De Fiscaal-Strafrechtelijke Afdoeningsrichtlijn. 1.

Transcriptie

1 De Fiscaal-Strafrechtelijke Afdoeningsrichtlijn. 1. A Algemene Uitgangspunten. Onder de Fiscaal-Strafrechtelijke Afdoeningsrichtlijn (FSA-richtlijn) vallen drie verschillende richtlijnen te weten de aanmeldings-, vervolgings- en transactierichtlijnen. Alle drie richtlijnen hebben als doel te komen tot het bestrijden dan wel het aanpakken van belastingfraude. Elke richtlijn richt zich op een specifiek aspect van het geheel. Zo zal de aanmeldingsrichtlijn indicaties aangeven wanneer een zaak aangemeld moet worden voor strafrechtelijke aanpak. De drie richtlijnen vormen een drieluik. De een kan niet zonder de ander gezien worden. In principe volgen de richtlijnen elkaar op. De vervolgings- en transactierichtlijnen bepalen wanneer er wel en wanneer er niet moet worden vervolgd of getransigeerd. Door het hanteren van deze richtlijnen hebben alle instanties die bezig zijn met het opsporen, vervolgen en rekwireren van belastingontduiking c.q. fraude een uniforme aanpak ten aanzien van verdachten van dit type strafbare feiten. Het opstellen van deze richtlijnen is tevens in overeenstemming met de eisen van de rechtspraak; immers, door deze aanpak wordt voldaan aan de beginselen van behoorlijk strafprocesrecht 2. Het strafrecht, en hiermee het strafprocesrecht, moet als ultimum remedium beschouwd worden en dient gehanteerd te worden indien andere mogelijkheden van correctie niet zinvol zijn. In bepaalde gevallen is confrontatie met de strafrechter echter onontkoombaar. Uit het oogpunt van generale preventie en normbevestiging moet ervoor gekozen worden strafrechtelijk op te treden. Strafrechtelijk optreden/vervolging geschiedt - volgens de in onderdeel B van deze uitgangspunten aangegeven lijst - als de ondergrens van Naf ,- te weinig geheven belasting bereikt is. De redenen voor keuze van dit bedrag zijn tweeërlei: ten eerste is het vrijwel voor het eerst dat er een speciaal fraudeopsporingsteam (Team Inlichtingen & Opsporing, kortom het Tio-team) in het leven geroepen is 3. Aangezien er weinig informatie en daardoor bijna geen inzicht aanwezig was omtrent belastingontduiking, is er voor dit bedrag gekozen om hieromtrent informatie in te winnen. Immers, door een laag bedrag aan te houden is de kans dat er veel zaken binnenkomen groter. Hierdoor komt er meer informatie binnen waarmee de fraude in beeld gebracht kan worden. Mocht in de toekomst blijken dat de omvang van de fraude groot is, dan is bijstelling van het bedrag niet uitgesloten. De tweede overweging is om medewerkers van de belastingdienst te laten wennen aan het opgeven van belastingontduiking. Immers, belastingontduiking wordt nu anders aangepakt dan voorheen; tot 1995 was er geen sprake van een fraudebeleid en dus ook niet van fraudebestrijding 4. De fixatie van het bedrag op Naf ,- dient absoluut niet in die zin te worden opgevat, dat de te weinig geheven belasting en/of premie beneden dat bedrag van minder ernstige aard zouden zijn. De zaken beneden vermeld bedrag zullen in de regel intern door de belastingdienst worden afgedaan. Deze manier van handelen moet niet als minder effectief beschouwd worden; immers, ook hier zal in de vorm van een boete gesanctioneerd worden. 1 Grondslag voor de Fiscaal-Strafrechtelijke Afdoeningsrichtlijn is de in Nederland gehanteerde Richtlijn opsporing en vervolging bij belastingfraude 2 Het vertrouwensbeginsel, gelijkheidsbeginsel, het beginsel van zuiverheid van oogmerk en het beginsel van redelijke en billijke belangenafweging. 3 Het Tio-team werd in 1995 opgericht 4 Casper., S.R., Beheersing van Belastingfraude op de Nederlandse Antillen, Een oplossing voor het Antilliaans overheidstekort, Walburg Druk, Zutphen, 1996, pag.38.

