EMN - Europees Migratie Netwerk Nederlands Nationaal contactpunt. Research Study III. Terugkeer. December 2006

Transcriptie

1 EMN - Europees Migratie Netwerk Nederlands Nationaal contactpunt Research Study III Terugkeer December 2006

2 Het Europees Migratie Netwerk (EMN) is een initiatief van de Europese Commissie. Het doel van het EMN is de Gemeenschap, haar lidstaten en, op de langere termijn, het publiek, te voorzien van objectieve, betrouwbare en vergelijkbare informatie betreffende migratie en asielzaken op Europees en nationaal niveau. Het is de missie van het EMN om informatieuitwisseling tussen beleidsmakers, staatsinstellingen, non-gouvernementele organisaties en de wetenschappelijke wereld te verbeteren door personen bij elkaar te brengen die zich professioneel bezig houden met migratie en asiel. Met dat doel heeft het EMN Nationale Contactpunten (NCP s) die op hun beurt allen een nationaal netwerk hebben. In Nederland is het NCP ondergebracht bij de afdeling Informatie- en Analyse Centrum (INDIAC) van de IND. Contact IND / INDIAC (Nationaal Contact Punt voor het Europees Migratie Netwerk) Postbus HV Rijswijk Tel Fax emn@ind.minjus.nl

3 Research Study III Terugkeer December 2006

4 Inhoudsopgave LIJST VAN AFKORTINGEN MANAGEMENTSAMENVATTING DOEL METHODOLOGIE UITKOMSTEN... 7 A. Definities, concepten en categorieën van terugkeer... 7 B. Politiek en wettelijk kader van terugkeer... 8 C. Terugkeerhandelingen en activiteiten... 9 D. Bilaterale en multilaterale samenwerking op gebied van terugkeer E. Onderzoeksgaten F. Functioneren EMN INTRODUCTIE DOEL VAN DE STUDIE DE HUIDIGE STAAT VAN KENNIS EN ONDERZOEK ALGEMEEN OVERZICHT VAN TERUGKEER IN NEDERLAND METHODOLOGIE, DEFINITIES AND VERTREKCATEGORIEËN METHODOLOGIE Onderzoeksmethoden Problemen en beperkingen VERHELDERING VAN CONCEPTEN EN DEFINITIES Hoofdcategorieën van terugkeer Vertrek Remigratie Vrijwilligheid bij terugkeer Vergelijking Nederlandse definities met definities van IOM Vergelijking met het voorstel voor een EU-Richtlijn voor Terugkeer Overige definities TERUGKEERDERS: CATEGORIEËN EN KENMERKEN Legale en illegale immigranten Terugkeerbeleid voor legale en illegale immigranten Demografische kenmerken van terugkeerders Ruimtelijke concentraties van terugkeerders Herkomst en nationaliteiten van terugkeerders Landen van terugkeer Niet aantoonbaar vertrek HET POLITIEKE EN WETTELIJKE RAAMWERK REGIONALE, FEDERALE EN NATIONALE WETTELIJKE EN POLITIEKE RAAMWERKEN Politieke debat en definities van politieke principes Wettelijke basis voor terugkeer Voorzieningen en standaards voor vertrek zonder wettelijke basis Variaties in terugkeerbeleid in provincies en regio s Ervaringen met protest- en solidariteitsbewegingen DE INVLOED VAN EUROPESE REGELGEVING Stand van zaken overname EU-regelgeving Gevolgen Europese kader Invloed Schengen en Dublin op terugkeerbeleid Invloed uitbreiding EU op terugkeerbeleid Artikel 3EVRM Implementatie EU Return voorbereidingsprogramma Ervaringen met eerste gezamenlijke vluchten

5 4. VERTREKACTIES OVERZICHT Vertrekcategorieën en vertrekacties Organisatie van het terugkeerproces Kosten van de vertrekacties Evaluaties Positieve aspecten van terugkeer ZELFSTANDIG VERTREK EN REMIGRATIE Belangrijkste motieven migranten voor zelfstandig vertrek en remigratie Obstakels voor zelfstandig vertrek en remigratie Vastgestelde procedures voor zelfstandig vertrek en remigratie Duurzaamheid van zelfstandig vertrek en remigratie Informatiecampagnes Stimuli voor zelfstandig vertrek en remigratie Effectiviteit stimuli Vertrekperiode bij zelfstandig vertrek GEDWONGEN VERTREK Procedures van gedwongen vertrek Detentie Transport- en verwijderingsmaatregelen Houdbaarheid van gedwongen vertrek VERTREKASSISTENTIE EN -ADVISERING Vertrekassistentie en vertrekadvisering algemeen Verantwoordelijke instanties voor vertrek Vertrekadvisering nader belicht Vertrekassistentie nader belicht IDENTIFICATIE EN HET VERKRIJGEN VAN REISDOCUMENTEN Het bepalen van nationaliteit en identiteit Assistentie bij het verkrijgen van reisdocumenten Problemen bij identificatie en verkrijgen reisdocumenten Europese en internationale samenwerking Problemen en voorwaarden bij afgifte van paspoorten Informele procedures bij verkrijgen documenten Uitzetting van onbekende vreemdelingen Biometrische database verwijderde personen BILATERALE EN MULTILATERALE SAMENWERKING OVERZICHT TERUG- EN OVERNAME OVEREENKOMSTEN NADER BELICHT SAMENWERKING De status van bi- en multilaterale samenwerking met doorreislanden Ervaringen van samenwerking met landen van terugkeer Samenwerking met diplomatieke vertegenwoordigingen Pilot-projecten Samenwerking met inter- en niet-gouvernementele organisaties CONCLUSIES DEFINITIES, CONCEPTEN EN CATEGORIEËN VAN TERUGKEER POLITIEK EN WETTELIJK KADER VAN TERUGKEER Wet- en regelgeving voor terugkeer Toenemende prioriteit aan terugkeer Kritiek op het terugkeerbeleid Invloed van EU-regelgeving TERUGKEERHANDELINGEN EN TERUGKEERACTIES Gedwongen vertrek Zelfstandig vertrek Niet aantoonbaar vertrek Remigratie BILATERALE EN MULTILATERALE SAMENWERKING ONDERZOEKSGATEN EN VERDER ONDERZOEK

6 6.6 HET FUNCTIONEREN VAN HET EMN BIJLAGE 1: INSTITUTEN EN ORGANISATIES BIJLAGE 2: BIBLIOGRAFIE BIJLAGE 3: STATISTIEK BIJLAGE 4: PROJECT TERUGKEER BIJLAGE 5: PROCEDURE VOOR ZELFSTANDIG VERTREK MET IOM BIJLAGE 6: REAN UITVOERINGSREGELING BIJLAGE 7: HERINTEGRATIEREGELING TERUGKEER BIJLAGE 8: UITKERING IN KADER VAN REMIGRATIEWET

