Keek op de week noodzaak voor verandering van het stelsel van bouwregelgeving door: dr. ir N.P.M. Scholten Inleiding Ook afgelopen week dienden zich bij ERB weer een aantal vraagstukken aan die aanleiding geven tot onnodige lasten voor de eindgebruiker. Voorbeelden die schreeuwen om een fundamentele aanpassing van bouwregelgeving zoals beschreven in het ERB/RIGO/TNO rapport Verder na Dekker Innovatie van de bouwregelgeving. De voorbeelden handelen over: 1. Transformatie van een leegstaand kantoorgebouw naar een woongebouw met een portiekoplossing, waarbij in geval van een calamiteit een aantal gebruikers van een aangrenzend kantoorgebouw gebruik maken van hetzelfde trappenhuis; 2. Een gebouw waarbij tijdens de bouw een foutje is gemaakt door de rooksluizen niet 2 m lang te maken, maar per abuis slechts 1.6 m, en 3. Een uitspraak van de rechtbank over verbouwing van een afdeling in een ziekenhuis waarvoor nu nog een functioneel geredigeerd voorschrift bepalend is of voor die verbouwing al dan niet het vergunningvereiste geldt. 4. Een last onder dwangsom voor een hotel waar op een bijzondere manier wordt omgegaan met de zienswijze. Voorbeelden Voorbeeld 1 Transformatie naar een woongebouw Over deze kwestie loopt al enige tijd een correspondentie met het Meldpunt Bouwbesluit 2012 naar aanleiding van de naar mening van ERB onjuiste begripsomschrijving voor een woongebouw. In de begripsomschrijving is gesteld dat in een woongebouw uitsluitend woonfuncties mogen zijn gelegen. Dat geldt dan ook voor het (gemeenschappelijke) trappenhuis, zodat vanuit het aangrenzende kantoor niet via het tot een woongebouw getransformeerde gebouw mag worden gevlucht, hoewel voor die situatie in het verleden nadrukkelijk vergunning is verleend. Het verschil is alleen dat het toen nog geen woongebouw was. Volgens het Meldpunt is er op dit punt geen verschil met het Bouwbesluit 2003, terwijl het invoegen van het woord uitsluitend wel degelijk een fundamentele (onbedoelde) wijziging inhoudt. In het laatste contact schrijft het Meldpunt : Het is niet de bedoeling van de wetgever om te voorkomen dat bij verbouw en functiewijziging gemengde portieken ontstaan. Dit volgt uit het feit dat de nieuwbouweis zoals opgenomen in artikel 2.104, vierde lid (die regelt dat op de route uitsluitend woonfuncties of nevenfuncties KvK Haaglanden 27274620 BTW 8141.29.225 pag.1 van 7
daarvan mogen zijn aangewezen), niet in de eis voor bestaande bouw (artikel 2.114 eerste lid) is opgenomen en dat volgens artikel 2.109 dient te worden uitgegaan van het rechtens verkregen niveau. Dat bovenstaande tekst wringt met de begripsomschrijving wordt buiten beschouwing gelaten. Echter niet door het bevoegd gezag. Het bevoegd gezag dringt aan op kostbare investeringen om de transformatie mogelijk te maken. Het ERB laat het bevoegd gezag weten namens de opdrachtgever dat gemengd gebruik van een trappenhuis veelvuldig voorkomt en dat deze opstelling betekent dat in de bestaande voorraad grote delen moeten worden afgebroken. Ook de interpretatie van het bevoegd gezag dat op zo n transformatie de nieuwbouweisen van toepassing zijn, is niet in overeenstemming met de inhoud van de regelgeving, zo liet ERB weten. Het bevoegd gezag besluit in dit geval eerst andere gemeenten te raadplegen hoe zij in zo n geval de voorschriften zouden toepassen. Andermaal vertraging bij realisatie van het bouwplan. Dit is een voorbeeld van (nog) tekortschietende regelgeving. Het Bouwbesluit 2012 behoeft aanpassing. Bovendien zijn de achtergronden van de regels niet beschikbaar voor de toepassers van de regels. Dit vraagt om: a. Bindende mediation door een sectie van een kennisinstelling die op armslengte van de overheid werkt. b. Opheffing van de innerlijke strijdigheid binnen de regelgeving door bijvoorbeeld een bindende advies van die kennisinstelling op armslengte van de overheid die daar adequaat (binnen heel korte tijd na aanmelding) toe besluit en dat ook openbaar maakt; c. Vastlegging van de achtergronden per voorschrift in een publiek toegankelijke database in beheer bij een kennisinstelling die op armslengte van de overheid opereert. Zou een private bouwplantoetser als voorzien in het duale stelsel in dit geval wel weten hoe de