Bodem in de belmarkt?

Transcriptie

1 Bodem in de belmarkt?

2

3 Amsterdam, september 2006 In opdracht van het Ministerie van Economische Zaken Bodem in de belmarkt? Evaluatie van de Universele Dienst Telefonie Barbara Baarsma m.m.v. Rogier van Lieshout Joost Poort Daan Zult

4 De wetenschap dat het goed is SEO Economisch Onderzoek doet onafhankelijk toegepast onderzoek in opdracht van overheid en bedrijfsleven. Ons onderzoek helpt onze opdrachtgevers bij het nemen van beslissingen. SEO Economisch Onderzoek is gelieerd aan de Universiteit van Amsterdam. Dat geeft ons zicht op de nieuwste wetenschappelijke methoden. We hebben geen winstoogmerk en investeren continu in het intellectueel kapitaal van de medewerkers via promotietrajecten, het uitbrengen van wetenschappelijke publicaties, kennisnetwerken en congresbezoek. SEO-rapport nr. 929 ISBN ISBN Copyright 2006 SEO Amsterdam. Alle rechten voorbehouden. Het is geoorloofd gegevens uit dit rapport te gebruiken in artikelen en dergelijke, mits daarbij de bron duidelijk en nauwkeurig wordt vermeld.

5 BODEM IN DE BELMARKT? 3 Inhoudsopgave Samenvatting en conclusies...i Context en onderzoeksvraag...i Economisch analysekader...ii De belangrijkste conclusies...iii Short summary...ix 1 Inleiding en onderzoeksvraag Wat is de Universele Dienst Telecom? Doelstelling van de UD telefonie: toegankelijkheid Evaluatie van de huidige Universele Dienst Doel van het onderzoek Leeswijzer Analysekader voor de evaluatie Een markt in beweging: van monopolie naar concurrentie Het ontstaan van publieke belangen in de telecommarkt Marktmacht Externe effecten, Publieke goederen en Asymmetrische informatie Verdelingsproblematiek Overige niet-economische aspecten Een beknopte economische analyse van het instrument UD Conclusie De evaluatie van de huidige UD en een blik in de toekomst Aansluiting op het openbare telefoonnetwerk en toegang tot de openbare telefoondienst op een vaste locatie Aansluitrecht Belbudget Belbasis Openbare betaaltelefoons Gedrukte en elektronische telefoongidsen Gedrukte telefoongids Digitale telefoongids Abonnee-informatiedienst Overige aspecten bij toegankelijkheid De ex ante evaluatie: de toekomstige UD Uitbreiden? Inperken? Waar kunnen netto kosten ontstaan?...52

6 3.7 Conclusie De internationale quick scan Hoofdpunten uit de internationale quick scan Conclusies...70 Literatuur...71 Bijlage 1: Lijst met gesprekspartners...77 Bijlage 2: Een economische analyse van het instrument UD...79 A. Averechtse herverdeling...79 A.1 Wel of geen regionale kostenverschillen?...81 B Concurrentiebeperkend...82 C. Inefficiënt...85 D. Contraproductief...86 E. Overige averechtse effecten...87 F. De financiering van de UD is suboptimaal...88 Bijlage 3: Internationale quick scan...91 I. België...92 I.1 Regelgeving...92 I.2 Omvang...92 I.3 Belangen specifieke groepen...94 I.4 Financiering...94 I.5 Gebruik...94 I.6 Effectiviteit...95 I.8 Noodzaak...96 I.9 Gevolgen van nieuwe netwerkdiensten voor UD...96 II. Denemarken...98 II.1 Regelgeving...99 II.2 Omvang II.3 Belangen specifieke groepen II.4 Financiering II.5 Gebruik II.6 Effectiviteit II.8 Noodzaak II.9 Gevolgen van nieuwe netwerkdiensten voor UD III. Duitsland III.1 Regelgeving III.2 Omvang III.3 Belangen specifieke groepen III.4 Financiering...106

7 5 III.5 Gebruik III.6 Effectiviteit III.7 Toekomstige veranderingen ten aanzien van de UD III.8 Noodzaak III.9 Gevolgen van nieuwe netwerkdiensten voor UD IV. Frankrijk IV.1 Regelgeving IV.2 Omvang IV.3 Belangen specifieke groepen IV.4 Financiering IV.5 Gebruik IV.6 Effectiviteit IV.8 Noodzaak IV.9 Gevolgen van nieuwe netwerkdiensten voor UD V. Verenigd Koninkrijk V.1 Regelgeving V.2 Omvang V.3 Belangen specifieke groepen V.4 Financiering V.5 Gebruik V.6 Effectiviteit V.8 Noodzaak V.9 Gevolgen van nieuwe netwerkdiensten voor UD...120

