2 Het Adviespunt Klokkenluiders Het

Transcriptie

1 Adviespunt Klokkenluiders Klokkenluiders en ondernemingsraad 2 Het Adviespunt Klokkenluiders Het Fanny Tahalele Op 1 oktober 2012 is het Adviespunt Klokkenluiders van start gegaan. Inmiddels is het adviespunt ruim een jaar operationeel. Tijd om, voorzichtig, de balans op te maken. Voordat daartoe wordt overgegaan, wordt eerst stilgestaan bij de totstandkomingsgeschiedenis en de dagelijkse praktijk van het adviespunt. Afgesloten wordt met een aantal praktische handvaten voor de ondernemingsraad. 1. Het adviespunt: totstandkomingsgeschiedenis Op 1 mei 2003 is in de Ambtenarenwet (AW) een aantal bepalingen die betrekking hebben op de integriteit binnen de overheid in werking getreden. Eén van die bepalingen was het artikel 125 (nu artikel 125quinquies) AW dat het Rijk, de provincies, de gemeenten en de waterschappen verplichtte om bij algemene maatregel van bestuur een klokkenluidersregeling vast te stellen. Daarnaast werd wettelijk vastgelegd, in artikel 125a (nu artikel 125quinquies, lid 3) AW dat de ambtenaar die te goeder trouw de bij hem levende vermoedens van misstanden volgens deze geldende procedure had gemeld, daarvan geen nadelige gevolgen voor zijn rechtspositie mocht ondervinden tijdens en na het volgen van die procedure. Sinds deze wijziging van de AW moeten de sectoren Rijk, politie, defensie, provincies, gemeenten en waterschappen over een klokkenluidersregeling beschikken waarin tevens een verbod van rechtspositionele benadeling is opgenomen. In september 2007 gaf de toenmalige Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) het Departement Bestuurs- en Organisatiewetenschap van de Universiteit Utrecht, opdracht om de klokkenluidersregelingen binnen de bovengenoemde sectoren te evalueren en aanbevelingen te doen voor de verdere ontwikkeling van klokkenluiderregimes binnen de publieke sector. Op 18 december 2007 deelde diezelfde Minister de Tweede Kamer per brief mee dat hij naar aanleiding van een analyse van klokkenluiderswetgeving in het Verenigd Koninkrijk, liet onderzoeken of het instellen van een advies- en verwijspunt naar het voorbeeld van de Engelse charity Public Concern at Work (PCaW) een mogelijk belangrijk hulpmiddel voor (potentiële) klokkenluiders in Nederland zou kunnen zijn. 16 In april 2008 bracht de Universiteit Utrecht het eindrapport Evaluatie klokkenluidersregelingen publieke sector uit. Bij brief van 15 april 2008 werd dat rapport door de Minister van BZK aan de Tweede Kamer aangeboden. In het rapport werd onder meer aanbevolen om een Steunpunt klokkenluiden in te stellen dat vergelijkbaar zou zijn met het Britse PCaW en dat de potentiële klokkenluiders in de publieke en de private sector, die geen algemene wettelijke klokkenluidersregeling kent, zou kunnen bijstaan met informatie en advies. 16 Kamerstukken II 2007/08, en 31200VI, nr

2 Het Adviespunt Klokkenluiders Op 3 juni 2008 verzocht het Tweede Kamerlid Heijnen het kabinet, via een motie, om een concreet actieplan voor zowel de publieke als de particuliere sector op te stellen. De motie verwoordde tevens de wens van de Tweede Kamer om te komen tot één herkenbaar centraal onafhankelijk meldpunt voor zowel de private als de publieke sector. Het meldpunt zou daarnaast tevens een advies- en verwijsfunctie moeten hebben. Op 13 november 2008 werd hierover door de Minister van BZK advies ingewonnen bij de Stichting van de Arbeid en de Raad voor het overheidspersoneelsbeleid. Het advies van beide organisaties werd in april 2009 ontvangen. Hoewel beide van mening verschilden over de wenselijkheid van een centraal meldpunt met onderzoeksbevoegdheden, waren zij wel eensgezind over een landelijk advies- en verwijspunt klokkenluiden voor zowel de publieke als de private sector naar het voorbeeld van PCaW. Bij brief van 10 juli 2009 stelde de Minister van BZK de Tweede Kamer op de