Het openbaar beheersrecht: voor wie, waarom en hoe? Nu de verkiezingen in aantocht zijn, is het openbaar beheersrecht nogal in de mode. Een nieuw instrument om het aanbod aan woningen in Brussel te stimuleren is verleidelijk Maar welke voorwaarden zijn aan dit recht verbonden? In welke omstandigheden kan men er gebruik van maken? Waarom heeft nog geen enkele gemeente er gebruik van gemaakt twee jaar na de inwerkingtreding? Wij trachten een bondig antwoord op die vragen te geven. 1. Een nieuw instrument Zoals iedereen weet, heeft artikel 27 van de wet van 12 januari 1993 betreffende de opeising van gebouwen 1 niet het verhoopte succes gekend 2. Er moest een nieuw instrument gevonden worden dat soepeler en makkelijker toe te passen was, om het aanbod aan degelijke woningen in Brussel te stimuleren. In die context heeft de ordonnantie van 17 juli 2003 houdende de Brusselse Huisvestingscode (hierna de Wooncode genoemd) 3 het openbaar beheersrecht ingevoerd op woningen 4 die onbewoond zijn of die niet aan de kwaliteitsnormen beantwoorden en waaraan niet de nodige renovatiewerken worden uitgevoerd. Na een bepaalde procedure doorlopen te hebben, wordt er een openbare vastgoedbeheerder aangesteld om de woning voorlopig te beheren. Hij kan er de nodige werken uitvoeren en ze zelf te huur stellen. De betrokken woningen moeten prioritair voorgesteld worden aan huurders die uit hun woning gezet zijn omdat die niet beantwoordt aan de minimumnormen qua veiligheid, hygiëne en uitrusting die de Wooncode oplegt. 2. Voor wie? De openbare vastgoedbeheerders die houder zijn van het openbaar beheersrecht zijn de gemeenten, ocmw's, de autonome gemeentelijke regie, de grondregie van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest, de Brusselse Gewestelijke Huisvestingsmaatschappij (BGHM), de openbare vastgoedmaatschappijen (OVM) en het fonds voor de huisvesting van gezinnen in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest 5. Enkel overheidsorganen worden dus geviseerd, met uitsluiting van andere vastgoedactoren zoals de sociale verhuurkantoren (SVK). In tegenstelling tot dit soort actoren hebben de overheidsorganen een reeks verplichtingen die hun eigen zijn, zoals bijvoorbeeld de verplichting om hun beslissingen formeel te motiveren. Daarom heeft de wetgever beslist de lijst van de houders van het openbaar beheersrecht te beperken tot de bestuursoverheden 6. 1 Wet van 12 januari 1993 houdende een urgentieprogramma voor een meer solidaire samenleving (B.S. 4 februari 1993). Voor meer details over deze wet: zie KB van 6 december 1993 betreffende het opeisingsrecht van verlaten gebouwen, bedoeld in art. 134bis van de nieuwe gemeentewet, artikel 591, 8 van het Gerechtelijk Wetboek, arrest van de Raad van State nr. 69.976 van 3 december 1997, a.s.b.l. Syndicat national des propriétaires, et J. SAMBON, «Les instruments de lutte contre les logements inoccupés: l exemple de la Région wallonne», Rev. dr. comm., 2001/1, blz. 110 e.v. 2 Enkel de stad Philippeville heeft effectief een gebouw opgeëist in het kader van deze wetgeving (V. LEMAIRE, «La lutte contre les logements abandonnés dans la Région de Bruxelles-Capitale: la vente forcée, une solution réaliste?», Rev. rég. dr., 2005, blz. 308). 3 B.S. 9 september 2003. Voor nadere details over de weerslag van de ordonnantie op de gemeenten, zie Fr. LAMBOTTE, «Les communes, la lutte contre l insalubrité et le Code bruxellois du Logement», Rev. dr. comm., 2006/3, blz. 18 e.v. 4 In tegenstelling tot de opeising slaat het openbaar beheersrecht op een "woning" en niet op een "gebouw". De toepassing ervan kan dus betrekking hebben op één leegstaand appartement in een gebouw met verschillende appartementen die aan de eisen van de Wooncode beantwoorden. 5 Geen enkele bepaling zegt wat er gebeurt wanneer verschillende openbare vastgoedbeheerders beslissen hetzelfde goed te beheren. Wellicht zal men dan "prior tempore potior jure" toepassen. 6 Ontwerp van ordonnantie houdende de Brusselse Huisvestingscode, Doc., BHR, GZ 2002-2003, nr. A-416/2 van 1 juli 2003, blz. 220.