8

9 BODEM IN DE BELMARKT? I Samenvatting en conclusies Op basis van de Universele dienstverlening (UD) heeft de burger het recht op bepaalde minimale voorzieningen (bijvoorbeeld een telefoonaansluiting). Inmiddels is er echter een ruim aanbod van elektronische communicatiediensten tegen voor iedereen betaalbare prijzen. Dat roept de vraag op in hoeverre de minimale dienstverlening van vaste telefonie en aanverwante diensten nog als UD via weten regelgeving hoeft te worden geborgd en aan één aanbieder moet worden opgelegd. Ministerie van Economische Zaken (11 augustus 2006), p. 19. Context en onderzoeksvraag In Nederland bestaat een Universele Dienst voor vaste telefonie. Dit op de Europese Universeledienstrichtlijn gebaseerde instrument heeft als doel verzorgen van een minimumpakket van diensten van gespecificeerde kwaliteit waartoe alle eindgebruikers toegang hebben tegen een in het licht van de specifieke nationale omstandigheden betaalbare prijs en zonder concurrentieverstoring te veroorzaken. Op dit moment vallen de volgende diensten onder de Nederlandse UD voor vaste telefonie: Aansluiting op het openbare telefoonnetwerk op een vaste locatie en het bieden van toegang tot de openbare telefoondienst op een vaste locatie. Kortweg: een vaste aansluiting op het kopernet en een bereikbaarheidsabonnement (Belbudget) of een belabonnement (Belbasis); Openbare betaaltelefoons (telefooncellen); Gedrukte en elektronische telefoongidsen; Abonnee-informatiedienst (telefonisch nummers opvragen). In Nederland is KPN op grond van overgangswetgeving aangewezen als UD-aanbieder. KPN heeft geen recht op een vergoeding van eventuele netto kosten (verlies). KPN kan mededelen dat het niet langer één of meer tot de UD behorende diensten wil leveren. Anderzijds kan ook de minister van Economische Zaken aan KPN mededelen dat zij één of meer tot de UD behorende diensten niet langer hoeft te leveren. De Nederlandse overheid heeft als doel het waarborgen van de beschikbaarheid en de betaalbaarheid van een aantal essentiële basisdiensten voor de burger (MvT, p. 11). Betaalbaarheid houdt volgens de Memorie van Toelichting bij de Telecommunicatiewet in dat de aansluitkosten en de gebruikskosten in verband met genoemde telefoondiensten geen belemmering vormen voor het gebruik van deze diensten. De combinatie van betaalbaarheid en beschikbaarheid impliceert toegankelijkheid voor iedereen tot alle, voor de deelname aan de informatiemaatschappij noodzakelijke communicatiediensten. Universele dienstverlening is een dynamisch concept. De telecommarkt verandert in hoog tempo en is van belang dat het concept van de universele dienst evolueert teneinde gelijke tred te houden met de technologische vooruitgang, de marktontwikkelingen en de veranderingen in de

10 II behoeften van de gebruiker. Dit jaar zal op Europees aandacht worden besteed aan de UD bij de evaluatie van het regelgevend kader elektronische communicatie (ecommunications). Het ministerie van Economische Zaken, Directoraat Generaal Energie en Telecom (DGET) zal namens Nederland een reactie aan de Commissie sturen. Ook los van de op handen zijnde Europese discussie is DGET geïnteresseerd in de effectiviteit en efficiëntie van de UD als instrument op de Nederlandse telefoniemarkt. Uitgaande van deze Europese en Nederlandse context heeft DGET aan SEO Economisch Onderzoek gevraagd de UD in de telecomsector te evalueren. Het voorliggend rapport bevat deze evaluatie. Doel van het onderzoek is een goed beeld te krijgen van het gebruik van en de behoefte aan de UD en het marktaanbod. Op basis van dit inzicht is het mogelijk om: 1. te bepalen of de UD aan de daaraan te stellen eisen heeft voldaan en hoe de dienst heeft gewerkt (ex post evaluatie); 2. te schetsen wat de te verwachten ontwikkeling is ten aanzien van de vraag naar de UD de komende jaren (ex ante analyse); 3. te bepalen of, en zo ja, welke UD er voor de toekomst op nationaal niveau gewenst is en welke regulering daarbij hoort (synthese); 4. aan te geven wat de verschillende opties zijn (de nationale vrijheid om de UD in te richten) en welke feitelijke onderbouwing daarvoor bestaat. Om dit doel te bereiken hebben we verschillende onderzoeksmethoden gebruikt: (1) economische analyse van het instrument UD, (2) literatuuronderzoek en desk research, (3) interviews met 15 Nederlandse partijen (afnemers van UD-diensten, (potentiële) aanbieders, institutionele en andere partijen), en (4) internationale quick scan met betrekking tot de omvang en effectiviteit van de UD in 5 landen (België, Denemarken, Duitsland, Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk). Economisch analysekader Het analysekader dat we bij de evaluatie hanteren bestaat uit de afweging van de voordelen van de correctie van marktfalen (de markt levert niet uit zich zelf de UD) versus de nadelen van overheidsfalen (regulering heeft ook een marktverstorende werking). De voornaamste imperfectie die met de UD wordt opgelost is een ongewenste herverdeling. Marktwerking zorgt niet automatisch voor een maatschappelijk gewenste verdeling van de welvaart. De markt reageert alleen op koopkracht, terwijl uit maatschappelijke overwegingen de voorkeur kan worden gegeven aan een andere verdeling. Ook kan marktwerking ertoe leiden dat sommige regio s verstoken blijven van bepaalde telecomdiensten. De UD heeft behalve een meer gewenste herverdeling mogelijk ook averechtse effecten. Een belangrijk overheidsfalen is averechtse herverdeling. Een van de belangrijkste doelstellingen van de UD telefonie is het herverdelen van welvaart van rijke naar arme mensen door aansluitingen en diensten in de hoge-kosten-gebieden intern te subsidiëren. De veronderstelling daarbij is dat dunbevolkte gebieden hoge-kosten-gebieden zijn waar lagere inkomensgroepen wonen en dat de kosten van aansluitingen en dienstverlening in stedelijke gebieden goedkoper zijn en dat daar de hogere inkomensgroepen wonen. Omdat in Nederland de steden armer zijn dan het ommeland en platteland, zal de UD dus juist een herverdeling teweegbrengen van arm naar rijk. Tegenwoor-