regelgeving correct moet worden toegepast? Voorbeeld 2 Bouwfout met rooksluizen Een groot adviesbureau is betrokken bij een bouwplan dat zijn voltooiing nadert. In afwijking van het bouwplan en artikel 2.107, zesde lid, van het Bouwbesluit 2012, zijn de rooksluizen slechts 1.6 m lang in plaats van de vereiste 2 m. Maar waarom is die eis gesteld op 2 m? Kan wellicht gelijkwaardigheid ten opzichte van de achterliggende bedoeling worden aangetoond? De toelichting van het Bouwbesluit 2012 biedt geen enkel soelaas. Dat geldt ook voor de achtergrondrapporten Bouwbesluit 2012 op de site van BZK, nog daargelaten of de inhoud daarvan op alle onderdelen wel klopt. Wie moet en kan hier nu over oordelen? Tijd om lang op een oordeel te wachten is er niet. Is sloop en herbouw het gevolg? Is dat dan noodzakelijk? Waarom ontbreekt de motivering aan het voorschrift en waarom is de database met achtergrondinformatie niet gevuld? Dit vraagt om verandering. In het stelsel zoals door ERB/RIGO/TNO geschetst zijn de doelen helder en de achtergronden voor een ieder toegankelijk. Voorts kan via raadpleging van de beoogde kennisinstelling op armslengte van de overheid snel een helder antwoord op de vraagstelling als bindende mediation worden afgegeven. Binnen de door de overheid en het Actieteam bedachte uitwerking van het private stelsel is het KvK Haaglanden 27274620 BTW 8141.29.225 pag.2 van 7
twijfelachtig of het vraagstuk adequaat op te lossen valt. Immers, als een der grootste adviesbureaus het niet kan, wat verwachten we dan de gecertificeerde bouwplantoetser? Voorbeeld 3 Vluchten en ontruimen Ziekenhuizen worden veelvuldig verbouwd. Ziekenhuizen hebben bij uitstek de mogelijkheid 24/7 uur te beschikken over een uitstekende BHV 1 -organisatie In onze nieuwsbrief 2013/p040 is de casus inhoudelijk beschreven. Mits de BHV organisatie op voldoende sterkte is kan tot 1000 m² een beschermd subbrandcompartiment worden uitgevoerd zonder dat de patiëntenkamers zelf beschermde subbrandcompartimenten zijn en/of van deurdrangers behoeven te worden voorzien. Uiteraard staat het een verantwoordelijk bestuur vrij om in aanvulling op het voldoen aan de regelgeving verdergaande veiligheidsmaatregelen te treffen, zoals de plaatsing van deurdrangers. Wat is nu de overweging van de rechtbank om in afwijking van de bedoeling van het Besluit omgevingsrecht (BOR) te stellen dat desondanks het vergunningvereiste geldt bij het wijzigen van een patiëntenkamer? CITAAT 4. (..) Vast staat (..) dat eiseres heeft voldaan aan deze aanschrijving [de aanschrijving uit 2010, invoeging ERB] door het aanbrengen van zelfsluitende deuren waardoor naar het oordeel van de rechtbank binnen deze afdeling beschermde subbrandcompartimenten zijn gecreëerd. Het weghalen van de bestaande scheidingswanden met zelfsluitende deuren binnen het subbrandcompartiment en de daarmee samenhangende voorzieningen zijn ( ) substantiële ingrepen die gevolgen hebben voor de indeling en bouwkundige eigenschappen van het subbrandcompartiment. Deze ingrepen moeten worden beschouwd als wijzigingen van de bestaande beschermde subbrandcompartimentering die dus vergunningplichtig zijn. De rechtbank vindt steun voor dit oordeel in de Nota van Toelichting bij het BOR (Stb 2010, 143), in het bijzonder bij het - toen nog zevende onderdeel van artikel 3 waar - kort weergegeven is vermeld dat en preventieve toetsing noodzakelijk wordt geacht in geval een verandering van een bouwwerk leidt tot wijzigingen in de brandcompartimentering of subbrandconpartimentering. De verwijzing van eiseres naar de wijziging van het Bouwbesluit per 1 maart 2013 treft geen doel, omdat voor het antwoord op de vraag of verweerder terecht een overtreding heeft geconstateerd de regelgeving ten tijde van het primaire besluit bepalend is EINDE CITAAT Deze uitspraak illustreert, zoals meerdere bestuursrechtelijke uitspraken over technisch inhoudelijke onderwerpen, dat de rechtbank onvoldoende heeft begrepen dat het BOR het heeft over de omhullende wand van een beschermd subbrandcompartiment, zijnde de ruimte van maximaal 1000 m² en niet over de interne veranderingen daarbinnen, nog daargelaten dat de deurdrangers om privaatrechtelijke redenen aanvullend zijn geplaatst. Tja, welke gecertificeerde bouwplantoetser is in staat tot een correcte interpretatie van artikel 2.95 van het Bouwbesluit 2012 te komen in verbinding met de functioneel geredigeerde artikel 2.93 en 2.99, telkens zesde lid? Welke bestuursrechter gebruikt voldoende ondersteuning om technisch complexe kwesties te doorgronden? Wie is in staat hierover snel knopen door te hakken, want het kabinetsbeleid is gericht op lastenverlichting en niet op langdurige bouwstops vanwege verschil van inzicht. 1 Bedrijfshulpverlening, in de toekomst omgedoopt naar Basishulpverlening KvK Haaglanden 27274620 BTW 8141.29.225 pag.3 van 7