3. Voor welke type woningen? Het openbaar beheersrecht kan betrekking hebben op: - een leegstaande woning; - een woning die onbewoonbaar verklaard wordt door een politiebesluit genomen op basis van artikel 135 van de Nieuwe Gemeentewet; - een woning die niet bewoond wordt door de houder van zakelijke rechten (eigenaar, vruchtgebruiker, ), die niet beantwoordt aan de normen van de Wooncode en waaraan niet de werken uitgevoerd werden die geëist werden door de Gewestelijke Inspectiedienst op basis van artikel 13 van de Wooncode. De volgende woningen worden als onbewoond beschouwd: - een woning die niet voorzien is van de nodige meubels gedurende minstens 12 opeenvolgende maanden, tenzij de houder van zakelijke rechten deze toestand kan rechtvaardigen door zijn situatie of die van zijn huurder; - een woning waarvoor het water- of elektriciteitsverbruik gedurende minstens 12 opeenvolgende maanden lager is dan het minimumgebruik vastgelegd bij het besluit van 19 februari 2004 tot uitvoering van de Huisvestingscode 7 (zijnde 5 m³ voor water en 100 kwh voor elektriciteit), tenzij de houder van zakelijke rechten die toestand kan rechtvaardigen door zijn situatie of die van zijn huurder (artikel 18, 2, van de Wooncode) 8. De hoedanigheid van eigenaar van de woning heeft weinig belang. Een gemeente zou het openbaar beheersrecht kunnen uitoefenen op een woning van haar eigen OCMW of van een ander OCMW en vice-versa: "Het is de bedoeling dat er woningen ter beschikking zijn, ook al ontstaan er conflicten in de gemeenten" 9. 4. Volgens welke procedure? In tegenstelling tot wat de Waalse Wooncode stipuleert, is er voor het Brussels openbaar beheersrecht geen enkele voorafgaande rechterlijke beslissing vereist. De gemeente stelt de houder van zakelijke rechten 10 gewoon voor haar goed te beheren met het oog op verhuring, in voorkomend geval na de nodige werken te hebben uitgevoerd om het in overeenstemming te brengen met de normen van de Wooncode 11. Dit voorstel gaat vergezeld van een modelcontract waarvan de vorm bepaald wordt bij het besluit van 19 februari 2004 tot uitvoering van de Huisvestingscode. Dat contract moet de nodige gegevens bevatten inzake huurprijs, de aard van de eventuele werken, de "vergoeding" van de gemeente voor de werken die noodzakelijk zijn om de woning te kunnen verhuren, en de respectieve verplichtingen van de gemeente en van de houder van zakelijke rechten. De houder van zakelijke rechten heeft twee maanden de tijd om het voorstel van de gemeente te aanvaarden of te weigeren. Bij ontstentenis van antwoord binnen die termijn of in geval van weigering zonder ernstige reden, wordt hij aangemaand om zijn goed te verhuren en in voorkomend geval de nodige werken binnen een bepaalde termijn uit te voeren (minimum twee maanden). Het openbaar beheersrecht kan toegepast worden na afloop van die termijn. De gemeente stelt de houder van zakelijke rechten en de Gewestelijke Inspectiedienst daarover op de hoogte. Zo krijgt de gemeente de bevoegdheid om het goed voorlopig te beheren voor een periode van maximaal 9 jaar te rekenen vanaf de renovatie van het goed. 7 B.S. 23 april 2004, err. B.S. 18 mei 2004. 8 In afwijking wordt een woning waar de eigenaar als natuurlijke persoon of de houder van zakelijke rechten gedomicilieerd is, niet als een leegstaande woning beschouwd (artikel 18, 3 van de Wooncode). 9 Ontwerp van ordonnantie houdende de Brusselse Huisvestingscode, Doc., BHR, GZ 2002-2003, nr. A-416/2 van 1 juli 2003, blz. 141 en 165. 10 De houder van zakelijke rechten is "elke persoon die rechten geniet die rechtstreeks betrekking hebben op goederen, zoals bepaald in Boek II van het Burgerlijk Wetboek, namelijk het eigendomsrecht en, in geval van verdeling van de eigendom, het vruchtgebruik, het gebruik en de bewoning, gronddiensten, erfpacht en recht van opstal" (artikel 1 van voorgenoemd besluit van 19 februari 2004). Er wordt niets gezegd over de procedure die gevolgd moet worden indien er meerdere houders van zakelijke rechten in het spel zijn. Moet men er in geval van verdeling van het eigendom alle houders van zakelijke rechten bij betrekken? Volgens ons is antwoord affirmatief. 11 De inspecteurs van de Gewestelijke Inspectiedienst kunnen de woning op verzoek van de gemeente bezoeken om na te gaan welke werken er vereist zijn.