7 Lijst van afkortingen ACVZ Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken AI Amnesty International AIV Adviesraad Internationale Vraagstukken amv s alleenstaande minderjarige vreemdelingen ANW Algemene Nabestaandenwet AOW Algemene Ouderdomswet AUB Afdeling Uitvoeringsbeleid Awb Algemene wet bestuursrecht Benelux België, Nederland en Luxemburg BMA Bureau Medische Advisering CBS Centraal Bureau voor de Statistiek CEV Commissie Evaluatie Vreemdelingenwet 2000 CIDIN Centre for International Development Issues Nijmegen CMC Central Mission Comissariat COA Centraal Orgaan opvang Asielzoekers DGIAV Directoraat-generaal Internationale Aangelegenheden en Vreemdelingenzaken DJI Dienst Justitiële Inrichtingen DNRI Dienst Nationale Recherche Informatie DRC Democratische Republiek Congo DT&V Dienst Terugkeer en Vertrek DVB Directie Vreemdelingenbeleid DV&O Dienst Vervoer en Ondersteuning EC Europese Commissie EER Europese Economische Ruimte EG Europese Gemeenschap EMN Europees Migratie Netwerk EU Europese Unie EVRM Europees Verdrag van de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden G4 Grote vier (Amsterdam, Utrecht, Den Haag en Rotterdam) GBA Gemeentelijke Basisadministratie GGD Gemeentelijke/Gewestelijke Gezondheidsdienst GH Grenshospitium HvB Huis van Bewaring HIT Stichting Hersteld vertrouwen In de Toekomst HRT Herintegratieregeling Terugkeer HRPT Herintegratieregeling Project Terugkeer IBS In bewaring stelling ICCO Interkerkelijke organisatie voor ontwikkelingssamenwerking IND Immigratie- en Naturalisatiedienst INDIS IND Informatiesysteem INLIA Internationaal Netwerk van Lokale Initiatieven ten behoeve van Asielzoekers IOM Internationale Organisatie voor Migratie IRRICO Information on Return and Reintegration in Countries of Origin KLPD Korps Landelijke Politiediensten KMar Koninklijke Marechaussee 5

8 LOGO Landelijk Overleg Gemeentebesturen Opvangbeleid LTG Lokale Taakgroepen MIDA Migration for development in Africa MinBuza Ministerie van Buitenlandse Zaken MinJus Ministerie van Justitie MOA Medische Opvang Asielzoekers MoU Memorandum of Understanding MTV Mobiel Toezicht Vreemdelingen NCP Nationaal Contact Punt NEDSOM Online gemeenschap voor Somaliërs in Nederland NMI Nederlands Migratie Instituut (N)SIS (Nederlands) Schengen Informatiesysteem OPS Opsporingssysteem OVA Opleiding Verwijder Ambtenaar pdghv Project Directoraat-generaal Herinrichting Vreemdelingenketen PDT Procesdirectie Terugkeer PSO Stichting voor Capaciteitsbouw in Ontwikkelingslanden PVRvE Parlementaire Vergadering van de Raad van Europa PVSO Passantenverblijf Schiphol Oost REAN Return and Emigration of Aliens from the Netherlands RITT Regionale Integratie Terugkeer Teams ROC Regionaal Opleidingscentrum RvS Raad van State SCV Stafdirectie Coördinatie Vreemdelingenketen SRA Stichting Rechtsbijstand Asiel SVB Sociale Verzekeringsbank TK Tweede Kamer TMO Terugkeer, Migratie en Ontwikkeling TOP Terugkeer Ontwikkelings Project UC Uitzetcentrum UCR Uitzetcentrum Rotterdam Airport UNHCR United Nations High Commissioner for the Refugees UNMIK United Nations Interim Administration Mission in Kosovo V&I Vreemdelingenzaken en Integratie Vb (2000) Vreemdelingenbesluit 2000 Vc (2000) Vreemdelingencirculaire 2000 VN Verenigde Naties VNG Vereniging van Nederlandse Gemeenten VON Vluchtelingenorganisaties Nederland Vp Vreemdelingenpolitie VRIS Vreemdelingen in de Strafrechtketen VV (2000) Voorschrift Vreemdelingen 2000 VVN Vereniging Vluchtelingenwerk Nederland Vw (2000) Vreemdelingenwet 2000 WAO Wet Arbeidsongeschiktheidsverzekering ZHP Zeehavenpolitie 6

9 0. Managementsamenvatting 0.1 Doel Het doel van deze studie is het inzichtelijk maken van de Nederlandse aanpak van de terugkeer van derdelanders naar hun land van herkomst, land van doorreis of een ander derde land. Naast het inhoudelijke doel is ook sprake van twee algemene doelstellingen, welke gelden voor alle studies in het kader van het Europees Migratie Netwerk (EMN). Deze zijn het ontdekken van onderzoeksgaten en het verder bestuderen van de sterke en zwakke kanten van het functioneren van het EMN. Deze studie volgt daarbij nauwgezet de specificaties zoals opgesteld door het EMN. 0.2 Methodologie Deze studie naar terugkeer is tot stand gekomen door middel van deskresearch op recente (vanaf 2000) Nederlandse openbare publicaties. Daarnaast is een groot aantal gouvernementele en niet-gouvernementele organisaties om informatie en visies ten aanzien van (aspecten van) terugkeer gevraagd. Een expertgroep, bestaand uit vijf experts van verschillende directies van het ministerie van Justitie, is ingesteld ter bevordering van de kwaliteit van de rapportage. 0.3 Uitkomsten A. Definities, concepten en categorieën van terugkeer De Nederlandse Vreemdelingenwet- en regelgeving kent geen definitie van terugkeer. In deze studie wordt terugkeer gezien als de verzamelnaam voor de volgende twee hoofdcategorieën: vertrek en remigratie. Volgens de Vreemdelingencirculaire (Vc) is van vertrek sprake indien een vreemdeling, al dan niet aantoonbaar, zelfstandig of gedwongen vertrekt uit Nederland. Bij vertrek gaat het met name om vreemdelingen die geen rechtmatig verblijf (meer) hebben in Nederland en derhalve de wettelijke verplichting hebben om Nederland te verlaten. Met remigratie wordt bedoeld het zich buiten het Koninkrijk, in het land van herkomst vestigen (Remigratiewet). Bij remigratie gaat het om Nederlanders of rechtmatig in Nederland verblijvende vreemdelingen met een verblijfsvergunning. Vertrek wordt in Nederland onderverdeeld in drie categorieën: gedwongen, zelfstandig en niet aantoonbaar vertrek. Van gedwongen vertrek is sprake wanneer wordt overgegaan tot uitzetting. De term uitzetting wordt gebruikt voor alle gevallen van verwijdering met de sterke arm uit Nederland. Dit impliceert dat er geen sprake is van uitzetting als een vreemdeling in de gelegenheid wordt gesteld ons land op een door hem verkozen wijze te verlaten. (Vc A4/1) De Vc meldt over zelfstandig vertrek dat dit onder andere kan worden gefaciliteerd door middel van een vertrekregeling van de Internationale Organisatie voor Migratie (IOM) in Nederland. Niet aantoonbaar vertrek is een puur administratieve categorie. Het gaat om personen die zijn vertrokken van het bij de autoriteiten bekende woonadres, maar van wie niet bekend of zij daadwerkelijk uit Nederland zijn vertrokken. Bij zelfstandig en niet aantoonbaar vertrek kan sprake zijn van zowel vreemdelingen die niet (meer) rechtmatig in Nederland verblijven als van vreemdelingen die nog in procedure zijn en hier te lande de beslissing mogen afwachten en zodoende 7

