vreemdelingenbesluit, neergelegd dat de ACVZ alleen zal adviseren over wetgeving en beleid in vreemdelingenzaken. De individuele adviestaak betreft nog uitsluitend de weigering van verblijf of beëindiging daarvan aan een EU-onderdaan op grond van een actuele bedreiging van de Nederlandse openbare orde. Met de invoering van de Vreemdelingenwet 2000 is op de ACVZ de Kaderwet adviescolleges van toepassing. Dit alles heeft geleid tot ingrijpende veranderingen in zowel de taak en samenstelling van de oude Adviescommissie zelf, als in het secretariaat. Tot aan de invoering van de Vw 2000 per 1 april 2001, was de Adviescommissie beheersmatig ondergebracht bij het hoofdkantoor van de IND. Mede omdat vanaf 1 april 2001 in veel mindere mate individueel wordt geadviseerd, is besloten om de ACVZ beheersmatig bij het kerndepartement van Justitie onder te brengen. Afbouw van de oude Commissie ACV en van het oude secretariaat Op 1 april 2001 expireerde voor alle leden van de oude ACV de zittingstermijn. De formatie van het ACV-secretariaat (52 fte) was vooral gebaseerd op een groot aantal individuele adviezen (zo n 2000 per jaar), waarbij vreemdelingen op het ingediende bezwaar moesten worden gehoord. Gezien de nieuwe taakstelling moest de formatie van het secretariaat ingrijpend worden teruggebracht en medewerkers worden aangezocht met andere kennis en vaardigheden. De vorige staatssecretaris van Justitie en de directie van de IND hadden toegezegd zich maximaal te zullen inspannen voor de ACV-medewerkers. Het betrof medewerkers voor wie in de nieuwe formatie geen plek beschikbaar was en die geen werkkring buiten het Justitieveld ambieerden. Zij zouden zoveel mogelijk bij de IND of elders binnen de Justitieorganisatie worden herplaatst. De voorbereidingen voor de afbouw van het ACV-secretariaat zijn in het jaarverslag over 2000 uitgebreid beschreven. In 2001 is een gestage uitstroom van medewerkers op gang gekomen. Vooral de juridisch medewerkers hebben een werkkring kunnen aanvaarden bij 1 Tot 1 april 2001 werd de Adviescommissie voor vreemdelingenzaken afgekort met de letters ACV. Na 1 april 2001 wordt de commissie, om duidelijk de andere positie ten opzichte van haar rechtsvoorganger te markeren, afgekort met de letters ACVZ. 8

9 onder meer de Raad van State en de Vreemdelingenkamers van de arrondissementsrechtbanken. Op 1 april 2001 had bijna iedereen een betrekking of in ieder geval uitzicht daarop. Werving en selectie leden van de nieuwe Commissie ACVZ Al vóór de inwerkingtreding van de Vw 2000 is begonnen met de werving en selectie van de voorzitter en de leden van de ACVZ. Daartoe zijn conform de Kaderwet adviescolleges, advertenties geplaatst in de landelijke dagbladen. Ruim vijftig sollicitanten hebben zich gemeld, van wie een groot aantal echter niet bleek te voldoen aan de desiderata in de advertentietekst. Bovendien bleek dat de ministerraad onverkort vasthield aan een evenredige vertegenwoordiging van mannelijke en vrouwelijke leden zoals geformuleerd in de Kaderwet. Daarom stelde het kabinet een minimum aantal van zes vrouwelijke leden vast. Als gevolg van een en ander zijn de ACVZ-leden in fasen benoemd. Per Koninklijk Besluit van 28 juli 2001 zijn zeven leden benoemd inclusief de voorzitter, per KB van 18 november volgden nog eens zeven leden. Het laatste lid is benoemd in het KB van 18 december Door dit alles kon de ACVZ pas echt aan de slag in het late najaar van Tot die tijd zijn voorbereidende werkzaamheden verricht, zoals het opstellen van het werkprogramma Opbouw van het nieuwe Secretariaat ACVZ In december 2000 is begonnen met de opbouw van het ACVZ-secretariaat. De opdracht daartoe kwam van de directeur-generaal van Internationale Aangelegenheden en Vreemdelingenzaken (IAV) van het ministerie van Justitie. De d.g. heeft de Departementale Projectenpool van het Bureau van de secretaris-generaal (SG) opgedragen om een project rond de ACVZ in te richten zodat aan de eisen van de wet kon worden voldaan. Het project, dat officieel is gestart op 15 januari 2001, heeft zich vooral geconcentreerd op herpositionering van de ACVZ. Het projectteam legde verantwoording af aan de Begeleiding Advies Groep (BAG), bestaande uit de directeur-generaal, de gedelegeerd opdrachtgever (hoofd Directie Vreemdelingenbeleid), de voorzitter en de algemeen secretaris van de oude ACV, het plaatsvervangend hoofd van de IND en de projectleider van het Bureau SG. Het organisatie- en formatierapport was het belangrijkste product van het projectteam. Het secretariaat, verdeeld in drie procesclusters, bestond bij de start uit negen personen en een secretaris, tevens hoofd van het secretariaat. Het project Herpositionering ACV is formeel op 3 augustus 2001 beëindigd. Met uitzondering van het procescluster Beleid, zijn in de loop van het najaar alle formatieplaatsen binnen het secretariaat vervuld. Voor het procescluster Beleid zijn op tijdelijke basis tot augustus 2002 zogenoemde kwartiermakers werkzaam. De ACVZ hoopt dit procescluster uiterlijk in augustus 2002 definitief te hebben bemenst. 9

