(Financiële) risico s en aandachtspunten Verrekenmodel Tubbergen Dinkelland

Transcriptie

1 (Financiële) risico s en aandachtspunten Verrekenmodel Tubbergen Dinkelland Enschede, 9 augustus 2012

2 Inhoudsopgave Achtergrond en introductie aanpak 2 Samenvatting en conclusies 4 Het verrekenmodel in samenhang 5 Inhoudelijke analyse 6 Uitgangspunten Dilemma s en risico s Uitwerking verrekenmodel Toekomst 11 1

3 Achtergrond Achtergrond De gemeenten Tubbergen en Dinkelland hebben besloten om de ambtelijke organisaties met ingang van 1 januari 2013 samen te voegen en onder te brengen in een Gemeenschappelijke Regeling (GR). Deze nieuwe organisatie zal voor beide gemeenten als shared service center gaan fungeren. De praktische uitwerking van de GR en alle bijbehorende documenten vindt op dit moment plaats. Eén van de documenten is het Verrekenmodel Tubbergen Dinkelland. Beide colleges hebben als onderdeel van de besluitvorming verzocht om een second opinion op het verrekenmodel. Deloitte is in dit kader gevraagd onderzoek te doen naar de eventuele (financiële) risico s die in de beoogde wijze van samenwerking en/of kostenverrekening liggen besloten. In het verrekenmodel wordt ingegaan op de belangrijkste financiële onderwerpen die een rol gaan spelen bij deze samenwerking. Het verrekenmodel bevat alle financiële afspraken die op de samenwerking van toepassing zijn. Opdracht De opdracht betreft een onderzoek naar de eventuele financiële risico s die in de beoogde wijze van samenwerking liggen besloten. De reikwijdte van het onderzoek behelst het door beide gemeenten ontwikkelde Verrekenmodel Tubbergen Dinkelland en het toetsen van de uitgangspunten die ten grondslag liggen aan het verrekenmodel. Buiten de reikwijdte van het onderzoek vallen de fiscale aspecten van het verrekenmodel. 2

4 Introductie aanpak Aanpak Onze aanpak bestaat uit drie verschillende onderdelen. Als eerste beoordelen wij het verrekenmodel in samenhang met andere documenten, oftewel: welke plek heeft het verrekenmodel in de nieuwe structuur en hoe verhoudt het model zich met de andere onderdelen van de op te richten gemeenschappelijke serviceorganisatie? Het tweede onderdeel bevat de inhoudelijk kant van het voorgestelde verrekenmodel. Dit onderdeel hebben wij opgedeeld aan de hand van de drie aandachtspunten van het verrekenmodel, namelijk a. Uitgangspunten, b. Dilemma s en risico s en c. Uitwerking verrekenmodel. Het laatste onderdeel betreft een blik op de toekomst en de mogelijke risico's die daarbij een rol kunnen spelen. Schematisch weergegeven ziet onze aanpak er als volgt uit: 1 Het verrekenmodel in samenhang 2 Inhoudelijke analyse - Uitgangspunten - Dilemma s en risico s - Uitwerking verrekenmodel 3 Toekomst 3