10 rechtmatig in Nederland verblijven. Bij gedwongen vertrek is altijd sprake van vreemdelingen die geen rechtmatig verblijf hebben in Nederland. De term vrijwillige terugkeer wordt in deze studie niet gebruikt vanwege de vraag of er sprake kan zijn van vrijwilligheid bij terugkeer wanneer een persoon geen rechtmatig verblijf heeft en/of krijgt in Nederland. B. Politiek en wettelijk kader van terugkeer Wet- en regelgeving voor terugkeer De Vreemdelingenwet 2000 (Vw) vormt de wettelijke basis voor gedwongen en zelfstandig vertrek. In de lagere regelgeving het Vreemdelingenbesluit (Vb) en de Vreemdelingencirculaire (Vc) worden voor de uitvoering benodigde nadere (procedurele) bepalingen neergelegd. In de Vw staat dat vreemdelingen zonder verblijfsrecht en/of die uitgeprocedeerd zijn geen gebruik meer mogen maken van staatsvoorzieningen en de verplichting hebben het land binnen vier weken na de beëindiging van rechtmatig verblijf te verlaten (tenzij de vertrektermijn wordt opgeschort). Daarentegen dient de vreemdeling Nederland onmiddellijk te verlaten indien deze geen rechtmatig verblijf heeft gehad of de vrije termijn voor verblijf in Nederland (van rechtswege) is verlopen. Indien de vreemdeling Nederland niet binnen de vertrektermijn heeft verlaten, dan kan hij door de Nederlandse overheid worden uitgezet. Uitzetting is een bevoegdheid en geen verplichting van de minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie (V&I). De titel tot uitzetting is van rechtswege het gevolg van het niet verlenen, niet verlengen of het intrekken van de vergunning, het eindigen van het rechtmatig verblijf, of het niet rechtmatige verblijf (Vc A6/1). Nederland kent geen separaat terugkeerbesluit of uitzettingsbevel. Een vreemdeling die zelfstandig vertrekt kan daarbij gefaciliteerd worden door IOM, zoals neergelegd in de Vc. Op basis van de Remigratiewet kunnen bepaalde groepen remigranten een beroep doen op financiële regelingen. Toenemende prioriteit aan terugkeer De Nederlandse regering geeft in toenemende mate prioriteit aan de terugkeer van vreemdelingen die niet rechtmatig in Nederland verblijven. Startsein voor intensivering van terugkeer werd met de Terugkeernota (TK: 2003b) gegeven, waarin een aantal nieuwe maatregelen werden genoemd, waaronder nieuwe vormen van asielopvang en terugkeer als onderdeel van ontwikkelingssamenwerkingsbeleid. Oprichting aparte terugkeerorganisatie Naar aanleiding van Rekenkameronderzoek (TK: 2005c) is in oktober 2005 door het kabinet besloten om een aparte terugkeerorganisatie in het leven te roepen om de doelstellingen van het terugkeerbeleid beter te kunnen waarborgen. Ten tijde van deze studie is de inrichting van deze terugkeerorganisatie, die met ingang van 1 januari 2007 operationeel zal worden en Dienst Terugkeer en Vertrek (DT&V) gaat heten, in volle gang. Kritiek op het terugkeerbeleid Nederland kent verschillende protest- en solidariteitsbewegingen die zich verzetten tegen het gedwongen vertrek van uitgeprocedeerde asielzoekers. Vooral het uitzetten van de groep langdurig in Nederland verblijvende uitgeprocedeerde asielzoekers leidt tot veel kritiek. Daarnaast is momenteel sprake van een 8

11 maatschappelijk debat over kinderen in vreemdelingenbewaring. De roep om een generaal pardon voor deze groep langdurig verblijvenden klinkt regelmatig. Ook gemeenten, die van mening zijn dat de aanpak van de rijksoverheid niet sluitend is, waardoor uitgeprocedeerde asielzoekers op straat belanden, hebben scherpe kritiek. Kritiek is er ook op de op doelstelling van het terugkeerbeleid. Volgens de onafhankelijke Commissie Evaluatie Vreemdelingenwet 2000 is deze dubbelzinnig (CEV: 2004), aangezien veel uitvoerende organisaties denken dat terugkeer naar het land van herkomst doel is van het terugkeerbeleid, terwijl de Terugkeernota spreekt over het terugbrengen van het aantal in Nederland verblijvende vreemdelingen dat geen recht heeft op verblijf. Verder is in afgelopen jaren sprake geweest van (grote) commotie rond een aantal incidenten op het gebied van de uitvoering van het terugkeerbeleid (Syrië, Democratische Republiek Congo (DRC), Schipholbrand). Hoewel er nog veel verzet is tegen gedwongen terugkeer, bestaat daarnaast ook de indruk dat het taboe op terugkeer langzamerhand is doorbroken. Verschillende maatschappelijke organisaties voor wie terugkeer eerder onbespreekbaar was richten zich nu ook op de ondersteuning aan uitgeprocedeerde vreemdelingen bij hun vertrek naar hun land van herkomst. Invloed van EU-regelgeving Zoals voor iedere EU-lidstaat geldt, zijn in Nederland verordeningen, beschikkingen en besluiten van de Raad van de Europese Unie en het Europese Parlement verbindend en rechtstreeks toepasselijk. In grote lijnen is de meeste EU-regelgeving in Nederland van toepassing of overgenomen. De uitbreiding van de EU met tien nieuwe lidstaten heeft niet tot wijzigingen in het Nederlandse terugkeerbeleid geleid. De Schengen- en Dublin-overeenkomsten leiden tot een hoger aantal vertrek uit Nederland, maar komt in feite neer op een persoonsverplaatsing binnen de verdragsgebieden. C. Terugkeerhandelingen en activiteiten In deze studie wordt terugkeer gezien als verzamelnaam voor vertrek en remigratie. Vertrek kan worden onderverdeeld in drie categorieën: gedwongen, zelfstandig en niet aantoonbaar vertrek (SCV: 2005a). Gedwongen vertrek kent vijf terugkeeracties, waarvan de terugkeeractie uitzetting in 2005 het meeste voorkwam (SCV: 2005a/b). In Nederland vindt uitzetting plaats door overgave aan de buitenlandse grensautoriteiten, of door plaatsing aan boord van een vliegtuig of schip van de onderneming die de vreemdeling heeft aangevoerd, of rechtstreeks, dan wel indirect middels een tussenstop, per vliegtuig of schip naar een land waartoe de vreemdeling toegang wordt verleend. In de regel gaat het om een verwijdering per vliegtuig of schip met behulp van de KMar of de Zeehavenpolitie (ZHP). Over het algemeen vindt uitzetting plaats vanuit vreemdelingenbewaring via één van de uitzetcentra van de DJI. Uitzetting kan plaatsvinden individueel of groepsgewijs, per chartervlucht of lijnvlucht, begeleid of onbegeleid. Ook kan al dan niet sprake zijn van bijzondere omstandigheden. Onder zelfstandig vertrek vallen drie vertrekacties, waarvan in 2005 zelfstandig vertrek via IOM het meest voorkwam (SCV: 2005a/b). IOM bemiddelt bij het zelfstandig vertrek van vreemdelingen die Nederland willen verlaten en biedt daartoe het REAN-programma aan en eventueel in aanvulling daarop de HRT-regeling. In sommige gevallen wordt individuele bemiddeling geboden door IOM naar aanleiding 9