11 SAMENVATTING EN CONCLUSIES III dig bestaan er waarschijnlijk niet langer regionale kostenverschillen en dus is er geen sprake van een averechtse regionale verdeling. Er kunnen nog wel kostenverschillen bestaan tussen bepaalde klantgroepen, maar die zijn veelal moeilijk te identificeren. Ook het eventuele wenselijke herverdelingseffect van rijk naar arm is daardoor niet goed aan te tonen. Andere mogelijke vormen van overheidsfalen ontstaan door in de UD een uniform tarief op te nemen. Indien slechts in beperkte mate tariefdifferentiatie is toegestaan, betekent dat in lagekosten-segmenten het gevaar van cherry picking door (inefficiënte) toetreders bestaat. Door de regels in de UD kan de UD-aanbieder dan niet marktconform reageren. De vraag is of de huidige mogelijkheden voor tariefdifferentiatie voldoende ruimte geven om dit gevaar te voorkomen. Een UD met uniforme tarieven heeft tevens inefficiënte allocatie tot gevolg indien er klantensegmenten met hoge en lage kosten zijn te onderscheiden. In dat geval kan de UD door de eis van uniforme tarieven leiden tot vraaguitval onder gebruikers die lagere dan gemiddelde kosten met zich meebrengen en tot overconsumptie onder de dure gebruikers. Dit averechtse effect is in praktijk moeilijk aan te tonen, omdat de verschillende kosten-segmenten niet goed te identificeren zijn. Een derde averechts effect van uniforme tarieven in een situatie met kostenverschillen per aansluiting is dat personen met een lage waardering voor het aangesloten zijn, zich niet zullen aansluiten tegen het gemiddelde kostengeoriënteerde aansluittarief. De aanbeveling die volgt uit deze analyse is dat (meer) tariefdifferentiatie wenselijk is ook voor de eerste aansluiting (de gangbare interpretatie van de regelgeving is dat op dit moment slechts zeer beperkt (geografische) tariefdifferentiatie mogelijk is). Bij deze differentiatie is zowel de kostenoriëntatie als betalingsbereidheid van verschillende segmenten afnemers van belang. Overige averechtse effecten zijn bijvoorbeeld dat het instrument anti-innovatief kan zijn, omdat de UD een bepaalde standaard in de markt legt, waardoor afnemers minder geneigd zijn op zoek te gaan naar de aansluiting en dienst die het best bij hun behoeften past. Dit remt nieuwe ontwikkelingen. Tevens verdrukt de UD privaat initiatief. Maatwerk wordt bij een generiek regelgevend UD-kader onmogelijk. De belangrijkste conclusies De belangrijkste negen conclusies zijn hieronder opgenomen. Conclusie 1: De UD telefonie roept weinig discussie op. Uit de interviews komt het beeld naar voren dat de UD nauwelijks leeft; het is geen onderwerp dat veel discussie oproept niet onder huishoudens en ook niet onder het MKB en grote zakelijke afnemers. Dit geldt ook voor de vijf onderzochte landen. Na afronding van het project zal het ministerie van EZ middels een consultatieronde haar gedachten over de UD telecom aan de stakeholders voorleggen. Overigens is een dergelijke consultatieronde een goede gelegenheid om de waardering van bepaalde eigenschappen van de UD telecom in te schatten. Immers, hoe steviger (in tijd en geld) de lobby, hoe groter kennelijk de waardering (we spreken dan van revealed preferences). Deze geopenbaarde voorkeuren zijn harder dan uitgesproken voorkeuren in een interview zoals gehouden in het kader van dit onderzoek (stated preferences).

