Procedures voor de EU-rechter 707

Transcriptie

1 108 procedureel eu-staatssteunrecht Hoofdstuk III Procedures voor de EU-rechter 707 Afdeling 1 Beroep tot nietigverklaring 1. Algemene procedurele aspecten 176. Bevoegd rechtscollege. Beroepen tot nietigverklaring tegen voor nietigverklaring vatbare handelingen in het kader van het EU-staatssteunrecht dienen te worden ingesteld bij het Gerecht. Tegen het arrest van het Gerecht staat hogere voorziening open bij het Hof van Justitie. Waar het Gerecht een feitenrechter is, antwoordt het Hof van Justitie in hogere voorziening louter op rechtsvragen 708. Ook kan een partij voor het Hof van Justitie geen middel opwerpen dat niet reeds voor het Gerecht is opgeworpen Bewijslast. Aangezien handelingen van EU-instellingen, dus ook handelingen vanwege de Commissie in de context van het staatssteunrecht, vermoed worden rechtsgeldig te zijn, draagt de partij die de handeling aanvecht, de bewijslast Ontvankelijkheid geen opportuniteitsoordeel. Hierna bespreken wij de voorwaarden inzake ontvankelijkheid van een beroep tot nietigverklaring. Met name dient een verzoekende partij procesbevoegd (rechtstreeks en individueel geraakt) te zijn en dient zij over een procesbelang te beschikken. Aan deze vereiste kan niet worden afgedaan door het argument dat een partij die niet aan deze voorwaarden voldoet, geen ander rechtsmiddel ter beschikking staat Nadelige erkenning. Wanneer een partij, zoals bijvoorbeeld de steunverlenende lidstaat, in de loop van de procedure (mogelijk impliciet) heeft erkend dat de betrokken maatregel staatssteun vormt in de zin van artikel 107, lid 1 VWEU, belet dit niet dat die partij alsnog beroep tot nietigverklaring kan 707 Voor een algemene bespreking van het procedureel recht van de EU-rechtscolleges, zie K. Lenaerts, I. Maselis en K. Gutman, EU Procedural Law, Oxford, Oxford University Press, 2014, 1056 p. 708 Besch.Voorz.HvJ 5 februari 2015, C-296/14 P (R), Griekenland/Commissie, nng, r.o. 32; Besch.Voorz.HvJ 11 februari 2015, C-624/13 P (R), Iliad/Commissie, nng, r.o HvJ 11 november 2004, gevoegde zaken C-183/02 P en C-187/02 P, Daewoo e.a./commissie, Jur.HvJ 2004, I-10609, r.o. 59; Besch.Voorz.HvJ 21 januari 2010, C-150/09 P (R), Iride e.a./commissie, Jur.HvJ 2010, I-5 (summiere publicatie), r.o Ger.EU 6 oktober 1999, T-110/97, Kneissl Dachstein/Commissie, Jur.HvJ 1999, II-2881, r.o Besch.Voorz.Ger.EU 9 december 2009, T-481/07 R, Deltalinqs e.a./commissie, Jur.HvJ 2009, II-233 (summiere publicatie), r.o. 53.

