W anneer vallen de klontjes? Het Europees suikerbeleid op de korrel!

Transcriptie

1 februari 2003 W anneer vallen de klontjes? Het Europees suikerbeleid op de korrel! Het suikerdossier van

2 > verantwoordelijke uitgever Marc Bontemps, Ververijstraat 17, 9000 Gent website drukkerij Druk in de Weer, Gent colofon Dit dossier werd geschreven door An Lambrechts Eindredactie: Ben Schokkaert Inhoud foto s: Oxfam-Wereldwinkels lay-out Pier Inleiding 3 De internationale suikermarkt 4 Riet is geen biet Alternatieve zoetstoffen knagen aan suikerverbruik Prijs van suiker is elastiek Het paradoxale suikerbeleid van de Europese Unie 8 Het WTO-Landbouwakkoord: dumpen mag (nog eventjes) De Verenigde Staten: another way of dumping De spelers op de Europese suikermarkt 11 De winnaars: De raffinaderijen De bietenverbouwers Suikerlobby vindt beleid model van goede praktijk Suiker in België De verliezers: De verbruikers Het milieu Andere spelers op de Europese suikermarkt: De ACP-landen De minst ontwikkelde landen Efficiënte exportlanden: de niet-europese spelers op de suikermarkt Euro- en ander jargon: verklarende begrippenlijst De gevolgen van het Europees suikerbeleid voor het Zuiden 18 Mozambique: ACP-land zonder voordelen Cuba: zeer efficiënte producent op zijn retour Fiji: de teloorgang van een bevoorrechtsinvoerder De Filippijnen: een niet-efficiënte producent Tijd voor een ander beleid: de suikereisen van Oxfam-Wereldwinkels 26 Gedrukt op Cyclus Print (100% post-consumer kringlooppapier)

3 Inleiding Dankzij jou gaan de suikerboeren in het Zuiden failliet Maar voel je vooral niet schuldig: het gebeurt grotendeels buiten je wil om en onbewust. Als goede burger en belastingbetaler spijs je immers de kas van de Europese Unie, s werelds grootste exporteur van witte suiker. Het gemeenschappelijke landbouwbeleid van de EU steunt op subsidies en tariefbarrières; ze drukken de prijs voor niet- Europese producenten aanzienlijk en leveren de grote boeren en de suikerverwerkende nijverheid in Europa omvangrijke winsten op. Bovendien dumpt Europa zijn aanzienlijke overproductie op de wereldmarkt. Kleine boeren en landarbeiders in arme landen dragen de gevolgen van het Europees suikerbeleid. De EU draagt bij tot een lage prijs voor suiker op de wereldmarkt, houdt efficiënte suikerproducenten buiten haar grenzen en kortwiekt de vooruitzichten voor enkele minst ontwikkelde landen. Hoe dat allemaal in zijn werk gaat, daarover handelt dit suikerdossier van Oxfam-Wereldwinkels. Dubbele standaard Na de Tweede Wereldoorlog wilden de Europese beleidsmakers er voor zorgen dat hun continent niet meer door hongersnood zou geteisterd worden. Daarom moesten de Europese boeren, via allerlei ondersteuningsmechanismen, kunnen voorzien in de behoeften van de Europese bevolking. In deze context kwam in 1967 het perfide suikerbeleid tot stand als een onderdeel van het gemeenschappelijk Europees landbouwbeleid. De praktijk van het Europees landbouwbeleid was echter veel minder rooskleurig dan de nobele doelstelling die het voor ogen had. Het suikerbeleid is misschien de beste illustratie van de dubbele standaard waarmee in de wereldhandel wordt gemeten. Rijke landen zetten arme landen aan tot vrijhandel en gebruiken hun invloed bij het Internationaal Monetair Fonds en de Wereldbank om vrijhandel op te leggen. Maar als puntje bij paaltje komt voeren ze zelf het protectionisme hoog in het vaandel. Lijst van afkortingen die in dit dossier gebruikt worden EU Europese Unie VS Verenigde Staten IMF International Monetary Fund (Internationaal Monetair Fonds of Muntfonds) WTO World Trade Organisation (Wereldhandelsorganisatie) ACP Africa Caribbean Pacific GATT General Agreement on Tariffs and Trade En dus produceert Martinique niets anders dan suiker, rum en bananen. Zouden ze zelfs niet hun eigen kokosolie kunnen maken voor de margarinefabriek die zeven mensen aan werk helpt? Op Martinique kunnen toch wel kokospalmen groeien? Onmogelijk, zegt de een. Die man is gek. Luister maar niet naar hem, zegt een ander. En zo kibbelt men voort en wordt de kokosolie geïmporteerd, en de melk wordt uit Frankrijk overgevlogen, uit de Vogezen, met het melkvliegtuig van Air France. En omdat Martinique deel uitmaakt van Frankrijk, kan de unieke rum van het eiland niet rechtstreeks naar Noord- of Zuid-Amerika worden geëxporteerd: eerst moet de drank de Atlantische Oceaan oversteken naar Parijs, en vandaar vindt de export plaats, waardoor allerlei tussenpersonen heel rijk worden. Assimilatie heeft Martinique niet tot integraal onderdeel van het welvarende Frankrijk gemaakt, maar heeft het eiland gereduceerd tot een hulpeloze kolonie waar de commissionair meer dan ooit koning is. V.S. Naipaul, Caribische reis, Nederlandse vertaling: Uitgeverij De Arbeiderspers, Amsterdam, 1993, blz

4 De internationale suikermarkt De nationale en internationale suikermarkten worden gekenmerkt door grootschalige overheidsinterventie. Dat protectionisme houdt de prijs op de wereldmarkt laag en onstabiel. De suikerproductie en handel in de wereld Suiker kan overal ter wereld geproduceerd worden (in tegenstelling tot de tropische gewassen koffie, cacao of bananen). Er is hier sprake van rechtstreekse concurrentie tussen noord en zuid. Wereldwijd zijn er 121 suikerproducerende landen, die in ongeveer 135 miljoen ton suiker produceerden. De grootste producenten zijn Brazilië (bijna 21 miljoen ton) en de Europese Unie (18 miljoen ton). Hét suikercontinent is echter Azië, met grote producenten als India (17 miljoen ton), China (9 miljoen ton) en Thailand (5,5 miljoen ton). Twee derde van de totale suikerproductie is afkomstig uit ontwikkelingslanden. De meeste landen produceren suiker voor de eigen markt. Amper een derde van de globale productie wordt verhandeld op de wereldmarkt. China bijvoorbeeld exporteert nauwelijks suiker. Sinds 1995 is Brazilië de grootste exporteur van ruwe suiker, met een marktaandeel van ongeveer 22 procent. Het marktaandeel van de Europese Unie (jarenlang op de eerste plaats) bedraagt momenteel 15 procent. Maar voor witte suiker is de Europese Unie veruit de grootste uitvoerder, met 40 procent van de markt. Andere belangrijke exporterende landen van ruwe suiker zijn Australië (12,6 procent), Cuba (7,2 procent), Thailand (7,1 procent), Guatemala (3,8 procent) en Zuid-Afrika (3,1 procent). De ontwikkelingslanden hebben samen een marktaandeel van 60 tot 70 procent. Daarbij zitten een heleboel landen die niet behoren tot de belangrijkste exporteurs, maar voor wie suiker wel een voorname bron van buitenlandse deviezen betekent. Protectionisme regeert suikermarkt De meeste suikerproducerende landen schermen hun eigen markt af met behulp van hoge importtarieven en andere protectionistische maatregelen. Zo vergroten ze hun eigen suikerproductie en kunnen binnenlandse producenten prijzen hanteren die hoger liggen dan op de wereldmarkt. Dit mechanisme geldt evengoed voor ontwikkelings- als voor industrielanden. Op deze manier slagen India, China, Japan en de Verenigde Staten erin grotendeels zelfvoorzienend te zijn. Dankzij haar protectionistische houding is de Europese Unie zelfs de grootste producent en exporteur van witte suiker in de wereld geworden. Slechts een handvol landen (Australië, Canada en - sinds kort - Cuba) stellen hun suikerhandel bloot aan de vrije markt. De gevolgen voor de Cubanen zijn rampzalig. En ze dreigen dat ook te worden voor een heleboel andere landen als binnenkort het Landbouwakkoord van de Wereldhandelsorganisatie van kracht wordt. 4