12 IV Conclusie 2: Het is niet duidelijk of de UD effectief is, in die zin dat door de UD kwetsbare groepen worden beschermd. Door het verwijderen van een bepaalde dienst uit de UD zal de betreffende dienstverlening niet per definitie verdwijnen. De markt zal deze dienst veelal gewoon blijven leveren. Waar het om gaat is of kwetsbare groepen minder goed door de markt zullen worden bediend, waarbij die groepen voldoende groot zijn of de dienst voldoende essentieel is dat voor de gehele maatschappij overheidsingrijpen is gerechtvaardigd. In dit onderzoek is op basis van de verzamelde gegevens over het feitelijk gebruik niet vast te stellen of de UD effectief is geweest in het garanderen van toegang van vaste spraaktelefonie voor kwetsbare groepen. Uit cijfers is voor de meeste onderdelen niet op te maken of de UD met name de kwetsbare groepen ten goede komt. Dit geldt ook voor de vijf onderzochte landen. Uit de interviews en literatuur blijkt dat er een kwetsbare groep is die baat heeft bij de huidige UD: ouderen als het gaat om de papieren telefoongids. Een andere kwetsbare groep, doven en slechthorenden, heeft baat bij het aansluitrecht (preciezer: het vaste analoge net), omdat dat vooralsnog noodzakelijk is voor teksttelefonie. Teksttelefonie zelf valt echter buiten de UD. Opvallend is dat in alle onderzochte landen meer dan in Nederland UD-beleid is ontwikkeld voor gehandicapten. Conclusie 3: Het aansluitingsrecht, Belbudget en Belbasis lijken hun langste tijd te hebben gehad als noodzakelijk middel om toegang tot het maatschappelijke telefoonverkeer te krijgen. Uit onze interviews en gesprekken die Analysys in 2002 voerde blijkt dat andere marktpartijen geen belangstelling hebben voor de UD aansluiting op vaste locatie en Belbudget. Dat wil niet zeggen dat KPN geen concurrentie op deze diensten ondervindt; in de toekomst zal de concurrentiedruk alleen maar toenemen door de stijgende penetratiegraad van internettelefonie en mobiele telefonie. Economisch gezien is er gezien het ontbreken van marktfalen geen reden meer voor beide onderdelen van de UD: de markt brengt zelfs goedkopere alternatieven voort (i.e., prepaid mobiel en VoIP). Indien de politiek vasthoudt aan de vaste aansluiting en Belbudget dan blijft een wettelijke UD noodzakelijk, omdat onzeker is of Belbudget op lange termijn rendabel blijft (en dus van de markt kan verdwijnen). Een alom gehoord geluid is dat als de vaste aansluiting in de UD blijft, deze regeling uitdrukkelijker technologieneutraal gemaakt dient te worden gemaakt. Dat betekent dat bij de herziening bepaalde technologische keuzes niet kunstmatig mogen worden bevoordeeld ten opzichte van andere. De UD mag dus geen mechanisme zijn met behulp waarvan de uitrol van nieuwe technologieën of diensten kan worden gefinancierd door de kosten voor alle bestaande (telefoon)gebruikers te verhogen. Omdat de gangbare interpretatie van de Universeledienstrichtlijn lijkt te zijn aansluiting op het kopernet, worden draadloze en mobiele technieken anders behandeld en is met andere woorden in praktijk geen sprake van technologieneutraliteit. Het is aan te bevelen om de technologieneutraliteit beter te expliciteren door duidelijk te maken wat binnen de UD wel en niet mag (mag een mobieltje aan de muur wel of niet?).

13 SAMENVATTING EN CONCLUSIES V Een UD is een te veelomvattend middel om de dienstverlening voor doven en slechthorenden te regelen. Het lijkt beter om het private initiatief om mobiele teksttelefonie te ontwikkelen, te ondersteunen 1 zodat dit initiatief ook op de langere termijn levensvatbaar is. Meer dan 90 % van de huishoudens en bedrijven met een vaste aansluiting heeft een Belbasis abonnement. Belbasis is een voor KPN commercieel aantrekkelijke dienst die met of zonder UD geleverd zal blijven worden aan alle inwoners van Nederland tegen (maximaal) dezelfde tarieven en (minimaal) dezelfde kwaliteit. De alternatieven in de markt leveren immers voldoende druk op (als Belbasis te duur wordt, gaat men over op goedkopere alternatieven; als de kwaliteit van Belbasis achterblijft of verslechtert, gaat men naar betere alternatieven). Dit UD-onderdeel is, kortom, niet nodig en afschaffing is aan te bevelen te meer daar er geen nadelige effecten zijn te verwachten van afschaffing. Conclusie 4: Een UD voor telefooncellen is overbodig geworden. Het feit dat mensen goedkoper mobiel of vanuit belhuizen bellen, maakt de UD voor telefooncellen in feite overbodig. De business case zal op termijn alleen nog maar verder verslechteren, door het toenemend gebruik van (goedkopere) alternatieven. Conclusie 5: Een UD voor de papieren telefoongids is niet nodig indien de exploitatie rendabel is; indien dat niet het geval blijft een UD waarschijnlijk aan de orde tot dat de groep ouderen de weg naar alternatieven beter heeft gevonden. De papieren telefoongids wordt gratis onder alle huishoudens en bedrijven verspreid. Men is dit als een recht gaan ervaren en onderzoek van Nipo (2002) geeft dan ook aan dat de belemmering bij het verdwijnen relatief groot is ten opzichte van de andere onderdelen. Dat geldt met name voor ouderen in de niet al te stedelijke gebieden. Het feit dat de effectiviteit van de UD voor telefoongidsen niet goed kan worden aangetoond, dat de witte gids steeds incompleter wordt, dat de witte gids overbodig zal worden door alternatieven en dat de UD de ontwikkeling van alternatieven in de weg staat geeft aan dat het afschaffen van de telefoongids uit de UD het overwegen waard is. Dit geldt in sterkere mate indien de witte gids (in combinatie met de roze gids) rendabel is en gewoon door de markt wordt geleverd. Dat hebben we in het onderzoek echter niet kunnen vaststellen (het is niet duidelijk of KPN de exploitatie nog subsidieert). Indien er door de politiek wordt gekozen om de witte telefoongids (voorlopig) in de UD te houden, zijn er twee opties: (1) de UD laten slapen en geen aanbieder van een witte gids aanwijzen, of (2) de exploitatie van deze gids aan te besteden (in het geval er netto kosten zouden zijn). In dat laatste geval is er geen concurrentie op de markt, maar concurrentie om de markt. Indien concurrentie om de markt leidt tot minder verschillende gidsen dan in het geval van concurrentie op de markt, dan is het voordeel van aanbesteding in een UD dat er minder papierverspilling is en de totale advertentie-uitgaven van bedrijven minder hoog zijn. 1 De Nederlandse overheid levert middels de subsidies aan TNO reeds een financiële bijdrage. Daarnaast kan gedacht worden aan organisatorische en praktische ondersteuning.