5. Met welk doel? Het openbaar beheersrecht stelt de gemeente in staat om: - de nodige werken uit te voeren om het goed in overeenstemming te brengen met de vereisten van de Wooncode; - het goed te verhuren tegen de voorwaarden inzake inkomsten en eigendom voor toegang tot sociale woningen; - op het ontvangen huurgeld de kosten terug te winnen die gedaan werden om het goed in orde te brengen. De gemeente handelt in de plaats van de houder van zakelijke rechten om in voorkomend geval het conformiteitsattest te vragen dat de Wooncode eist voor bemeubelde en kleine woningen. De huurovereenkomsten die ze afsluit, kunnen van rechtswege ingeroepen worden tegen de houder van zakelijke rechten, die echter de bij het modelcontract 12 voorgeschreven huur int, na aftrekking van alle kosten die het openbaar beheer met zich meebrengt 13. In geval van verkoop van het goed waarop openbaar beheer rust, heeft de nieuwe eigenaar dezelfde rechten en plichten als de vroegere eigenaar. De geregistreerde huurovereenkomst kan tegen hem ingeroepen worden, overeenkomstig de federale regelgeving. Het is de notaris die de koper op de hoogte moet stellen van de last die op het goed rust 14. Aan het einde van het openbaar beheer wordt de huur prioritair aangeboden aan de persoon die de woning op dat moment huurt, maar er zijn beperkingen aan de huurprijs 15. Verder is het Burgerlijk Wetboek van toepassing, met inbegrip van de artikelen betreffende het beheer van zaken (artikel 1372 e.v.). 6. Binnen welke grenzen? De gemeente moet "het goed als een goed huisvader beheren, het beheer voortzetten totdat de beheerde de zaak weer in handen neemt en rekening van zijn beheer doen, wat als basis zal dienen voor de raming van de schadevergoeding die hem toekomt." Bijgevolg komen de betaling van de verzekeringen, voorheffingen, belastingen en alle administratieve akten in het kader van een mede-eigendom de beheerder toe, die er vervolgens de terugbetaling van kan vragen als noodzakelijke uitgaven of zelfs nutteloze uitgaven. De brandpremie kan de gemeente bijvoorbeeld betalen in naam en voor rekening van de eigenaar, maar het is de eigenaar die er het genot van heeft 16. Op elk moment kan de houder van zakelijke rechten het beheer van zijn goed overnemen op voorwaarde dat hij het saldo van alle kosten die de gemeente betaald heeft, terugbetaald heeft. Ten vroegste binnen de zestig dagen wordt de houder van zakelijke rechten dan in de rechten en plichten van de gemeente gesteld, met name wat de contractuele relatie met de huurder betreft. 7. Is het een onevenredige schending van het eigendomsrecht? Het openbaar beheersrecht zou aangevoeld kunnen worden als een overdreven inmenging in het eigendomsrecht: ook al wordt de houder van zakelijke rechten niet het goed ontnomen, toch wordt hij verhinderd om er gebruik van te maken. Het is dus niet verbazend dat het nationaal eigenaarssyndicaat bij het Arbitragehof een beroep tot vernietiging ingediend heeft. Het syndicaat beweerde met name dat de betwiste beschikkingen een feitelijke onteigening vormen door de eigenaar het recht te ontnemen om over zijn goed te beschikken en het te gebruiken voor een periode die langer dan 9 jaar kan duren, zonder inachtneming van de grondwettelijke en wettelijke voorwaarden van de onteigening terwijl er geen gerechtelijk beroep georganiseerd is, noch een stelsel voor rechtvaardige en voorafgaande schadeloosstelling. 12 Voorvermeld besluit van 19 februari 2004 legt grensbedragen vast die niet overschreden mogen worden. 13 Die kosten kunnen zo hoog zijn dat de eigenaar op de 9 jaar openbaar beheer geen enkel huurgeld ontvangt. 14 Ontwerp van ordonnantie houdende de Brusselse Huisvestingscode, Doc., BHR, GZ 2002-2003, nr. A-416/2 van 1 juli 2003, blz. 154 e.v. 15 Het huurgeld mag ten hoogste de helft hoger zijn dan de laatst betaalde huur berekend overeenkomstig artikel 19 en 20 van de Wooncode (artikel 22, 3). 16 Ontwerp van ordonnantie houdende de Brusselse Huisvestingscode, Doc., BHR, GZ 2002-2003, nr. A-416/2 van 1 juli 2003, blz. 159.