hoogte van zijn voornemen een centraal advies- en verwijspunt klokkenluiden op te richten. Na een discussie over de positionering van het advies- en verwijspunt, heeft het kabinet uiteindelijk gekozen voor een zelfstandige positionering van het instituut. Bij Tijdelijk besluit Commissie advies- en verwijspunt klokkenluiden (Tijdelijk besluit) van 27 september is het Adviespunt Klokkenluiders op voordracht van de Minister van Binnenlandse Zaken, en mede namens de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid ingesteld. Daarin zijn de volgende taken van het adviespunt opgenomen: 1. Het informeren en adviseren van (potentiële) klokkenluiders en hen ondersteuning bieden bij mogelijke vervolgstappen. 2. Het signaleren van ontwikkelingen en patronen op basis van opgedane ervaringen naar organisaties voor wie dat relevant is (bijvoorbeeld de overheid, inclusief toezichthouders, en sociale partners) ten behoeve van hun klokkenluidersbeleid. 3. Het geven van algemene voorlichting over het omgaan met een vermoeden van een misstand. Op 1 juli 2015 vervalt het Tijdelijk besluit. In de toelichting op het besluit is aangegeven dat het adviespunt zal worden geëvalueerd door de betrokken ministeries en de sociale partners. Ook is in de toelichting opgenomen dat de uitkomsten van de evaluatie worden meegenomen in een instellingswet die dan voor of per 1 juli 2015 in werking kan treden. Gelet op de ontwikkelingen met betrekking tot het initiatiefwetsvoorstel dat voorziet in de oprichting van het Huis voor Klokkenluiders, 18 is het op dit moment nog onduidelijk hoe het klokkenluidersveld er dan uitziet en op welke wijze in de instellingswet vorm zal worden gegeven aan een centraal advies- en verwijspunt voor klokkenluiders in de publieke en private sector. Het wetsvoorstel beoogt namelijk onder meer een organisatie op te richten die naast een onderzoekstaak ook een adviestaak zal hebben. Bij de behandeling van het wetsvoorstel in de Tweede Kamer hebben diverse partijen kanttekeningen geplaatst bij het voornemen om in één organisatie zowel een advies- als onderzoeksfunctie onder te brengen. 17 Stb 2011, Kamerstukken II, 2011/12,

3 Klokkenluiders en ondernemingsraad Ondanks de geuite zorgen, heeft de Tweede Kamer in december 2013 met het wetsvoorstel ingestemd; het wetsvoorstel wordt thans door de Eerste Kamer behandeld. 2. Het adviespunt: de praktijk Het adviespunt adviseert en ondersteunt klokkenluiders binnen de overheid en het bedrijfsleven over de stappen die zij kunnen zetten bij het aankaarten van hun vermoedens van misstanden. Om voor de onafhankelijke en gratis dienstverlening van het adviespunt in aanmerking te kunnen komen, moet aan een aantal voorwaarden zijn voldaan. Er dient sprake te zijn van: een op redelijke gronden gebaseerd vermoeden van een misstand; die raakt aan het algemeen belang; en die plaatsvindt bij het bedrijf of de organisatie waar de klokkenluider werkt of heeft gewerkt; of die plaatsvindt bij een ander bedrijf of een andere organisatie, indien de klokkenluider door zijn werkzaamheden kennis heeft gekregen van de vermeende misstand. Het adviespunt richt zich dus kort gezegd op alle werkenden in Nederland die bij de uitoefening van hun werkzaamheden worden geconfronteerd met een (vermeende) misstand die raakt aan het maatschappelijk belang. De klokkenluider kan de vermeende misstand al in de eigen organisatie en/of bij een externe onderzoeksinstantie hebben gemeld of nog overwegen dit te doen. Het adviespunt bestaat uit een commissie en een bureau. De commissie bestaat uit drie leden; de voorzitter (Martin van Pernis) is afkomstig uit het bedrijfsleven, de vicevoorzitter (Edith Snoey) heeft een achtergrond bij werknemersorganisaties en het derde lid van de commissie (Onno van Veldhuizen) is afkomstig uit het openbaar bestuur. De commissie stippelt samen met het bureau het (strategisch) beleid