5 Riet is geen biet Uit twee gewassen kan suiker worden gewonnen: suikerriet en suikerbiet. Suikerriet ligt aan de oorsprong van meer dan twee derde van de wereldproductie en wordt hoofdzakelijk gekweekt in ontwikkelingslanden, de VS en Australië. De overige suiker is afkomstig van suikerbieten, een typisch gewas voor meer gematigde klimaatzones: Europa en in mindere mate de VS, Japan en Chili. Kwalitatief is er geen verschil tussen beide suikervarianten, want hun scheikundige formule is dezelfde. Er is echter wél een verschil in flexibiliteit. Suikerriet oogsten kan pas na zeven jaar. Bij suikerbiet is oogsten al na één jaar mogelijk (zie ook De prijselasticiteit van suiker ) Suikerriet heeft evenwel andere voordelen: Na het kappen van het riet blijven de wortels zitten, zodat het riet opnieuw aangroeit. Je moet dus niet elk jaar nieuwe aanplantingen planten. Pas na een aantal jaren vermindert de hoeveelheid suiker in het riet. Het afval van verwerkt suikerriet wordt als brandstof gebruikt. Zo voorzien de suikermolens in hun eigen energiebehoeften en leveren ze nog energie aan anderen. Aangezien de productie van rietsuiker gestaag toeneemt en die van bietsuiker stagneert, wordt rietsuiker naar verhouding steeds belangrijker. Bovendien is het twee tot drie keer zo duur om suiker te extraheren uit suikerbiet dan uit suikerriet. Men kan zich dus de vraag stellen hoe de EU erin slaagt de grootste producent van witte suiker te zijn. Alternatieve zoetstoffen knagen aan suikerverbruik Er zijn twee soorten suikervervangers: natuurlijke en kunstmatige. De bekendste natuurlijke zoetstof is isoglucose, dat bekomen wordt uit maïs, tarwe en aardappelen. De belangrijkste kunstmatige zoetstoffen zijn aspartaam en saccharine, die je vooral terugvindt in dieetvoeding en frisdranken. Tot 1980 lag de wereldprijs voor suiker vrij hoog. De VS en Japan begonnen daarom met de productie van (goedkopere) alternatieve zoetstoffen. Deze alternatieven werden al snel erg populair bij de consumenten, ook al omdat ze in frisdranken met een laag caloriegehalte kunnen gebruikt worden. Het suikerverbruik daalde in de VS van 10,4 miljoen ton in 1973 naar gemiddeld 8,5 miljoen ton daarna en in Japan van 3,3 miljoen ton in de jaren zeventig naar 2,8 miljoen ton in de jaren tachtig en negentig. In de EU is het verbruik van alternatieve zoetstoffen echter blijven steken op drie procent van het wereldtotaal, daar er ook quota voor de productie van isoglucose bestaan. Het is duidelijk dat de EU altijd alles in het werk heeft gesteld om de eigen suikerindustrie zo weinig mogelijk te schaden. Anderzijds heeft de beperking van suikervervangers geen boom in de consumptie van suiker veroorzaakt: de Europese suikerconsumptie zweeft al een hele tijd rond 12 miljoen ton per jaar. De Europese consument stelt zich blijkbaar steeds meer vragen over het effect van suiker op de gezondheid.

6 Tussen 1953 en 1984 hebben internationale Suikerovereenkomsten geprobeerd de suikerprijs hoog en stabiel te houden door middel van afspraken over exportquota en mechanismen om bij lage prijzen suiker van de markt te halen. In 1984 liep de voorlopig laatste Suikerovereenkomst af. De Europese Unie had geweigerd deze overeenkomst te ondertekenen, maar had wel handig gebruik gemaakt van de exportbeperkingen die de ondertekenende landen zichzelf hadden opgelegd om een grotere afzetmarkt te veroveren. Sinds het einde van de laatste internationale Suikerovereenkomst is de prijs fel gezakt. De evolutie van de suikerprijs op de wereldmarkt: hoog, lager, laag Maar er is nog een tweede reden voor de prijsdaling: het aanbod aan suiker in de wereld heeft sinds de jaren tachtig bijna steeds de vraag naar suiker overtroffen. De oorzaken zijn een toenemende export vanuit Europa, een productiestijging in een aantal landen die vroeger belangrijke afnemers waren (zoals India en China), de opkomst van nieuwe exporteurs (zoals Brazilië en Thailand) en een toenemend gebruik van alternatieve zoetstoffen (vooral in Japan en de Verenigde Staten). Momenteel is de prijs gezakt tot minder dan vijf dollarcent per pond, het laagste niveau sinds De aanhoudend lage prijzen op de wereldmarkt zijn voor de voornaamste exporterende landen duidelijk geen reden om hun productie in te krimpen, ook al vertonen de importerende landen steeds meer de neiging hun eigen markten tegen de invoer van goedkope suiker te beschermen. De prijzen op de internationale markt liggen vaak lager dan de productiekosten van de meeste producerende en exporterende landen. De prijs kan laag worden gehouden omdat de vaste kosten van verschillende producenten (machines, raffinaderijen, ) reeds gedekt zijn door de hoge (want gesubsidieerde) inkomsten op de binnenlandse markten. De wereldmarktprijs moet alleen nog hun variabele kosten dekken (lonen, huur, energie, ). Daar komt nog bij dat regeringen, zoals ook de Europese Unie, de suikerexport subsidiëren om hun land een concurrerende positie op de wereldmarkt te bezorgen. De prijs is niet alleen laag, maar ook instabiel. De instabiliteit wordt veroorzaakt door het relatief kleine aantal kopers en verkopers op de suikermarkt. Daardoor heeft een productieverandering bij één of twee grote exporteurs een sterke weerslag op de prijs. De Internationale suikermarkt is daarenboven een typische restmarkt : veel landen gebruiken de markt om hun overschotten, geproduceerd tijdens jaren met gunstige weersomstandigheden, kwijt te geraken, ongeacht de prijs. Maar dat houdt evenzeer in dat misoogsten in landen die normaal zelfvoorzienend zijn, kunnen leiden tot een plotse stijging van de vraag naar (geïmporteerde) suiker en dus tot prijsstijgingen. 6