10 hoofdstuk 2 Individuele adviezen Individuele adviezen tot 1 april 2001 Van 1 januari tot 1 april 2001 heeft de oude Adviescommissie voor vreemdelingenzaken (ACV) 79 asielzaken ter zitting behandeld, waarvan in 71 zaken advies is uitgebracht. In 11 zaken heeft de ACV geadviseerd tot een gedeeltelijke inwilliging (vergunning tot verblijf). In 43 zaken luidde het advies om noch de aanvraag om toelating als vluchteling in te willigen, noch die om een vergunning tot verblijf. De ACV heeft in 17 zaken geadviseerd om betrokkenen een A-status te verlenen. Acht zaken zijn zonder advies aan de IND geretourneerd vanwege onderzoek door Bureau Medische Advisering, door de minister van Buitenlandse Zaken etc. In bovenvermelde periode zijn 29 reguliere zaken ter zitting door de ACV behandeld, waarvan in 26 zaken advies is uitgebracht. Achttien zaken hebben tot een inwilligend, 8 tot een niet-inwilligend advies geleid. Drie zaken zijn zonder advies aan de IND geretourneerd omdat een visum niet tijdig kon worden geregeld en/of de advocaten niet konden verschijnen op de door de ACV geplande zittingen. Daarna is de ACV vanwege de invoering van de Vreemdelingenwet 2000, niet meer in de gelegenheid geweest om betrokkenen en hun advocaten voor een zitting op te roepen. In twee zaken waarover de ACV advies heeft uitgebracht, heeft de staatssecretaris een contraire beslissing genomen. Bij de invoering van de nieuwe Vreemdelingenwet per 1 april 2001 bestond de werkvoorraad van de ACV uit 197 asielzaken en 53 reguliere zaken. Deze zijn in overleg met de plv. hoofddirecteur IND aan de IND-districten geretourneerd. Hiermee is gekozen voor een oplossing die voor de betrokkenen het minst schadelijk was: het nemen van een beslissing op bezwaar via inschakeling van een ambtelijke hoorcommissie. De betreffende advocaten zijn schriftelijk van de maatregel op de hoogte gesteld. De keuze van de ACV had alles te maken met de overgangssituatie naar de nieuwe ACVZ. Toen de wet in werking trad was het complete ACV-secretariaat, op de algemeen secretaris na, vertrokken (zie ook hoofdstuk 1 van dit jaarverslag). Bovendien was de benoemingstermijn van alle leden en de voorzitter van de oude Adviescommissie geëxpireerd. De (her)benoeming van de (nieuwe) leden was op korte termijn niet te voorzien. De terugzending van de adviesaanvragen was in strijd met artikel 118 van de Vreemdelingenwet Daarin is bepaald dat het processuele recht van vóór 1 april 2001 moet worden toegepast op beslissingen ingevolge de Vreemdelingenwet zoals die toen luidde. Dit zou echter hebben betekend dat tijdelijk nieuwe ACV-medewerkers moesten worden aangetrokken voor de nog liggende adviesaanvragen. Het zou zo lang duren voordat de Adviescommissie weer operationeel was geworden, dat de betrokkenen daardoor meer gedupeerd werden dan door de nu gekozen handelwijze. Daarbij zij vermeld dat inmiddels een voorstel tot wijziging van de Vreemdelingenwet 2000 in voorbereiding was met een aanpassing van artikel 118. Hierdoor zou met terug- 10

11 werkende kracht de adviserende taak van de Adviescommissie vervallen voor zaken waarin op 1 april 2001 nog geen advies was uitgebracht. Het ligt in de rede dat als het voorstel kracht van wet krijgt, alsnog een ambtelijke commissie over de genoemde zaken zal adviseren. De staatssecretaris van Justitie heeft in een brief van 1 oktober 2001 aan de Nederlandse Orde van Advocaten, deze handelwijze nog eens geëxpliciteerd. In drie zaken is naar aanleiding van de afbouw van de ACV een klacht binnengekomen. Deze klachten zijn behandeld onder vermelding van de zojuist beschreven handelwijze bij oude zaken. Individuele adviezen na 1 april 2001 De Adviescommissie voor vreemdelingenzaken zoals die formeel vanaf 1 april 2001 bestaat, heeft nog in één categorie van vreemdelingen een plicht om individueel te adviseren. Het betreft administratief beroep of bezwaar ingediend tegen een beschikking waarin de toegang tot Nederland aan een gemeenschapsonderdaan wordt geweigerd, dan wel wordt vastgesteld dat aan een gemeenschapsonderdaan geen rechtmatig verblijf toekomt zoals bedoeld in artikel 8 sub e van