uit. Daarnaast buigt zij zich met de adviseurs over de complexe klokkenluiderszaken. Het bureau bestaat uit een directeur, drie senior (juridisch) adviseurs, een communicatieadviseur, een bureausecretaris en een ondersteuner. (Potentiële) klokkenluiders die bij het adviespunt voor informatie, advies en/of ondersteuning aankloppen, worden door de adviseurs te woord gestaan. In een eerste (telefoon)gesprek vertelt de potentiële klokkenluider zijn verhaal. De adviseur luistert, stelt vragen, verzoekt zo nodig om toezending van nadere informatie dan wel plant een afspraak met de (potentiële) klokkenluider in voor een onderhoud op het kantoor te Den Haag. Het doel van de adviseur is om de feiten helder te krijgen en om aan de hand van de eerder geschetste kaders te kunnen beoordelen of de betreffende persoon door hem verder kan worden geholpen. Is dat het geval, dan geeft de adviseur de (potentiële) klokkenluider aan waar hij de vermeende misstand kan aankaarten (in de eigen organisatie of bij een externe organisatie), bij wie hij zijn melding moet doen, wat de te volgen stappen zijn, wat hij kan verwachten en wat (globaal) de risico s van een melding zijn. Wanneer de (potentiële) klokkenluider daar prijs op stelt, biedt de adviseur ook ondersteuning bij het overzichtelijk op papier zetten van zijn melding. Ook wordt advies gegeven over de 'formele' punten die opgenomen moeten worden. Gaat het om een externe melding, dan kan de adviseur een 'warme overdracht' naar een onderzoeksinstantie bewerkstelligen. Met 21

4 Het Adviespunt Klokkenluiders de meeste onderzoeksinstanties heeft het adviespunt werkafspraken gemaakt om de kans op het snel en zorgvuldig oppakken van een melding te vergroten. Ook nadat de melding is gedaan, blijft de adviseur op de achtergrond met de klokkenluider meekijken hoe de melding wordt opgepakt en biedt hij de klokkenluider op die wijze ook een steun in de rug. Het is overigens aan de klokkenluider zelf om te beslissen of hij al dan niet overgaat tot het doen van een melding. De adviseur doet zelf geen melding. De adviseur stelt overigens ook niet vast of er daadwerkelijk sprake is van een misstand (hij gaat dus niet na of de redelijke vermoedens kloppen) omdat het adviespunt de misstand niet zelf onderzoekt. Dat is aan de werkgever (bij een interne melding) of de verschillende externe onderzoeksinstanties en meldpunten. Ook wanneer de adviseur constateert dat hij een persoon niet kan helpen omdat aan een van de eerdergenoemde voorwaarden om voor onze dienstverlening in aanmerking te komen, niet is voldaan, probeert de adviseur de betreffende persoon toch verder op weg te te helpen door hem door te verwijzen naar een andere, wel bevoegde of geschikte, instantie. 3. Ervaringen tot en met eind 2013 Hoewel de definitieve cijfers nog niet bekend zijn, 19 kan over de afgelopen periode op basis van de aan het adviespunt voorgelegde zaken, voorzichtig, het volgende worden opgemerkt. Vanaf de oprichting van het adviespunt tot en met 31 december 2013 hebben ruim 500 personen contact opgenomen met het adviespunt. Grofweg twee derde deel van het aantal contacten had betrekking op een organisatie in de publieke en semipublieke sector; een derde van de contacten zag op organisaties in de private sector. Een klein percentage van de contacten kon niet in een sector worden ingedeeld; in die gevallen ging het om het aankaarten van een maatschappijbrede problematiek. De branches waarover het meest contact wordt opgenomen zijn de zorg en de gemeenten. Bij het merendeel van de contacten (ongeveer 80%) werd de adviseurs gevraagd om een advies/oordeel/afweging van het adviespunt over/in een specifieke situatie. Ongeveer 10% van de contacten betrof een eenvoudig verzoek om informatie. In de resterende gevallen zocht men een luisterend oor, een podium om bepaalde maatschappelijke kwesties onder de aandacht te brengen of betrof het een werkgever die (algemene) informatie wilde over het opstellen van een klokkenluidersregeling. 19 Concrete cijfers zullen worden opgenomen in het jaarverslag 2013 dat in april 2014 zal verschijnen. De cijfers over het jaar 2012 zijn te vinden in het jaarverslag 2012 ( 22