14 VI Over het feitelijk gebruik van de digitale telefoongids is zeer weinig bekend. In de interviews speelde deze dienst geen rol. Eenmaal achter de PC en op internet zijn er vele alternatieven voor mensen die een nummer zoeken. De markt werkt daar prima, en dus is een UD op economische gronden niet te rechtvaardigen. Conclusie 6: Een UD voor abonnee-informatiedienst lijkt nu reeds overbodig, en wordt dat zeker als over enkele jaren de 18xy-markt tot wasdom is gekomen. De markt voor inlichtingendiensten is reeds vrijgegeven en de verwachting van OPTA en marktpartijen is dat er binnen twee jaar een (nog meer) concurrerende 18xy markt zal ontstaan. Omdat de markt nu reeds concurrerend is en dat eerder toe dan af zal nemen, ligt het voor de hand om nummerinformatie uit de UD te halen. Alle geïnterviewde marktpartijen zijn voor afschaffing van UD, omdat de markt nu concurrerend aan het worden is, en de UD zou deze concurrentie oneerlijk maken. Conclusie 7: De ex ante evaluatie wijst niet op de noodzaak van een uitbreiding van de UD, eerder op een inkrimping. Monitoring is belangrijk indien de UD wordt beperkt. In de ex ante evaluatie blijkt dat een UD voor de twee genoemde kwetsbare groepen, ouderen en doven/slechthorenden, op termijn niet meer nodig is. Teksttelefonie zal als het goed is binnenkort via het mobiele net worden afgehandeld (en valt buiten de UD). De witte gids is steeds minder volledig waardoor de bruikbaarheid afneemt en voor jongere groepen (de ouderen van over een tijdje) is de papieren telefoongids noodzakelijk noch belangrijk om te kunnen bellen. Daardoor zal de UD voor een witte gids op wat langere termijn waarschijnlijk overbodig worden. De analyse (samengevat in bovenstaande conclusies 3 tot en met 6) voor de overige UD-onderdelen geeft aan dat de vaste aansluiting, Belbudget, Belbasis, de telefooncellen en de digitale telefoongids op dit moment bij de huidige stand van de techniek hoogstwaarschijnlijk niet in de UD terecht zouden komen (als die afweging nu zou spelen). Hetzelfde geldt voor de abonneeinformatiedienst, al houden we hierbij in enige mate een slag om de arm omdat de politiek wellicht zou willen afwachten tot de 18xy-markt echt tot wasdom is gekomen. Kortom, de huidige bodem in de belmarkt is niet (meer) voor alle diensten in de UD nodig en gewenst. Verder blijkt in de ex ante evaluatie dat een UD voor zaken als breedband, mobiele telefonie, de beschikking over een PC/laptop en toegang tot nieuws overbodig zijn, omdat er geen minderheid wordt uitgesloten van deelname en/of omdat de markt voor deze goederen niet faalt. Een UD zou in dergelijke omstandigheden effectief noch efficiënt zijn. De vraag over de huidige Europese eisen met betrekking tot de omvang van de UD wordt in de vijf onderzochte landen in de quick scan zeer verschillend beantwoord. België heeft een voorkeur voor uitbreiding van de UD met breedband. Denemarken neigt niet naar opname van breedband in de UD, maar heeft daarover nog geen besluit genomen. Duitsland wenst in ieder geval geen uitbreiding van de huidige scope van de UD. Frankrijk wil de huidige UD niet beperken, maar wel eventueel uitbreiden met toegang vanaf elke locatie en betere toegang voor gehandicapten. Het Verenigd Koninkrijk ziet net als Duitsland niets in een uitbreiding van de huidige UD. Inkrimping van de UD hoeft niet perse te betekenen dat de UD wordt afgeschaft. Zo staat de richtlijn volgens het ministerie van Economische Zaken ook toe dat de nationale regulator besluit om geen UD-aanbieder aan te wijzen ( de UD te laten slapen ), omdat de UD-diensten door de