de Vreemdelingenwet 2000, dan wel dit wordt beëindigd op grond van gevaar voor de openbare orde, de openbare veiligheid en de volksgezondheid als bedoeld in de EG-richtlijn nr. 64/221. Een nadere uitwerking van welke vreemdelingen gemeenschapsonderdanen zijn, is te vinden in hoofdstuk B10, 1.5 van de vreemdelingencirculaire Vw Tot het einde van het jaar bleef onduidelijk om hoeveel zaken het in deze categorie vreemdelingen zou gaan. Bij de formulering van de wet was ervan uitgegaan dat de ACVZ in tien tot vijftien zaken per jaar individueel zou moeten adviseren. Op die inschatting was de startformatie van tien fte voor het secretariaat mede gebaseerd. Een aantal malen was, onder meer via de dg IAV, aan de IND verzocht om inzage te verschaffen in het aantal zaken dat in de genoemde categorie vreemdelingen in voorraad was dan wel vanaf 1 april 2001 was binnengekomen. Exacte gegevens waren echter niet voorhanden. Wel was een uitdraai van de IND beschikbaar op de kenmerken van de betreffende groep. Op die uitdraai kwamen meer dan tweehonderd zaken voor die, afgaande op het dossiernummer, voor een deel al jaren in de bezwaarfase zouden kunnen verkeren. De ACVZ heeft vervolgens verzocht om deze dossiers ter fine van advies aan haar te doen toekomen, zoals volgens de nationale en internationale regelingen verplicht is. Het antwoord van de IND luidde dat eerst nader onderzoek zou worden gestart. Een termijn werd niet genoemd. Begrijpelijk is dat zeer oude zaken waarin de beslissing alleen al door het tijdsverloop waarschijnlijk niet kan worden gehandhaafd, door de IND nader moeten worden bezien. De ACVZ vindt echter dat zaken waarin de beslissing minder dan drie jaar geleden is genomen, direct in haar handen moeten worden gesteld. Eind september heeft de ACVZ de staatssecretaris per brief om interventie en medewerking verzocht in deze situatie. Ondanks alle inspanningen ook daarna, zijn ultimo december slechts uit één IND-regio zaken binnengekomen, een kleine vijftig. De eerste hoorzittingen voor januari 2002 konden worden gepland. 11

12 hoofdstuk 3 Algemene adviezen Algemene adviezen tot 1 april 2001: artikel 1F In het afgelopen decennium is er in Nederland aanzienlijk meer aandacht gekomen voor de toepassing van artikel 1F van het Vluchtelingenverdrag van Genève. Dit artikel heeft tot doel om personen uit te sluiten van internationale bescherming als vluchteling als er serieuze redenen zijn te veronderstellen dat zij misdrijven hebben gepleegd die zo ernstig zijn dat zij geen bescherming waardig zijn. De oude Adviescommissie heeft de laatste jaren hierover in steeds meer individuele zaken geadviseerd. Hierbij is gebleken dat de toepassing van artikel 1F gecompliceerd is. Het gaat om deels nog onbeantwoorde - vragen op het gebied van het asielrecht, het algemene bestuursrecht, het internationaal humanitair recht en het internationale strafrecht. De oude Adviescommissie heeft, mede aan de hand van haar ervaringen bij individuele zaken, op verzoek van de staatssecretaris van Justitie in algemene zin geadviseerd over de toepassing van artikel 1F. In januari 2001 is het advies aangeboden aan de staatssecretaris van Justitie. Het advies over artikel 1F bestaat uit vijf hoofdstukken. Allereerst is de commissie ingegaan op de totstandkoming, inhoud, toepassing en reikwijdte van artikel 1F (hoofdstuk 1). In de volgende hoofdstukken zijn de consequenties bezien die artikel 1F in de praktijk heeft, dan wel volgens de commissie voor een vreemdeling behoort te hebben. Het gaat daarbij om de volgende situaties: bij de beoordeling op de aanvraag om toelating (hoofdstuk 2); bij zelfstandig vertrek of uitzetting (hoofdstuk 3); bij aanspraken op voorzieningen (hoofdstuk 4); bij de beslissing op een aanvraag van gezinsleden om toelating (hoofdstuk 5). In haar advies heeft de commissie de internationale jurisprudentie en de huidige praktijk in Nederland geanalyseerd voor vreemdelingen op wie 1F van toepassing is. Op basis hiervan heeft de commissie een aantal praktische aanbevelingen gedaan over de procedure en de opsporingsmethode. De staatssecretaris van Justitie zal pas in 2002 kunnen reageren op het advies. In het najaar van 2001 is op twee studiemiddagen aandacht besteed aan de aanbevelingen van de ACVZ. Eén studiemiddag was georganiseerd door een universiteit, de andere, voor vreemdelingenadvocaten, door Vluchtelingenwerk Nederland. Algemene adviezen na 1 april 2001 Zoals in hoofdstuk 1 beschreven, heeft het tot eind 2001 geduurd voordat de ACVZ voltallig was. In oktober heeft de toen uit zeven leden bestaande commissie, een kort advies uitgebracht over het eerste veegwetje van de Vw Een adviesprogramma moest nog worden gemaakt. Het adviesprogramma 2002 werd in de installatievergadering van 28 november 2001 vastgesteld en aan de commissie overhandigd (Bijlage III). De eerste adviesaanvraag dateert van 6 november 2001, naar aanleiding van een toezegging door de minister-president aan de Tweede Kamer. De vraag was om de mogelijkheden te onderzoeken om veroordeelde illegalen die na het uitzitten van hun gevangenisstraf in vreemdelingenbewaring worden gesteld, in bewaring te houden totdat zij daadwerkelijk worden uitgezet. Het advies wordt in april 2002 uitgebracht. 12