5 Klokkenluiders en ondernemingsraad Van de verzoeken om een advies/oordeel/afweging is in grofweg 15% van de gevallen sprake van een klokkenluiderszaak. Daarmee wordt bedoeld een zaak die aan alle voorwaarden om in aanmerking te komen voor onze dienstverlening, voldoet. De misstanden die de (potentiële) klokkenluiders aan de kaak willen stellen, zijn verschillend van aard. Het meest voorkomend zijn misstanden in de door het adviespunt gehanteerde categorieën fraude, verduistering of diefstal, belangenverstrengeling/persoonlijk gewin, gevaar voor de gezondheid, de veiligheid of het milieu en 'schending van voorschriften of regels'. Enkele praktijkvoorbeelden zijn: fraude en mismanagement op een school, valsheid in geschrifte bij een ministerie en het door het management bewust instandhouden van een angstcultuur in een particuliere onderneming. Steeds meer klokkenluiders winnen eerst advies in bij het adviespunt voor ze tot melding overgaan. Klokkenluiders die de misstand, voordat zij zich tot het adviespunt wendden, al in de eigen organisatie dan wel bij een externe organisatie hadden aangekaart, gaven in de meeste gevallen aan dat zij daarvan nadelige gevolgen hebben ondervonden. De ervaring leert dat het belangrijk is dat klokkenluiders het adviespunt in een zo vroeg mogelijk stadium om advies vragen. Dat maakt het mogelijk hen zo goed mogelijk te begeleiden bij het zetten van de juiste stappen. Dat verhoogt de kans dat de organisatie de melding zorgvuldig oppakt; daarmee wordt tevens geprobeerd de mogelijk nadelige gevolgen die klokkenluiders zouden kunnen ondervinden, te verminderen. Overigens blijkt uit de contacten met de (potentiële) klokkenluiders dat wanneer zij de misstand al intern hadden aangekaart, zij hun vermoedens meestal niet bij de ondernemingsraad hadden neergelegd. Als reden gaven zij doorgaans aan geen vertrouwen te hebben in de ondernemingsraad omdat hij in de organisatie geen rol van betekenis speelt of omdat zij niet aan deze mogelijkheid hadden gedacht. Omdat het adviespunt deze gegevens niet registreert, is het moeilijk om hier percentages te noemen. Uit de gegevens die wel door het adviespunt worden geregistreerd blijkt dat in een aantal gevallen door het adviespunt is doorverwezen naar de ondernemingsraad. 4. Advies voor de or Omdat de ondernemingsraad een rol speelt in het functioneren van de onderneming in het algemeen en ten aanzien van regelingen op het gebied van sociaal beleid in het bijzonder, kan hij een belangrijke bijdrage leveren aan de oplossing van vermeende misstanden in een onderneming. Naast de mogelijkheden die de Wet op de Ondernemingsraden in de artikelen 23, 27 en 28 de ondernemingsraad biedt op het gebied van het ontwikkelen van een klokkenluidersregeling of het bijdragen aan de oplossing van een vermeende misstand, 20 kan de ondernemingsraad een (potentiële) klokkenluider nog op een andere wijze van dienst zijn. (Potentiële) klokkenluiders hebben, zo leert de ervaring, door- 20 Zie ook het artikel Klokkenluiders in de private sector. Kans, geen bedreiging, OR informatie, 2013/9, pagina