5 Samenvatting en conclusies De opdracht betreft een onderzoek naar de eventuele financiële risico s die in de beoogde wijze van samenwerking liggen besloten. De reikwijdte van het onderzoek behelst het door beide gemeenten ontwikkelde Verrekenmodel Tubbergen Dinkelland en het toetsen van de uitgangspunten die ten grondslag liggen aan het verrekenmodel. Er is door beide gemeenten gekozen te gaan werken met een eenvoudig, maar transparant verdeelmodel. Onze conclusie is dat desbetreffend verrekenmodel aan beide uitgangspunten voldoet: het is zowel eenvoudig als transparant. Wij hebben tijdens ons onderzoek geen noemenswaardige onregelmatigheden in de systematiek ontdekt die van wezenlijke invloed zijn op het uiteindelijke verdeelpercentage. Wel zouden afwijkingen van het verdeelpercentage kunnen ontstaan door het niet goed verwerken van de overige kosten van het zwembadpersoneel (zoals interne dienstverlening, overige personeelslasten etc.) en het wel of niet meenemen van de griffie (volgens de beschrijving van het model worden deze kosten buiten het model gelaten en in de achterliggende berekening worden de kosten wel meegenomen). Maar dit is waarschijnlijk niet noemenswaardig of van wezenlijke invloed op het verdeelpercentage. Wel hebben wij een aantal aandachtspunten bij het verrekenmodel: Denk na over hoe de evaluatie over twee jaar wordt vormgegeven. Bepaal daarbij de manier van meten. Dit vanwege eventuele extra inzet en het risico dat de werkelijke kosten per gemeente gaan verschillen ten opzichte van de oorspronkelijk ingebrachte (bedrijfsvoerings)budgetten. Er is geen aandacht geschonken aan de termen differentiëren en het kunnen opschalen. Werk deze termen verder uit. Leg een relatie tussen het nog op te stellen reserve en het voorzieningen beleid. Er is namelijk geen/beperkt aandacht geschonken hoe er zal worden omgegaan met ontstane tekorten en overschotten bij beide gemeenten. Stel een definitie op van de term bedrijfsvoeringskosten zodat open einden, discussies en uitzonderingen minder tot dilemma s gaan behoren in geval deze optreden. Geef een onderbouwing waarom de relatie is gelegd met de in het model genoemde zeven factoren en vermeld het peilmoment. Deze onderbouwing ontbreekt op dit moment. Bijvoorbeeld waarom zijn desbetreffende zeven factoren gekozen ter vergelijking met de verhouding uit beide begrotingen? Richt een PDCA-cyclus in voor het verrekenmodel. Het op dit moment starten met het ontwikkelen en optuigen van deze cyclus kan onnodige discussie over twee jaar bij de evaluatie van het model voorkomen. Verstevig de relatie tussen de GR en het verrekenmodel. 4

6 1 Het verrekenmodel in samenhang Het document Verrekenmodel Tubbergen Dinkelland is geen losstaand document. Het is een uitwerking van een financieel gevolg van de samenwerking tussen de gemeenten Tubbergen en Dinkelland. Verschillende documenten zullen dan ook in samenhang met elkaar gezien moeten worden, zoals hiernaast in het figuur is weergegeven. Alle onderdelen maken samen de opzet van de nieuwe organisatie. Wij hebben de relatie tussen het verrekenmodel, het stappenplan en de GR beoordeeld. De overige onderdelen, zoals de financiële verordening en budgethoudersregeling zijn nog niet vastgesteld en daarom hebben we de relatie nog niet kunnen leggen. Stappenplan In het ontwerp stappenplan van augustus 2011 staat de voorgestelde aanpak van de samenwerking beschreven. Hierin wordt ook aangegeven dat er een verrekenmodel dient te worden opgesteld: Stappenplan Budgethouders regeling Visie & strategie Gemeenschappelijke regeling Overige regelingen Financiële verordening Financieel verrekenmodel Daarnaast zal de financiële huishouding van de gezamenlijke ambtelijke organisatie moeten worden ingericht en zal moeten worden nagedacht hoe er een afzonderlijke verrekeningssystematiek tussen beide gemeenten zal moeten worden opgesteld. Verrekening kan een rol spelen bij de overgang van de twee bestaande ambtelijke organisaties naar de nieuw te bouwen organisatie, maar kan daarnaast een rol spelen bij de wijze waarop de afname van diensten door de twee afzonderlijke gemeenten wordt verrekend. Opvallend hierbij is dat in de laatste passage wordt gesproken over hoe eventuele afzonderlijke diensten worden verrekend naar de deelnemende gemeenten. Dit onderdeel komt ons inziens niet naar voren in het verrekenmodel. GR In artikel 7 van de GR staat dat de kosten per deelnemende gemeente jaarlijks worden afgerekend op basis van een kostenverrekenmodel. Uit de tekst van het verrekenmodel valt niet af te leiden of met dit model het kostenverrekenmodel uit de GR bedoeld wordt. Wat daarnaast niet duidelijk uit de stukken naar voren komt, is wie (in de toekomst) bevoegd is om een besluit te nemen over het verrekenmodel. Is dit op basis van de GR het algemeen bestuur of zijn dit de afzonderlijke gemeenteraden van de deelnemende gemeenten? Het advies is om de relatie tussen de GR en het verrekenmodel te verstevigen. 5