De vraag werd definitief beantwoord door het Arbitragehof, in arrest nr. 69/2005 van 20 april 2005 17 : het openbaar beheersrecht vormt geen onevenredige schending van het eigendomsrecht. 8. Waarom hebben de gemeenten nog geen gebruik gemaakt van het openbaar beheersrecht? Het openbaar beheersrecht werd nog niet in de praktijk toegepast. Sinds de inwerkingtreding van de Wooncode had het echter kunnen toegepast worden op woningen die onbewoonbaar verklaard werden op basis van artikel 135 van de Nieuwe Gemeentewet. De gemeenten moesten niet wachten dat de Gewestelijke Inspectiedienst zijn eerste beslissingen nam die de verhuring van een woning verbieden. Zijn de gemeenten afgeschrikt door de vordering van het nationaal eigenaarssyndicaat? Als dat de reden van hun getalm is, zou arrest 69/2005 van het Arbitragehof hen moeten geruststellen. Is de procedure te lang of ingewikkeld? Omdat zij geen aangepaste diensten hebben in hun besturen, vragen de gemeenten zich wellicht af hoe ze het dagelijks beheer van de woningen moeten aanpakken. Volgens de voorbereidende werkzaamheden van de Huisvestingscode verhindert niets een gemeente om het beheer van een woning toe te vertrouwen aan een SVK op voorwaarde dat het dat doet onder zijn verantwoordelijkheid en zonder zijn beslissingsbevoegdheid te delegeren 18. In de praktijk zou de wetgeving op de SVK evenwel een probleem kunnen stellen. Artikel 88, 2, 1 e lid, van de ordonnantie van 1 april 2004 tot aanvulling van de ordonnantie van 17 juli 2003 houdende de Brusselse Huisvestingscode 19 stipuleert dat het SVK zijn beheer- of verhuurcontracten rechtstreeks met de houder van zakelijke rechten moet afsluiten. Artikel 19 van de Wooncode stelt dat het de gemeente is die het modelcontract met de houder van zakelijke rechten moet ondertekenen. Bepaalde SVK zouden bovendien niet geneigd zijn om het openbaar beheersrecht toe te passen uit angst om hun reputatie van neutraliteit te bezoedelen ten aanzien van de eigenaars, met wie ze nog moeten werken en goede contacten houden. Daar komt nog bij dat de gemeenten het openbaar beheersrecht slechts zullen activeren als zij zeker zijn op 9 jaar alle kosten die zij in de renovatie van het goed gestoken hebben, te recupereren. Zij zullen geen werken aanvatten die op die termijn niet afgeschreven kunnen worden, wat het aantal woningen waarop het openbaar beheersrecht uitgeoefend kan worden, aanzienlijk verlaagt. Bovendien kan het gebeuren dat een gemeente niet de hele "vergoeding" krijgt omdat zij bijvoorbeeld gedurende 9 jaar geen huurder vindt of omdat de huurder de overeengekomen huur niet betaalt en insolvabel blijkt. De Code had kunnen preciseren dat de gemeente zich in dergelijke omstandigheden kan keren tegen een gewestelijk fonds of tegen degene aan wie de werken uiteindelijk ten goede komen (de houder van zakelijke rechten). Tot slot zet het feit dat de houder van zakelijke rechten op elk moment het beheer van zijn goed kan overnemen (zelfs vóór het begin van de renovatiewerken) de gemeenten niet aan om een dergelijke procedure op te starten. 9. Een beetje hulp van het Fonds Openbaar Beheersrecht Een laatste belangrijke reden waarom de gemeenten nog geen gebruik gemaakt hebben van het openbaar beheersrecht is dat voor de renovatie van woningen die in beheer genomen worden, een aanzienlijke prefinanciering nodig is, terwijl weinig gemeenten over dergelijke financiële middelen beschikken. De beleidsverklaring van de gewestregering stelt dat de "vereiste middelen zullen besteed worden aan de geleidelijke toepassing van de Huisvestingscode en de regels waarin deze voorziet (gezondheidsnormen, openbaar beheersrecht ). Aan de hand van een snelle en permanente evaluatie na de inwerkingtreding ervan kunnen eventueel de middelen herschikt worden die hiervoor werden vrijgemaakt en eventueel bepaalde normen aangepast." De Regering denkt concreet aan de creatie van een fonds voor openbaar beheersrecht, dat prefinanciering door openbare vastgoedbeheerders zou moeten mogelijk maken voor de toepassing het openbaar beheersrecht. Er is daarvoor reeds een miljoen euro ingeschreven op de begroting 2006 van het Gewest. 17 B.S. 11 mei 2005. 18 Ontwerp van ordonnantie houdende de Brusselse Huisvestingscode, Doc., BHR, GZ 2002-2003, nr. A-416/2 van 1 juli 2003, blz. 218 e.v. 19 B.S. 29 april 2004.