2 B. Beleidsuitgangspunten voor de opsporing en vervolging. Hoofdregel Elke zaak zal in beginsel in aanmerking komen voor strafrechtelijke vervolging indien de te weinig geheven belasting minimaal Naf ,- bedraagt. Deze vuistregel maakt geen onderscheid tussen natuurlijke- en rechtspersonen. Deze zaken dienen dus aangemeld te worden. De manier waarop dit gebeurt wordt nader uitgewerkt in de aanmeldingsrichtlijn. Strafrechtelijke afdoening. Alle opzettelijk begane strafbare feiten komen in beginsel voor strafrechtelijke afdoening in aanmerking. De beslissing de aangemelde zaak strafrechtelijk af te doen wordt bij twee instanties genomen: in het selectieoverleg en het tripartiteoverleg. Het selectieoverleg is een overleg tussen de manager van het Tio-team en de fraudecoördinator van de desbetreffende eenheid, en heeft ten doel te bepalen welke van de aangemelde zaken voor strafrechtelijke afdoening aan de Officier van Justitie zullen worden voorgelegd. In het tripartiteoverleg moeten de volgende zaken worden ingebracht: 1. indien het vermoedelijk ontdoken bedrag tussen de Naf ,- en de Naf ,- ligt en bovendien een puntenscore van 4 of meer op het aanmeldingsformulier heeft; 2. indien het vermoedelijk ontdoken bedrag Naf ,- of meer bedraagt; 3. indien de aanleverende eenheid daartoe de wens heeft uitgesproken kunnen ook die zaken worden ingebracht behorend tot punt 1 doch waarvan de puntenscore minder is dan vier. Zaken die door de medewerkers van het Belastingaccountantsbureau zijn aangemeld worden niet in het selectieoverleg besproken doch door de betreffende medewerker en de manager van het Tio-team. Het tripartiteoverleg is het overleg tussen de Directie der Belastingen, de Officier van Justitie en de Belastingdienst. Samen met de Officier van Justitie wordt nog eens beoordeeld of een zaak strafrechtelijk vervolgd gaat worden. De Officier van Justitie is de enige persoon die tot strafrechtelijke vervolging kan besluiten. Alleen hij kan de zaak voor de rechter brengen. De Officier van Justitie is dé persoon die het onderzoek leidt en de verdachte vervolgt. Hij kan op verschillende manieren op de hoogte raken van verdenkingen van fiscaal strafbare feiten waaronder: 1. in het tripartiteoverleg dat elk kwartaal plaatsvindt (of ad hoc); 2. tijdens een strafrechtelijk onderzoek bij de politie: stuiten op ontduiken van belastingen; 3. inzending van een proces-verbaal door de directeur. In de vervolgings- en transactierichtlijn wordt nader aangegeven hoe de zaken vervolgd dan wel getransigeerd zullen worden. Interne afdoening. Indien er geen sprake is van aanmelding conform de aanmeldingsrichtlijn dan wordt de zaak door de belastingdienst intern afgedaan. Zoals in onderdeel A reeds uiteengezet is behoeft interne afdoening geenszins te betekenen, dat de betrokken belastingplichtige geen sanctie te vrezen heeft. Immers, het transactieaanbod en de administratieve boetes zijn - met uitzondering van het effect van de openbaarheid - ingrijpende middelen. Recidive gegevens. Uit eerdere correcties moet blijken of er sprake is van een eerder geval van te weinig geheven belasting. Deze correcties kunnen blijken uit overlegging van aantekeningen van eerder belopen verhogingen en boetes van de administratie van de Inspectie der Belastingen of uit ambtsedige verklaringen, neergelegd in het ter zake opgemaakte proces-verbaal. Pagina: 2