7 Grafiek met evolutie suikerprijs (bron FO Licht) Prijs van suiker is elastiek Tot 1980 waren industrielanden zoals Canada, Japan en de Verenigde Staten goed voor twee derde van de suikerinvoer. Er was een lage prijselasticiteit: de landen voerden in wat ze nodig hadden, ongeacht de prijs. Vooral de frisdrankindustrie wilde verzekerd blijven van haar suikertoevoer. Als er een tekort aan suiker ontstond, werd de prijs heel erg opgedreven. Sinds de jaren negentig zijn de ontwikkelingslanden de grootste importeurs van suiker, omdat het verbruik er aanzienlijk gestegen is. Door hun hoge prijselasticiteit - als de suiker duur is, kopen ze minder - hebben ze gezorgd voor een iets stabielere prijs. Ook het feit dat rietsuiker een minder flexibel gewas dan bietsuiker is, heeft een invloed op de prijs. Het duurt ongeveer zeven jaar voor de eerste keer suiker uit nieuw aangeplant suikerriet kan getrokken worden. Daardoor kunnen suikerriettelers zich maar langzaam aanpassen aan een prijsstijging. Tegen de tijd dat ze een groter volume geproduceerd hebben, is de prijs vaak al opnieuw gezakt. Door de extra hoeveelheid suiker die zij op de markt brengen, wordt hij nog verder naar beneden gehaald

8 Het paradoxale suikerbeleid van de Europese Unie Eerste paradox De productiekosten voor suiker liggen in de Europese Unie zeer hoog. De productie van één ton witte suiker kost in Europa ongeveer 673 euro. In landen met een comparatief voordeel, zoals Brazilië en Colombia, bedraagt de kostprijs slechts 286 euro. Toch beheerst Europa de wereldmarkt van witte suiker: in voerde Europa bijna zeven miljoen ton uit. Drie beleidsinstrumenten veroorzaken deze scheeftrekking en houden ze ook in stand. Ze zijn uitvoerig omschreven in de Gemeenschappelijke Marktordening voor suiker, kortweg het suikerbeleid of - regime genoemd. (Zie ook Verklarende begrippenlijst ) De interventie- en exportsubsidies Suiker is het enige afgewerkte landbouwproduct waarvoor in Europa nog een interventieprijs geldt. De Europese Unie garandeert de boeren een minimumprijs: de EU betaalt een hoge prijs waartegen ze hun bieten aan de raffinaderijen kunnen verkopen. Maar ook de raffinaderijen hebben de garantie dat ze een hoge prijs voor hun suiker krijgen. Boeren en raffinaderijen betalen allebei heffingen - zowat 800 miljoen euro per jaar - maar rekenen die vlotjes door aan de consument. Dat maakt suiker voor de Europese consument meer dan drie maal zo duur dan de wereldmarktprijs. Daarnaast zijn er de exportsubsidies. De productiekosten in de Europese Unie liggen veel hoger dan de marktprijs. Als het Europese suikeroverschot geëxporteerd wordt, zouden boeren en raffinaderijen bijna steeds geconfronteerd worden met een marktprijs die hun kosten niet dekt. Als ze dus aan de marktprijs zouden verkopen, zouden ze zware verliezen lijden. De exportsubsidies zorgen ervoor dat dit niet gebeurt: Europa past het verschil tussen de interventieprijs en de wereldmarktprijs bij. Op deze manier wordt de Europese suiker uitgevoerd tegen een prijs die maar één derde tot de helft bedraagt van de prijs op de interne Europese markt. Dit is dumping. Het mechanisme zorgt ervoor dat de internationale prijzen nog meer naar beneden worden geduwd - gemiddeld met 12 à 17 procent - zodat de meeste producenten in ontwikkelingslanden hun productiekosten niet eens terugbetaald zien. 8

9 De productiequota Quota zorgen ervoor dat de hoge prijs die de producenten voor hun suiker krijgen niet leidt tot een enorme overproductie. Elke lidstaat heeft een suikerquotum. Dat wordt toegekend aan de raffinaderijen. Via contracten met boeren bepalen de raffinaderijen hoeveel suiker elke boer mag produceren. Een deel van deze quotaproductie wordt geëxporteerd. Daarvoor bestaan er exportsubsidies. De meeste boeren telen echter meer suikerbieten dan ze zouden mogen volgens het quotum. We bouwen een reserve op voor als de volgende oogst zou mislukken, luidt het. Met deze extra productie zou de raffinaderij verschillende dingen kunnen aanvangen. Ze kan ze inderdaad stockeren. Maar zekan de extra productie ook overdragen naar het quotum van het daaropvolgende jaar. Of ze kan ze exporteren. Weliswaar zonder officiële exportsubsidies. Maar daar maalt de raffinaderij niet om. De (vaste) kosten om de extra suikerbieten te kweken zijn al grotendeels gedekt door de hoge prijs die hij voor de quotumproductie krijgt. In de praktijk is het best winstgevend om een overschot te produceren. De productie buiten de quota ligt zelfs vrij hoog. In 2001 ging het om vier miljoen ton (op een totale productie van een kleine 18 miljoen ton en een totale export van zeven miljoen ton). Het quotasysteem legt dus de productie onvoldoende aan banden. Frankrijk en Duitsland zijn de grootste producenten van suiker buiten de quota. Frankrijk is, samen met Groot-Brittannië, ook de grootste dumper op de wereldmarkt; de afgelopen vijf jaar hebben ze met hun tweetjes bijna één vierde van hun productie buiten het quotum op de wereldmarkt afgezet. De invoertarieven De hoge suikerprijs in Europa betekent dat goedkopere suiker uit andere landen op de Europese markt een makkelijke afnemer zou moeten vinden. Om te voorkomen dat dit gebeurt, heeft de Europese Unie invoertarieven ingesteld. Ze kunnen tot 140 procent bedragen. De invoertarieven op andere producten bedragen doorgaans niet meer dan vijf procent, wat duidelijk aantoont dat suiker één van de meest beschermde Europese producten is. Tweede paradox De Europese Unie is de op één na grootste exporteur ter wereld. Tegelijk importeert de Unie ook suiker. De EU voert ongeveer 1,5 miljoen ton ruwe rietsuiker in uit een handvol ACP-landen. Die landen ontvangen daarvoor de hoge Europese prijs. Een vergiftigd geschenk, zo blijkt uit het voorbeeld van Fiji in hoofdstuk 4. De import aan Europese prijzen kost de EU ongeveer 800 miljoen euro per jaar, rechtstreeks uit het landbouwbudget betaald. Met andere woorden: volledig op kosten van de Europese belastingbetaler, zonder aan de portemonnee van de suikerbaronnen te raken.