7 2 Inhoudelijke analyse (1/5) Uitgangspunten Het verrekenmodel kent een aantal uitgangspunten: 1. Het dient een eenvoudig en transparant verrekenmodel te zijn. 2. Het moet toekomstbestendig zijn, heldere uitgangspunten bevatten en de principes van redelijkheid en billijkheid nastreven. 3. Er is ruimte aanwezig in het model om te kunnen differentiëren en te kunnen opschalen. 4. Het model zorgt ervoor dat de kosten daar komen waar zij terecht horen. 5. De verwachte efficiëncyvoordelen kunnen door kostenverminderingen worden gerealiseerd. Aan deze uitgangspunten ligt ten grondslag dat eenvoud en pragmatisme de boventoon dienen te voeren in het verrekenmodel. De meerwaarde van ingewikkelde toerekeningen wordt beperkt geacht. Een verdeelsleutel op basis van aantallen inwoners of de ingebrachte (bedrijfsvoerings)budgetten past hier volgens beide gemeenten bij. Wij hebben het verrekenmodel getoetst aan bovengenoemde uitgangspunten en komen hierbij tot de volgende conclusies: Ad 1 - Het verrekenmodel bevat geen ingewikkelde verdeelsystematieken, maar is gebaseerd op basis van de huidige gemeentelijke (bedrijfsvoerings)budgetten. Deze verhouding is nagenoeg gelijk aan de verhouding tussen enkele verdeelmaatstaven die bij de bepaling van de hoogte van de uitkering uit het gemeentefonds worden gehanteerd. Deze berekeningswijze draagt bij aan de uitgangspunten eenvoud en transparantie. Ad 2 - Voor onze opmerkingen over de toekomstbestendigheid van het verrekenmodel, verwijzen wij u graag naar het hoofdstuk Toekomst. Het verrekenmodel is daarnaast gebaseerd op heldere uitgangspunten, zoals hierboven opgesomd en die hier worden behandeld. Tenslotte wordt aandacht geschonken aan de principes van redelijkheid en billijkheid. Hier zien wij echter wel een dilemma ontstaan, wanneer zich situaties voor gaan doen waarbij extra ambtelijke inzet wordt gevraagd door één van beide besturen. Dit dilemma kan het gevoel van onredelijkheid tot gevolg hebben, wanneer de door u veronderstelde nivellering van extra kosten op termijn achterwege blijft. Dit dilemma is overigens ook van toepassing op uitgangspunt vier. Wij adviseren u dan ook, mede met het oog op de toekomst, de realisatie van de extra inzet per gemeente te monitoren en uw veronderstellingen over een periode te evalueren. Monitoring en evaluatie zullen tevens bijdragen aan de voortdurende ontwikkeling van het verrekenmodel. Indien er sprake is van een verschil in de vraag van extra inzet tussen gemeenten dat niet door beide gemeenten wordt geaccepteerd, biedt het opstellen van spelregels die bepalen hoe moet worden omgegaan met verrekeningen in dergelijke situaties uitkomst. 6