2 hoofdstuk iii procedures voor de eu-rechter 109 instellen tegen het besluit 712. Uiteraard blijven de vereisten inzake locus standi gelden Vervangend besluit. Indien de Commissie een besluit vervangt door een ander besluit nadat een partij reeds beroep tot nietigverklaring heeft ingesteld tegen het initieel besluit, mag de verzoekende partij zijn conclusies en middelen aanpassen. Dit is ingegeven door overwegingen van proceseconomie 714 en goede rechtsbedeling, alsook door de overweging dat het onbillijk zou zijn dat de Commissie in het licht van de argumenten en middelen een nieuw besluit zou nemen en zo verzoekende partij de mogelijkheid zou ontzeggen om de initiële conclusies of argumenten ook te laten gelden t.a.v. het nieuw besluit of om nieuwe conclusies of middelen te ontwikkelen t.a.v. het nieuw besluit Termijn. Een beroep tot nietigverklaring dient te worden ingesteld binnen twee maanden vanaf de dag van bekendmaking van de handeling, vanaf de dag van kennisgeving aan de verzoeker of, bij gebreke daarvan, vanaf de dag waarop de verzoeker van de handeling kennis heeft gekregen 716. Die termijn van twee maanden wordt forfaitair verlengd met 10 dagen wegens afstand 717. De Commissie argumenteerde dat een verzoekster het beroep tot nietigverklaring niet tijdig had ingesteld. Zij argumenteerde dat uit briefwisseling bleek dat verzoekster de exacte inhoud en motivering van het besluit kende vanaf een bepaalde datum. Subsidiair stelde de Commissie dat, zelfs indien verzoekster die kennis niet had, zij het volledige besluit binnen een redelijke termijn had moeten opvragen bij de Commissie vanaf het moment dat zij het bestaan daarvan had vernomen. Indien de relevante data in overweging zouden worden genomen als startdatum voor de beroepstermijn, zou het verzoek laattijdig zijn ingediend. Het Gerecht oordeelde evenwel anders. Het herinnerde eraan dat de Commissie zich ertoe heeft verbonden om de volledige tekst van de besluiten in het kader van haar staatssteuntoezicht aan het einde van de onderzoeksprocedure van in het Publicatieblad, serie L, bekend te maken. Vermits de Commissie verzoekster niet zelf in kennis had gesteld van het bestreden besluit, gold de publicatiedatum als startdatum Ger.EU 25 maart 2015, T-538/11, België/Commissie, ECLI:EU:T:2015:188, r.o Cf. infra, randnr. 197 e.v. 714 Hetgeen ook werd benadrukt in de rechtsleer, zij het dat enkele kanttekeningen werden gemaakt in het licht van de procedurele rechten in hoofde van derden, zie U. O Dwyer, Procedural Economy, but what Price Procedural Rights? (noot onder gevoegde zaken T-267/08 en T-279/08, Région Nord-Pas-de-Calais e.a.), EStAL 2012, Ger.EU 12 mei 2011, gevoegde zaken T-267/08 en T-279/08, Région Nord-Pas-de-Calais en Communauté d agglomération du Douaisis/Commissie, Jur.HvJ 2011, II-1999, r.o Art. 263, lid 6 VWEU. 717 Art. 102, lid 2 Reglement voor de procesvoering van het Gerecht. 718 Ger.EU 12 december 2000, T-296/97, Alitalia/Commissie, Jur.HvJ 2000, II-3871, r.o. 60 tot 63.

3 110 procedureel eu-staatssteunrecht Wanneer een partij beroep tot nietigverklaring instelt tegen een handeling van de Commissie die niet wordt gepubliceerd bijvoorbeeld een brief waarin de Commissie aangeeft dat een klacht onvoldoende elementen bevat om een standpunt in te nemen m.b.t. de betrokken maatregel 719, geldt de datum van ontvangst van die handeling als startdatum. Indien de Commissie vervolgens betoogt dat verzoekster niet tijdig beroep tot nietigverklaring tegen die handeling heeft ingesteld, dient zij die laattijdigheid te bewijzen 720. Voor tijdig beroep tot nietigverklaring was vereist dat verzoekster de brief waarin de Commissie haar klacht terzijde had gelegd zou hebben ontvangen na 8 december De Commissie betoogde dat verzoekster die brief reeds op 6 december had ontvangen. Daartoe argumenteerde de Commissie dat de brief dateerde van 2 december 2004, dat zij die dezelfde dag of de dag erna had verzonden, en dat de post die brief ten laatste de derde dag na verzending had afgegeven. Het Hof stelde evenwel vast dat de Commissie de brief niet aangetekend had verzonden, en dat zij geen verzoek tot ontvangstbewijs had meegestuurd. Bovendien voerde de Commissie geen elementen aan die konden staven dat de postdienst de brief uiterlijk drie dagen na verzending had bezorgd. Het Hof besloot dat het verzoekschrift tijdig werd ingediend vermits de Commissie het tegendeel niet kon bewijzen 721. Sommige besluiten worden niet integraal gepubliceerd in het Publicatieblad van de EU, zoals bijvoorbeeld besluiten om geen bezwaar te maken en besluiten tot