15 SAMENVATTING EN CONCLUSIES VII markt worden geleverd. Het feit dat de Universeledienstrichtlijn opsomt wat maximaal onder de nationale UD mag worden geschaard (om concurrentievervalsing te voorkomen), zou inderdaad kunnen betekenen dat een lidstaat voor een beperktere invulling mag kiezen. Het voorliggende onderzoek is echter niet juridisch van aard en beantwoordt dan ook niet de vraag in hoeverre de juridische context voldoende flexibel is om UD-onderdelen op nationaal niveau af te schaffen. Een gedachte is om (onderdelen van) de UD te laten slapen en alleen in werking te laten treden zodra een monitor aangeeft dat er problemen ontstaan voor bepaalde groepen (bijvoorbeeld in koopkrachtplaatjes). Dit is mogelijk indien er cijfers beschikbaar zijn, waar telefonie in zit op technologieneutrale basis, dus de goedkoopste variant in de markt. Dit lijkt op wat het Nibud momenteel doet in haar budgetberekeningen. Een mogelijkheid is om vervolgens vouchers aan mensen te verschaffen die het niet blijken te redden op de telecommarkt. Omdat dit hoge uitvoeringskosten met zich mee kan brengen, is het wellicht ook een optie om generiek de uitkeringen te verhogen voor de kwetsbare groepen waarvoor uit de koopkrachtmonitor blijkt dat ze het niet redden. Conclusie 8: Op een termijn van 10 jaar kunnen netto kosten ontstaan op het UD-onderdeel telefooncellen. In de ex ante evaluatie is tevens aan de orde gekomen of er op termijn netto kosten zijn te verwachten van de uitvoering van de UD. Op dit moment krijgt KPN geen compensatie voor de UD. Het is onwaarschijnlijk dat er op een termijn van tien jaar netto kosten ontstaan bij de vaste aansluiting, Belbasis en bij het abonnee-informatienummer. Bij Belbudget is het ontstaan van netto kosten onzeker. Het is daarentegen waarschijnlijk dat de UD voor telefooncellen in toenemende mate onrendabel wordt. Meer dan driekwart van de UD cellen is momenteel reeds verliesgevend. Dat betekent niet dat er in juridische zin reeds sprake is van netto kosten, omdat het verlies niet ontstaat door tariefregulering binnen de UD maar door prijsdruk van de hierboven geschetste goedkopere alternatieven. Overigens is het uiteraard wel zo dat het aantal telefooncellen per inwonersaantal is gereguleerd en dat als deze eis minder hoog zou zijn de kosten en dus het verlies minder groot zou zijn. Een mogelijkheid om netto kosten te voorkomen, is dus om de eis om per woonkern met meer dan X inwoners ten minste één openbare betaaltelefoon per Y inwoners te hebben wat minder stringent te maken. Verder is onduidelijk of er op dit moment reeds sprake is van netto kosten bij de witte telefoongids, omdat we niet weten of KPN de exploitatie van de telefoongids ondersteunt en in hoeverre die ondersteuning nodig is om de telefoongids rendabel te maken. Het is niet aannemelijk dat eventuele netto kosten in 10 jaar zullen toenemen. Op het moment dat het gebruik van de witte gids dermate afneemt dat adverteerders zich op andere nummerinformatie-middelen gaan richten, zullen de netto kosten wel kunnen toenemen/ontstaan. Conclusie 9: De vaste aansluiting is niet langer essentieel voor deelname aan het maatschappelijk verkeer, dat is verschoven naar (breedband)internet. Het beginpunt van het denken over de UD is spraaktelefonie. Het voorlopige eindpunt is het IP netwerk. Als je vanuit dit eindpunt naar de huidige UD kijkt bevat deze niet langer de aansluiting die essentieel is voor deelname aan het maatschappelijk verkeer; dat is verschoven naar (breedband)internet. Veel substituten voor de huidige UD-onderdelen zijn te verkrijgen via breedband internet (bellen via internet, nummers opzoeken via internet in plaats van in de telefoongids, CD-

16 VIII rom of inlichtingendienst). Indien (onderdelen van) de UD zou worden afgeschaft, is het dus van belang dat men in voldoende mate toegang heeft tot een kwalitatief goede en betaalbare breedbandaansluiting. De huidige UD eist dat de aansluiting geschikt moet zijn voor spraak- en datacommunicatie bij snelheden die voldoende zijn voor toegang tot online diensten zoals die welke via het openbare internet worden aangeboden. De meeste inwoners van Nederland hebben de mogelijkheid om te kiezen uit minimaal twee breedbandaansluitingen (kabel of koper en soms zelfs ook glas). Op die infrastructuren heeft men vervolgens de keuze uit meerdere breedbandaanbieders. Er is met andere woorden sprake van concurrentie tussen en op infrastructuren. Daar zit dus niet het probleem. Voorwaarde is echter ook dat men de beschikking heeft over een PC en in staat is om over te stappen van de oude naar nieuwe technologie (vaste aansluiting naar internet). Volgens het ICTonderzoek onder de bevolking van 12 tot en met 74 jaar had 85 % een PC en 30 % een laptop in 2005 (CBS, 2005, p. 240). Het CBS geeft aan dat ook de internettoegang van huishoudens zich om en nabij de 80 % bevindt. Indien het ICT gebruik van huishoudens voor 2005 wordt uitgesplitst naar huishoudenkarakteristieken, blijkt dat er met name tussen leeftijdsgroepen verschil is in de mate waarin men toegang heeft tot internet en breedband. Hierbij spelen financiële overwegingen zeker geen hoofdrol. Bij 65-plussers geeft veruit het grootste deel op geen interesse in internettoegang te hebben of het niet te willen; 9 % geeft aan onvoldoende kennis of een fysieke beperking te hebben die de toegang tot internet belemmert. Het feit dat 65-plussers relatief weinig internetaansluitingen hebben, hoeft niet te betekenen dat deze groep niet meer deel zou kunnen nemen aan het maatschappelijk verkeer door het afschaffen van de UD voor de aansluiting op een vaste locatie. Dit lijkt een tijdelijk effect: (1) de toegang tot internet neemt voor elke jongere leeftijdsgroep toe en (2) er zullen na afschaffing van de UD nieuwe diensten speciaal voor ouderen worden ontwikkeld (de UD legt een standaard in de markt, met name in het segment voor ouderen, waardoor vooral ook voor die groep nieuwe ontwikkelingen worden geremd (denk aan gebruiksvriendelijke en basic mobiele telefonie en internet(telefonie))).

