Een Verantwoord Gesprek Met... Justin Franssen In de interviewserie "Een Verantwoord Gesprek Met..." praten Yvon Jansma en Rolf Slotboom van het Centrum voor Verantwoord Spelen met kopstukken uit het kansspelbeleid en de zorg. In een wederom extra lang stuk 10 vragen aan Justin Franssen, partner bij het advocatenkantoor Kalff Katz & Franssen, en autoriteit op het gebied van Nederlandse & internationale kansspelwetgeving.
Kunt u zich kort voorstellen aan de lezer: wat is uw precieze functie bij Kalff Katz & Franssen, en wat zijn de belangrijkste doelen in uw werk? Wij richten ons nagenoeg exclusief op de gaming en de gambling markt. Met 6 professionals binnen het gaming team van Kalff Katz & Franssen bestrijken wij zoveel mogelijk het gehele Umfeld: operators, B2B partijen, software providers, ISP's, payment service providers, mediabedrijven, institutionele beleggers etc. Alle partijen dus binnen het eco systeem gambling, zowel online als landgebonden. Wij streven er naar om onze cliënten zoveel mogelijk proactief te informeren en te adviseren over diverse relevante ontwikkelingen. Over Kalf Katz & Franssen: In april 2013 is Kalff Katz & Franssen Advocaten ontstaan doordat Justin Franssen zich heeft aangesloten bij Kalff Katz Advocaten. Hiermee is de expertise van Kalff Katz Advocaten, dat kan bogen op de langste ervaring met het media, entertainment en sport recht van de niche kantoren in ons land, samengevoegd met de internationaal gerenommeerde Gaming Praktijk van Justin Franssen. De Media, Entertainment en Sport Praktijk is een full servicepraktijk die zich richt op de creatieve branches. De cliënten van deze praktijk komen grotendeels uit de muziek-, radio/televisie-, film-, uitgevers-, beeldende kunst-, sport-, mode- en reclame industrie. De Gaming Praktijk wordt geleid door Justin Franssen en heeft veel ervaring met het vertegenwoordigen van diverse business-to-consumer en business-to-business bedrijven actief in de (inter)nationale gamingsector. Deze cliënten worden geadviseerd over kwesties op regulatory, commercieel, fiscaal, technisch en operationeel vlak waar de kansspelsector in Nederland mee te maken heeft. Frank Tolboom, Dr. Alan Littler en Younes Moussaoui werken samen met Justin Franssen. Hoe duidt u uw eigen invloed binnen het Nederlandse kansspelbeleid? Waar was uw invloed het grootst / waar bent u het meest trots op?
De eerste jaren heb ik mij voornamelijk beziggehouden met litigation: het voeren van juridische procedures waarbij het in de kern ging om de houdbaarheid van monopolies en over de vergunningallocatie van diverse landelijke vergunningen. De procedure die waarschijnlijk het meeste effect heeft gehad op de manier waarop in Nederland vergunningen zullen worden gaan verleend, is zonder twijfel de langlopende zaak-betfair. Het Europese Hof en de Raad van State hebben in die kwestie geoordeeld dat de tot dan toe gebruikte verleningsprocedure niet in de haak was. Hieruit is het leerstuk van transparante allocatie van vergunningen geboren. Dit alles ging echter niet van een leien dakje natuurlijk. Toetreden in een gereguleerde markt vanuit een nieuwe marktpositie, daarvoor heb je behoorlijk wat incasseringvermogen nodig. Ik noemde mijzelf voor de grap ook wel de "King of Lost Cases", omdat ik de meeste -principiële- zaken glansrijk verloor. De eindoverwinning bij de Raad van State in de zaak Betfair was dan ook uitermate welkom. Het gehele traject naar die einduitspraak heeft overigens wel bijna tien jaar geduurd. Het mooiste is denk ik dat toen ik begon, mensen zeiden: "Wat ga je in godsnaam doen? Kun je hier wel je business van maken?" En dat is al met al best aardig gelukt. "In de zaak-betfair hebben het Europese Hof en de Raad van State geoordeeld dat de tot dan toe gebruikte verleningsprocedure niet in de haak was. Hieruit is het leerstuk transparante allocatie van vergunningen geboren." De WoK wordt gezien als een lappendeken van wetten. Maakt dat het volgens u ook tot een slechte wet? Zou het beter zijn geweest compleet te herschrijven in plaats van steeds bijsturen/bijwerken? De WoK is een typisch voorbeeld van 'aanbouwwetgeving'. Je kunt de Wok zien als een historisch gegroeid gedrocht, omdat het steeds reactieve wetgeving betreft. Zo waren er bijvoorbeeld in de jaren 80 problemen met illegale uitbetalingen bij speelautomaten, en zo is het regime rondom speelautomaten in het leven geroepen. Vanzelfsprekend was een integrale herziening het beste geweest, of misschien beter gezegd: dat zou het beste zijn. En dan niet alleen voor de WoK, maar ook voor de Wet op de Kansspelbelasting. Immers, met alle wijzigingen door de jaren heen wordt het geheel er bepaald niet consistenter op. Probleem van integrale herziening is natuurlijk wel dat er veel stakeholders zijn met ieder zijn afzonderlijke belangen. Vandaar ook dat de uitkomst van de Ministerraad feitelijk een typisch Nederlandse oplossing is: een politiek polderakkoord waarbij het maar de vraag is of dit ook zal leiden tot het afleveren van een consistent eindresultaat. "De WoK is een typisch voorbeeld van 'aanbouwwetgeving'. Je kunt de Wok zien als een historisch gegroeid gedrocht, omdat het steeds reactieve wetgeving betreft." In dit kader: hoe beoordeelt u het Wetsvoorstel Kansspelen op Afstand? Kunt u de beste en de slechtste punten ervan noemen?