vaststelling van afwezigheid van staatssteun na een vooronderzoek. Een dergelijke summiere publicatie gaat wel vergezeld van de mededeling dat een afschrift in de authentieke taalversie(s) van het betrokken besluit kan worden verkregen. De samenvatting bevat tevens een verwijzing naar de website van de Commissie waar dergelijk besluit kan worden geconsulteerd. De bekendmaking van een samenvatting in het Publicatieblad van de EU (die een belanghebbende in staat stelt het betrokken besluit te identificeren en haar informeert m.b.t. de mogelijkheid dit besluit via internet te raadplegen), in combinatie met de verlening van volledige toegang tot de tekst van een op haar website geplaatste besluit stelt, geldt als een bekendmaking. Aldus begint de termijn voor het instellen van beroep tot nietigverklaring te lopen vanaf het ogenblik van de bekendmaking 722. Artikel 20, lid 3 Verordening nr. 659/1999 bepaalt weliswaar dat de belanghebbende een afschrift van een dergelijk besluit kan ontvangen, doch dit doet niet af aan het voorgaande We zullen hierna nog bespreken dat een dergelijke brief een voor beroep tot nietigverklaring vatbare handeling is. Cf. infra, randnr HvJ 17 juli 2008, C-521/06 P, Athinaïki Techniki/Commissie, Jur.HvJ 2008, I-5829, r.o HvJ 17 juli 2008, C-521/06 P, Athinaïki Techniki/Commissie, Jur.HvJ 2008, I-5829, r.o. 73 tot Besch.Voorz.Ger.EU 15 juni 2005, T-17/02 R, Olsen/Commissie, Jur.HvJ 2005, II-2031, r.o. 78 tot 80; Besch.Voorz.Ger.EU 13 mei 2008, T-327/04 R, SNIV/Commissie, Jur.HvJ 2008, II-72, r.o. 23 tot Besch.Voorz.Ger.EU 19 september 2005, T-321/04 R, Air Bourbon/Commissie, Jur.HvJ 2005, II-3469, r.o. 35.

4 hoofdstuk iii procedures voor de eu-rechter 111 Het instellen van beroep tot nietigverklaring binnen de daartoe voorziene termijn is een aspect van openbare orde; de EU-rechter gaat ambtshalve na of de termijn werd gerespecteerd Tegen welke handelingen kan beroep tot nietigverklaring worden ingesteld? 182. Besluiten met rechtsgevolgen. Beroep tot nietigverklaring kan maar worden ingesteld tegen handelingen van EU-instellingen (dus inclusief de Commissie) die rechtsgevolgen sorteren. Daartoe moet worden gekeken naar de wezenlijke inhoud van de handeling 725. Het is daarbij in principe niet nodig dat die handeling een bepaalde kwalificatie meedraagt (bv. een handeling die besluit wordt genoemd) of dat aan bepaalde vormvereisten worden voldaan. Zo stelde het Hof van Justitie in het arrest-ndsht: de vorm waarin een handeling of besluit is gegoten [is] in principe van geen belang voor de ontvankelijkheid van een beroep tot nietigverklaring. Het is dus in beginsel niet van invloed op de kwalificatie van de betrokken handeling of deze al dan niet aan bepaalde formele vereisten voldoet, te weten of daaraan door haar auteur de juiste benaming is gegeven en of zij de bepalingen noemt die haar wettelijke grondslag vormen. Zo is het irrelevant dat deze handeling niet als beschikking is aangeduid of dat zij niet verwijst naar artikel 4, leden 2, 3 of 4, van Verordening nr. 659/1999. Evenmin is van belang dat de betrokken handeling, in strijd met artikel 25 van deze verordening, niet officieel door de Commissie ter kennis is gebracht aan de betrokken lidstaat, aangezien een dergelijk gebrek niet kan afdoen aan de wezenlijke inhoud van deze handeling 726. Zo kan bijvoorbeeld een brief, ondertekend door de directeur-generaal Concurrentie, een aanvechtbare handeling vormen 727. Bovendien dient de handeling niet te zijn bekendgemaakt (bv. niet-gepubliceerd in het Publicatieblad of niet het voorwerp geweest van een individuele kennisgeving) opdat die voor beroep tot nietigverklaring vatbaar zou zijn 728. Om in een concrete procedure na te gaan of de aangevochten handeling een voor beroep tot nietigverklaring handeling betreft omdat zij rechtsgevolgen sorteert, moet worden uitgegaan van het perspectief van de partij die het beroep instelt Onderscheid met tussenhandelingen. Beroep tot nietigverklaring kan enkel worden ingesteld tegen handelingen met rechtsgevolgen. Bepaalde han- 724 Besch.Voorz.HvJ 25 november 2008, C-501/07 P (R), S.A.BA.R./Commissie, Jur.HvJ 2008, I-163, r.o Besch.Voorz.Ger.EU 5 november 2003, T-130/02 R, Kronopoly/Commissie, Jur.HvJ 2003, II-4857, r.o. 43 en HvJ 18 november 2010, C-322/09 P, NDSHT/Commissie, Jur.HvJ 2010, I-11911, r.o HvJ 15 december 1988, gevoegde zaken 166/86 en 220/86, Irish Cement/Commissie, Jur.HvJ 1988, 6473, r.o Ger.EU 5 april 2006, T-351/02, Deusche Bahn/Commissie, Jur.HvJ 2006, II-1047, r.o Ger.EU 16 oktober 2014, T-517/12, Alro/Commissie, ECLI:EU:T:2014:890, r.o. 25.