13 hoofdstuk 4 Start ACVZ Op 8 oktober 2001 vond de eerste plenaire vergadering van de nieuwe Adviescommissie en het secretariaat plaats. Ook de nog niet officieel benoemde leden en de toekomstige medewerkers van het secretariaat waren bij deze vergadering aanwezig. Op de agenda stonden een eerste inventarisatie van advies-onderwerpen en van ideeën over de meerwaarde van de commissie. De ACVZ is vervolgens begin november plenair bijeen geweest. Een voorstel werkprogramma 2002 (bijlage III), een reglement van orde (ook gedragscode) en een vergoedingensysteem (dat nog nader door wetgeving Justitie in een vergoedingenbesluit moet worden uitgewerkt) konden worden vastgesteld. In november is ook de subcommissie Vreemdelingenbewaring voor het eerst bijeen geweest. Verder zijn een logo, folder en huisstijl voor de ACVZ ontworpen. Op 28 november 2001 is de ACVZ officieel geïnstalleerd door de staatssecretaris van Justitie, mevrouw Kalsbeek, in de Rolzaal aan het Binnenhof. De toespraak van mw. Kalsbeek is opgenomen in bijlage IV. De website is vanaf 16 december 2001 in de lucht. Naast feiten over de ACVZ, de commissieleden en het secretariaat zal de site ook gegevens bevatten over de adviezen. Pas verschenen adviezen en eventuele vertalingen zijn gedurende een paar maanden van de website te downloaden. Via het algemene mailadres info@acvz.com kunnen geïnteresseerden hun opvattingen over het vreemdelingenrecht en vreemdelingenbeleid kenbaar maken aan de commissie. De commissie heeft zich om te beginnen gebogen over de werkwijze bij de advisering en heeft die in de plenaire vergadering van 7 januari 2002 vastgesteld. De ACVZ heeft bij de start van haar werkzaamheden dankbaar gebruik kunnen maken van de eerste evaluatie van de Kaderwet adviesorganen 1996: De Staat van advies. Zij heeft goede nota genomen van de negen beleidsvoornemens van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties over de doeltreffendheid en de effectiviteit van de Kaderwet adviescolleges. 13

14 bijlage i Samenstelling van de Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken. Voorzitter: Mr. T.J.P. van Os van den Abeelen, Coördinerend vice-president van de arrondissementsrechtbank te Amsterdam. Plaatsvervangend voorzitter: J.J.T. Stoutjesdijk, Oud-Hoofdcommissaris van politie Leden: Mw. Drs. H.J. Bakker, Algemeen secretaris van Raad van Kerken in Nederland. Ch. R. van Beuge, Oud ambassadeur respectievelijk directeur-generaal Europese samenwerking van het Ministerie van Buitenlandse zaken. Prof. dr. G.B.M. Engbersen, Hoogleraar algemene sociologie aan de Erasmus Universiteit te Rotterdam. Dr. B.M. Groen, Oud universitair hoofddocent voor slavistiek en linguïstiek aan de Rijksuniversiteit van Utrecht en de Rijksuniversiteit van Leiden. Mw. Prof. dr. E. Guild, Hoogleraar europees immigratie recht aan de Katholieke Universiteit van Nijmegen en partner bij Kingsley Napley Sollicitors te Londen Prof. mr. G.J.H. van Hoof, Hoogleraar internationaal recht aan de Rijksuniversiteit van Utrecht en advocaat. Mw. N. Jerkovic, Landelijk projectmanager interculturalisatie vrijwilligerswerk. G.D.Th. Keuning, Generaal-majoor bd., Koninklijke Landmacht Mr. P.A. Schaafsma, President-directeur Sociale Verzekerings Bank tot Mw. Dr. N. Tellegen, Directeur Wemos, organisatie voor internationale gezondheidsvraagstukken. 14

15 Prof. mr. drs. B.P. Vermeulen, Hoogleraar staats- en bestuursrecht aan de Vrije Universiteit van Amsterdam. Mw. A. van Vliet-Kuiper, Burgemeester van Amersfoort. Mw. Dr. L.H.M. van Willigen, arts, Arts en consultant gezondheidszorg vluchtelingen en mensenrechten. Secretaris: Mw. drs. A.L.N.M. Spanjersberg Het secretariaat: Secretaris: Mw. drs. A.L.N.M. Spanjersberg Cluster management en organisatie: Mw. M.J.M. van Leersum Mw. S. Jagroep Cluster informatie en documentatie: Mw. G.M.B. van Aalst Dhr. J.G.H.A. Biard Cluster advisering: Vacature Dhr. J.M. Overbeek Mw. mr. H. Pronk Dhr. R.R.H. Schoemaker Mw. C. Bejski MA 15

