Tweede Kamer der Staten-Generaal 2 Vergaderjaar 1986-1987 Rijksbegroting voor het jaar 1987 19 700 Hoofdstuk VIM Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen IMr. 99 BRIEF VAN DE MINISTER VAN ONDERWIJS EN WETENSCHAP- PEN Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal Zoetermeer, 13 juli 1987 Op grond van het ter zake genomen kabinetsbesluit zend ik u hierbij in drievoud het samenvattende accountantsrapport met betrekking tot de controle van de rekening 1986 van mijn departement. In het onderstaande geef ik enige nadere toelichtingen. De controle in de afgelopen jaren Met mijn beschikking van 21 januari 1982 werd mijn Accountantsdienst belast met de controle van de jaarrekening van mijn ministerie als aanvulling en afronding van het opdrachtenpakket dat reeds bestond met betrekking tot onder mijn ministerie ressorterende instellingen. Daar de formatie van de Accountantsdienst ontoereikend was om deze controle te verrichten, bleef het accountantskantoor Moret & Limperg, dat zich voordien reeds had beziggehouden met het maken van beschrijvingen van de administratieve organisatie van de budgethouders en van controleprogramma's, betrokken bij deze controle. Overigens zal een deel van de controlewerkzaamheden uitbesteed blijven onder verantwoordelijkheid van de Accountantsdienst. In de afgelopen jaren is een grote inspanning geleverd om de controle bij mijn departement te vervolmaken. Thans is een situatie bereikt dat mijn begrotingshoofdstuk vrijwel geheel op een adequate wijze wordt afgedekt. Met ingang van 1983 kon de Accountantsdienst, voor wat betreft 1983 en 1984 in gezamenlijke verantwoordelijkheid met Moret & Limperg, een accountantsverklaring afgeven. Over de jaren 1983 t/m 1985 waren de bevindingen van de controle zodanig dat mijn Accountantsdienst moest besluiten als accountantsverklaring een oordeel onthouding af te geven. De overwegingen daartoe lagen in onzekerheden van aanzienlijke omvang, opgeroepen door leemten in de administratieve organisatie en in de interne controle en door bepaalde onderdelen van de regelgeving. Tweede Kamer, vergaderjaar 1986-1987, 19 700 hfdst. VIII, nr. 99 1
zodat mijn Accountantsdienst niet tot een stellig oordeel over de rekening als geheel kon komen. Hierbij moet bedacht worden dat het juist de zich snel ontwikkelende controle was die de bestaande tekortkomingen in enkele jaren aan het licht bracht. Op grond van de rapporten van de Accountantsdienst nam ik maatregelen om de knelpunten te doen wegnemen. Daartoe stelde ik een Stuurgroep Controlebeleid in waarin onder voorzitterschap van de secretaris-generaal, een plaatsvervangend secretaris-generaal, de directeur Accountantsdienst, de directeur van de centrale directie Financieel-Economische Zaken en de directeuren-generaal participeerden. De Stuurgroep heeft, bijgestaan door personeel van de Accountantsdienst, van Moret & Limperg en van extra van buiten aangetrokken krachten, de knelpunten onderzocht en voorstellen gedaan om ze op te heffen. Door deze activiteit kon een groot aantal knelpunten worden opgelost. Standpuntbepaling met betrekking tot het rapport over 1986 Het stemt tot voldoening dat de Accountantsdienst over 1986 een goedkeurende verklaring heeft kunnen afgeven, zij het onder voorbehoud van een aantal punten die nog wezenlijke onzekerheden of onjuistheden betekenen. Ik kan mij met het rapport van de Accountantsdienst geheel verenigen. Het rapport geeft mij aanleiding om voort te gaan op de weg om de nog bestaande en eventuele nieuwe knelpunten weg te werken en voorts maatregelen te nemen die strekken tot een blijvende bewaking en een voortdurende up-dating van de administratieve organisatie en de interne controle. Als gevolg van de positieve ontwikkelingen heb ik de Stuurgroep opgeheven en heb ik de begeleidende werkzaamheden overgedragen aan de Werkgroep Centraal Controle Beleid (CCB), die daartoe wordt bijgestaan door een accountant van M & L. De CCB zal eens in de drie maanden aan mij rapporteren. Controleplan Reeds ongeveer 12 jaar verricht de CCB audit committee-taken. Deze bestaan onder meer uit het opstellen van een controleplan voor het komende jaar en de vier daarop volgende jaren. In dit plan wordt tevens een vergelijking opgenomen van het plan van het