3 De eerdere feiten moeten zijn gepleegd in de sfeer van de algemene bestedingsbelasting, belasting op bedrijfsomzetten, de omzetbelasting, invoerrechten en accijnzen, de AVBZ, de inkomsten-, winst- en loonbelasting, AOV en AWW premies. Uitzonderingen en nuanceringen 1. Een zaak, waarin weliswaar de te weinig geheven belasting beneden de Naf ,- ligt, doch waarbij sprake is van recidive binnen 5 jaar na dagtekening van de correctieaanslag, zal toch voor strafrechtelijke afdoening in aanmerking komen. Het eerste geval van te weinig geheven belasting moet echter wel een bedrag van ten minste Naf ,- hebben belopen. Bij verdere recidive is de hoogte van de bedragen van de vorige belastingontduikingen niet meer relevant. 2. Fiscale delicten die in georganiseerd verband en met zekere listigheid zijn gepleegd, komen in beginsel ongeacht de hoogte van de te weinig geheven belasting voor strafrechtelijke afdoening in aanmerking. Te denken valt hier aan gevallen die gepleegd zijn met een complete schaduwboekhouding, die gepleegd zijn met valse facturen, of die gepleegd zijn op een zodanige wijze dat ook andere (commune) delicten zijn gepleegd zoals bedreiging, omkoping etc. 3. Indien de te weinig geheven belasting in verhouding tot de wel geheven belasting gering is te achten, dient het bedrag ad Naf ,- niet maatgevend te zijn. In zo n geval kan van strafrechtelijke vervolging worden afgezien en met een interne afdoening door de belastingdienst worden volstaan. 4. Indien een belastingplichtige niet op een transactie aanbod (boete) van de Directeur der Belastingen is ingegaan, zal - ongeacht de hoogte van het bedrag - tot overdracht ter strafrechtelijke vervolging door de Officier van Justitie worden besloten Pagina: 3

4 De aanmeldingsrichtlijn 5. Doel van de aanmeldingsrichtlijn is het bestrijden of aanpakken van belastingfraude. Haar functie is het vergaren van bestuurlijke informatie en het beoordelen van strafwaardigheid. De eerste functie legitimeert zich doordat er feitelijk tot 1995 geen fiscaal fraudebeleid bestond en er weinig of niets gedaan werd aan fiscale fraudebestrijding 6. Derhalve bestaat er geen zicht in de omvang van de fraude. Door het aanmeldingsbedrag laag te houden is de kans dat er informatie binnenkomt groter. De tweede functie geeft aan wanneer er wel of niet strafrechtelijk vervolgd zal worden. Door hieraan objectieve criteria te geven wordt willekeur voorkomen en gelijke behandeling bevorderd. Bij de aanmelding, wordt geen onderscheid gemaakt tussen particulieren en ondernemers, natuurlijke en niet-natuurlijke personen. Het drempelbedrag. Aanmelding dient steeds plaats te vinden indien het bedrag aan vermoedelijk ontdoken