8 Inhoudelijk analyse (2/5) Ad 3 - Aan dit uitgangspunt is wat ons betreft onvoldoende aandacht geschonken in het verrekenmodel, omdat de definities van differentiëren en opschalen niet zijn uitgewerkt in het verrekendocument. Uit het verrekendocument blijkt nog onvoldoende wat hiermee wordt bedoeld en in welke voorkomende gevallen hiervan gebruik zal worden gemaakt. Wij adviseren u dan ook om hier aandacht aan te besteden door definities te formuleren en mogelijke situaties te beschrijven Ad 4 - Met betrekking tot dit onderdeel zien wij een dilemma tussen begroting en werkelijke kosten ontstaan, wanneer er zich situaties voor gaan doen waarbij extra ambtelijke inzet wordt gevraagd door één van beide besturen. U veronderstelt dat deze situaties zich bij beide gemeenten zullen voordoen, waarmee het effect gedurende een bepaalde periode om die reden dan ook zal nivelleren en het beroep op de extra inzet geen gevolgen zal hebben voor het voorgestelde verrekenmodel. Wij achten het waarschijnlijk dat de werkelijke kosten per gemeente gaan verschillen ten opzichte van de oorspronkelijk ingebrachte (bedrijfsvoerings)budgetten. Daarmee zouden volgens het verrekenmodel de kosten daar komen waar ze terecht horen. Voornoemd dilemma is overigens ook van toepassing op uitgangspunt twee. Voor ons advies verwijzen wij dan ook graag naar de behandeling van het tweede uitgangspunt. Ad 5 - Uit de Aanvullende voortgangsrapportage samenwerking Tubbergen-Dinkelland hebben wij vernomen dat voor dekking van de éénmalige frictiekosten door beide gemeenten samen één miljoen euro beschikbaar zal worden gesteld en zal worden voorgefinancierd. Deze miljoen euro dient na vijf jaar door de GR aan de gemeenten te worden terugbetaald. Met de aanvullende bijdrage wordt aandacht besteed aan het feit dat de samenvoeging van twee bestaande organisaties in één nieuwe organisatie de eerste jaren gepaard zal gaan met (hoge) frictiekosten en dat de ingebrachte (bedrijfsvoerings)budgetten daarin wellicht niet voorzien en dat de verwachte efficiëncyvoordelen door kostenverminderingen uitblijven. Niet bekend is hoe zal worden omgegaan met ontstane grotere tekorten of met overschotten. Ons advies luidt dan ook om in het verrekendocument aandacht te besteden aan hoe met afwijkingen tussen budget en realisatie wordt omgegaan, indien het uitgangspunt van budget = rekening, wat wordt beoogd, niet wordt gerealiseerd. Hoe worden tegenvallers, groter dan het ingebrachte budget voor frictiekosten, gedekt en waar komen de meevallers terecht? 7

9 Inhoudelijk analyse (3/5) Dilemma s en risico s Een eenvoudig en pragmatisch verrekenmodel kent ook risico s. U benoemt er vier in het vervaardigde verrekendocument. Wij onderschrijven deze door beide gemeenten geïdentificeerde risico s en voegen daar de volgende aandachtspunten om op te pakken aan toe. Aandachtspunten bij de door u genoemde risico s: a. Het dilemma van open einden, discussies en uitzonderingen op het verrekenmodel vraagt nadrukkelijk om het formuleren van een duidelijke definitie van wat onder bedrijfsvoeringskosten wordt verstaan. Het geven van een opsomming van kostensoorten is in dit geval niet voldoende. Wij adviseren u om een definitie te formuleren, die duidelijkheid geeft wanneer open einden moeten worden afgehecht, ter voorkoming van discussies, zodat het aantal uitzonderingen kan worden geminimaliseerd. b. Het meten en registreren van tijd en kwaliteit levert inzicht op in de serviceverlening naar beide gemeenten in termen van kosten, taken en kwaliteit, maar voorziet daarnaast in de benodigde informatie voor de evaluatie van de kostendekkendheid van tarieven. c. De huidige (bedrijfsvoerings)budgetten worden geacht toereikend te zijn voor uitvoering van de bestaande taken. Het risico is echter reëel dat in de eerste jaren de tegenvallers groter zullen zijn dan de meevallers. En omdat de omgeving waarin gemeenten opereren op dit moment sterk aan veranderingen onderhevig is, bestaat het risico dat de werkelijke kosten de ingebrachte budgetten zullen gaan overschrijden. Wie draait in dat geval op voor de (als gevolg van taakuitbreidingen in evenredigheid ontstane) tekorten van de GR? Hierover dienen afspraken over te worden gemaakt. Nieuwe aandachtpunten: a. Volgens artikel 27 van de Gemeenschappelijke Regeling, zoals in ontwerp vastgesteld door colleges en burgemeesters van Dinkelland en Tubbergen op 17 juli 2012, kunnen reserves overeenkomstig richtlijnen van het algemeen bestuur worden gevormd. Deze richtlijnen behoeven voorafgaande instemming van de gemeenteraden van Dinkelland en Tubbergen. Of mee- en tegenvallers binnen de GR worden verrekend in een algemene reserve, of dat tekorten worden gedekt door de deelnemende gemeenten en positieve resultaten naar rato aan de gemeenten toekomen is niet bekend. Ons advies luidt dan ook om in het verrekendocument aandacht te besteden aan hoe met afwijkingen tussen budget en realisatie wordt omgegaan, indien het uitgangspunt van budget = rekening, wat wordt beoogd, niet wordt gerealiseerd. 8