lopende jaar met de realisatie daarvan. Ik stel dit plan jaarlijks vast. Stand van de controle In het verleden bestonden vrij aanzienlijke achterstanden met betrekking tot de controle van door mijn ministerie bekostigde instellingen van hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek. Deze zijn inmiddels aanzienlijk ingelopen, maar behoren nog niet geheel tot het verleden. Naast de moeilijke personeelssituatie van de Accountantsdienst speelt hier ook een rol dat prioriteit is gegeven aan de versnelling van de controle van de departementale rekening. Daartoe moest personeel aan andere controlesectoren worden onttrokken. Verdere maatregelen Als uitvloeisel van mijn verantwoordelijkheid voor de departementale controle op grond van artikel 26 van de Comptabiliteitswet heb ik een kader voor het controlebeleid van het Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen vastgesteld. Tweede Kamer, vergaderjaar 1986-1987, 19 700 hfdst. VIII, nr. 99 2
Hierin zijn uitgangspunten, keuzecriteria en randvoorwaarden vervat die richtsnoer zijn voor alle betrokkenen bij het departementale controlebeleid. Voorts heb ik intern een behandelingsprocedure voor de rapporten van de Accountantsdienst vastgesteld. Basis daarvan is dat de rapporten met betrekking tot de departementale budgethouders een samenvatting dienen te bevatten van de belangrijkste acties die uit de rapportage zouden moeten voortvloeien, zodat de betrokkenen daarop naar mij toe duidelijk kunnen aangeven of en zo ja op welke wijze en op welke termijn de aanbevolen acties zullen worden uitgevoerd. Voorts zal de Accountantsdienst de resultaten van de aangekondigde acties evalueren en daarover aan mij rapporteren. De reikwijdte van de controle van de Accountantsdienst Een uitgangspunt van het controlebeleid is een rationele interne controle van de budgethouders. Hierop is de accountantscontrole en is ook de formatie van de Accountantsdienst gebaseerd. Deze interne controle is bij mijn ministerie zeer belangrijk en omvangrijk. De Accountantsdienst verricht bij de departementale budgethouders en bij de grotere bekostigde instellingen een jaarrekeningcontrole die leidt tot een accountantsverklaring, een rapport van bevindingen en, waar opportuun, een subsidie-advies. Daarnevens wordt de geconsolideerde rekening van mijn ministerie van een verklaring voorzien. In het positieve geval houdt dit oordeel in dat de verantwoording een getrouw beeld geeft van de financiële uitkomsten van het gevoerde beleid en beheer. Voorts dat de uitgaven en ontvangsten rechtmatig zijn. Het getrouwe beeld impliceert de juistheid en volledigheid van de verantwoording van de accounting events. Daar uit economische overwegingen een 100%-controle van alle transacties niet verantwoord is dient met toleranties te worden gewerkt. Met betrekking tot een deel van de gesubsidieerde instellingen ressorterend onder het Directoraat-Generaal voor het Voortgezet Onderwijs (DGVO) en het Directoraat-Generaal voor de Diensten en de Inspectie (DGDI) wordt roulerend een subsidie-onderzoek ingesteld. Hierbij wordt de naleving van de bekostigings- en subsidievoorwaarden en de overige regelgeving gecontroleerd, terwijl ook aandacht wordt geschonken aan kritische punten van de administratieve organisatie. Dit onderzoek leidt tot een rapport van bevindingen waarin opgenomen een subsidie-advies. De Accountantsdienst brengt jaarlijks ongeveer 800 a 1000 rapporten uit. De overige instellingen, van het DGVO en het DGDI alsmede van het Directoraat-Generaal voor het Basisonderwijs, worden collectief gecontroleerd in samenhang met de Onderwijs-lnspectie, de interne controle van de budgethouders en de geautomatiseerde systemen waarin deze, meer gestandaardiseerd bekostigde, instellingen zijn opgenomen. Zonodig worden bijzondere onderzoeken ter plaatse ingesteld. Ik wijs er nog op dat het bij de Centrale Directie Studiefinanciering om uitkeringen aan een zeer groot aantal natuurlijke personen gaat, hetgeen een specifieke controle-intensiteit vereist, waarbij ook van registraties van andere instanties (belastingdienst, bevolkingsregister) gebruik gemaakt wordt. De betekenis van de administratieve organisatie Zoals uit het voorgaande gebleken is acht ik de kwaliteit van de administratieve organisatie en van de interne controle van groot belang voor een adequaat management. Ook voor de accountantscontrole is dit essentieel. Tweede Kamer, vergaderjaar 1986-1987, 19 700 hfdst. VIII, nr. 99 3