De beste punten zijn volgens mij: 1. Nagenoeg alle productcategorieën zijn gereguleerd, zonder een a priori cap op de vergunningen. 2. Bingo was hierbij eerst uitgesloten, maar heeft nu toch weer een plaatsje gevonden. Vragen zijn te stellen bij de volgende punten: 1. De horizontale consistentie. Het huidige voorstel is niet in lijn met het regeerakkoord. Transparante vergunningverlening is uitgesteld tot 2017. De Raad van State heeft flinke kritiek gehad op de horizontale consistentie van het voorgestelde systeem en dat is best begrijpelijk. Immers, er zou sprake zijn van een volledige opening van online vanaf 2015, maar de loterijmarkt blijft gesloten tot 2017 en de opening van de casinomarkt zal ook pas in 2017 plaatsvinden. 2. Het belastingregime. Zou hierbij puur zijn geredeneerd vanuit consumentenbescherming, dan zou een zo laag mogelijke belastingdruk voor de hand liggen. In het buitenland zijn kanalisatiedoelstellingen vaak niet gehaald door te hoge belastingdruk. Ik weet zelf niet exact waar het optimum ligt qua belastingdruk, maar de huidige 22% excl. compliance & kosten voor duty of care, technische voorzieningen etc. lijkt mij dermate hoog, dat de door V&J uitgesproken verwachting van 80% kanalisatie niet gehaald zal worden. Ter vergelijking: in het buitenland waar sprake is van soortgelijke belastingdruk zijn operators al weg, of voornemens om te vertrekken, omdat de marges te dun worden of zelfs sprake is van verlieslatende operaties. Maar elke keer als dit onderwerp van te hoge belastingdruk op beleidsniveau ter sprake komt, volgt als tegenwerping: "Ja, maar maatregelen moeten budgetneutraal zijn." En dus kun je jezelf afvragen wat nu eigenlijk prevaleert in dit debat: is dit consumentenbescherming, of is dit het veiligstellen van inkomsten? 3. De voorkeursbehandeling van de bestaande loterijen. Die bestaat uit: immuniteit die bestaande loterijen krijgen t.a.v. transparante allocatie tot 2017, het exclusief recht online loterijen aan te bieden via de discutabele e-commerce exceptie, de ruimte die nu al wordt geboden voor productinnovatie en productuitbreiding, en de mogelijkheid die wordt gegeven aan Staatsloterij & Lotto om te gaan fuseren om een vuist te maken tegen buitenlandse concurrentie. Voeg dit bij elkaar, en je hebt wat ik noem de creatie van een '800 pound gorilla'. 4. De kanalisatiedoelstellingen. Mede door de aanhoudende kritiek dat de doelstelling van 75% kanalisatiegraad niet ambitieus genoeg zou zijn, heeft men deze verhoogd naar 80% - overigens zonder onderbouwing. Ik vind het nog steeds niet ambitieus genoeg. Je accepteert op voorhand dat 1 op de 5 mensen buiten de boot vallen. Dat gezegd hebbende, zie ik zeker wel dat 100%
kanalisatiegraad een utopie is. Immers, je hebt altijd enige vorm van leakage - zelfs in de oligopolie situatie die wij jarenlang hebben gehad. 5. De actieve zorgplicht voor de operator. Deze is nogal extreem. Bij alcohol of sigaretten bestaat een dergelijke actieve zorgplicht ook niet, en zoals de Raad van State opmerkt kent geen enkele Lidstaat binnen de Unie een dergelijke vergaande maatregel. Het leidt tot onzekerheid bij de operators: waar begint en eindigt de duty of care? Bovendien: hoe gaat de consument hierop reageren? Immers, de concurrentie is one click away. Als je als speler eerst door allerlei ingewikkelde hoepels moet springen bij een.nl aanbieder terwijl je bij een andere aanbieder niet of minder aan al deze voorwaarden en regels hoeft te voldoen om deel te kunnen nemen, dan is de keuze voor de consument waarschijnlijk snel gemaakt. De spelerservaring moet niet worden vergeten, mede vanuit het perspectief van het optimaliseren van de kanalisatie. "Elke keer als dit onderwerp van te hoge belastingdruk op beleidsniveau ter sprake komt, volgt als tegenwerping: "Ja, maar maatregelen moeten budgetneutraal zijn." En dus kun je jezelf afvragen wat nu eigenlijk prevaleert in dit debat: is dit consumentenbescherming, of is dit het veiligstellen van inkomsten?" "De actieve zorgplicht voor de operator