17 SAMENVATTING EN CONCLUSIES IX Short summary When voice telephony was liberalised in 1998 to complete the overall liberalisation of the telecommunications sector, members of the EU agreed to maintain a safety net to ensure that a set of basic telecommunication services would always be available at a determined quality and an affordable price, even if the market would not provide it. This set of basic services was called universal service obligation (USO). The aim is to ensure the availability throughout the Community of good quality publicly available services through effective competition and choice and to deal with circumstances in which the needs of end-users are not satisfactorily met by the market. In the Netherlands the USO is assigned to KPN. This firm is obliged to provide a defined set of services to all end-users regardless of their geographical location and, in light of specific national conditions, at an affordable price. The Dutch universal service incorporates the right of: Connection at a fixed location to the public telephone network and access to publicly available telephone services at a fixed location (Belbudget and Belbasis). The connection provided is capable of allowing end-users to make and receive local, national and international telephone calls, facsimile communications and data communications, at data rates that are sufficient to permit functional Internet access. Availability of a directory enquiry services: at least one comprehensive printed and electronic directory is available to end-users (digital and printed Telefoongids); Availability of public pay telephones (call boxes). In every residential area with 5,000 inhabitants or more at least one pay phone should be available to the public; Availability of a comprehensive telephone directory enquiry service is available to all end-users, including users of public pay telephones. The Dutch USO does not include specific measures for disabled end-users. This reports gives an economic evaluation of the Dutch USO. We weigh the benefits of correcting market failures (mostly redistribution from rich to poor end-users) against the cost of government failures. In view of significant competitive, technological and service changes taking place in the telecommunications sector, many of the universal services are now provided by the market. A further increase in communications facilities and service competition (from sources such as VoIP, cable telephony, , instant messaging, pre-paid mobile and pre-paid cheap long distance/international calling) is expected over the next ten years as the communications sector converges, shifts technology to one based on IP protocol and gravitates towards new kinds of networks. In considering whether the scope of universal service obligations be changed or redefined, we find that the current scope is too large. Connection at a fixed location to the public telephone network, Belbudget, Belbasis, the digital Telefoongids, pay phones as well as telephone directory enquiry service do not have to included in a USO. A USO for the printed Telefoongids may be necessary if the business case is not profitable.

18

19 BODEM IN DE BELMARKT? 1 1 Inleiding en onderzoeksvraag Goederen en diensten van nutsbedrijven moeten tegen min of meer gelijke prijzen beschikbaar zijn voor consumenten. Dat kan verzekerd worden door het opleggen van universele dienstverlening. Liberalisering en privatisering in netwerksectoren (2000), TK 27018, no.1 In een geliberaliseerd marktklimaat garandeert een universeledienstverplichting dat iedereen tegen een betaalbare prijs toegang heeft tot de dienst en dat de kwaliteit van de dienst gehandhaafd blijft en, zo nodig, verbeterd wordt. Groenboek over diensten van algemeen belang, COM(2003) 270 def Most regulators express a strong commitment to universal service, which often motivates a large fraction of the remaining regulatory intervention in otherwise liberalized industries. H. Cremer, F. Gasmi, A. Grimaud & J.J. Lafont (2001), Universal Service: An economic perspective, Annals of Public and Cooperative Economics, 72(1), pp There is a clear need, in view of significant competitive, technological and service changes taking place in the telecommunications sector, to review universal service obligations, their coverage, how they are financed and who is responsible for providing them. OECD, DSTI/ICCP/TISP(2005)5/FINAL De telecommarkt is sinds de privatisering in de jaren 80 en de liberalisering eind jaren 90 in toenemende mate een vrije markt geworden. De concurrentie is toegenomen met als gevolg meer efficiëntie (lagere prijzen, lagere kosten, hogere productiviteit), grotere prikkels tot technische vernieuwing en meer keuzevrijheid voor de consument. De vrije markt biedt in beginsel iedereen gelijke kansen. Daar staat tegenover dat de markt geen mededogen kent voor degenen die om wat voor reden dan ook niet in staat zijn die kansen aan te grijpen. Overheden kunnen proberen met regelgeving deze ongewenste uitkomsten van marktwerking aan banden te leggen. Indien sprake is van toegankelijkheids- en verdelingsproblemen en marktwerking ertoe leidt dat sommige regio s verstoken blijven van bepaalde telecomdiensten of dat diensten voor sommige consumenten slecht betaalbaar zijn, kiest de overheid vaak voor het instrument van de Universele Dienst (UD). De UD waarborgt de betaalbaarheid en beschikbaarheid van publieke diensten, doorgaans voor een uniform tarief. Ook op de telecommarkt heeft de overheid een UD ingesteld. Voordat de Telecommunicatiewet in werking trad, werd de betaalbaarheid en beschikbaarheid van een aantal basisvoorzieningen gewaarborgd door het in de Wet op de telecommunicatievoorzieningen opgenomen concessieregime. Na de liberalisering van de telecommunicatiesector is de beschikbaarheid en betaalbaarheid gewaarborgd door het regime van de UD, zoals opgenomen in de Telecommunicatiewet. Sindsdien is KPN aangewezen als UD-aanbieder. Universele dienstverlening is een dynamisch concept. Vroeger, toen de telecommarkt maar één aanbieder, één netwerk en dienstenpakket omvatte, was de UD uitgebreider. In de loop van de tijd zijn er meer aanbieders gekomen, die over verschillende infrastructuren verschillende dienstenpakketten aanbieden. De noodzaak voor een uitgebreide UD is daardoor afgenomen. Nico van Eijk (2003) beschrijft hoe de UD steeds verder in omvang is beperkt. Eindgebruikers hebben