16 bijlage ii Werkprogramma ACVZ 2002 Adviescommissie voor vreemdelingenzaken 28 november Algemene uitgangspunten In dit werkprogramma worden de adviesonderwerpen beschreven die de Adviescommissie voor vreemdelingenzaken (ACVZ) in 2002 ter hand zal nemen. Nu voor de eerste maal een voorstel voor een werkprogramma wordt uitgebracht hecht de ACVZ eraan het algemene kader voor haar advisering uiteen te zetten. De ACVZ adviseert op verzoek van de Minister (i.c. de Staatssecretaris) van Justitie op basis van een aan de ACVZ voorgelegd adviesprogramma. Daarnaast kan de ACVZ zelf naar eigen inzicht thema s aandragen en daarover uitspraken doen. Zij kan ook op verzoek van een van de Kamers der Staten Generaal adviseren. Actuele omstandigheden kunnen leiden tot wijzigingen in het werkprogramma. Voor haar planning houdt de ACVZ als verdeelsleutel aan: 60% gevraagde adviezen, 20% ongevraagde adviezen en 20% onvoorziene adviesverzoeken. Dit betekent dat er 20% vrije capaciteit moet zijn om aan niet voorziene adviesaanvragen te voldoen. Als deze behoefte aan incidentele adviezen onverhoopt minder zou zijn, kunnen werkzaamheden die na 2002 zijn gepland eventueel naar voren worden gehaald maar dat ligt, gelet op de benodigde aanloop- en inwerkperiode in 2002 niet voor de hand. De ACVZ geeft als beleidsadviescollege zowel beleidsreactieve als beleidsproactieve adviezen. Dit betekent dat enerzijds adviezen worden uit gebracht met een analyse van gevoerd beleid en bestaande wetgeving of van een bestaande gang van zaken met als doel te leren of het beleid danwel die wetgeving goed heeft gefunctioneerd. Zo nodig worden aanbevelingen tot verbetering gedaan. Anderzijds wordt geadviseerd over toekomstige ontwikkelingen en mogelijk te verwachten problemen en worden (alternatieve) richtingen voor beleid en de bijbehorende wetgeving aangegeven. Tenslotte worden verkenningen uitgevoerd waarbij een beleidsveld of een feitelijke gang van zaken danwel ontwikkelingen in beeld worden gebracht met beschrijving van de daarin eventueel aangetroffen problemen. De advisering dient praktisch en oplossingsgericht te zijn. De ACVZ is een krachtens de Vw 2000 nieuw ingesteld adviesorgaan in de zin van de Kaderwet Adviescolleges. De ACVZ is eerst in het najaar van 2001 volledig samengesteld. De ACVZ is geïnstalleerd op 28 november Het secretariaat is ook volledig nieuw samengesteld. De personele situatie van de ACVZ: leden en medewerkers secretariaat (bijna) allemaal nieuw, heeft gevolgen gehad voor de opstelling en invulling van het werkprogramma Ook is ruimte ingebouwd voor inwerking en afstemming van werkwijzen, referentiekader, etc. Het werkprogramma 2002 van de ACVZ is in nauw overleg met Justitie voorbereid: De Staatssecretaris van Justitie heeft in haar brief van 6 november 2001 een overzicht verstrekt van haar voornemens m.b.t. het adviesprogramma voor het jaar De ACVZ heeft in haar plenaire vergadering van 12 november 2001 een voorstel voor een werkprogramma 2002 vastgesteld De Staatssecretaris van Justitie heeft het werkprogramma vastgesteld en aangeboden aan de ACVZ tijdens de installatie van de Commissie op 28 november

17 Voor elk van de in dit werkprogramma aangegeven adviesthema s wordt een afzonderlijke adviesaanvraag ingewacht. Voor één onderwerp: Mogelijkheden om criminele illegalen in vreemdelingenbewaring te laten blijven totdat hun uitzetting is gerealiseerd is reeds een adviesaanvraag gedaan (brief SvJ dd. 6 november 2001). Eén adviesonderwerp uit het overzicht van voorgenomen adviesaanvragen is niet in het werkprogramma opgenomen. Het betreft het onderwerp Vrouwen en het vreemdelingenbeleid, in het licht van het VN-vrouwenverdrag. Over de status en de modus van het betreffende advies bestaat op dit moment onvoldoende duidelijkheid. Na nader overleg met de ACVZ zal een separate beslissing worden genomen omtrent een eventuele adviesaanvraag over bovengenoemd onderwerp De ACVZ wil met haar advisering streven naar een balans tussen strategische en concrete adviezen. Gericht op de korte termijn enerzijds en anderzijds adviezen die gericht zijn op het aangeven van algemene ontwikkelingsrichtingen die een rol spelen bij concrete beleidsuitgangspunten. Afstemming en waar mogelijk samenwerking zal worden gezocht met andere adviescolleges. De infrastructuur daarvoor wordt ten spoedigste tot stand gebracht. Voorzitter en Secretaris participeren in overleg van de zgn. kaderwet adviescolleges (die met het oog op afstemming ook nog weer contact onderhouden met bijv. WRR en SER.) Het is nu nog te vroeg voor de nog maar juist