10 Inhoudelijk analyse (4/5) Vervolg nieuwe aandachtspunten: b. Tevens merken wij op dat de maximale omvang van het eigen vermogen dat de GR mag bezitten, alvorens terugbetaling aan de deelnemende gemeenten plaats dient te vinden, niet is vastgesteld. Dit is alleen relevant, wanneer wordt besloten dát binnen de GR vermogensvorming plaats mag vinden. Ons advies luidt dan ook om dergelijke afspraken en spelregels vast te leggen in een Nota reserves en voorzieningen. Uitwerking verrekenmodel Bij de uitwerking van het verrekenmodel, wordt uiteengezet wat de definitie van de kosten is die namens de gezamenlijke gemeenten worden gemaakt, op welke wijze deze kosten aan beide gemeenten worden toegerekend en wordt een onderbouwing van de gekozen verdeelsystematiek gegeven. Definitie van de bedrijfsvoeringskosten Door u wordt een opsomming gegeven van kostensoorten die als bedrijfsvoeringskosten dienen te worden aangemerkt. Onder interne dienstverlening worden de kosten van overige faciliteiten benoemd. Een opsomming alleen is in dit geval niet voldoende. Wij adviseren u om een definitie te formuleren, die duidelijkheid geeft wanneer open einden moeten worden afgehecht, ter voorkoming van discussies, zodat het aantal uitzonderingen kan worden geminimaliseerd. In het verrekenmodel worden de kosten van zwembad- en sporthalmedewerkers niet meegenomen, in verband met het voorgenomen besluit van de gemeenteraad van Dinkelland tot privatisering van het zwembad. Deze kosten zullen daarom één op één worden doorbelast naar de betreffende gemeente. De overige bedrijfsvoeringskosten met betrekking tot de zwem- en sportaccommodaties zijn echter ten onrechte niet uit de kostenverdeling geëlimineerd, daar dit voor een zuivere kostenverdeling wel als zodanig verwerkt dient te worden. Wat de invloed van deze onjuistheid op de uitkomsten van het verrekenmodel is, kunnen wij aan de hand van de overlegde informatie niet overzien. Onder de kosten die door de GR namens de gezamenlijke gemeenten worden gemaakt vallen niet de kosten van de griffiemedewerkers, zo staat beschreven in de toelichting op het verrekenmodel. Wij hebben echter geconstateerd dat bij de bepaling van de omvang van de (bedrijfsvoerings)budgetten de kosten van de griffiemedewerkers wél zijn opgenomen, hetgeen niet consistent is toegepast. De bevinding is overigens nauwelijks van invloed op de uitkomsten van het model. 9

11 Inhoudelijk analyse (5/5) Wijze van kostentoerekening Kostentoerekening van de bedrijfsvoeringskosten van de nieuw op te richten GR aan de deelnemende gemeenten vindt plaats naar rato van de hiervoor binnen de begrotingen 2012 van deze gemeenten geraamde (bedrijfsvoerings)- budgetten. Bij de verrekening van de kosten is gezocht naar een eenvoudige en transparante verdeelsleutel. Daarbij is aansluiting gezocht bij de verhouding van enkele maatstaven die bij de bepaling van de hoogte van de uitkering uit het gemeentefonds van invloed zijn. Tussen de gemeenten Tubbergen en Dinkelland is voor wat betreft de geselecteerde maatstaven sprake van een nagenoeg gelijke verhouding als die voortkomt uit de budgetten Wij concluderen dan ook dat voor de wijze van kostentoerekening een eenvoudige en transparante verdeelsleutel is gekozen. Onderbouwing van de verdeelsystematiek De wijze van kostentoerekening vindt plaats door middel van een eenvoudige en transparante verdeelsleutel. Daarbij is door u tussen beide gemeenten de verhouding berekend en aansluiting gezocht bij zeven maatstaven die bij de bepaling van de hoogte van de uitkering uit het gemeentefonds van invloed zijn. Echter, in het verrekendocument staat niet vermeld op welk peilmoment de gehanteerde maatstaven zijn geraadpleegd. Dit is noodzakelijk om een uitspraak te kunnen doen over de actualiteit van de analyse met de (bedrijfsvoerings)budgetten en over de juistheid van de getrokken conclusie. Wij adviseren u om in de toelichting op het model het peilmoment te vermelden waarop de maatstaven zijn geraadpleegd. Zeven maatstaven die bij de bepaling van de hoogte van de uitkering uit het gemeentefonds van invloed zijn, zijn betrokken in de analyse van de verrekensystematiek van de bedrijfsvoeringskosten. Niet bekend is waarom juist déze zeven maatstaven zijn geselecteerd. Waarom niet zeven andere? Waarom niet meer, of minder? Op basis van de meest recente informatie over het uitkeringsjaar 2012 (juni 2012) zijn er maatstaven die een verhouding 27%-73% weergeven, maar ook die een verhouding 69%-31% doen rechtvaardigen. Toch is ervoor gekozen om bij de wijze van kostentoerekening uit te gaan van de verhouding 43,65%-56,35% (alle voornoemde verhoudingen in volgorde gemeenten Tubbergen-Dinkelland). Wij adviseren u om te motiveren waarom juist deze zeven maatstaven in de analyse zijn betrokken, ter onderbouwing van uw conclusie. 10