10 Het WTO-Landbouwakkoord: dumpen mag (nog eventjes) Het Landbouwakkoord van de Wereldhandelsorganisatie wil de handel in landbouwproducten vrijmaken. Protectionistische maatregelen moeten worden afgeschaft. Het akkoord voorziet onder andere in een afbouw van de invoertarieven op landbouwproducten en in een vermindering van de exportsteun (zowel de exportsubsidies als de hoeveelheid uitgevoerde gesubsidieerde landbouwproducten). Het Landbouwakkoord zou voor het Europese suikerbeleid dus verstrekkende gevolgen kunnen hebben. Maar er is meer. Het Landbouwakkoord van de WTO is immers de voortzetting van het GATTakkoord. En dat stelt: Als een bedrijf een product exporteert tegen een prijs die lager ligt dan de prijs die het op de binnenlandse markt aanrekent, dumpt het zijn product. De suikerexport van de EU is overduidelijk dumping: hij wordt uitgevoerd tegen een derde tot de helft van de prijs op de Europese markt. Medio 2002 was er een gegarandeerde prijs van 632 euro per ton witte suiker, terwijl de wereldmarktprijs slechts 184 euro per ton bedroeg. Het Landbouwakkoord van de WTO voorziet echter in de nodige uitzonderingen en technische trucjes om de Europese suikerexport toch niet als dumping te moeten beschouwen. Overigens is in het akkoord een vredesclausule opgenomen: WTO-leden zullen mekaar niet aanklagen in verband met de dumping van landbouwproducten. De clausule laat het gemeenschappelijk landbouwbeleid tot eind 2003 quasi onaangeroerd. Zo hebben Europa en de Verenigde Staten een systeem van multilaterale regels tot stand gebracht dat exportsubsidies en dumping toch verder toelaat. Andere landen worden gedwongen met de gevolgen daarvan te leven, terwijl ze zelf, volgens het WTO-akkoord, hun markten moeten opengooien. De Verenigde Staten: another way of dumping Ook de Verenigde Staten geven steun aan hun binnenlandse suikerproducenten. De basis van het ondersteuningssysteem zijn de leningen die boeren van de overheid kunnen krijgen om de prijsschommelingen tussen de verschillende seizoenen ongedaan te maken. Een boer die een lening krijgt, geeft zijn stocks als waarborg. Maar om te vermijden dat de overheid zou blijven zitten met al te veel stocks van boeren die hun lening niet kunnen terugbetalen, zorgt ze ervoor dat de binnenlandse prijs steeds hoger dan de prijs van een lening ligt, zodat de boeren liever verkopen op de eigen markt dan een overheidslening aan te gaan. De Amerikaanse overheid besteedt jaarlijks ongeveer 1,7 miljard euro aan het opkopen en stockeren van het teveel aan suiker om de hoge binnenlandse prijs te kunnen behouden. Een andere in het oog springende maatregel is het systeem van variabele importquota. Elk jaar worden het totale quota en het deel dat elk land toegewezen krijgt opnieuw bepaald. Landen die geen quotum toegewezen krijgen, hebben in de praktijk nauwelijks toegang tot de Amerikaanse markt. Zo zorgt de Amerikaanse overheid ervoor dat er niet ongecontroleerd goedkope suiker binnenkomt. Door het systeem van leningen en importquota is de suikerbietproductie in de VS tot 1993 met ongeveer drie procent per jaar gestegen. Sinds 1993 is het volume stabiel gebleven (1,8 miljoen ton). Tegelijkertijd is er een terugval in de suikerconsumptie, omdat de suikervervangende zoetmiddelen het zeer goed doen in de VS. De consumptiedaling is met behulp van het systeem van variabele importquota vooral afgeschoven op de rug van de importerende landen, vooral ontwikkelingslanden. Schattingen geven aan dat ze elk jaar ongeveer 1,53 miljard euro aan inkomsten verliezen door de markttoegang die ze onder het huidige regime niet krijgen in de VS. 10

11 De spelers op de Europese suikermarkt: de winnaars De Europese Unie telt bietenkwekers (een kleine vier procent van alle landbouwbedrijven). Het suikerareaal is twee miljoen hectare groot (zowat drie procent van het totale landbouwareaal). Daarnaast zijn er werknemers in de suikerindustrie. Het zijn bescheiden cijfers en aandelen op Europees niveau. Toch halen de Europese suikerraffinaderijen en bietenverbouwers veel voordeel uit het bestaande suikerbeleid en bemoeilijken ze de hervorming ervan ernstig. De raffinaderijen De raffinaderijen kennen contracten toe aan de boeren, kopen hun suikerbieten op, verwerken ze tot witte suiker en verkopen deze tegen een (genereuze) gegarandeerde minimumprijs. In de praktijk ligt de prijs doorgaans hoger dan deze minimumprijs, zodat ze in staat zijn nog meer winst te maken. Maar de grote raffinaderijen kopen niet alleen suikerbieten op. Ze deinzen er ook niet voor terug andere (kleinere) suikerverwerkers op te kopen. Dit heeft een concentratie van de suikerverwerkende industrie teweeg gebracht onder de vleugels van enkele zeer grote bedrijven. In acht lidstaten van de Europese Unie heeft één bedrijf het monopolie op de verwerking van suiker. De vier grootste onder hen controleren samen ongeveer de helft van de Europese suikerproductie: Südzucker (Duitsland), Danisco (Denemarken), Eridania Beghin- Say (Frankrijk en Italië) en British Sugar (Groot-Brittanië). Geen enkele onder hen wint er iets bij om de prijzen te verlagen of aan het quotasysteem te peuteren. Een lagere prijs zou normaal gezien tot een grotere vraag moeten leiden. Maar de quota zorgen ervoor dat er niet méér geproduceerd mag worden en het aanbod dus niet in verhouding tot de vraag kan evolueren. Daarom doen ze hun best om de prijs zo hoog mogelijk te houden. Onder het huidige systeem realiseren ze hoge en betrouwbare winsten. Zij vooral zijn de grote winnaars. De bietenverbouwers De bietenverbouwers vertegenwoordigen slechts vier procent van de Europese boerenbevolking. Suikerbiet is één van de meest rendabele gewassen in Europa. Door de quota en de gegarandeerde prijs worden suikerbieten vaak geteeld in de minst efficiënte landen of regio s. Maar het zijn zeker niet de kleine of middelgrote boeren die het meest baat hebben bij de ondersteuningsmechanismen. De grote agrobedrijven gaan doorgaans met het merendeel van de subsidies lopen, omdat ze meer kunnen produceren. Kleine boeren ontvangen gemiddeld maar een tiende (9.600 euro per jaar) van de bijdrage die de grote agrobedrijven ontvangen. Bovendien zijn de bietenverbouwers rechtstreeks afhankelijk van de raffinaderijen. Van hen moeten ze een contract krijgen om hun suikerbieten kwijt te geraken. Land Oostenrijk België Denemarken Finland Frankrijk Duitsland Griekenland Ierland Italië Nederland Portugal Spanje Zweden Verenigde Staten Grootste suikerproducent Agrana Trilemont Danisco Danisco Beghin-Say Südzucher HIS Greencore Eridania Consun QAI Az. Ebro Agricolas Danisco Britisch Sugar Marktaandeel %