12 van een concrete hulpvraag. Hierbij wordt nauw samengewerkt met Cordaid en Central Mission Comissariat (CMC) in het Bureau Maatwerk bij Terugkeer. Het wereldwijde netwerk van deze organisaties kan ingezet worden om problemen op te lossen die een succesvolle terugkeer van (uitgeprocedeerde) asielzoekers belemmeren. Voorts bestaan in Nederland diverse initiatieven om met behulp van opleidingen vreemdelingen perspectief te bieden bij terugkeer naar het land van herkomst. De vertrekcategorie niet aantoonbaar vertrek komt niet voor in de Vw of Vc. Deze categorie wordt echter wel door de Stafdirectie Coördinatie Vreemdelingen (SCV) gehanteerd en kent vijf vertrekacties (SCV: 2005a), waarvan in 2005 zelfstandig de woonruimte verlaten (in of na de vertrektermijn van de procedure) het meest voorkwam. Niet aantoonbaar vertrek is een puur administratieve vertrekcategorie, aangezien niet bekend is of de personen daadwerkelijk uit Nederland zijn vertrokken. Personen die kiezen voor remigratie kunnen in bepaalde gevallen een beroep doen op financiële ondersteuning krachtens de Remigratiewet, waarvoor bij de Sociale Verzekeringsbank (SVB) een aanvraag kan worden ingediend. De Remigratiewet biedt een basisvoorziening en een remigratievoorziening. Het Nederlands Migratie Instituut (NMI) informeert, adviseert en begeleidt (rechtmatig in Nederland verblijvende) personen en groepen die voor de keuze staan om in Nederland te blijven of terug te gaan naar het herkomstland. IOM biedt ondersteuning aan immigranten die tijdelijk uitgezonden willen worden (circulaire migratie) om een bijdrage te leveren aan de ontwikkeling van hun herkomstland. D. Bilaterale en multilaterale samenwerking op gebied van terugkeer Op het gebied van bilaterale en multilaterale samenwerking inzake terugkeer richt Nederland zich voornamelijk op het tot stand brengen en onderhouden van samenwerking met landen van herkomst. Een vorm waarin de samenwerking wordt vastgelegd is de terug- en overname overeenkomst. Het kan hierbij gaan om zowel bilaterale verdragen als multilaterale verdragen in Benelux- of EU-verband. Verder bestaan er bilaterale vedragen tussen Nederland (dan wel de EU) en derde landen met een terug- en overname clausule. Samenwerking met landen op het gebied van bijvoorbeeld ontwikkelingssamenwerking wordt zo gekoppeld aan samenwerking op het gebied van terugkeer. Een andere vorm waarin Nederland (uitvoerings)afspraken heeft gemaakt met betrekking tot de terug- en overname van vreemdelingen zijn memoranda of understanding. Naast samenwerking op het gebied van terug- en overname werkt Nederland ook samen met andere landen van bestemming op het gebied van uitzetting van vreemdelingen, bijvoorbeeld door het met meerdere Europese landen organiseren van overheidsvluchten. E. Onderzoeksgaten Met deze studie wordt, voor zover bekend, voor het eerst een overzicht gegeven van het gehele spectrum van terugkeer van immigranten uit Nederland (van gedwongen vertrek tot remigratie). De laatste jaren is de aandacht voor terugkeer aanzienlijk toegenomen. In Nederland is dan ook veel gepubliceerd over terugkeer. Desalniettemin is onderzoek naar terugkeermigratie van uitgeprocedeerde afgewezen asielzoekers en rechtmatig in Nederland verblijvende immigranten uit Nederland nog schaars. Effectiviteitsonderzoek naar terugkeerprogramma s en 10

13 stimuli en de mate waarin terugkeerders in staat zijn te herintegreren in hun land van herkomst (duurzaamheid van terugkeer) is nauwelijks aanwezig. De meeste literatuur over migratiebesluitvormingsprocessen behandelt alleen de heenweg en niet de terugkeer. F. Functioneren EMN De onderzoeksspecificaties voor deze studie zijn tijdens (reguliere) bijeenkomsten van de diverse nationale contactpunten van het EMN en de Europese Commissie in het voorjaar van 2006 vastgesteld. In de onderzoeksfase heeft in een (reguliere) bijeenkomst een workshop over terugkeer plaatsgevonden, waarbij naast de nationale contactpunten ook nationale experts aanwezig waren. Het bespreken van de voortgang en knelpunten van deze studie tijdens de reguliere bijeenkomsten en de workshop hebben een waardevolle reflectie geleverd voor de Nederlandse onderzoekers. Het Nederlandse nationale netwerk is in het voorjaar van 2006 in eerste instantie per en via de EMN-nieuwsbrief op de hoogte gesteld van deze studie. In een latere fase zijn de definitieve onderzoeksspecificaties uitgezet bij de leden van het netwerk die zich specifiek met terugkeer bezighouden. Hierbij is aangegeven op welke specificaties een antwoord werd verwacht. Een (groot) deel van de leden van het netwerk heeft de aangeven vragen (na rappellering) beantwoord. Met een aantal leden en een aantal (nog) niet-leden van het nationaal netwerk hebben face-to-face interviews plaatsgevonden. Deze methoden hebben geleid tot een overvloed aan informatie. Het nationale netwerk lijkt goed in staat te zijn de benodigde informatie te genereren. Door bij een volgende studie de specificaties in het Nederlands te laten vertalen en de specificaties nog gerichter uit te zetten, kan de efficiency geoptimaliseerd worden. Een expertgroep, bestaand uit vijf experts van verschillende directies van het ministerie van Justitie, is ingesteld ter bevordering van de kwaliteit van de rapportage. De participerende experts hielpen met het beantwoorden van openstaande vragen, soms door direct de vraag te beantwoorden, soms door het aanwijzen van de juiste bronnen. Daarnaast hebben zij tweemaal een conceptrapportage becommentarieerd. Dit is een goede manier van werken gebleken. Voor met name het gedeelte over zelfstandig vertrek is een aantal organisaties bezocht. In het kader van de efficiency was het wellicht wenselijker geweest indien ook deze organisaties deel zouden hebben uitgemaakt van een expertgroep. In de eindfase van het onderzoek zijn alle organisaties in de gelegenheid gesteld om de concepttekst met betrekking op de eigen organisatie te becommentariëren. 11