6 Het Adviespunt Klokkenluiders gaans behoefte aan bijstand en begeleiding. Het is voor hen doorgaans van groot belang om hun verhaal te kunnen doen bij iemand die weet wat er speelt in de onderneming, maar die bovendien oog heeft voor zowel de belangen van de organisatie als die van de werknemers. Omdat het bij een vermoeden van een misstand niet gaat om het individuele belang van de (potentiële) klokkenluider, maar om het organisatiebelang, is hier voor de (individuele leden van de) ondernemingsraad bij uitstek een taak weggelegd. Het gegeven dat de ondernemingsraad gesprekspartner is van de bestuurder, biedt de ondernemingsraad bovendien de mogelijkheid om de vermeende misstand op het hoogste niveau in de onderneming te bespreken en op die manier bij te dragen aan de oplossing. Zeker wanneer het gaat om vermoedens van misstanden die een (dreigend) strafbaar feit, stelselmatige schending van regels of een angstcultuur betreffen, kunnen de bestuurder en de ondernemingsraad ieder vanuit hun eigen verantwoordelijkheid een rol in het oplossen van de vermeende misstand vervullen. De volgende aanbevelingen kunnen ertoe bijdragen dat de ondernemingsraad zijn rol bij het oplossen van eventuele (vermeende) misstanden in de organisatie beter kan vervullen: maak aan de bestuurder duidelijk dat misstanden de organisatie schaden; doordring de bestuurder van het organisatiebelang van het melden van een misstand en de noodzaak van een klokkenluidersregeling; maak werknemers (waaronder leidinggevenden) duidelijk dat misstanden in de organisatie niet worden getolereerd; wijs leidinggevenden erop dat juist van hen wordt verwacht dat zij voorbeeldgedrag tonen; benadruk bij de werknemers dat van een goed werknemer wordt verwacht dat hij een vermoeden van een misstand intern bespreekt; benadruk bij de bestuurder dat van een goed werkgever wordt verwacht dat hij vermoedens van misstanden serieus oppakt en indien mogelijk oplost; zorg dat de medewerkers op de hoogte zijn van het bestaan van de klokkenluidersregeling en de daarin opgenomen procedure; zorg voor zichtbaarheid en toegankelijkheid van de (leden van de) ondernemingsraad bij de werknemers op het thema klokkenluiden ; wijs medewerkers erop dat zij vóórdat zij een vermoeden van een misstand intern aankaarten (al dan niet via een officiële melding) onafhankelijk advies kunnen inwinnen bij het Adviespunt Klokkenluiders; zorg voor een veilige omgeving waarin de melder zijn verhaal kan doen ( veilig meldklimaat ); neem de persoon die een vermoeden van een misstand heeft, altijd serieus; ook als zijn verhaal vol is van de emotie en ook wanneer hij in de organisatie de naam heeft lastig te zijn; behandel de persoon die een vermoeden van een misstand meldt, respectvol (ook wanneer hij later in de procedure ongelijk krijgt); hij heeft immers zijn nek uitgestoken en risico s gelopen om het vermoeden van de misstand aan te kaarten en de organisatie verder te helpen; zorg dat er met regelmaat aandacht wordt besteed aan dit onderwerp en gebruik, geanonimiseerde, voorbeelden van misstanden die aansluiten bij de dagelijkse praktijk. 24

7 Klokkenluiders en ondernemingsraad Soms is de melder van een vermoeden van een misstand ook verwikkeld in een rechtspositioneel conflict en is het voor hem niet altijd eenvoudig om de verschillende zaken van elkaar te scheiden. Het adviespunt kan hem, als hij zijn vermoedens liever niet met een bij de organisatie betrokkene wil bespreken, daarbij helpen en hem in het proces van het melden van een misstand begeleiden. Dat is niet alleen in het belang van de (potentiële) klokkenluider maar uiteindelijk ook in het belang van de organisatie; 5. Conclusie De conclusie die voorzichtig kan worden getrokken uit de ervaringen die het adviespunt in zijn korte bestaan heeft opgebouwd is dat klokkenluiders het adviespunt weten te vinden. Verder blijkt dat wanneer het adviespunt in een zo vroeg mogelijk stadium om advies wordt gevraagd, de kans op het zorgvuldig oppakken van de melding toeneemt en de kans op het ondervinden van nadelige gevolgen vermindert. Hoewel de ondernemingsraad een belangrijke rol kan spelen bij het verlenen van bijstand en begeleiding aan de klokkenluider en het oplossen van een misstand in een organisatie, wordt niet vaak bij de ondernemingsraad aangeklopt door een klokkenluider. Op dit terrein valt nog winst te behalen voor de ondernemingsraad. 25