is nogal extreem. Bij alcohol of sigaretten bestaat een dergelijke actieve zorgplicht ook niet, en zoals de Raad van State opmerkt kent geen enkele Lidstaat binnen de Unie een dergelijke vergaande maatregel." Landbased operators hebben uiterst kritisch gereageerd op het wetsvoorstel. Hebben zij hierin gelijk? De reacties van landbased t.a.v. het gedifferentieerde tarief vind ik wel voorstelbaar. Dit overigens ook tegen de achtergrond van de voorgenomen verkoop van Holland Casino, en het vrijgeven van de casinomarkt. Potentiële kandidaten voor de casino s zouden wel eens af kunnen haken bij een KSB tarief van 29%. Stel dat u nu nog in staat zou zijn het wetsvoorstel op één punt aan te passen. Welke wijziging zou u dan doorvoeren? Ik zou gaan voor een flat fee, ruim onder de 20%, geldig voor alle aanbieders. Dit is eenvoudiger, eenduidiger, gemakkelijker uit te leggen, voorkomt procedures, en voorkomt politiek en maatschappelijk onbegrip. Maar hier zit tegelijkertijd het probleem, en wat mij betreft het totale demasqué hoe er tegen deze markt wordt aangekeken: wel om het hardst roepen over consumentenbescherming, maar als blijkt dat voor optimale consumentenbescherming een lager belastingtarief wenselijk is dan is dat vanuit budgetoverwegingen kennelijk toch niet mogelijk. Want wat heeft dan de prioriteit: de met de mond beleden bescherming van de consument, of het veiligstellen van de inkomsten? Dit tere punt maakt de discussie onzuiver. Wat is uw visie op CRUKS? (Centraal Register Uitsluiting Kans Spelen)? Helpt deze maatregel om gokverslaving te voorkomen? In beginsel is een systeem als CRUKS helemaal niet gek. Holland Casino werkte met een soortgelijk systeem, maar met een flink lek: word je er bij HC vrijwillig of onvrijwillig uitgezet, kun je bij de automatenhal op de hoek
vrolijk verder spelen. Dat lek zou met CRUKS worden weggenomen. In geval van centrale registratie bij KSA, en als er een garantie is dat data van spelers goed worden beschermd, is er dus zeker iets te zeggen voor CRUKS. Niettemin: het is goed mogelijk dat een gedeelte van de groep spelers zich hierbij niet senang voelt: immers, zij zouden kunnen worden afgeschikt door allerlei registraties en procedures, en verkiezen te blijven spelen bij niet-gereguleerde aanbieders. En, ook niet onbelangrijk: het zal wederom een extra last worden voor de speelautomatensector, die recentelijk al klap op klap te verwerken heeft gehad met zaken als de verhoging van de belastingdruk naar 29%, de crisis, en het rookverbod. Politici die tegen het wetsvoorstel zijn wijzen veelal op mogelijke toename van gokverslaving door de voorgestelde openstelling/regulering van de online markt. Voorstanders zeggen juist dat deze spelers nu toch allang online actief zijn, en dat regulering juist betere voorwaarden kan stellen aan online aanbieders, waardoor spelers beter kunnen worden beschermd. Hoe staat u hierin? Je ziet de Raad van State iets soortgelijks zeggen op dit gebied: is de oplossing van regulering niet erger dan de kwaal, en kun je niet beter kiezen voor een totaalverbod? Ik vond dit wel een erg politieke stellingname, en het verwonderde mij ook een beetje. Als je puur vanuit consumentenbescherming redeneert, is het naïef te denken dat een totaalverbod zou bijdragen aan de bescherming van de consument. Er zijn nu honderdduizenden spelers online, die doe je door afzien van regulering of zelfs handhaven van een totaalverbod geen plezier. De vraag die je moet stellen is: is er in een gesloten markt minder kansspelverslaving dan in een open markt? Dat is meerdere malen wetenschappelijk onderzocht en de conclusie is steeds hetzelfde: er is geen significante correlatie tussen wijze van marktregulering en de omvang van de eventuele verslavingsproblematiek. De vlieger "markt gaat open -> dus meer verslaving" gaat dan ook niet op. Wat wel op gaat, is dat door opstelling van de markt alles veel transparanter wordt. En iedereen die consumentenbescherming een warm hart toedraagt, zou daar gelukkig mee moeten zijn.