geïnstalleerde ACVZ om het kader te schetsen waarbinnen de werkzaamheden van de ACVZ zoals zij nu is samengesteld kunnen worden geplaatst. De ACVZ zal in het laatste jaar van haar zittingsperiode (2005) worden geëvalueerd. De conclusies en aanbevelingen uit het eerste verslag van de minister van binnenlandse zaken en koninkrijkrelaties over de doeltreffendheid en de effecten van de kaderwet adviescolleges in de praktijk ( ) zullen door de ACVZ worden meegenomen bij de opzet en uitvoering van haar advieswerkzaamheden. Ter volledigheid wordt hier opgemerkt dat dit werkprogramma niet in gaat op de programmering van de zgn. individuele adviezen ex art. 2 lid 4,sub b Vw Voorzien was ten tijde van formulering van de Vw 2000 dat slechts een tiental zaken per jaar zich zouden aandienen, waarvan de behandeling binnen de (start)formatie van secretariaat en Commissie zou kunnen geschieden. Het lijkt er nu op dat de individuele gevallen de Commissie en de medewerkers van het secretariaat in de nabije toekomst in belangrijke mate zullen gaan belasten. Deze problematiek wordt afzonderlijk behandeld en in een afzonderlijke planning opgenomen. 2. Adviesthema s Vreemdelingen en Openbare orde: Vreemdelingen en openbare orde is een voortdurend terugkerend onderwerp van aandacht en heeft vele deelaspecten. Het voornemen bestaat om eind 2002 op dit onderwerp een verkenning te leveren, waarbij vooral aandacht zal worden besteed aan de ontwikkelingen van de Europese regelgeving alsmede de positie die andere lidstaten innemen ten opzichte van deze Europese ontwikkelingen. In het licht van de huidige actualiteit zal ook aandacht worden besteed aan de relatie openbare orde- nationale veiligheid. Medio maart 2002 zal een advies worden uitgebracht omtrent de mogelijkheden om criminele illegalen in vreemdelingenbewaring te laten blijven totdat hun uitzetting is gerealiseerd. Daarbij zullen ook de nationale en internationale juridische aspecten hiervan worden toegelicht. Voorts zal worden ingegaan op eventuele aanpassingen in weten regelgeving. De Commissie zal zich voorts uitspreken omtrent de wenselijkheid, handhaafbaarheid en effectiviteit van de beoogde maatregelen. 17

18 Identiteitsvaststelling aan de hand van brondocumenten en DNA onderzoek: Over dit onderwerp bestaat het voornemen om in medio 2002 een advies uit te brengen. Het advies zal onder andere betrekking hebben op de vraag hoe om te gaan met vreemdelingen die in het land van herkomst geen of op zeer bezwaarlijke wijze officiële documenten kunnen verkrijgen en die verder wel aan de overige voorwaarden voor toelating voldoen. Een vergelijking zal worden gegeven van de regelgeving en praktijk van andere Europese landen. Daarnaast zal het advies ook de mogelijkheden van DNAonderzoeken in kaart brengen in bovengenoemde gevallen. Belangrijk is het om aandacht te besteden aan mogelijk (ongewenste) neveneffecten van een DNA-onderzoek voor de persoonlijke levenssfeer van betrokkenen in gevallen dat op basis van DNAonderzoek de gestelde familierelatie niet kan worden bevestigd. Terugkeerbeleid: Vanwege de complexiteit van dit beleidsterrein bestaat het voornemen om in de zomer van 2002 een verkenning te leveren van de verschillende deelaspecten van het onderwerp om vervolgens in volgende jaren op ieder deelaspect desgewenst een advies uit te brengen. Aspecten die aan de orde zullen komen hebben o.a. betrekking op een vergelijking met het gevolgde beleid van de omringende landen, een analyse van de praktische problemen bij terugkeer onder de huidige wetgeving en de mogelijkheden tot samenwerking met andere landen. Normen en waarden in de Nederlandse samenleving, essentieel voor het Nederlandse vreemdelingenbeleid in relatie tot bestaande en komende Europese/ Internationale regelgeving Gelet op de toenemende Europese harmonisatie van het asiel- en migratiebeleid wordt het steeds belangrijker om vast te stellen welke waarden en normen in de Nederlandse samenleving essentieel zijn voor het vreemdelingenbeleid. Het voornemen bestaat om eind 2002 op basis van de huidige vreemdelingenwet- en regelgeving een kernwaardebepaling te formuleren in relatie tot bestaande en komende Europese/ Internationale regelgeving en beleid. Ook buiten wet- en regelgeving en staand en komend beleid om zal worden geanalyseerd op maatschappelijk draagvlak van een en ander. Arbeid en vreemdelingenbeleid: Vanwege de complexiteit en breedte van het onderwerp arbeid en vreemdelingenbeleid en haar verwevenheid met vele beleidsterreinen zal hierover eind 2002 een verkenning worden uitgebracht alsmede een knelpunteninventarisatie. Deze knelpunteninventarisatie zal voor de volgende jaren de basis kunnen vormen voor meer gericht onderzoek per deelonderwerp en advisering aan de Staatssecretaris op de belangrijke punten. Er zal worden afgestemd op toe te voegen waarde voor nationaal en internationaal beleid: er is al veel uitgeschreven. 18