14 1. Introductie 1.1 Doel van de studie Deze onderzoeksstudie naar Terugkeer van het Europees Migratie Netwerk (EMN) heeft tot doel om door middel van een systematische vergelijking de verschillen en overeenkomsten in de benadering van het terugkeerbeleid door de verschillende EUlidstaten in kaart te brengen. Dit moet leiden tot een ontwikkeling op Europees niveau van vergelijkbare en betrouwbare data over terugkeermaatregelen en terugkeerprogramma s, meer gedetailleerde en actuele kennis over het terugkeerbeleid bij beleidsmakers en besluitvormers en de uitwisseling van meer informatie. De uitkomsten van deze EMN-onderzoeksstudie Terugkeer dienen tevens als input voor de Europese ontwerprichtlijn over gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven (COM(2005) 391). Deze onderzoeksstudie volgt nauwgezet de specificaties zoals opgesteld door het EMN. Onderhavige rapportage bevat het Nederlandse deel van deze EMNonderzoeksstudie Terugkeer en richt zich daarmee dan ook alleen op de Nederlandse benadering van het terugkeerbeleid. De centrale vraagstelling waarop in deze rapportage wordt getracht een antwoord te vinden, luidt als volgt: Wat is de Nederlandse aanpak van de terugkeer van derdelanders naar hun land van herkomst, land van doorreis of een ander derde land? Bovenstaande centrale vraagstelling kan worden uitgesplitst in de volgende onderzoeksvragen: A. Welke definities, concepten en categorieën van terugkeer worden gehanteerd in Nederland? B. Binnen welk politiek en wettelijk kader kan terugkeer geplaatst worden in Nederland? C. Welke terugkeerhandelingen en activiteiten bestaan er in Nederland? D. Welke bilaterale en multilaterale samenwerking kent Nederland op het gebied van terugkeer? Zoals bij elk onderzoek dat wordt uitgevoerd in het kader van het EMN, is naast het inhoudelijke doel en de centrale vraagstelling tevens sprake van een tweetal meer algemene doelstellingen bij het onderzoek. Deze zijn: E. Het ontdekken van onderzoeksgaten en zodoende in kaart te brengen waar verder onderzoek nodig is; en F. Het verder bestuderen van de sterke en zwakke kanten van het functioneren van het EMN, in het bijzonder met betrekking tot de analyse- en onderzoeksactiviteiten, opdat er lessen kunnen worden getrokken voor de toekomstige ontwikkeling van het netwerk. 1.2 De huidige staat van kennis en onderzoek De afgelopen jaren wordt voor het eerst intensief uitvoering gegeven aan het terugkeerbeleid in Nederland. Wellicht als reactie op het belang dat de politiek stelt in terugkeer, is recent sprake van een toename van de sociaal-wetenschappelijke 12

15 interesse voor terugkeer (Engelhard: 2004) 1. Er is in Nederland dan ook in de periode vanaf 2000 tot heden in toenemende mate geschreven over terugkeer. Zo is er een aantal overzichtsstudies verschenen die terugkeer vanuit diverse invalshoeken belichten. 2 Daarnaast zijn door de Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken (ACVZ) zowel de internationale als nationale aspecten van terugkeer in kaart gebracht. 3 Ook is een aantal beleidsevaluaties van het terugkeerbeleid uitgevoerd. 4 Voor zover bekend wordt met deze onderzoeksstudie voor het eerst een overzicht gegeven van het gehele spectrum van terugkeer van immigranten uit Nederland (van gedwongen vertrek tot remigratie). Hoewel er veel gepubliceerd is over terugkeer, is onderzoek naar terugkeermigratie van uitgeprocedeerde afgewezen asielzoekers en rechtmatig in Nederland verblijvende immigranten uit Nederland nog schaars. Effectiviteitsonderzoek naar terugkeerprogramma s en stimuli en de mate waarin terugkeerders in staat zijn te herintegreren in hun land van herkomst (duurzaamheid van terugkeer) is slechts zeer beperkt aanwezig. De meeste literatuur over migratiebesluitvormingsprocessen behandelt alleen de heenweg en niet de terugkeer. 1.3 Algemeen overzicht van terugkeer in Nederland Nederland trekt zowel legale als illegale immigranten aan. Naast het probleem van de illegale inreis bestaat in Nederland ook het probleem van uitgeprocedeerde vreemdelingen (waaronder asielzoekers en reguliere vreemdelingen) die Nederland niet verlaten. Om deze problemen op te lossen krijgt de terugkeer naar het land van herkomst of een veilig derde land van deze vreemdelingen die onrechtmatig in Nederland verblijven vanaf 1998 steeds meer prioriteit voor de Nederlandse overheid. Het Regeerakkoord van juli 1998 voorziet dan ook in een intensivering van het reeds bestaande terugkeerbeleid (TK: 1998). Het centrale (maar niet nieuwe) uitgangspunt hierbij, dat in de Notitie Terugkeerbeleid van juni 1999 (verder: terugkeerbeleid 99) wordt benadrukt, is dat een beslissing tot het niet toelaten tot Nederland betekent dat degene ten aanzien van wie een dergelijke beslissing is genomen Nederland binnen een bepaalde periode dient te verlaten. In dat vertrek, zo benadrukt de toenmalige staatssecretaris van Justitie, heeft de vreemdeling een eigen verantwoordelijkheid, hetgeen volgens de toenmalige staatssecretaris overigens ook uit de Vreemdelingenwet 1994 volgt (TK: 1999). De verplichting tot vertrek bestaat enerzijds voor vreemdelingen ten aanzien van wie uit de wet voortvloeit dat zij illegaal in Nederland verblijven, zoals bijvoorbeeld overstayers. Deze vreemdelingen dienen onmiddellijk uit Nederland te vertrekken. Anderzijds krijgen vreemdelingen met een negatieve beslissing op een 1 Deze publicatie is gezamenlijk door Pharos en IOM uitgegeven, medegefinancierd door het Europees VluchtelingenFonds in het kader van het IOM project Return Migration and Health. 2 Voorbeelden hiervan zijn: Developments in the Return Policy and Regularizations in the Netherlands ( ) van Karina Franssen en Kees Groenendijk (2005) en het Nederlandse deel van het IOM-onderzoek Return Migration: Policies & Practices Europe (2004). 3 Het gaat om de onderzoeksrapporten Terugkeer, de nationale aspecten: beleid, uitvoering en draagvlak (2005) en Terugkeer: de internationale aspecten (2004). 4 Voorbeelden hiervan zijn: Evaluatie effectiviteit terugkeerbeleid 99. Een inventarisatie van de (on)mogelijkheden door Mary van den Wijngaart, Madeleine Hulsen, Marjolijn Olde Monninkhof (2003), Evaluatie Remigratiewet, een kwantitatieve evaluatie van Mary van den Wijngaart en Harry van den Tillaart (2005), Terugkeerbeleid voor afgewezen asielzoekers. Evaluatie van het Terugkeerbeleid 99 en het terugkeerbeleid onder de Vreemdelingenwet 2000 van Marjolijn Olde Monnikhof en J. de Vreede. 13