Op grond van het Besluit CAFEZ (artikel 6) oefent het hoofd FEZ toezicht uit op de uitvoering van de begroting. Dit toezicht heeft in het bijzonder betrekking op: - de rechtmatige en doelmatige besteding van de bedragen die bij de begroting zijn toegestaan; - het niet overschrijden van aan hoofden van dienst (i.c. budgethouders) verleende kredieten; - de volledige en tijdige ontvangst en verantwoording van middelen; - het in acht nemen van de door onze minister en de door onze Minister van Financiën in het algemeen of voor bepaalde begrotingsposten gegeven voorschriften en gestelde voorwaarden voor de uitvoering van de begroting. Het onderzoek van de opzet en de werking van de administratieve organisatie en van de interne controle, zoals de Accountantsdienst die verricht, impliceert dan ook een oordeelsvorming over het functioneren en het toezicht van de Centrale Directie FEZ als omschreven in de CW '76 en het hiervoor genoemde Besluit Taak CAFEZ. In overeenstemming met de kabinetsbesluiten tot verbetering van het comptabele bestel bij de departementen, is bij mijn departement het project «Verbetering Financieel Beheer» in gang gezet. In dat kader is thans vooral aan de orde het tot stand brengen van een geïntegreerde kasverplichtingenadministratie. De Algemene Rekenkamer De Algemene Rekenkamer maakt in belangrijke mate gebruik van de rapporten die de Accountantsdienst uitbrengt en die zij in afschrift ontvangt. Daarnaast verricht de Rekenkamer eigen controles. In het reeds genoemde kader voor het controlebeleid is uitdrukkelijk het uitgangspunt opgenomen dat voldaan moet worden aan de controlebelangen van de Algemene Rekenkamer als volstrekt onafhankelijk controleorgaan ten behoeve van het parlement. Daarmee komt ook tot uiting mijn verantwoordelijkheid voor de departementale controle jegens het parlement. Mijn Accountantsdienst is daarbij het instrument waarmee ik deze verantwoordelijkheid gestalte kan geven. Tevens zijn de rapporten van de Accountantsdienst voor mij de basis om subsidie vast te stellen, om décharge te verlenen en om zonodig corrigerende maatregelen te nemen. Ten slotte geef ik nog in het kort aan welke specifieke maatregelen ik bij de betrokken onderdelen reeds heb genomen of nog zal nemen naar aanleiding van het in het accountantsrapport gemaakte voorbehoud. De centrale directie Uitvoering Rechtspositieregelingen Onderwijs - kantoorautomatisering is in voorbereiding; - specialisaties in het administratieve verwerkingstraject zijn thans in bespreking; - completeren van instructies is in bewerking. De centrale directie Studiefinanciering - Daar de Regeling Rijksstudietoelagen met ingang van 1 oktober 1986 is vervallen, door de invoering van de Wet op de Studiefinanciering, zullen specifieke knelpunten die voortvloeiden uit de eerstgenoemde regeling niet meer voorkomen. Met betrekking tot het studiejaar 1986/87 zal alsnog een controleslag plaatsvinden voor wat betreft de inkomensbeoordeling. Tweede Kamer, vergaderjaar 1986-1987, 19 700 hfdst. VIII, nr. 99 4
- Met betrekking tot de uitvoering van de WSF zal de kwaliteit van het verwerkingsproces worden verbeterd door: terugmelden van het resultaat ervan aan de klanten met verzoek te reageren bij onjuistheden; controles bij externe instructies, zowel ter verificatie van verstrekte gegevens als ter bewaking van het verwerkingsproces; - verbetering van de beheersbaarheid van het verwerkingsproject door: ontwikkelen en up to date houden van procedures, instructies en gebruikershandleidingen; ontwikkelen van adequaat systeem ten behoeve van begrotingsopstelling, begrotingsuitputting en analyse. De hoofddirectie Wetenschapsbeleid - inmiddels is een actie gestart ter verbetering van de administratieve organisatie betreffende INSP-onderwijs; - in het kader van de invoering GKVA zullen de richtlijnen ten aanzien van de wijze van financiering worden verduidelijkt; - verbetering comptabiliteitsvoorschriften ten aanzien van de registratie van verplichtingen (is directie-overstijgende kwestie). De directie Verzorging - in 