19 bijlage iii Toespraak staatssecretaris tgv installatie Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken d.d. 28 november 2001 Dames en heren, Hartelijk welkom. U bent vandaag in voltallige samenstelling en zoals u waarschijnlijk weet is de Ministerraad met de voordracht van uw benoeming aan Hare Majesteit niet over een nacht ijs gegaan. Uiteindelijk zijn er drie Ministerraadbesluiten nodig geweest om U voor te dragen voor benoeming. Zorgvuldigheid kost nu eenmaal tijd. Maar ik kan nu met trots constateren dat we er in geslaagd zijn een Commissie samen te stellen met vertegenwoordigers uit zeer uiteenlopende maatschappelijke disciplines die bovendien allemaal de nodige ervaring hebben met het vreemdelingenbeleid. Verder merk ik op - en dat zal u niet verbazen - dat van de vijftien leden er zes vrouw zijn. Dat is nog niet helemaal de 50 % evenredige vertegenwoordiging als bedoeld in de Kaderwet adviescolleges maar het komt toch aardig in de buurt. Nu de benoeming een feit is, is het zaak ons te richten op de taken waar u de komende jaren voor staat. Ingevolge de Vreemdelingenwet 2000 zal de ACV zich vooral bezighouden met de algemene beleidsadvisering. Dat doet u als onafhankelijke commissie. U bent allen experts op dit gebied en U staat tegelijkertijd op voldoende distantie van de dagelijkse praktijk met al zijn hectiek. Dat maakt uw adviezen des te waardevoller. Zo wordt het verwijt van belangenverstrengeling vermeden en kunnen uw aanbevelingen slechts aan kwaliteit winnen. Een goed advies is nooit weg en in vreemdelingenzaken is dat helemaal het geval. We hebben in EU-verband immers afgesproken om het vreemdelingenbeleid onderling af te stemmen en dat is a hell of a job. Alleen al de omvang van de regelgeving die vanuit Brussel op ons afkomt, is indrukwekkend. Al die gegevens vragen een aandachtige bestudering die uiteindelijk moet leiden tot concrete standpunten. Die standpunten dienen onderling samenhang te vertonen en ze moeten in de pas lopen met ons vreemdelingenbeleid en dat van de andere lidstaten. Dat is dus geen geringe opgave. Daarbij komt dat er over de asielproblematiek een permanent publiek debat wordt gevoerd. Ik heb de indruk dat het klimaat rond het asieldebat de laatste tijd aan het veranderen is. Dat is niet altijd negatief. Een mooi voorbeeld zijn de burgers van Den Ham. Die hebben zich na jarenlang vreedzaam met asielzoekers te hebben samengeleefd met succes ingezet voor behoud van een asielzoekerscentrum in hun gemeente. In andere plaatsen zie je nog wel eens demonstraties tegen de komst van een asielzoekerscentrum. Daarnaast zijn er andere voorbeelden te noemen van het veranderende klimaat in de asieldiscussie. Waar tot voor kort alleen de vraag centraal stond of er sprake was van echte vluchtelingen of economische vluchtelingen worden thans ook andere aspecten bij de discussie betrokken. 19

20 Zo is een deel van de huisvestingsproblematiek in ons land al een paar keer direct dan wel indirect in verband gebracht met de immigratie, die van asielzoekers in het bijzonder. Ook bij discussies over het milieu, de openbare ruimte, de infrastructuur wordt wel een verband gelegd met immigratie. Alsof een daling van het aantal toegelaten asielzoekers en gezinsmigranten die problemen zou oplossen. Of sterk zou verminderen. Veel bewijs wordt voor die stelling niet geleverd. Het asieldebat gaat tegenwoordig dus over veel meer dan over de asielprocedures, de opvang en het vluchtelingenverdrag. Door die bredere discussie is het te meer van belang om het maatschappelijk draagvlak voor het asielbeleid overeind te houden. Een goed beheer van het migratievraagstuk is noodzakelijk. Dat kan alleen indien de procedures zorgvuldig en consequent worden uitgevoerd. Dat brengt mij bij de nieuwe Vreemdelingenwet. De eerste signalen over de effecten van deze wet wijzen erop dat de beoogde doelstellingen inderdaad in zicht komen. Er wordt minder doorgeprocedeerd en de instroom van asielzoekers is gedaald. Het is echter nog te vroeg om de vlag uit te hangen, aangezien nog een groot aantal zaken moet worden afgedaan van vóór de inwerkingtreding van de nieuwe Vreemdelingenwet. Aan het afdoen van die oude bezwaarzaken moet heel hard worden gewerkt. Ik bewonder de medewerkers van de IND die alles