Kortom de technische inhoud van wat is gesteld in mediation 1102 van de Onafhankelijke adviescommissie praktijktoepassingen brandveiligheid zal, zoals door ERB/RIGO/TNO voorgesteld, door het kennisinstituut dat op armslengte van de overheid werkt moeten worden vertaald naar helder toepasbare voorschriften. De achtergronden daarvan moeten worden opgenomen in de publiek toegankelijke database. De inhoud van het BOR omtrent vergunningvrij bouwen zal moeten worden verduidelijkt. Tenslotte roept deze kwestie er om dat technische kwesties primair worden voorgelegd aan de mediationkamer van het beoogde kennisinstituut. Als er dan toch nog een rechtszaak moet volgen, dan zal voor de correcte technisch inhoudelijk interpretatie de rechtbank zich verplicht moeten laten bijstaan door de betreffende kamer van het kennisinstituut. Het is in de nieuwe situatie ondenkbaar dat deze kwestie meer dan een jaar gaat slepen. De duidelijkheid moet er binnen enkele weken zijn. Voorbeeld 4 last onder dwangsom, omgaan met zienswijze Al geruime tijd is een ondernemer in de horeca in gesprek met de gemeente. Begin augustus 2012 wordt afgesproken dat de gemeente opnieuw met een lijst met gebreken komt, omdat de destijds overgelegde lijst aantoonbaar niet in lijn is met de vigerende regelgeving. De gemeente komt maar niet af met die lijst, ook niet na rappels. In mei 2013 volgt plotseling een vooraankondiging last onder dwangsom. Daarop wordt namens de ondernemer een onderbouwde zienswijze overgelegd waarbij met concrete verwijzingen naar het Bouwbesluit 2012 wordt kenbaar gemaakt dat bijvoorbeeld vanwege de kleinschaligheid een brandmeldinstallatie in het geheel niet verplicht is. De gemeente doet er twee maanden over daarop te reageren. In de definitieve last schrijft de gemeente: De brandweer maakt een eigen beoordeling bij het vaststellen van overtreding van brandveiligheidsvoorschriften. Kennelijk denken de heer X en zijn gemachtigde anders over brandveiligheid dan de brandweer. Typisch een voorbeeld van hoe het niet moet. Een gemeente zal inhoudelijk moeten ingaan op de zienswijze en mag niet blind varen op een advies van de brandweer als daarvan inzichtelijk is gemaakt dat het advies is gestoeld op bovenwettelijke eisen. De gemeente heeft in deze een eigen verantwoordelijkheid. De ondernemer wordt nu onnodig op kosten gejaagd om juridische procedures te voeren en verkeert in de onzekere omstandigheid dat hij (onnodig) forse lasten moet betalen. Ook de uitkomst van een voorlopige voorziening is ongewis omdat de rechtbank de technisch inhoudelijke materie niet zal begrijpen en in een voorlopige voorziening zal de rechtbank daar zijn handen niet aan branden. Ook dit voorbeeld vraag om verandering van het stelsel en de regelgeving zelve. Zal dit anders werken onder het duale stelsel? De gemeente legt een last op. Er wordt verbouwd. Zal de gecertificeerde bouwplantoetser vaststellen dat sprake is van bovenwettelijke eisen waaraan niet voldaan hoeft te worden? Dat mag worden betwijfeld. En als dat al gebeurt, wat gaat er dan gebeuren? Overruled de gecertificeerde bouwplantoetser het bevoegd gezag of is in dit geval de beoogde kennisinstelling nodig om een eindoordeel te vellen? Als het niet gebeurt is dan de gecertificeerde partij aansprakelijk te stellen voor het onjuist beoordelen van de situatie vanwege de onnodige uitgaven door de ondernemer? Zo zou het namelijk moeten bij KvK Haaglanden 27274620 BTW 8141.29.225 pag.4 van 7