12 3 Toekomst In het werkconcept Visie nieuwe ambtelijke organisatie wordt aangegeven dat het niet de bedoeling is om twee ambtelijke organisaties in elkaar te schuiven, maar vanuit een gedegen visie een nieuwe organisatie vorm te geven. Dit houdt in dat straks uit de nieuwe organisatie niet meer te herleiden valt welke delen Tubbergen en welke delen Dinkelland zijn. Het verrekenmodel zal dus rekening moeten houden dat het in de toekomst niet eenvoudig is om te bepalen welke kosten voor de gemeente Tubbergen zijn en welke kosten voor de gemeente Dinkelland. Het voorgestelde model gaat uit van een verdeelsleutel op basis van ingebrachte (bedrijfsvoerings)budgetten. In het verrekenmodel wordt een aantal zaken genoemd met betrekking tot de toekomst van het verrekenmodel: Het uitgangspunt dat het model getoetst is op toekomstbestendigheid. Het verrekenmodel wordt over twee jaar geëvalueerd. Het meten en registreren van tijd en kwaliteit een investering is die past bij een samenwerkingsverband dat zich gaat ontwikkelen naar een professionele service organisatie. Voor ons is niet duidelijk hoe het verrekenmodel is getoetst op toekomstbestendigheid. Het model is getoetst aan de hand van enkele algemene uitkerings- en andere relevante factoren, maar niet op (middel)lange termijn effecten of afspraken. De toekomstbestendigheid ligt wat ons betreft in het feit dat het model ook een constante verbetercyclus doorloopt. De afspraak is om het model na twee jaar te evalueren. Ons advies is om het voor het verrekenmodel een PDCA-cyclus op te zetten om te komen tot een constante verbetering van het model. De toekomst valt niet te voorspellen, daarom is het van belang om het model regelmatig te evalueren aan de hand van vooraf vastgestelde criteria en bij te sturen. Belangrijk hierbij is dat het model en hetgeen geëvalueerd moet worden helder is. Het verzamelen van de juiste gegevens voor een goede evaluatie begint bij de start van de GR. Hierbij valt te denken aan het registreren van tijd en kwaliteit, maar ook verwerken van afzonderlijke vragen en opdrachten van gemeenten. Check Act Do Plan 11

13 Deloitte refers to one or more of Deloitte Touche Tohmatsu Limited, a UK private company limited by guarantee, and its network of member firms, each of which is a legally separate and independent entity. Please see for a detailed description of the legal structure of Deloitte Touche Tohmatsu Limited and its member firms. Deloitte provides audit, tax, consulting, and financial advisory services to public and private clients spanning multiple industries. With a globally connected network of member firms in more than 150 countries, Deloitte brings world-class capabilities and deep local expertise to help clients succeed wherever they operate. Deloitte's approximately 170,000 professionals are committed to becoming the standard of excellence. This publication contains general information only, and none of Deloitte Touche Tohmatsu Limited, its member firms, or their related entities (collectively, the Deloitte Network ) is, by means of this publication, rendering professional advice or services. Before making any decision or taking any action that may affect your finances or your business, you should consult a qualified professional adviser. No entity in the Deloitte Network shall be responsible for any loss whatsoever sustained by any person who relies on this publication.