16 verblijfsaanvraag een vertrektermijn waarbinnen zij Nederland zelfstandig dienen te verlaten. Het terugkeerbeleid 99 en het daarbij behorende Stappenplan 2000 waren van kracht in de periode van 11 februari 2000 tot 1 april De uitgangspunten die hierin zijn opgenomen zijn ook onder de Vreemdelingenwet 2000 (Vw) blijven gelden. Met de Vw 2000, die 1 april 2001 van kracht is geworden, wordt een strengere en kortere asielprocedure geïntroduceerd en daarnaast wordt het mogelijk om vreemdelingen die geen rechtmatig verblijf (meer) hebben effectiever uit Nederland te doen vertrekken. De essentie van deze wet is dat uitgeprocedeerde vreemdelingen geen gebruik kunnen maken van voorzieningen en dat zij een verplichting hebben om Nederland binnen vier weken te verlaten nadat de periode van rechtmatig verblijf is geëindigd. Het onderliggende principe is nog altijd de persoonlijke verantwoordelijkheid van de onrechtmatig in Nederland verblijvende immigrant om zelfstandig uit Nederland te vertrekken. Het principe van eigen verantwoordelijkheid bij terugkeer wordt in de Terugkeernota van 21 november 2003 nogmaals onderschreven. De overheid kan faciliteren bij het vertrek van de vreemdeling en de overheid kan, in geval de eigen verantwoordelijkheid om te vertrekken niet wordt genomen, de vreemdeling uitzetten. De Terugkeernota bevat tal van maatregelen voor een effectiever terugkeerbeleid en heeft tot doel het aantal vertrekkende illegale vreemdelingen te vergroten. De in de Terugkeernota genoemde maatregelen hebben onder andere betrekking op de verbetering van grenscontroles; het neerleggen van meer verantwoordelijkheid bij vervoersmaatschappijen (zowel bij inreis als bij vertrek); het opzetten van oriëntatieen vertrekcentra; het vergroten van het aantal identiteitscontroles; het effectiever inrichten van de organisatie van het terugkeerproces; het verkrijgen van meer maatschappelijke steun voor vertrek door het uitdragen van de boodschap dat illegaal verblijf in Nederland onacceptabel is en tenslotte wordt genoemd dat terugkeer onderdeel dient te worden van het Nederlandse buitenlandse beleid (TK: 2003b). De Illegalennota van 4 mei 2004 geeft vervolgens een aanzet tot een effectievere aanpak van illegaliteit, waarbij wordt opgemerkt dat de groep illegalen door middel van een effectief terugkeerbeleid verkleind kan worden. De voorgestelde maatregelen hebben betrekking op de grensbewaking, het direct terugsturen van mensen aan wie de toegang is geweigerd en een intensievere controle binnen de landsgrenzen. Daarnaast wordt het intensiever aanpakken van mensensmokkelaars, huisjesmelkers en werkgevers die illegalen in dienst nemen genoemd in de Illegalennota (TK: 2004c). De toenemende prioriteit die de overheid geeft aan de terugkeer van immigranten die onrechtmatig in Nederland verblijven en de nadruk op beheersing, veiligheid en beperkingen in het immigratiebeleid, komt mede voort uit maatschappelijke ontwikkelingen en onrust. De instroom van grote aantallen asielzoekers en de terroristische aanslagen van 11 september 2001 leidden tot een uitgesprokener publiek debat over immigratie en het immigratiebeleid. Door het strengere immigratiebeleid werd immigratie steeds meer ontmoedigd, terwijl terugkeer werd aangemoedigd (IOM: 2004b, p. 253). In oktober 2005 heeft het kabinet besloten om een aparte terugkeerorganisatie in het leven te roepen, zodat de 14

17 beleidsdoelstellingen zoals beschreven in de Terugkeer- en Illegalennota beter kunnen worden gewaarborgd. Ten tijde van dit onderzoek is de inrichting van deze terugkeerorganisatie in oprichting in volle gang. De terugkeerorganisatie wordt operationeel op 1 januari 2007 en krijgt de naam Dienst Terugkeer en Vertrek (DT&V). DT&V zal diverse werkzaamheden op het gebied van terugkeer en vertrek overnemen van onder andere de IND, Vp en de KMar. 15

18 2. Methodologie, Definities and Vertrekcategorieën 2.1 Methodologie Onderzoeksmethoden Deze onderzoeksstudie naar terugkeer in het kader van het EMN is tot stand gekomen door middel van deskresearch op in Nederland gevonden, recente (vanaf 2000) openbare publicaties. Hierbij moet gedacht worden aan wetgevingsdocumenten als de Vreemdelingenwet (Vw) en de daarbij behorende aanverwante lagere regelgeving, zoals het Vreemdelingenbesluit (Vb) en de Vreemdelingencirculaire (Vc), jurisprudentie, beleidsstukken, allerhande rapporten en literatuur, statistieken en informatie afkomstig van de gedrukte pers en andere media. Om verzekerd te zijn van een evenwichtig beeld van het Nederlandse terugkeerbeleid zijn via onder meer het nationale netwerk van het Nederlandse Nationaal Contact Punt (NCP) van het EMN informatie en visies gevraagd van een groot aantal organisaties en instanties. Genoemd kunnen worden onder andere de Koninklijke Marechaussee (KMar, ministerie van Defensie), het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS), de Internationale Organisatie voor Migratie (IOM), de Immigratieen Naturalisatiedienst (IND, ministerie van Justitie/minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie (V&I)), de Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI, ministerie van Justitie), Amnesty International, Vereniging Vluchtelingenwerk Nederland (VVN), Vluchtelingenorganisaties Nederland (VON), Stichting Rechtsbijstand Asiel (SRA), Centraal Orgaan opvang Asielzoekers (COA), Bureau Maatwerk bij Terugkeer (Cordaid), het Nederlandse Migratie Instituut (NMI) en de Gemeentelijke Gezondheidsdienst/Medische Opvang Asielzoekers (GGD/MOA). Tevens is een expertgroep ingesteld ter bevordering van de kwaliteit van de rapportage. De expertgroep is tweemaal bijeen gekomen en bestaat uit vijf experts van verschillende directies van het ministerie van Justitie. Het gaat om medewerkers van de Directie Vreemdelingenbeleid (DVB), de Stafdirectie Coördinatie Vreemdelingenketen (SCV), de Afdeling Uitvoeringsbeleid van de IND (AUB), de Procesdirectie Terugkeer van de IND (PDT) en de in oprichting zijnde terugkeerorganisatie Dienst Terugkeer en Vertrek (DT&V). In de eindfase van het onderzoek is het merendeel van de verschillende organisaties en instanties in de gelegenheid gesteld om de concepttekst met betrekking tot de eigen organisatie te becommentariëren. In bijlage 1 wordt een verdere toelichting op de verschillende organisaties gegeven Problemen en beperkingen De onderzoekers zijn gedurende het onderzoek op een aantal problemen gestuit. Ten eerste is het onderwerp van de studie zeer breed en veelomvattend. Het omvat immers zowel gedwongen en zelfstandig vertrek als remigratie. De studie is een tijdrovende en arbeidsintensieve opdracht gebleken, waarbij de gestelde deadline niet realistisch bleek. Daarbij komt nog dat Nederland, net als andere niet- Engelstalige landen, daarnaast minimaal vier weken kwijt is met de vertaling van de rapportage. 16