belasting Naf ,- (vijftienduizend Antilliaanse guldens) of meer bedraagt. Dit drempelbedrag is het totaal van de ontdoken loon-, inkomsten- en winstbelasting, de algemene bestedingsbelasting, de omzetbelasting, invoerrechten en accijnzen, de AVBZ en de AOV en AWW. Alle correcties over belastingjaren die nog gecorrigeerd kunnen worden, moeten dus bij elkaar worden opgeteld. De aanmeldingprocedure. Tijdens een aanslagregeling of boekencontrole kunnen medewerkers van de Belastingdienst stuiten op ontduiking van belasting 7. Zij zullen hun bevindingen bespreken met de fraudecoördinator op de eigen eenheid. Bestaat het vermoeden dat een van de aanmeldingscriteria van toepassing zijn, dan moet de fraudecoördinator van de desbetreffende eenheid dit aanmelden bij de manager van het Team Inlichtingen & Opsporing (het Tio-team). Dit geschiedt door gebruikmaking van het aanmeldingsformulier. A contrario, vindt er dus geen aanmelding plaats indien men niet een van de aanmeldingscriteria kan toepassen. De zaak wordt door de aanslagregelend- of controlemedewerker administratief afgedaan met, waar mogelijk, opleggen van een fiscale boete conform boetebeleid. Dit maakt vastlegging wel noodzakelijk bij de betrokken medewerker. De controlemedewerkers moeten hun bevindingen bespreken met hun manager. Deze zal de zaak aanmelden bij de manager van het Tio-team door middel van het aanmeldingsformulier. Het aanmeldingsformulier bestaat uit een puntensysteem aan de hand waarvan afweging plaatsvindt omtrent verdere afwikkeling van de zaak. Aanmelding betekent derhalve nog niet dat de zaak per definitie strafrechtelijk vervolgd wordt. Dat wordt beslist in het selectieoverleg en het tripartiteoverleg. Het selectieoverleg is het overleg tussen de manager Tio-team en de fraudecoördinator en heeft ten doel te bepalen welke van de aangemelde zaken voor strafrechtelijke vervolging aan de Officier van Justitie zullen worden voorgelegd. Zaken die door de controlemedewerkers van het BAB zijn aangemeld, worden niet in het selectieoverleg besproken doch door de betreffende medewerker en de manager van het Tio-team. Het tripartite-overleg is het overleg tussen de Directie der Belastingen, het Openbaar Ministerie en de Belastingdienst. Samen met de Officier van Justitie wordt nog eens beoordeeld of een zaak strafrechtelijk vervolgd gaat worden. De Officier van Justitie is de enige persoon die tot strafrechtelijke vervolging kan besluiten. Alleen hij kan de zaak voor de rechter brengen. 5 Uitgangspunt van de aanmeldingsrichtlijn is de notitie aanmeldings- en vervolgingsrichtlijnen Casper., S.R., op. cit. pag Zij zullen handelen conform Syllabus Sfeerovergang. Pagina: 4