"De vraag die je moet stellen is: is er in een gesloten markt minder kansspelverslaving dan in een open markt? Dat is meerdere malen wetenschappelijk onderzocht en de conclusie is steeds hetzelfde: er is geen significante correlatie tussen wijze van marktregulering en de omvang van de eventuele verslavingsproblematiek." Uit cijfers van verslavingszorg blijkt dat er slechts zeer weinig (al dan niet potentiële) gokverslaafden de weg naar verslavingszorginstellingen weten te vinden. Hoe komt dat: is het gokverslavingsprobleem misschien niet zo heel groot, of zijn die verslaafden er wel maar schort het aan toeleiding richting zorg? (En in geval van dat laatste: hoe kan dit worden verbeterd?) Daar kan ik niet zo heel goed antwoord op geven; het is niet helemaal mijn primaire gebied van expertise. Wel is het zo dat naar welke onderzoeken je ook kijkt, gokverslavingscijfers niet consistent zijn: er is nauwelijks meerjarig internationaal onderzoek voorhanden, en onderzoeken zouden bij voorkeur pan-europees moeten plaatsvinden. Hoewel iedere probleemspeler er één te veel is, is volgens deskundigen de alcoholproblematiek factor 20 groter dan kansspelverslavingsproblematiek. Je zou kunnen zeggen dat 98% of 99% van de spelers op verantwoorde wijze deelneemt aan het kansspelaanbod. Niet om te bagatelliseren, maar het probleem van die 1 à 2 procent van de spelerspopulatie mag niet op oneigenlijke wijze de discussie domineren. Alcoholverslavingsproblematiek is in omvang vele malen groter dan kansspelverslavingsproblematiek. Maar stel dat als je op vrijdagmiddag naar de kroeg gaat, eerst moet worden bekeken met je ID of DigiD of je niet centraal geregistreerd staat als probleemdrinker, en of je niet al je weekmaximum hebt overschreden van pakweg 20 biertjes. En indien dit laatste het geval zou zijn, je vervolgens de vraag krijgt of je jezelf vrijwillig wilt laten uitsluiten, en als je dit niet wilt dat een centrale instelling jou alsnog een alcoholslot kan opleggen. De vraag is: als je het zo ingewikkeld of burdensome maakt voor een individu, denk je dan niet dat hij zal kiezen voor de weg van de minste weerstand, voor het net iets minder lastige alternatief? Stel dat je zo moeilijk aan een drankje komt, dan ga je heus niet stoppen, hoor - je zal je wenden tot het illegale aanbod. En dat is precies hoe dat ook bij kansspelen werkt. De beste manier om de markt te reguleren is zorgdragen voor een aantrekkelijk, enigszins laagdrempelig aanbod. Daarmee bestrijdt je het beste de illegaliteit. Een prachtig voorbeeld is de strijd tegen muziekpiraterij. Daar is jarenlang tegen geprocedeerd. Maar wat blijkt nu: er zit al tijden een duidelijke daling in de afname van de illegale downloads. En is dat nu omdat de procedures zo succesvol zijn geweest? Nee, natuurlijk niet. Wat heeft gezorgd voor de succesvolle bestrijding van het illegale aanbod is het verschijnen van een goedkoop, kwalitatief goed en aantrekkelijk legaal aanbod, bijvoorbeeld van streaming muziekdiensten als Spotify. "De beste manier om de markt te reguleren is zorgdragen voor een aantrekkelijk, enigszins laagdrempelig aanbod. Daarmee bestrijdt je het beste de illegaliteit." In de door u geschetste optimale situatie rondom (online) kansspelen, wat zou daarin volgens u de rol van het Centrum voor Verantwoord Spelen dienen te zijn?
Het Centrum voor Verantwoord Spelen zou hierin een brugfunctie kunnen of moeten vervullen tussen online operators, overheid & verslavingszorg. "In de optimale situatie rondom online kansspelen, zou het Centrum voor Verantwoord Spelen een brugfunctie kunnen of moeten vervullen tussen online operators, overheid & verslavingszorg."