19 Voorts konden niet alle vragen van de specificaties (goed) beantwoord worden. De vragen konden in sommige gevallen op meerdere manieren worden beantwoord. Daarnaast is een aantal malen gebleken dat niet alle benodigde informatie aanwezig of openbaar was. 2.2 Verheldering van concepten en definities Hoofdcategorieën van terugkeer In deze studie wordt terugkeer gezien als de verzamelnaam voor de volgende twee hoofdcategorieën: 1. Vertrek; 2. Remigratie. Vertrek en remigratie Het begrip vertrek is afkomstig uit de Vreemdelingenwet Uit de Vreemdelingencirculaire (Vc) blijkt dat van vertrek sprake is indien een vreemdeling, al dan niet aantoonbaar, zelfstandig of gedwongen vertrekt, uit Nederland. Het belangrijkste verschil tussen vertrek en remigratie is gelegen in de rechtmatigheid van het verblijf van de persoon in kwestie. Bij vertrek gaat het in de meeste gevallen om vreemdelingen die geen rechtmatig verblijf (meer) hebben in Nederland en derhalve de verplichting hebben om Nederland te verlaten. In een aantal gevallen gaat het om vreemdelingen die (tijdelijk) rechtmatig verblijf hebben aangezien hun verblijfsrechtelijke procedure nog niet is afgerond. Bij remigratie gaat het om personen die wel rechtmatig verblijf hebben in Nederland, en die terugkeren naar hun land van herkomst of naar het land van herkomst van hun ouders. Bij remigratie kan het zowel om Nederlanders als om vreemdelingen met een verblijfsvergunning gaan Vertrek Vertrek wordt in Nederland onderverdeeld in drie categorieën (SCV: 2005a): 1. Gedwongen vertrek; 2. Zelfstandig vertrek; 3. Niet aantoonbaar vertrek. Gedwongen en zelfstandig vertrek vallen onder de definitie van verwijdering. Verwijdering, dat niet in de Vw voorkomt, omvat volgens de Vc alle overheidshandelingen en handelingen van vervoerders die erop gericht zijn om een vreemdeling die Nederland moet verlaten daadwerkelijk te doen vertrekken. Hieronder vallen de begrippen (zelfstandig) vertrek en uitzetting. Gedwongen vertrek Van gedwongen vertrek is sprake wanneer wordt overgegaan tot uitzetting. Het begrip uitzetting komt voor in de Vw, maar deze geeft geen definitie. Volgens de Vc wordt de term uitzetting gebruikt voor alle gevallen van verwijdering met de sterke arm uit Nederland. Dit impliceert dat geen sprake is van uitzetting als een vreemdeling Nederland op een door hem verkozen wijze verlaat. Gedwongen vertrek kan alleen plaatsvinden bij vreemdelingen met onrechtmatig verblijf. 17

20 Gedwongen vertrek kent vijf subcategorieën (SCV: 2005a/b), welke in hoofdstuk 4 nader worden besproken: a. Uitzetting; b. Uitzetting vanuit strafrechttraject; 5 c. Vertrek onder toezicht Mobiel Toezicht Vreemdelingen (MTV); d. Overgave na controle MTV aan landgrenzen; e. Verwijderde geweigerde vreemdeling (art. 6 Vw). Zelfstandig vertrek De Vw en de Vc kennen geen definitie van zelfstandig vertrek. De Vc meldt over zelfstandig vertrek dat dit onder andere wordt gefaciliteerd door de Internationale Organisatie voor Migratie (IOM) in Nederland. Hiertoe biedt IOM een vertrekregeling aan. In de Terugkeernota wordt onder zelfstandig vertrek aangegeven dat dit door alle ketenpartners wordt aangeboden vanaf het moment van de eerste afwijzende beschikking (TK: 2003b). Bij zelfstandig vertrek gaat het in de meeste gevallen om vreemdelingen die geen rechtmatig verblijf (meer) hebben in Nederland. In een aantal gevallen gaat het om vreemdelingen die (tijdelijk) rechtmatig verblijf hebben aangezien hun verblijfsrechtelijke procedure nog niet is afgerond. Zelfstandig vertrek kent drie subcategorieën (SCV: 2005a/b), die in hoofdstuk 4 nader worden besproken: a. Zelfstandig vertrek via IOM; b. Vertrek onder toezicht zelfmelder; c. Zelfstandig vertrek van een bij controle op uitreis illegaal gebleken vreemdeling ofwel overstayers'. 6 Niet aantoonbaar vertrek De categorie niet aantoonbaar vertrek komt niet voor in de Vw of Vc. Het is echter wel een categorie die door Stafdirectie Coördinatie Vreemdelingen (SCV) wordt gehanteerd (SCV: 2005a). Bij niet aantoonbaar vertrek gaat het om personen die zijn vertrokken van het bij de autoriteiten bekende woonadres, maar waarvan niet bekend is waar zij naar toe zijn vertrokken. Gebleken is dat zij bij adrescontrole niet meer aanwezig waren en met onbekende bestemming zijn vertrokken. Dit is een puur administratieve vertrekcategorie, aangezien niet bekend is of deze personen daadwerkelijk uit Nederland zijn vertrokken. Bij niet aantoonbaar vertrek kan het gaan om zowel vreemdelingen zonder rechtmatig verblijf in Nederland, als om vreemdelingen die nog in procedure zijn. Niet aantoonbaar vertrek kent vijf subcategorieën (SCV: 2005a/b), die in hoofdstuk 4 nader worden besproken: a. Opheffing in bewaring stelling (IBS) met aanzegging Nederland te verlaten; b. Aanzegging Nederland te verlaten; c. Zelfstandig de woonruimte verlaten tijdens de procedure voor het ingaan van de vertrektermijn; d. Zelfstandig de woonruimte verlaten in of na de vertrektermijn van de procedure; e. Ontruiming met aanzegging Nederland te verlaten. 5 Deze subcategorie van gedwongen vertrek wordt sinds 2006 door SCV gehanteerd. 6 Deze subcategorie van zelfstandig vertrek wordt sinds 2006 door SCV gehanteerd. 18