12 Suikerlobby vindt beleid model van goede praktijk Het landbouwbudget van de Europese Unie is de laatste jaren goed voor meer dan 40 miljard euro per jaar (bijna de helft van het totale Europese budget). De uitgaven voor het suikerbeleid bedragen slechts 0,9 procent ervan. Een peulenschil, zegt de machtige suikerlobby van suikerhandelaars en bietenverbouwers. De lobby gebruikt het kleine budgettair aandeel van suiker als een sterk argument om elke grondige wijziging van het suikerbeleid tegen te houden. En hij is daar tot nu toe wonderwel in geslaagd. Dat het suikerbeleid alle crisissen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid heelhuids doorstaan heeft, is inderdaad een klein mirakel. Het gaat immers om een bescheiden industrie, zoals de cijfers in de inleiding aangeven. De suikerbaronnen zien het huidige beleid als een model van goede praktijk. Ze stellen dat het beleid conform is aan de WTO- regels en geen dumping inhoudt. Bovendien claimen ze dat het systeem zichzelf terugbetaalt. Dit is je reinste onzin: zonder subsidies zou het huidige systeem als een kaartenhuisje in mekaar storten. Want zonder subsidies zouden de Europese producenten moeten verkopen aan een prijs die ver onder hun productiekosten ligt. De suikerlobby gebruikt ook graag het argument dat de Europese Unie de grootste afnemer van suiker uit ontwikkelingslanden is. Toch was deze import in 2001 slechts goed voor negen procent (2,3 miljoen ton) van de totale suikerhoeveelheid die via de Europese markt passeert. De industrie heeft zware druk uitgeoefend om ervoor te zorgen dat er niet meer binnenkomt, zelfs niet uit de minst ontwikkelde landen. Zonder het suikerbeleid zou de EU ongeveer zeven miljoen ton suiker moeten importeren. Suiker in België De suikerindustrie in België is goed voor een jaarlijkse omzet van ongeveer 991,5 miljoen euro en directe en indirecte jobs. 70 procent van de omzet en 68 procent van de aan België toegekende quota komen toe aan één groot bedrijf: de Tiense Suikerraffinaderij. Drie kleintjes verdelen de rest: Suikergroep uit Moerbeke-Waas (18 % van de quota), Sucrerie Fontenoy (7 %) en Veurnese Suikerfabriek (7 %). De bedrijfsconcentratie bij ons valt dus nog mee, als je weet dat in acht van de vijftien EU-lidstaten de suikerproductie het monopolie van één enkel bedrijf is. Sinds 1989 is de Tiense Suikerraffinaderij eigendom van het Duitse Südzucker. Door dergelijke overnames is het bedrijf uit Mannheim de nummer één op de Europese suikermarkt geworden. Het is goed voor een jaarproductie van ongeveer 3,6 miljoen ton en neemt 16,4 procent van de Europese quota voor zijn rekening. De Belgische suikerindustrie behoort samen met de Nederlandse en de Britse tot de productiefste van Europa. Volgens een rapport van Netherlands Economic Institute (NEI) uit 2000 lagen de productiekosten in deze drie landen in de jaren negentig rond de 490 euro per ton, terwijl die in de rest van de Unie meer dan 700 euro bedroegen. De verkoopprijs in België, Nederland en Groot-Brittannië lag in die periode tussen 780 en 818 euro per ton. De winstmarge in de drie landen was dus bijzonder groot: 45 tot 50 procent per ton. De Europese Rekenkamer verwijt de Europese Commissie dat ze bij het berekenen van de interventieprijs alleen werkt met gegevens die afkomstig zijn van belangenbehartigers van de suikerindustrie. De Commissie vindt dan ook dat de huidige regeling niet langer houdbaar is. Maar een aantal lidstaten, zoals België, is allerminst geneigd het nationaal belang van hun suikerindustrie in het gedrang te laten komen. Subel (de Algemene Maatschappij der Suikerfabrikanten van België) is oppermachtig. Ook de Confederatie van Belgische Bietenplanters loopt de deur van de bevoegde ministers plat. 12

13 De spelers op de Europese suikermarkt: de verliezers De verbruikers De kloof tussen de hoge prijs die Europa garandeert en de lage prijs op de wereldmarkt wordt overbrugd via subsidies. Deze worden gefinancierd door heffingen die boeren en raffinaderijen op hun quotaproductie betalen. Daarom stelt de industrie dat het regime zichzelf financiert. Maar de industrie rekent de kost van deze heffingen 800 miljoen euro per jaar wel door in de consumentenprijs. Uiteindelijk betalen de Europese consumenten dus de subsidies in de vorm van de hoge prijs voor suiker en suikerproducten. We kunnen hier spreken van een regelrechte verbruikersheffing. Daarnaast importeert de EU rietsuiker uit enkele ACP-landen aan Europese prijzen. Ook deze import kost de EU ongeveer 800 miljoen euro per jaar. En jawel, ook deze 800 miljoen euro wordt rechtstreeks uit het landbouwbudget betaald. De jaarlijkse rekening voor de Europese belastingbetalers bedraagt dus 1,6 miljard euro. Verwaarloosbaar, vindt de suikerlobby. Overigens nemen individuele consumenten en gezinnen maar 13 procent van het totale suikerverbruik voor hun rekening. De grote afnemers zijn de industriële consumenten, de chocoladefabrikanten en de frisdrankenbrouwers. Onder hen neemt Coca-Cola een bijzondere plaats in: het bedrijf verbruikt tien procent van de Europese suiker. Het kost de gigant miljarden. Ondanks een groot lobbyoffensief is ook deze multi er niet in geslaagd de macht van de suikerbaronnen te breken. Het milieu De Europese boeren kunnen dan wel voordeel bij de huidige regelingen hebben, voor hun akkers geldt dit alleszins niet. De intensieve teelt van suikerbieten veroorzaakt bodemerosie en vereist een grote hoeveelheid pesticiden. De teelt van suiker vergt gemiddeld dubbel zoveel pesticiden als de graanteelt. Bij het oogsten gaat daarenboven veel grond verloren doordat hij in de wortels blijft hangen. Wind- en watererosie verhogen de schadelijke effecten. De suikerlobby voert ter verdediging aan dat suikerbietvelden een goede biotoop voor een aantal vogelsoorten vormen. Maar dit zijn neveneffecten van het beleid. Als Europa vogels belangrijk vindt, moet het belastinggeld meteen investeren in het bevorderen van biotopen voor vogels in plaats van in de suikerbietenteelt.

14 De spelers op de Europese suikermarkt: andere De ACP-landen Sinds 1975 hebben de ACP-landen (ex-kolonies van de lidstaten van de Europese Unie) via de Akkoorden van Lomé belangrijke voordelen voor het invoeren van een hele reeks producten en grondstoffen in Europa. Een belangrijk onderdeel van het eerste Verdrag van Lomé is het Suikerprotocol. Het voorziet in een jaarlijkse Europese invoer van 1,5 miljoen ton suiker uit de ACPlanden tegen de hoge prijs van de interne Europese markt. De invoer is weliswaar ook onderhevig aan het quotasysteem. En alleen ruwe rietsuiker mag ingevoerd worden. Het raffineren gebeurt in Europa, voornamelijk in Groot-Brittannië, Portugal en Frankrijk. Het ging aanvankelijk om een aanvulling op de eigen Europese productie, die in 1975 nog niet aan de vraag op de eigen markt kon voldoen. Vooral de Britse suikerraffinaderijen, sterk aangemoedigd op aanvraag van het Gemenebest, moesten door dit systeem van een voldoende aanvoer verzekerd zijn. Maar het quota van de ACP-landen is al die jaren onveranderd gebleven, ook al is de productie van suiker in de Europese Unie intussen fors toegenomen en is Europa een belangrijke suikerexporteur geworden. De ACP-landen is wat fors uitgedrukt. In de praktijk gaat het maar om 17 ACP-landen plus India. Het voorziet deze landen van een stabiele bron van inkomsten, zeker sinds de wereldprijs gezakt is. De uitvoer is van vitaal belang, want de suikerindustrie in een aantal van deze landen is absoluut niet concurrentieel op de wereldmarkt. Van de lucky seventeen behoren er slechts vier ook tot de groep van de minst ontwikkelde landen: Madagascar, Malawi, Tanzania en Zambia. Onder de zeventien zijn de quota dan nog zeer ongelijk verdeeld. Het gezamenlijke aandeel van de vier minst ontwikkelde landen bedraagt slechts vier procent. Mauritius, Fiji, Guyana, Swaziland en Jamaica schrijven 80 procent van de quota op hun rekening. Eigenlijk is er geen enkele reden om uitgerekend deze 18 landen meer rechten dan andere ontwikkelingslanden te geven. Een heleboel andere suikerproducerende ACP-landen, die ook behoren tot de minst ontwikkelde, zoals Soedan, Ethiopië, Mozambique en Senegal, heeft weinig of geen toegang tot de Europese markt. Op het eerste zicht gaat het dus om een gulle gift ten opzichte van enkele ex-kolonies. Maar door de veranderde situatie op de wereldsuikermarkt en de buitenissige toename van de eigen Europese productie, heeft het systeem een vrij perverse gedaante aangenomen: de suiker die uit de ACPlanden wordt ingevoerd, wordt daarna - samen met de productieoverschotten die Europa zelf voortbrengt - gedumpt op de wereldmarkt. Met behulp van exportsubsidies. Zonder exportsteun zouden Europese suikerproducenten er niet in slagen ook maar één gram suiker uit te voeren. Nu zorgen de exportsubsidies voor oneerlijke concurrentie en ontzeggen ze een aantal exportmarkten, zoals het Midden-Oosten en Noord- Afrika, aan veel efficiëntere suikerproducenten. Het afschaffen van de exportsubsidies zou een positieve invloed op de wereldsuikerprijs hebben. De koude, puur economische berekening die Europese overheden en suikerproducenten niet graag opstellen voor de eigen bietenverbouwers, mogen ze ook niet maken voor suikerrietboeren in ontwikkelingslanden. Het Suikerprotocol is een flagrant voorbeeld van de gebrekkige samenhang tussen het Europese landbouw- en ontwikkelingsbeleid. De Europese Unie en de Europese suikerlobby zeggen dat de voorkeursbehandeling voor de ACP-landen een vorm van ontwikkelingshulp is. Het voordeel dat deze landen uit het systeem halen is groter dan het voordeel dat ze zouden hebben bij het afschaffen van het suikerbeleid, omdat de prijs op de wereldmarkt nooit zo hoog zal zijn als de prijs die de Europese Unie aan haar handelspartners biedt, beweren ze. Maar eigenlijk is deze visie uit de lucht gegrepen: het protectionisme van Europa ontzegt mogelijkheden aan competitieve suikerproducenten in landen die geen voorkeursbehandeling krijgen en duwt de wereldprijs de dieperik in. De preferentiële markttoegang, zoals het eurojargon deze voorkeursbehandeling gemeenzaam omschrijft, maakt landen ook in hoge mate afhankelijk van de 14