5 Aanmeldingscriteria. Zaken die in ieder geval aangemeld moeten worden moeten voldoen aan één of meer van de volgende criteria: 1. het vermoeden dat er voor f ,- aan belasting is ontdoken; 2. het vermoeden dat er onjuiste of onvolledige inlichtingen zijn verstrekt; 3. het niet verstrekken van boeken of andere bescheiden; 4. het niet bewaren van boeken en bescheiden; 5. het niet voeren van een boekhouding; 6. het vermoeden dat er valse of vervalste bescheiden ter inzage zijn verstrekt; 7. weigeren een bij een belastinglandsverordening verplichte aangifte te doen, ondanks diverse herhaalde verzoeken.; 8. het vermoeden van recidive; 9. het vermoeden dat ontduiking van belasting gepleegd is met medeweten/medewerking van een (belasting)adviseur; 10. het vermoeden bestaat dat een boekhouder of (belasting) adviseur eigener beweging belastingontduiking uitlokt of tracht uit te lokken; 11. het vermoeden dat ontduiking van belasting gepleegd is met medeweten/medewerking van een persoon die werkzaam is op fiscaal gebied Pagina: 5

6 De vervolgings- en transactierichtlijn. De vervolgings- en transactierichtlijn heeft als doel het bestrijden of aanpakken van belastingfraude en geeft aan in welke gevallen overgegaan kan worden tot vervolging of transactie. Onder vervolging wordt hier verstaan dat het Openbaar Ministerie de strafrechter betrekt in de strafzaak 8. De Officier van Justitie kan op grond van artikel 207 lid 2 NAASv van vervolging afzien op gronden ontleend aan het algemeen belang. Hij kan aan die beslissing voorwaarden verbinden. Op basis van dit artikel kan de Officier van Justitie een transactieaanbod doen aan de verdachte. Een transactieaanbod kan gekenschetst worden als een publiekrechtelijke overeenkomst die door het afleggen van twee eenzijdige rechtshandelingen tot stand komt. Die twee eenzijdige rechtshandelingen zijn het aanbod en de acceptatie 9. De overeenkomst houdt een toezegging van de Officier van Justitie in dat van strafvervolging wordt afgezien in ruil waarvoor de verdachte de gestelde voorwaarden heeft vervuld 10. De verdachte is echter niet verplicht op het aanbod in te gaan. Hij kan ook zelf een transactieaanbod doen. Ook hier geldt dan dat de Officier van Justitie niet verplicht is op het aanbod in te gaan. De Officier van Justitie zal op grond van de volgende indicaties beslissen of hij een zaak zal transigeren dan wel vervolgen. Procedure In het tripartiteoverleg wordt definitief besloten of de zaak het strafrechtelijk traject ingaat. Na een strafrechtelijk onderzoek wordt door de Officier van Justitie bepaald of de zaak ter zitting wordt gebracht of getransigeerd wordt. Hij meldt zijn beslissing in het tripartiteoverleg Aan de hand van de volgende gegevens wordt bepaald welke zaken voor transactie of vervolging in aanmerking komen. Het moet zeker niet opgevat worden in de zin dat een transactie minder ernstig is dan een strafrechtelijke vervolging. Transactiemogelijkheden. De Officier van Justitie zal een transactieaanbod doen in de volgende gevallen: op basis van art. 207 lid 2 NAASv kan hij van vervolging afzien op gronden ontleend aan het algemeen belang: wanneer de ernst van de feiten of omvang van de fraude of andere bijkomende omstandigheden een berechting door de strafrechter niet wenselijk maken; als navordering door de Inspecteur der Belastingen niet meer mogelijk is. Voorwaarden: a. voldoende bewijsmateriaal aanwezig voor vervolging van de verdachte; b. de Officier van Justitie is in zijn vordering ontvankelijk. Transactie voorwaarden Aan de transactie kan de Officier van Justitie de volgende voorwaarden verbinden: a. betaling aan de Staat van een geldsom; b. afstand van voorwerpen vatbaar voor verbeurdverklaring of onttrekking; c. uitlevering van voorwerpen vatbaar voor verbeurdverklaring of voldoening van de geschatte waarde daarvan; d. voldoening aan de Staat van het uit het strafbare feit verkregen voordeel; e. het alsnog voldoen aan een bij de wet gestelde verplichting. 8 Definitie te vinden in: Corstens., G.J.M., Het Nederlandse strafprocesrecht, Gouda Quint bv, Arnhem, 1993, pag Corstens., op. cit., pag Ibid., pag 751. Pagina: 6