De procedure zou er als volgt uitzien 20 : - de gemeente volgt de in de Wooncode vastgelegde procedure om de betrokken woning in beheer te nemen; als die stappen afgewerkt zijn, dient ze een aanvraag om tussenkomst van het fonds voor openbaar beheersrecht in bij de Minister of de Staatssecretaris die bevoegd is voor Huisvesting; - binnen de 2 maanden na de ontvangst van het dossier kent de Minister of Staatssecretaris bevoegd voor Huisvestingn binnen de grenzen van de beschikbare middelen, bijstand toe in de vorm van een lening zonder intrest voor 50 % van het totaal bedrag van de werken; dat percentage stijgt tot 80 % voor woningen die zich bevinden in de Ruimte voor Versterkte Ontwikkeling van Huisvesting en Renovatie (RVOHR) en in de armste gemeenten 21 ; - in geen geval mogen de werken de 50.000 euro overschrijden; - de lening kan terugbetaald worden in maandelijkse schijven over een maximumduur van 9 jaar en zonder intrest; de terugbetalingen beginnen vanaf het einde van de werken, zijnde op het ogenblik dat de 9 jaar openbaar beheersrecht ingaan. 10. Besluit Het openbaar beheersrecht zou een schitterend middel kunnen zijn voor gemeenten die slechte eigenaars willen bestraffen en het aantal degelijke woningen op hun grondgebied willen uitbreiden. Geen enkele gemeente heeft die stap echter al durven zetten: op het eerste gezicht lijkt de procedure immers bezaaid met valstrikken. De financiële risico's zijn reëel. Zolang het fonds dat de Regering in het leven wil roepen niet in werking is 22 en de wetgeving niet aangepast is om de gemeenten de zekerheid te bieden dat zij hun investering recupereren, zullen de gemeenten de nodige financiën moeten voorschieten zonder zeker te zijn van de terugbetaling van hun inzet op middellange termijn. In die omstandigheden begrijpen we dat ze niet gehaast zijn om zich als pionier op het terrein te begeven! De Adviesraad voor de Huisvesting 23, waarin gemeenten en OCMW's door onze Vereniging vertegenwoordigd worden, heeft die knelpunten reeds aangekaart bij de Regering, in een advies dat op 16 juni op eigen initiatief overgemaakt werd i.v.m. de ordonnantie van 17 juli 2003 houdende de Brusselse Huisvestingscode 24. Laat ons hopen dat de Regering en de wetgever er rekening mee houden en de nodige verbeteringen aanbrengen in de regelgeving om de gemeenten en de andere openbare vastgoedbeheerders aan te moedigen om zich in het avontuur van het openbaar beheersrecht te storten. 20 Deze modaliteiten kunnen nog gewijzigd worden voordat de tekst van de ordonnantie tot oprichting van het fonds voor openbaar beheersrecht en diens uitvoeringsbesluit definitief goedgekeurd worden. 21 In 2005 zijn die gemeenten Sint-Joost-ten-Node, Sint-Gillis, Koekelberg, Sint-Jans-Molenbeek, Etterbeek, Anderlecht en Elsene. 22 Volgens onze bronnen zou dat in september het geval kunnen zijn. 23 De Adviesraad voor de Huisvesting is een raad bij het Brussels Hoofdstedelijk Gewest, die advies geeft en voorstellen doet aan de Regering (op vraag van deze laatste of spontaan) over het huisvestingsbeleid en over elk voorontwerp van ordonnantie en besluit waarvan het voornaamste thema de huisvesting is. Hij bestaat uit 24 leden die alle Brusselse actoren i.v.m. huisvesting vertegenwoordigen. Voor meer details: zie artikel 97 e.v. van de Huisvestingscode. 24 Het advies werd opgesteld op basis van de opmerkingen die de gemeente ons overmaakten in het kader van een rondvraag door onze studiedienst.