15 export van ruwe suiker en contesteert de mogelijkheden een eigen verwerkende industrie te ontwikkelen en de landbouwproductie te diversifiëren. Want alleen ruwe suiker mag Europa binnen, kwestie van de raffinaderijen in de EU een hand boven het hoofd te houden. Een aantal landen heeft geprobeerd om een eigen suikerverwerkende voedingsindustrie op te starten. Swaziland bijvoorbeeld heeft tien jaar gezwoegd om een eigen chocolade- en snoepgoedindustrie van de grond te krijgen. Maar de (ongesubsidieerde) producten zijn niet competitief bij de huidige lage prijzen. De toekomst van de jonge bedrijfjes staat op de helling. Swaziland heeft de pech dat het quasi verplicht is zijn markten open te gooien, waardoor het zijn eigen producenten niet kan beschermen. Iets wat de EU wél kan en doet. De minst ontwikkelde landen (MOL s) Ten opzichte van de minst ontwikkelde landen nam de Europese Unie in 2001 het Everything But Arms Initiative: alle producten uit de MOL s, behalve wapens, krijgen vrije toegang tot de Europese markt. Maar toen het initiatief gelanceerd werd, hadden de gevestigde belangen hun slag al thuis gehaald: voor rijst, bananen en suiker - belangrijke producten van de ontwikkelingslanden - zal er pas in een volledig vrije markttoegang zijn. Tot dan worden alleen erg beperkte quota s toegekend, die slechts langzamerhand worden verhoogd. Dit gebeurt ten koste van de productiequota die aan de ACP-landen zijn toegewezen. Zij ervaren het initiatief dan ook als een regelrechte bedreiging. Overigens geldt ook deze overeenkomst alleen voor onverwerkte suiker. Dit verhindert deze landen dat ze hun producten een hogere toegevoegde waarde kunnen meegeven. De manier waarop Europa met het Everything But Arms Initiative omgaat, geeft duidelijk aan waar de prioriteiten liggen. De Europese Unie is niet geïnteresseerd in ontwikkelingshulp, maar in het bevorderen van haar eigen landbouwproductie. Om plaats te maken voor de import uit de minst ontwikkelde landen, heeft Europa niet zozeer haar eigen productie verminderd, wel de import uit de ACP-landen met ongeveer 107 miljoen euro gekortwiekt.

16 Efficiënte exportlanden: de niet-europese spelers op de suikermarkt Efficiënte exportlanden: de niet-europese spelers op de suikermarkt Brazilië, Thailand en Australië hebben een zeer efficiënte suikerproductie (erg lage productiekosten). Zonder protectionisme zouden zij de vraag op de internationale markt probleemloos beantwoorden. India, Colombia, Cuba en Zuid- Afrika zijn iets minder efficiënt, maar zouden toch ruimschoots meegenieten van een afbouw van het protectionisme. Ook verschillende landen die het dubieuze voorrecht genieten om deel uit te maken van de club van de minst ontwikkelde landen, zoals Mozambique, Malawi en Zambia, produceren suiker tegen een lage kostprijs. Maar veel voordeel hebben zij daar niet bij. Het Europese beleid houdt de prijs die deze landen voor hun suiker krijgen zo laag dat ze er soms niet eens hun productiekosten mee terugbetalen. Daarbovenop pikt de Europese Unie een aantal markten in die anders logischerwijze aan hen zouden toekomen, zoals het Midden-Oosten en Noord- Afrika. De hoeveelheid Europese suiker die ontstaat door de productie buiten de quota en die op de internationale markt gedumpt wordt, is onvoorspelbaar. Dat draagt zeker niet bij tot een stabilisatie van de wereldmarkt. Brazilië brouwt alcohol uit suiker In het midden van de jaren negentig werd Brazilië, een van de efficiëntste suikerproducenten in de wereld, de grootste exporteur van ruwe rietsuiker. Dat dit al niet eerder gebeurde, heeft alles te maken met de oliecrisis van Brazilië reageerde op de crisis met het pro-alcoholprogramma. Het land wilde alle auto s op ethanol laten rijden, een product dat uit suikerriet kon gewonnen worden. Grote stukken land veranderden van bestemming en werden suikerrietplantages. De Brazilianen produceerden 250 ton suikerriet op vier miljoen hectare grond. Maar het overgrote deel ging naar de productie van ethanol. Slechts één derde werd gebruikt voor de productie van suiker. Buitenissig veel suiker kon het land dan ook niet exporteren, ook al omdat de binnenlandse suikerconsumptie aan de hoge kant lag. In 1989 brak echter een alcoholcrisis uit. De kosten van de subsidies die de overheid aan de ethanolsector toekende, werden te hoog. De overheid snoeide in de subsidies en de vraag naar ethanol verminderde. Dat viel samen met een paar recordoogsten van suiker in het begin van de jaren negentig. Meer export van suiker kon een oplossing zijn. Maar de internationale vraag was gering. De toename van Braziliaanse suiker op de wereldmarkt had negatieve gevolgen voor de wereldsuikerprijs, vooral ook omdat de Europese Unie en de Verenigde Staten hun eigen markt bleven beschermen en Europa de productie nog opvoerde. Een devaluatie van de Braziliaanse munt (de real) in 1998 zorgde voor nóg goedkopere Braziliaanse suiker. Sommigen beweren dat Brazilië ook suiker op de wereldmarkt dumpt. De iets hogere prijs die de Braziliaanse boeren op de binnenlandse markt voor hun suiker krijgen, zorgt er inderdaad voor dat ze aan een lagere prijs exporteren. Dumping dus, volgens de gangbare definitie in het GATT-akkoord. Maar in tegenstelling tot de Europese Unie is het land perfect in staat om ook tegen de gewone wereldmarktprijzen suiker te produceren en te verhandelen. De productiekosten bedragen er immers nog niet half zoveel als in Europa. Het hangt er dus maar van af hoe dumping gedefinieerd wordt. 16