7 Vervolgingsmogelijkheden. Hoofdlijn is dat alle zaken voor transactie in aanmerking komen. Echter, in de volgende gevallen zal, in beginsel, geen transactie aangeboden worden: 1. bij recidive; 2. indien er sprake is van een criminele organisatie; 3. indien er sprake is van internationale fraude; 4. indien er sprake is van interregionale fraude; 5. indien er sprake is van een combinatie van bovengenoemde punten; 6. indien een openbare behandeling wenselijker wordt geacht dan een aan de openbaarheid onttrokken administratieve afdoening; 7. indien er sprake is van omvangrijke en ernstige strafbare feiten; 8. indien de fraude gepaard gaat met ernstige commune delicten; 9. als er overige belangen zijn die een openbare terechtzitting wenselijk maken; 10. indien kennelijk niet alleen met een geldboete kan worden volstaan. In het vervolg volgt een summier overzicht omtrent de invulling van de 5 eerste punten. De invulling van de overige punten vindt plaats in de praktijk. Recidive. In de algemene beleidsuitgangspunten staat aangegeven dat er van recidive sprake is wanneer uit eerdere correcties blijkt dat er sprake is van een eerder geval van te weinig geheven belasting. De hoogte van de te weinig geheven belasting is bij deze indicator minder relevant. Het feit dat er gerecidiveerd is is voldoende om de zaak te vervolgen. Uit de administratie van de Inspectie der Belastingen of uit ambtsedige verklaringen in procesverbalen, kunnen de eerder belopen verhogingen en boetes blijken. De feiten moeten echter zijn gepleegd in de sfeer van de algemene bestedingsbelasting, de omzetbelasting, invoerrechten en accijnzen, de loon-, inkomsten- en/of winstbelasting, de AVBZ, AOV en AWW. Een criminele organisatie Een criminele organisatie is een organisatie die het oogmerk heeft op het plegen van misdrijven 11, in casu het (helpen) ontduiken van belasting. Internationale fraude. Bij internationale fraude is er sprake van grensoverschrijdende frauduleuze activiteiten. Het betreft die zaken waar met behulp van buitenlandse ondernemingen/organisaties passief of actief belasting fraude wordt gepleegd op de Nederlandse Antillen. Interregionale fraude. Interregionale fraude betreft die zaken waar met behulp van ondernemingen/organisaties die gevestigd zijn binnen de Nederlandse Antillen belastingfraude wordt gepleegd. Combinatie. In de praktijk kan het voorkomen dat er sprake is van een combinatie van bovengenoemde indicatoren. Ook in die gevallen zal er vervolgd worden Strijards., G.A.M., Hoofdstukken van materieel strafrecht., Uitgeverij Lemma BV, Utrecht, 1992, pag. 96 en 97. Pagina: 7

8 Aanmeldingsformulier Fiscaal Delict. Gegevens aanmelder: Eenheid Controlemedewerker Aanmeldingsdatum Gegevens verdachte: Naam Voorletters Handelsnaam Geboortedatum ID of Tinnummer Gegevens delict. Bedrag vermoedelijk ontdoken belasting: WB Naf. IB LB Naf. Naf. Diverse andere typen van belastingen Naf Overige gegevens t.a.v. het delict. Er is sprake van: (aankruisen wat van toepassing is) 1. het vermoeden dat er voor f ,- aan belasting is ontdoken het vermoeden dat er onjuiste of onvolledige inlichtingen zijn verstrekt het niet verstrekken van boeken of andere bescheiden het niet bewaren van boeken en bescheiden Z.O.Z. Pagina: 8

9 5. het niet voeren van een boekhouding het vermoeden dat er valse of vervalste bescheiden ter inzage zijn verstrekt weigeren een bij een belastinglandsverordening verplichte aangifte te doen, ondanks diverse herhaalde verzoeken het vermoeden van recidive het vermoeden dat ontduiking van belasting gepleegd is met medeweten/medewerking van een (belasting)adviseur het vermoeden bestaat dat een boekhouder of (belasting) adviseur eigener beweging belasting- ontduiking uitlokt of tracht uit te lokken het vermoeden dat ontduiking van belasting gepleegd is met medeweten/medewerking van een persoon die werkzaam is op fiscaal gebied Omschrijving vermoedelijke belastingontduiking. Notities manager TIO / fraudecoördinator. Pagina: 9

10 Aanmeldingsformulier Fiscaal Delict. Weging Fiscale Delicten. Bedrag aan ontdoken belasting: Score tot tot tot meer dan meer dan 25% van de aangegeven verschuldigde belasting meer dan 100% van de aangegeven verschuldigde belasting Kenmerken van de verdachte: Verhaal onmogelijk Recidive Gericht op eigen financieel voordeel Status verdachte/voorbeeldfunctie Kenmerken van de daad: Fiscaal delict in combinatie met commuun delict Medeweten adviseur/ander persoon werkzaam op fiscaal gebied Listigheid Het niet voeren van een boekhouding Het niet bewaren van een boekhouding Totale score: (NB: maximaal 1 punt per item) ================== Z.O.Z Pagina: 10

11 Opmerkingen selectie overleg (manager TIO / fraudecoördinator): Opmerkingen tripartiteoverleg (directie der bel. / officier van justitie / manager TIO): Pagina: 11