1985/86 zijn nieuwe administratieve procedures en werkwijzen vastgesteld; - in 1987 is het project registratie systeem operationeel; - in januari 1988 zal een nieuw FA-systeem operationeel worden. Het Directoraat-Generaal voor het Basisonderwijs Basisonderwijs - medio 1987 zijn stringente voorschriften gegeven aan de scholen voor basisonderwijs ter waarborging voor de registatie van ziekte en verlof en de daarmee corresponderende vervanging, deze gelden ook voor het speciaal onderwijs; - de controle van de IZK-uitgaven is als gevolg van het karakter van de regelgeving zo gecompliceerd dat een sluitende controle niet mogelijk is en speciale maatregelen hiertoe niet zinvol zijn. Dit is een directie-overstijgend probleem, geldt dus ook voor speciaal onderwijs; - om onjuiste betalingen op grond van onjuiste leerlinggegevens te voorkomen zijn de volgende maatregelen getroffen: met ingang van 1 augustus 1987 zullen de opgegeven leerlingaam tallen door de betrokken inspecteurs op juistheid worden beoordeeld alvorens verwerking op het departement plaatsvindt; met ingang van 1 juli 1987 zijn voorschriften van kracht met betrekking tot de inrichting van de leerlingenadministraties en met betrekking tot de door ouders of verzorgers te tekenen verklaringen aan de hand waarvan de gewichtentoekenning wordt bepaald. Een dergelijke verklaring moet aanwezig zijn voor leerlingen met een hoger gewicht dan 100, die met ingang van het schooljaar 1987-1988 op de school worden ingeschreven. Speciaal onderwijs - met betrekking tot de controle van exploitatie- en inrichtingskosten is inmiddels aan het verificatiebureau, Accountantskantoor van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten en aan gemeentelijke accountantsdiensten opdracht gegeven de declaraties te controleren en er een verklaring bij af te geven, de eerste verklaringen zijn inmiddels ontvangen; Tweede Kamer, vergaderjaar 1986-1987, 19 700 hfdst. VIM, nr. 99 5
- met betrekking tot het aktebezit zal voor de jaren 1985 e.v. over een periode van drie jaar een integrale controle worden uitgevoerd van het aktebezit in het kader van de HOS-inpassing per 1 augustus 1985 en de 15-jaarsvooruitzichten. Voor nieuw aangestelden is deze problematiek achterhaald. Het Directoraat-Generaal voor het Voortgezet Onderwijs - de controle op de leerlingenadministratie wordt geïntensiveerd; - vereenvoudiging regelgeving voor wat betreft de formatievaststelling voor dag-avond-scholen door toepassing van de zogenaamde 100%- regeling; - maatregelen van structurele aard op termijn: systematische controle op alle geautomatiseerde vergoedingssystemen voor bevoorschotting, afrekening en verplichtingenadministraties; controle registratie van leerlingen; intensivering van controle op schoolniveau zal naar verwachting resulteren in een meer deugdelijke invoer van gegevens in de basisregistraties die essentieel zijn voor de bekostiging; - zolang de inning van lesgelden bij de schoolbesturen ligt zal de controle op de leerlingenregistraties worden uitgebreid door inschakeling van accountantskantoren; - de gesignaleerde problematiek inzake inning en afdracht van schoolgelden is van aflopende aard gezien de invoering van de les- en cursusgeldwet; hier zijn ook geen controlemaatregelen dezerzijds mogelijk daar het Ministerie van Financiën belast is met de inning en vervolgens de geïnde schoolgelden zonder specificatie doorsluist naar O&W. Het Directoraat-Generaal voor het Hoger Onderwijs en Weten schappelijk Onderwijs - de thans nog bestaande problemen ten aanzien van de controle op wachtgelduitkeringen zijn van voorbijgaande aard en zullen in de toekomst worden opgelost door samenwerking met de accountantsdienst van het Ministerie van Binnenlandse Zaken; - voor de onzekerheid omtrent de aangegane verplichtingen: Zie het eerdere commentaar bij DGWB; - de controle bij het hoger beroepsonderwijs zal ingevolge de nieuwe wettelijke voorschriften een andere structuur krijgen: ter plaatse bij de hogescholen zullen public accountants functioneren, de eindverantwoordelijkheid voor de jaarrekeningcontrole is opgedragen aan de departementale accountantsdienst. De Minister van Onderwijs en Wetenschappen, W. J. Deetman Tweede Kamer, vergaderjaar 1986-1987, 19 700 hfdst. VIM, nr. 99 6