5 112 procedureel eu-staatssteunrecht delingen zullen dus niet vatbaar zijn voor dergelijk beroep. Om klaarheid te scheppen in het verschil tussen beide categorieën van handelingen, zullen wij hier het algemeen regime van het EU-recht, verder ontwikkeld in de rechtspraak, bespreken (toegespitst op het EU-staatssteunrecht). Het onderscheid is gebaseerd op twee pijlers. De eerste pijler is de overweging dat de EU een rechtsgemeenschap is waarin partijen die in hun belangen geschaad worden, over effectieve rechtsmiddelen beschikken. De tweede pijler is die van de proceseconomie: het rechtsbeschermingssysteem dient werkbaar te worden gehouden. In dat verband dient een onderscheid te worden gemaakt tussen definitieve handelingen en tussenhandelingen. Definitieve handelingen betreffen handelingen waarin de Commissie definitief haar standpunt bepaalt aan het einde van de procedure en die bindende rechtsgevolgen impliceren. Aldus volgt op een dergelijke definitieve handeling geen handeling die voor beroep tot nietigverklaring in aanmerking komt. Voorbeelden zijn de besluiten die de Commissie neemt op het einde van de formele onderzoeksprocedure of een besluit waarin de Commissie aangeeft een klacht betreffende een onrechtmatige steunmaatregel niet verder te onderzoeken. Dergelijke handelingen zijn aanvechtbaar middels beroep tot nietigverklaring. Daarnaast zijn er de tussenhandelingen die een eindbesluit voorbereiden. Hier moet een opdeling worden gemaakt tussen twee subcategorieën. De eerste subcategorie betreft maatregelen die weliswaar zijn vastgesteld in het kader van de voorbereidende procedure, maar het einde vormen van een fase die moet worden onderscheiden van de hoofdprocedure en dus rechtsgevolgen sorteren. Een voorbeeld is het bevel tot het verstrekken van informatie t.a.v. een steunverlenende lidstaat 730. Hoewel De Commissie nog een eindbesluit wijst dat op dit bevel (gegeven in de vorm van een besluit) volgt, heeft een dergelijke handeling mogelijk toch rechtsgevolgen die, in het licht van een effectieve rechtsbescherming, niet adequaat ongedaan kunnen worden gemaakt in het kader van beroep tegen het eindbesluit. De tweede subcategorie betreffen eenvoudige voorbereidende maatregelen of zuivere voorbereidende maatregelen die slechts één etappe zijn op weg naar het eindbesluit, waarvan onregelmatigheden nog nuttig kunnen worden aangevoerd tot staving van beroep tegen het eindbesluit 731. In de navolgende alinea s bespreken wij de besluiten die kunnen worden gewezen in het kader van een staatssteunprocedure, in het licht van de vraag of zij voor beroep tot nietigverklaring in aanmerking komen Eindbesluiten. Besluiten waarin de Commissie een maatregel niet aanmerkt als staatssteun, maar als verenigbaar met de interne markt beschouwt, of aanmerkt als staatssteun en onverenigbaar met de interne markt ongeacht of 730 Cf. infra, randnr Concl. Adv. Gen. Bot van 30 juni 2011, gevoegde zaken C-463/10 P en C-475/10 P, Deutsche Post/Commissie, Jur.HvJ 2011, I-9639, punten 70 tot 79.