20 2 HOOFDSTUK 1 op dit moment nog één zekerheid, namelijk dat er een aanspraak is op een vaste telefoonaansluiting en een leverplicht daartoe, aldus Van Eijk. De oorspronkelijke zekerheden met betrekking tot kwaliteit en betrouwbaarheid bestaan niet meer, sinds de aanbieder van de UD geen ex ante verplichtingen meer heeft met betrekking tot het kwaliteitsniveau van het netwerk en de diensten. Deze ontwikkeling is deels nationaal ingezet, maar uiteindelijk bepaald door het nieuwe Europese richtlijnenkader dat alleen de vaste telefonie en aanverwante diensten als UD toelaat. Dit kader trad in 2003 in werking. 1.1 Wat is de Universele Dienst Telecom? De Europese Universeledienstrichtlijn omschrijft de doelstelling van de UD als het minimumpakket van diensten van gespecificeerde kwaliteit waartoe alle eindgebruikers toegang hebben tegen een in het licht van de specifieke nationale omstandigheden betaalbare prijs en zonder concurrentieverstoring te veroorzaken. 2 De richtlijn verplicht lidstaten om ervoor te zorgen dat: - aan alle redelijke aanvragen om aansluiting op een vaste locatie op het openbare telefoonnetwerk en om toegang tot openbare telefoondiensten op een vaste locatie door ten minste één onderneming wordt voldaan (Artikel 4 lid 1). De gangbare interpretatie hiervan lijkt aansluiting op het kopernet te zijn. 3 Voorts is nog van belang dat op grond van de Universeledienstrichtlijn de aansluiting op het openbare telefoonnetwerk op een vaste locatie in staat moet zijn een functionele toegang tot het internet mogelijk te maken (dit zal niet voor alle mobiele aansluitingen gelden). - ten minste één volledige telefoongids beschikbaar is voor de eindgebruikers in een door de betrokken instantie goedgekeurde vorm, gedrukt of elektronisch of beide, en dat die gids regelmatig en ten minste eenmaal per jaar wordt bijgewerkt; ten minste één volledige telefooninlichtingendienst beschikbaar is voor alle eindgebruikers, met inbegrip van de gebruikers van openbare betaaltelefoons (Artikel 5 lid 1 sub a en b). - de nationale regelgevende instanties ondernemingen verplichtingen kunnen opleggen teneinde te waarborgen dat openbare betaaltelefoons (telefooncellen) worden geïnstalleerd om te voorzien in de redelijke behoeften van de eindgebruikers, zowel wat geografische spreiding als wat het aantal telefoons, de toegankelijkheid van dergelijke telefoons voor gebruikers met een handicap en de kwaliteit van de dienst betreft (Artikel 6, lid 1). Volgens artikel 6 lid 2 kunnen betaaltelefoons nu onder bepaalde voorwaarden uit de UD worden gehaald: Elke lidstaat zorgt ervoor dat zijn nationale regelgevende instantie na overleg met de belanghebbende partijen zoals bedoeld in artikel 33 kan besluiten ervan af te zien om op zijn gehele grondgebied of een gedeelte ervan verplichtingen uit hoofde van lid 1 2 Vgl. artikel 1, lid 2, Richtlijn 2002/22/EG van het Europees Parlement en de Raad van 7 maart 2002 inzake de universele dienst en gebruikersrechten met betrekking tot elektronische communicatienetwerken en -diensten (Universeledienstrichtlijn), PB L 108, Het artikel lijkt echter ook een draadloze aansluiting toe te staan. Een voorbeeld dat dicht tegen de gangbare interpretatie van de richtlijn aan ligt is de situatie waarin een kastje met straalverbinding wordt gebouwd met een vaste draadverbinding voor de laatste paar meter naar het huis/bedrijf (local loop). Volgens sommigen zou de richtlijn zelfs een mobiele aansluiting toestaan. Zo zijn uit Frankrijk en Zweden voorbeelden bekend waarbij in plaats van een traditionele vaste aansluiting ook mobieltjes aan de muur worden geplaatst door de UD-aanbieder. Er is ons echter geen jurisprudentie bekend waar wij uit zouden kunnen putten om de exacte reikwijdte van de richtlijn op dit punt vast te stellen.