17 Euro- en ander jargon: verklarende begrippenlijst ACP-landen In 1975 sloot de toenmalige Europese Gemeenschap het eerst Verdrag van Lomé met 68 landen (nu zijn het er 77) in Afrika, het Caribische gebied en de Stille Oceaan, allemaal voormalige kolonies, de zogenaamde ACP-landen. ACP staat voor Africa, Carribbean, Pacific (de Stille Oceaan). Het verdrag zou nog vijf keer hernieuwd worden. Het laatste verdrag (uit 2000) draagt een andere naam: het Verdrag van Cotonou. De naamswijziging geeft aan dat het om een ander soort overeenkomst gaat. Het Verdrag van Lomé was immers niet meer in overeenstemming met de voorschriften van de Wereldhandelsorganisatie (WTO). De Europese Unie wil vrijhandelszones creëren binnen de verschillende regionale groeperingen van ACP-landen. De EU zou daarvan telkens lid zijn. De ontwikkelingslanden krijgen markttoegang in Europa, maar moeten tegelijk ook hun markten voor Europese producten openen, wat nu nog niet het geval is. Vanaf nu worden de vrijhandelsakkoorden onderhandeld met de ACP-landen. Zie ook: preferentiële markttoegang Human Development Index (HDI) De ontwikkelingsgraad van een land wordt door UNDP (United Nations Development Programme), het ontwikkelingsprogramma van de Verenigde Naties, aangeduid door middel van de HDI (Human Development Index). De HDI gebruikt zowel sociale als economische variabelen (zoals bnp, alfabetiseringsgraad, levensverwachting, ). Elk jaar brengt UNDP een rapport uit waarin alle landen ter wereld volgens hun HDI gerangschikt worden. Quota Kwantitatieve beperking op in- of uitvoer. Het instellen van quota is een niet-tarifaire maatregel, die het GATT-akkoord expliciet verbiedt. De bedoeling is dat quota vervangen worden door meer doorzichtige importtarieven. Deze tarieven moeten dan weer verlaagd worden. Alle landen die nu nog met quota werken, zoals de Europese Unie, hebben een uitzondering van de WTO gekregen. Dumping Dumping is gedefinieerd in het GATT-akkoord (sinds 1995 opgenomen in het WTOakkoord): Als de exportprijs van een product lager ligt dan de verkoopprijs van dat product in het land van herkomst, spreekt men van dumping. Importtarief of invoerheffing Een taks die de douane heft bij de import van goederen. Voor suiker wordt deze procentueel uitgedrukt in verhouding tot de invoerwaarde van het product. Bijvoorbeeld een invoerheffing van 120 procent op een product van 2 euro/kg bedraagt 2,4 euro/kg). Door de hoge tarieven is de invoer van suiker op de Europese markt heel duur voor landen die geen voorkeursbehandeling krijgen. WTO De World Trade Organisation of Wereldhandelsorganisatie, sinds 1995 de opvolger van de GATT. De WTO is het permanente orgaan voor alle multilaterale onderhandelingen en geschillenbeslechtingen die te maken hebben met internationale handel. MOL s De minst ontwikkelde landen, zijnde de 49 armste landen ter wereld, voor het merendeel Afrikaanse en Aziatische landen. De criteria om een land als MOL te boekstaven zijn zowel sociaal als economisch van aard. Preferentiële markttoegang De voorkeursbehandeling die een aantal ontwikkelingslanden genieten met betrekking tot de toegang op de Europese markt. Het GATT-akkoord geeft aan geïndustrialiseerde landen de toestemming om aan ontwikkelingslanden speciale concessies te doen, zonder dat zij verplicht zijn deze te beantwoorden. Dit systeem heet GSP, General System of Preferences. Men is echter ook verplicht alle ontwikkelingslanden gelijk te behandelen. En dat doet de Europese Unie niet, want ze doet aan sommigen meer concessies dan aan anderen. Het is een belangrijke reden waarom de Europese Unie via het Verdrag van Cotonou op zoek gaat naar de creatie van vrijhandelszones met de ACP-landen, waar concessies alleen gelden voor de contracterende partijen en anderen er dus geen aanspraak op kunnen maken. Witte suiker De suiker die bekomen worden uit het raffinageproces. Het gaat in feite om een afgewerkt product, in tegenstelling tot de ruwe, ongeraffineerde suiker die ontwikkelingslanden naar de Europese Unie mogen exporteren. Witte suiker is het enige afgewerkte landbouwproduct in Europa dat nog met een interventieprijs gekoesterd wordt. Interventieprijs De gewaarborgde Europese minimumprijs voor de landbouwer. Indien zijn producten deze prijs niet halen op de markt, intervenieert de Europese Unie via nationale aankoopbureaus en haalt ze de voorraden weg van de markt. De exportsubsidie is het verschil tussen deze interventieprijs en de prijs op de wereldmarkt.

18 De gevolgen van het Europese suikerbeleid voor het Zuiden Mozambique Bevolking: 18,3 miljoen Bnp/persoon: 200,00 Ranglijst HDI: 170 Bevolking onder de armoedegrens: 70 % Totale export: 354 miljoen, waarvan 22,9 % landbouwproducten Totale import: 1,128 miljard, waarvan 14 % landbouwproducten (cijfers 2000) Jaarlijks brengt de Europese Unie miljoenen tonnen goedkope (want gesubsidieerde) suiker op de wereldmarkt. Dat duwt de wereldmarktprijzen naar beneden (naar schatting met zo n 12 tot 17 procent). Op die manier lopen verschillende ontwikkelingslanden een aanzienlijk marktaandeel mis. Een onderzoek van de Wereldbank raamt de jaarlijkse verliezen op 160 miljoen dollar voor Australië en Brazilië, 72 miljoen voor Thailand, 50 miljoen voor de Filippijnen en Zuid-Afrika en 20 miljoen voor de Dominicaanse Republiek. Drie gevalstudies van landen in het Zuiden lichten de verschillende gevolgen van het Europese suikerbeleid nader toe. Het vierde voorbeeld illustreert dat niet alleen de Europese Unie de suikerindustrie van landen in het Zuiden om zeep helpt. Mozambique: ACP-land zonder voordelen Enorm potentieel Mozambique is één van de armste landen ter wereld en één van de landen die het meest te lijden heeft onder het Europese suikerregime. Meer dan 70 procent van de mensen op het platteland heeft een inkomen van minder dan één euro per dag. Landbouw is zo goed als de enige bron van inkomsten op het platteland, waar 80 procent van de bevolking leeft. Het Afrikaanse land beschikt wél over een enorm landbouwpotentieel. 36 miljoen hectare is cultiveerbaar, maar daar wordt nu maar één vierde van gebruikt. De grote diversiteit aan bodemtypes laat bovendien toe dat er veel verschillende gewassen gekweekt kunnen worden. Mozambique heeft het potentieel om één van de grootste voedselproducenten van Afrika te worden. Op dit moment wordt er min of meer genoeg voedsel geproduceerd om aan de binnenlandse behoeften te voldoen. Herstel na burgeroorlog De burgeroorlog tussen 1976 en 1992 heeft echter enorme schade aan de landbouwproductie en infrastructuur berokkend - ook aan de suikerproductie. Het herstel van de suikerindustrie is een beleidsprioriteit omwille van het belang ervan voor de export. De productiekosten van suiker in Mozambique liggen immers erg laag, net als in de buurlanden Malawi en Zambia. Als de suikerproductie in het land op volle toeren zou draaien, zouden de productiekosten iets minder dan 286 euro per ton suiker bedragen. Minder dan de helft van de productiekosten in Europa (673 euro per ton). Naar schatting zal het herstel van de suikersector zo n 290 miljoen euro kosten. Om de productie weer van de grond te krijgen, slaagde de Mozambikaanse regering erin in ondanks de tegenwerking van het IMF - de sector tijdelijk te beschermen via een invoerheffing. De heffing zal minstens vijf jaar blijven bestaan, maar wordt jaarlijks herzien. In 2002 produceerde het land ongeveer ton suiker, een stijging van meer dan 200 procent ten opzichte van De stijging is voornamelijk te danken aan het weer in gebruik nemen van vier suikermolens. Deze productie volstaat min of meer om aan de vraag op de binnenlandse markt te voldoen. Vanaf 2003 wil het land jaarlijks ton suiker produceren. De suikersector is de grootste bron van officiële werkgelegenheid. In 2002 werkten er mensen in de suikerproductie. Daarbij komen nog de tot extra jobs in sectoren zoals transport, verpakking en opslag. 18