aanscherping van de aansprakelijkstelling. In de visie van ERB/RIGO/TNO zal in deze casus het kennisinstituut dat op armslengte van de overheid werkt binnen 14 dagen een bindende mediationuitspraak doen over de correcte interpretatie van de regelgeving op grond van het geschil. Dat zal heel veel kosten en ergernis kunnen besparen. Dat geldt zowel voor de ondernemer als voor de gemeente. Slotopmerkingen Het ERB/RIGO/TNO heeft in schemavorm de toekomst van de regelgeving geschetst. Daarmee wordt ingespeeld op de werkelijkheid dat partijen niet goed kunnen omgaan met de regelgeving. De oorzaak daarvan ligt bij gebrek aan kennis van de materie en ten dele ook bij die regelgeving zelf en de manier waarop die tot stand komt en wordt gemotiveerd. Het ministerie van BZK denkt nog altijd dat door de regelgeving ongemoeid te laten en voor de bouwplantoetsing over te stappen op een duaal stelsel de oplossing daar is. Ze denkt dat private preventieve bouwplantoetsing in plaats van toetsing aan de vigerende regelgeving op het gerede bouwwerk, een probaat middel is. In de Scandinavische landen waaraan men zich spiegelt is dat idee al afgezworen. Ook in Australië en Nieuw Zeeland plaatst men vraagtekens. Zowel het ERB/RIGO/TNO als VBWTN, maar ook de VNC en het COBc denken daar anders over. Dat private partijen verantwoordelijk zijn staat niet ter discussie, maar als je overheidsvoorschriften geeft, moeten ze ook door het bevoegd gezag worden getoetst. Echter op welk moment? Naar de mening van ERB/RIGO/TNO vlak voor ingebruikname en tijdens het gebruik. Waarom moet er voor de bouw van dat principe dat voor elke andere bedrijfstak opgeld doet, worden afgeweken,? Is bouwen zo uitzonderlijk anders dan produceren in het normale productieproces? Een niet beantwoorde vraag. Kunnen private partijen adequaat toepassing geven aan de thans geldende voorschriften en redelijk risicoloos bouwen tot het moment van opleveren? Kan een eigenaar of gebruiker zijn gebouw beheren zonder in strijd te handelen met het Bouwbesluit 2012? Er worden grote vraagtekens bij gezet. De kennis en kunde blijkt vaak ontoereikend. Ook de genoemde voorbeelden tonen dat aan. Partijen besteden veel te weinig tijd om zich terdege in de materie te verdiepen. Een bouw gerelateerde kennisautoriteit is nodig waarin kennis van kennisinstellingen, brandweer, gemeenten en anderen is gebundeld en waarop een ieder kan terugvallen. Private partijen kunnen veel beter hun aansprakelijkheid en verantwoordelijkheid dragen als voor de 80% eenvoudige bouwopgaven de regelgeving ook simpel is. Daarnaast zal veel beter kenbaar moeten zijn wat de overheid met de voorschriften nu daadwerkelijk wil bereiken. De achtergronden van de regelgeving moeten in een publiek ontsloten database raadpleegbaar zijn. Dan kunnen experts ook in voorkomende gevallen bouwopgaven begeleiden die optimaal voldoen aan het doel van de regelgeving waarbij sprake is van innovaties zonder dat dit leidt tot onnodige investeringen waardoor die innovaties bij voorbaat worden geblokkeerd. VBWTN schrijft Privaat wat moet, publiek wat niet anders kan. Dat is dus bouwen en beheren 100% volgens de voorschriften en juist voor en tijdens gebruik aan het bevoegd gezag KvK Haaglanden 27274620 BTW 8141.29.225 pag.5 van 7
demonstreren dat je als eigenaar en gebruiker de voorschriften ook voor 100% naleeft. Om die omslag te kunnen maken is ook renovatie van het Bouwbesluit 2012 nodig. In haar overleg op 23 mei 2013 heeft de Tweede Kamer daarop gezinspeeld (met 5-15-80% optie). De minister antwoordde toen dat hij daar niet onwelwillend tegenover staat. Laten we aannemen dat dit voorstel geconcretiseerd wordt. Dan zou dit een jaarlijkse besparing van ten minste 1 miljard euro opleveren. Waarom zullen we daarmee dan niet spoorslag beginnen? Laten wij in de bouw de handen ineen slaan en van de stelselherziening een gezamenlijk succes maken, gedragen door alle betrokkenen. Op 5 september wordt daar door de Tweede Kamer een algemeen overleg aan gewijd. Op 2 september daar aan voorafgaand vindt daarvoor tussen belanghebbenden en leden van de Tweede Kamer in een besloten bijeenkomst een discussie over plaats. Download hier de publieksversie van het advies. Voor het uitgebreide advies kan men naar www.bouwregelwerk.org. KvK Haaglanden 27274620 BTW 8141.29.225 pag.6 van 7
KvK Haaglanden 27274620 BTW 8141.29.225 pag.7 van 7