6 hoofdstuk iii procedures voor de eu-rechter 113 het gaat om nieuwe steun of onrechtmatige steun, zijn vatbaar voor beroep tot nietigverklaring. Dit geldt overigens ongeacht of een dergelijk definitief besluit wordt aangenomen op het einde van het vooronderzoek 732 of op het einde van het formeel onderzoek 733. Ook besluiten waarin de Commissie na aanvaarding door de lidstaat de dienstige maatregelen t.a.v. bestaande steun vaststelt, zijn vatbaar voor beroep tot nietigverklaring 734. In beginsel kan ook beroep tot nietigverklaring worden ingesteld tegen de voorwaarden in een voorwaardelijk goedkeuringsbesluit Bestaande steun Instelling van de formele onderzoeksprocedure. Wanneer de Commissie bestaande staatssteun onderzoekt en daarbij een formele onderzoeksprocedure inleidt, is het besluit daartoe geen voor nietigverklaring vatbare handeling. De redenen op basis waarvan de Commissie de formele onderzoeksprocedure inleidt de kwalificatie als bestaande steun en de twijfel m.b.t. de verenigbaarheid met de interne markt, hebben immers een voorlopig karakter. Het staat niet vast dat de Commissie die kwalificatie zal aanhouden, noch is het reeds zeker welk oordeel zij zal vellen m.b.t. de verenigbaarheid na de opmerkingen te hebben ontvangen. Voor de begunstigde, noch voor de lidstaat heeft een dergelijk besluit dus enig zelfstandig rechtsgevolg 736. In dat verband moet ook worden opgemerkt dat de lidstaat niet kan worden opgelegd om de steunverlening op te schorten hangende dit formeel onderzoek Bestaande steun Voorstel tot dienstige maatregelen. Wanneer een onderneming de Commissie verzoekt om een lidstaat een voorstel tot passende maatregelen voor te leggen en de Commissie weigert, kan die onderneming hiertegen geen beroep tot nietigverklaring instellen. Indien de Commissie een dergelijk voorstel zou doen, dan nog had de lidstaat die maatregelen moeten aanvaarden. Die handeling zou dus geen bindende rechtsgevolgen hebben gehad voor de verzoekende onderneming 738. Ook tegen het voorstel van de Commis- 732 Zie bv. Ger.EU 15 september 1998, T-11/95, BP Chemicals/Commissie, Jur.HvJ 1998, II-3235, r.o. 88 tot Ger.EU 20 september 2011, gevoegde zaken T-394/08, T-408/08, T-453/08 en T-454/08, Regione Autonoma della Sardegna e.a./commissie, Jur.HvJ 2011, II-6255, r.o Zie bv. Besch.Voorz.Ger.EU 12 mei 2015, T-202/10 R (RENV), Stichting Woonpunt e.a./commissie, ECLI:EU:T:2015:287; Besch.Voorz.Ger.EU 12 mei 2015, T-203/10 R (RENV), Stichting Woonpunt e.a./ Commissie, ECLI:EU:T:2015: Zo bv. concurrenten van de steunontvanger (Ger.EU 12 december 1996, T-380/94, AIUFFASS en AKT/ Commissie, Jur.HvJ 1996, II-2169, r.o. 129). Die kunnen zich daarbij evenwel niet succesvol beroepen op het argument dat de steunontvanger aan die voorwaarde niet zal voldoen. Immers, de rechtmatigheid van het besluit hangt niet af van eventuele mogelijkheden tot omzeiling en evenmin van overwegingen die achteraf met betrekking tot de doeltreffendheid van die handeling geldend kunnen worden gemaakt (Ger. EU 25 juni 1998, T-371/94 en T-394/94, British Airways e.a./commissie, Jur.HvJ 1998, II-2405, r.o. 291). 736 Besch.Voorz.Ger.EU 2 juni 2003, T-276/02 R, Forum 187/Commissie, Jur.HvJ 2003, II2075, r.o. 42 tot 45; Besch.Voorz.HvJ 26 juni 2003, gevoegde zaken C-182/03 R en C-217/03 R, België en Forum 187/ Commissie, Jur.HvJ 2003, I-6887, r.o Cf. supra, randnr Ger.EU 22 oktober 1996, T-330/94, Salt Union, Jur.HvJ 1996, II-1475, r.o. 35 tot 37.