21 2.2.3 Remigratie De Remigratiewet (zie bijlage 8) hanteert de volgende definitie van remigreren: het zich buiten het Koninkrijk, in het land van herkomst vestigen. Het land van herkomst is daarbij het land waarin de remigrant of één van zijn ouders is geboren of land waarvan de remigrant of één van zijn ouders de nationaliteit bezit of heeft bezeten. De definitie van een remigrant is volgens de Remigratiewet: een persoon, bedoeld in artikel 2 van de Remigratiewet, die met de toepassing van deze wet voornemens is zijn rechtmatig hoofdverblijf in Nederland op te geven om te remigreren, dan wel is geremigreerd en sindsdien in een bestemmingsland (land waarin een remigrant zich gaat vestigen) is gevestigd. Indien het een vreemdeling betreft die in Nederland rechtmatig verblijf heeft op grond van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde of onbepaalde tijd, wordt onder remigreren mede verstaan het zich in elk ander land buiten Nederland vestigen. Bij remigratie gaat het om Nederlanders of rechtmatig verblijvende vreemdelingen Vrijwilligheid bij terugkeer Door de onderzoekers wordt geconstateerd dat ook het begrip vrijwillige terugkeer, hoewel niet meer in de Vw of Vc voorkomend, in Nederland wordt gebruikt. 7 De term vrijwillige terugkeer wordt in deze studie echter niet gebruikt vanwege de vraag of sprake kan zijn van vrijwilligheid bij terugkeer wanneer een persoon geen rechtmatig verblijf heeft en/of krijgt in Nederland. Wel kan gesproken worden over de mate waarin sprake is van vrijwilligheid bij terugkeer. In de optiek van de onderzoekers is geen enkele sprake van vrijwilligheid bij gedwongen vertrek. Bij zelfstandig en niet aantoonbaar vertrek is sprake van een bepaalde mate van vrijwilligheid. Remigratie wordt gekenmerkt door de hoogste mate van vrijwilligheid Vergelijking Nederlandse definities met definities van IOM IOM spreekt over vrijwillige terugkeer en kent de volgende definitie: Voluntary return is based on a decision freely taken by the individual. A voluntary decision embraces two elements: freedom of choice, which is defined by the absence of any physical, psychological, or material pressure; and an informed decision which requires having enough accurate and objective information available upon which to base the decision. IOM (IOM: 2004c) maakt onderscheid tussen: voluntary return without compulsion: when migrants decide at any time during their sojourn to return home at their own volition and cost ; voluntary return under compulsion: when persons are at the end of their temporary protected status, rejected for asylum, or are unable to stay, and choose to return at their own volition ; involuntary/forced return: return as a result of the authorities of the host State ordering deportation. Involuntary/forced return lijkt overeen te komen met het Nederlandse gedwongen vertrek. Het lijkt hier, net als bij het Nederlandse gedwongen vertrek, te gaan om verwijdering met de sterke arm. 7 Met het opnieuw beschrijven van de vertrekcategoriëen -in WBV 2006/15, gepubliceerd in Staatscourant nr. 61, d.d. 27 maart is de term uit de Vc vervangen door zelfstandig vertrek. 19

22 Voluntary return under compulsion lijkt overeen te komen met zelfstandig vertrek. Met compulsion wordt ons inziens de dwang bedoeld die voorvloeit uit de rechtsplicht om na afwijzing van de verblijfsaanvraag het land binnen een bepaalde termijn te verlaten en niet de dwang in de zin van verwijdering met de sterke arm. Voluntary return without compulsion lijkt het meest met het Nederlandse remigratie overeen te komen. De immigrant kan er op elk moment voor kiezen om op eigen kosten en uit eigen wil terug te keren. Hieruit lezen de onderzoekers dat geen sprake is van het moeten verlaten van een land; er is sprake van rechtmatig verblijf Vergelijking met het voorstel voor een EU-Richtlijn voor Terugkeer. De definitie van terugkeer, zoals deze staat vermeld in de Nederlandse vertaling van het huidige voorstel voor een ontwerprichtlijn (COM(2005) 391) voor gemeenschappelijke normen en procedures voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op het grondgebied van een lidstaat verblijven, is de zelfstandige of gedwongen terugkeer naar het land van herkomst, het land van doorreis of een ander derde land. Zoals gezegd wordt in de Nederlandse Vreemdelingenwet- en regelgeving geen definitie van terugkeer gegeven, alleen van vertrek. Volgens de Vc is van vertrek sprake indien een vreemdeling, al dan niet aantoonbaar, zelfstandig of gedwongen vertrekt uit Nederland. Deze Nederlandse definitie van vertrek en de EU-definitie van terugkeer zoals die in het huidige voorstel voor de ontwerprichtlijn staat verschillen op de volgende punten: 1. De Nederlandse definitie focust op het vertrek uit Nederland. De EU-definitie focust op de terugkeer vanuit het gastland naar het land van herkomst, land van transit of een ander derde land; 2. De Nederlandse definitie richt zich op een vertrekkend persoon (vreemdeling); de EU-definitie richt zich op een terugkeerproces; 3. De Nederlandse definitie spreekt over al dan niet aantoonbaar vertrek. De EUdefinitie niet Overige definities In de Vc wordt conform de definitie die is opgenomen in de Schengengrenscode de volgende definitie gegeven van een onderdaan van een derde land of wel derdelander: onderdaan van een derde land is iedereen die geen onderdaan is van de EU, de EER of Zwitserland en niet onder de toepassing van het Gemeenschapsrecht inzake vrij verkeer van personen valt (Vc A2/1). In de Illegalennota (TK: 2004c, p.6) wordt de volgende definitie gegeven van vreemdelingenbewaring: vreemdelingenbewaring is een bestuursrechtelijke maatregel die kan worden toegepast om te voorkomen dat uit te zetten vreemdelingen zich onttrekken aan hun uitzetting. In Nederland wordt de definitie van refoulement gebruikt zoals vermeld in het Vluchtelingenverdrag. De Vc verwijst naar deze definitie. In Nederland geldt conform artikel 33 van het Vluchtelingenverdrag een verbod op refoulement. Artikel 33, eerste lid, van voornoemd verdrag luidt: geen der Verdragsluitende Staten zal, op welke wijze ook, een vluchteling uitzetten of terugleiden naar de grenzen van een grondgebied waar zijn leven of vrijheid bedreigd zou worden op grond van zijn ras, godsdienst, nationaliteit, het behoren tot een bepaalde sociale groep of zijn politieke overtuiging. 20