op alles zetten om de gestelde doelen te halen. De nieuwe Vreemdelingenwet heeft een enorme impact op de IND. Voorts is de Vreemdelingenwet alleen niet voldoende voor een oplossing van het asielprobleem. Ook op andere fronten zal moeten worden gewerkt aan een oplossing. Ik denk dan aan (meer) samenwerking op internationaal vlak. Om dat te bereiken zullen ook andere bewindslieden het asiel- en migratievraagstuk bij hun beleid moeten betrekken. Het kan niet zo zijn dat hun bemoeienis met het vreemdelingenbeleid zich beperkt tot bepaalde problemen op hun eigen beleidsterrein (bijvoorbeeld integratie). De problemen op vreemdelingengebied verdienen een brede aanpak en dus betrokkenheid van allen. Een zorgvuldige afstemming is daarbij vanzelfsprekend vereist. Één van die problemen waar zo n brede aanpak zeker is vereist, is tevens zo ongeveer het moeilijkste onderdeel van het vreemdelingenbeleid: het terugkeerbeleid. Ik constateer hier een opmerkelijke kloof tussen theorie en praktijk. Daar waar op macroniveau een breed draagvlak is voor de uitgangspunten van mijn terugkeerbeleid zie ik op micro-niveau, dat wil zeggen, op het niveau van het concrete individu, dat men nog wel eens wil zoeken naar mogelijkheden om een uitzondering te maken. Met name gemeenten zien zich met dit dilemma vaak geconfronteerd. In de eerste plaats is er natuurlijk de asielzoeker zelf. Als hij niet mag blijven, is zelfstandige terugkeer zijn eigen verantwoordelijkheid. Dat was zijn komst immers ook. Maar hij is niet gekomen om terug te keren. Hij wil blijven, zegt dat hij niet naar zijn land van herkomst terug wil en terug kan. Dat is heel begrijpelijk, ook voor wie beseft dat terugkeer uiteindelijk noodzakelijk en onontkoombaar is. Dit dilemma is met het nieuwe terugkeerbeleid zichtbaarder geworden dan het was. De opvang wordt immers sneller beëindigd dan voorheen. 20

21 Het ambivalente klimaat rond deze thematiek is bepalend voor de sfeer rond het totale vreemdelingenbeleid. Aan de ene kant is er angst voor het onbekende. Aan de andere kant wordt de vreemdeling die al langer in Nederland is en een gezicht heeft gekregen, bijna gekoesterd. Die ambivalentie zal altijd wel voor een deel het vreemdelingendebat blijven bepalen. Misschien is dat maar goed ook. Het gaat immers om mensen die huis en haard hebben verlaten. Iedere keer weer zullen we ons moeten afvragen of die algemene regel wel redelijk is in dit individuele geval. Een bepaalde mate van ambivalentie dwingt ons die afweging scherp te maken. Meer in het algemeen sluit ik niet uit dat in de komende verkiezingsperiode het vreemdelingenbeleid een onderwerp van discussie zal zijn, of we dat nu leuk vinden of niet. Het werkprogramma voor volgend jaar dat in overleg met u nu is vastgesteld, bevat al een aantal onderwerpen dat ook raakt aan die bredere discussie die thans al gevoerd wordt over het immigratiebeleid. Met name het punt van een kernwaardebepaling zal in dit kader van belang zijn. Het gaat daarbij om het vaststellen van normen en waarden in de Nederlandse samenleving, waarvan het behoud essentieel is bij de harmonisatie van het Europees asiel- en migratiebeleid. Ook het onderwerp arbeid en vreemdelingenbeleid komt om de zoveel tijd weer naar voren in het openbaar debat. Moeten asielzoekers nu meer of minder werken? Moeten we meer arbeidsmigranten toelaten met het oog op onze vergrijzende beroepsbevolking? En als we dat doen, moet dat dan tijdelijk of permanent zijn? Allemaal vragen die voortdurend weer opduiken en ook telkens weer beoordeeld moeten worden naar de veranderende omstandigheden. Onafhankelijk onderzoek en advisering op dit terrein is en blijft dan ook noodzakelijk. Dames en heren, Voordat ik het werkprogramma 2002 overhandig aan uw voorzitter, nog een opmerking. Uw adviezen straks zijn niet de enige die ik onder ogen krijg. De ambtenaren van de verschillende beleidsafdelingen en uitvoerende organisaties komen ook met nota s en aanbevelingen. Het is dus zaak om een en ander zorgvuldig af te stemmen: we moeten voorkomen dat hetzelfde werk twee keer gedaan wordt. Verder zijn er op het vreemdelingenterrein allerlei organisaties en belangengroepen actief. Ook die voorzien me, gevraagd en ongevraagd, van allerlei adviezen en ook daar zitten soms waardevolle raadgevingen bij. Aan mij de taak om uit al die aanbevelingen een keuze te maken en om die selectie te gebruiken voor een beleid dat niet alleen spoort met ons uitgangspunt: streng, consequent en rechtvaardig maar dat ook de Europese toets der kritiek kan doorstaan. Ik zie uw adviezen met belangstelling tegemoet. 21

22