7 114 procedureel eu-staatssteunrecht sie tot dienstige maatregelen zelf staat om dezelfde redenen geen beroep tot nietigverklaring open Nieuwe steun Inleiding van de formele onderzoeksprocedure. Een besluit tot inleiding van de formele onderzoeksfase in geval van aanmelding van nieuwe steun is een voor beroep tot nietigverklaring vatbare handeling. Dergelijk besluit heeft immers rechtsgevolgen, aangezien de voorlopige kwalificatie als nieuwe steun impliceert dat de lidstaat de standstill -verplichting 740 in acht dient te nemen 741. Dat dergelijk besluit aanvechtbaar is wegens de rechtsgevolgen ervan, geldt niet enkel indien de betrokken lidstaat meent dat de betrokken maatregel bestaande steun betreft, maar ook indien die lidstaat van mening is dat die maatregel geen staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1 VWEU betreft 742. Dat een partij het besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure niet heeft aangevochten, doet evenwel niet af aan haar recht om het besluit, genomen ter beëindiging van die formele onderzoeksfase, aan te vechten met beroep tot nietigverklaring Onrechtmatige steun inleiding van de formele onderzoeksprocedure. Ten aanzien van een besluit tot instelling van een formele onderzoeksprocedure in het geval van onrechtmatige steun geldt dat het een handeling betreft die met beroep tot nietigverklaring kan worden bestreden voor zover dat besluit rechtsgevolgen sorteert 744. In de rechtspraak werd geconcludeerd, in het kader van een steunmaatregel die op het ogenblik van de inleiding van de formele onderzoeksprocedure nog ten uitvoer werd gelegd, dat dergelijk besluit rechtsgevolgen impliceert wanneer het de juridische strekking van de betrokken maatregel en de rechtssituatie van de ondernemingen die daarvan de begunstigden zijn, wijzigt. Het besluit heeft dan immers gevolgen t.a.v. de voortzetting van de tenuitvoerlegging van deze maatregel. Vóór dit besluit kunnen de lidstaat, de begunstigde(n) en de andere marktdeelnemers menen dat de maatregel rechtmatig ten uitvoer wordt gebracht. Het besluit om de formele onderzoeksprocedure in te leiden, doet op zijn minst ernstige twijfel rijzen over de wettigheid van de betrokken maatregel. Hieruit volgt dat de lidstaat de uitvoering ervan dient op te schorten, aangezien het onwaarschijnlijk 739 Besch.Voorz.HvJ 26 juni 2003, gevoegde zaken C-182/03 R en C-217/03 R, België en Forum 187/Commissie, Jur.HvJ 2003, I-6887, r.o Cf. supra, randnr HvJ 30 juni 1992, C-312/90, Spanje/Commissie, Jur.HvJ 1992, I-4117, r.o. 22 tot Ger.EU 25 maart 2009, T-332/06, Alcoa Trasformazioni/Commissie, Jur.HvJ 2009, II-29 (summiere publicatie), r.o. 35; Ger.EU 13 februari 2012, gevoegde zaken T-80/06 en T-182/09, Budapesti Erőmű Zrt/Europese Commissie, ECLI:EU:T:2012:65, r.o Ger.EU 27 november 2003, T-190/00, Regione Siciliana/Commissie, Jur.HvJ 2003, II-5015, r.o. 48 en 49; Ger.EU 20 september 2011, gevoegde zaken T-394/08, T-408/08, T-453/08 en T-454/08, Regione Autonoma della Sardegna e.a./commissie, Jur.HvJ 2011, II-6255, r.o. 78 en De toetsing door het Gerecht (en eventueel het Hof van Justitie in hogere voorziening) is beperkt tot het onderzoek van de vraag of de Commissie geen kennelijke beoordelingsfouten heeft gemaakt door zich op het standpunt te stellen dat zij, bij een eerste onderzoek van de betrokken maatregel, niet alle problemen op dit punt kon oplossen. Besch.Voorz.Ger.EU 19 december 2001, T-195/01 R en T-207/01 R, Government of Gibraltar/Commissie, Jur.HvJ 2001, II-3915, r.o. 79.