19 Export gekortwiekt Tot 2002 was Mozambique uitgesloten van de preferentiële markttoegang die de Europese Unie voor 17 ACP-landen hanteert. Sinds de lancering van het Everything But Arms Initiative heeft het land het geluk bij de minst ontwikkelde landen ter wereld te behoren en dus een zekere mate van toegang tot de Europese markt te verwerven. De Europese Unie wees Mozambique in 2001 een invoerquota van ton toe. Dat quota mag elk jaar met 15 procent stijgen in afwachting van een volledig vrije markttoegang vanaf Indien dit uitstel van markttoegang er niet zou zijn, zou Mozambique vanaf 2004 meer dan 106 miljoen dollar kunnen verdienen. Dat is bijna drie vierde van de jaarlijkse Europese ontwikkelingshulp aan het land. Overigens mag alleen ruwe suiker geëxporteerd worden (ook na ). De mogelijkheden om aan de geëxporteerde suiker een toegevoegde waarde mee te geven, worden serieus gekortwiekt. Terwijl Mozambique wel degelijk over de faciliteiten beschikt om zijn eigen suiker te raffineren. Nog andere elementen temperen de exportverwachtingen van de Mozambikanen. Europa strooit roet in het eten door nog steeds haar overproductie op de internationale markten te dumpen en op die manier vele afzetmarkten in andere landen te domineren. En de import van suiker uit zijn buurlanden ondermijnt de vraag naar eigen suiker op de Mozambikaanse markt. Zo ligt de suikerprijs in Zimbabwe erg laag (minder dan 58,5 euro per ton), waardoor er een ware smokkelhandel is ontstaan naar Malawi, Zambia en Mozambique. Men schat dat op deze manier zo n ton suiker in Mozambique wordt binnengeloodst. Onze conclusie: lot in handen van Europa De combinatie van al deze gegevens maakt dat de suikerindustrie in Mozambique het erg moeilijk heeft om opnieuw van de grond te raken. Voor het land in zuidelijk Afrika is het Everything But Arms Initiative van de Europese Unie cruciaal. Dat de volledige markttoegang nog enkele jaren wordt uitgesteld, brengt het ontwikkelingspotentieel van het land en zijn inwoners ernstige schade toe. Daarnaast hebben de Mozambikanen veel te winnen bij het afschaffen van de Europese exportsubsidies en het stoppen van de dumping van Europese suiker. In dat geval zou Mozambique, en niet de Europese Unie, de suikerbehoeften van een aantal Noord- en West-Afrikaanse landen kunnen bevredigen. De toekomst van de plantages en de kleine producenten hangt af van de hervorming van het Europese suikerregime.

20 Cuba Bevolking: 11,2 miljoen Bnp/persoon: Ranglijst HDI: 55 Bevolking onder de armoedegrens: onbekend Totale export: 1,575 miljard Totale import: 4,351 miljard (cijfers 2000) Zeer efficiënte producent op zijn retour Dankzij VS de grootste Sinds koloniale tijden neemt de suikerproductie een vooraanstaande rol in op het grootste van de Caribische eilanden. 52 procent van de landoppervlakte van Cuba is cultiveerbaar. Er kan gedurende het grootste deel van het jaar aan landbouw worden gedaan. Eén van de meest winstgevende teelten in zo n geval is suikerriet. Cuba was lange tijd één van de grootste producenten en exporteurs van ruwe rietsuiker ter wereld. (In de jaren 1920 was het zelfs de grootste.) De lokale consumptie in Cuba was laag. Ongeveer alle suiker werd uitgevoerd. Enkele factoren verklaren de dominante rol van Cuba. De natuurlijke omstandigheden, zoals bodem en klimaat, zijn uitstekend. De landbouwsector, ook de suikerindustrie, is goed georganiseerd en zeer competitief. Het land beschikt over uitstekende industriële capaciteiten. Cuba genoot ook van een bijzonder omvangrijk quota op de Amerikaanse markt. Drie miljoen ton (60 procent van de pro- ductie) werd daar verkocht tegen de hoge protectionistische prijs van dat moment. Deze impliciete Amerikaanse subsidie liet de Cubaanse producenten toe grote stocks te produceren. Cuba was een zeer efficiënte marktleider. Maar tegelijkertijd was het land sterk afhankelijk van de schommelingen van de suikerprijs in de VS en op de wereldmarkt en van de export die het kon genereren via een gegarandeerde markttoegang. Sovjetsuiker De handelsrelaties met de grote broer in het noorden gingen teloor na de socialistische revolutie in Ondanks het handelsembargo van de VS behield Cuba toch een aanzienlijke, zij het minder efficiënte productie via de subsidies die het van de Sovjets ontving. Eén derde van de productie werd verhandeld op de wereldmarkt (vooral Canada en Japan) belangrijk genoeg om voor buitenlandse deviezen te zorgen. Maar de Cubaanse suiker werd voortaan overwegend verkocht aan de Sovjet-Unie zelf, de landen van het Oostblok, China, Noord- Korea en Noord-Vietnam. Ook de socialistische vrienden betaalden een veel hogere prijs dan de wereldmarkt. Cuba stond echter bijna constant onder druk om zijn door de Sovjets opgelegde exporttoezeggingen aan de bondgenoten ook waar te maken. Bij slechte oogsten moest er dus suiker geleend worden om de doelstelling te bereiken. De doelstelling bereiken werd steeds moeilijker. Ondanks de mechanisering van de productie ging het geleidelijk aan bergaf met de Cubaanse suikerindustrie. De suikermolens waren niet meer in staat om de productie bij te houden. Het oogstproces en de transportinfrastructuur begonnen serieuze mankementen te vertonen. Na de val van de Sovjet-Unie en de socialistische regimes in Centraal- en Oost-Europa stortte de suikerproductie helemaal in: van zeven à acht miljoen ton naar 3,2 miljoen ton. Cuba hinkt nu qua efficiëntie stevig achterop ten opzichte van landen als Australië, Brazilië en Thailand. Nog altijd zijn Rusland en de landen van de voormalige Sovjet- 20