Memo Aan Ton van Dijk en Marion Stein, GGD Haaglanden Van Rob de Greef en Vincent Sabee PROOF Adviseurs bv Postbus 90416 2509 LK Den Haag info@proofadviseurs.nl proofadviseurs.nl rabo NL43RABO0303425660 btw NL8550.87.250.B01 kvk 63089068 Datum 15 februari 2016 Betreft Juridische evaluatie: GR-scan Hierbij de eerste versies van de GR-scan. In dit memo belichten we een aantal inhoudelijke punten van de GR-scan en lichten we deze toe; meer redactionele correcties zijn direct met behulp van de optie wijzigingen bijhouden in het document aangebracht. Het gaat hier overigens om opmerkingen ten aanzien van de huidige gemeenschappelijke regeling ten opzichte van onder meer de Wet gemeenschappelijke regelingen. Eventuele wijzigingen naar aanleiding van de lopende evaluaties zijn niet meegenomen. Artikel 3 De taken die het samenwerkingsverband uitvoert moeten passen binnen het belang van de regeling. De vraag die ons is gesteld is of taken aangaande toezicht op de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 en Veilig Thuis (in het kader van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015) vragen om een wijziging van de regeling of dat deze taken passen binnen het huidige belang. Het huidige belang is specifiek gericht op publieke gezondheid en daarmee vooral op de Wet publieke gezondheid. Onder het belang van de publieke gezondheid, zoals omschreven in artikel 3, vallen wat ons betreft uitsluitend de taken in het kader van de Wet publieke gezondheid, niet taken op grond van andere wetten (met uitzondering van de wetten die zelf expliciet taken aan de directeur publieke gezondheid geven). Indien dus de taken in het kader van de Jeugdwet of de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 dan zal het belang ook verruimd moeten worden. Een openbaar lichaam kan, als functioneel bestuur, geen taken uitvoeren die niet binnen het belang vallen. Zelfs geen additioneel overgedragen taken (zie artikel 4). Artikel 4 Dit artikel ziet op de taken van de GGD Haaglanden. Het artikel spreekt steeds over het opdragen van bevoegdheden. Onder opdragen wordt in het gemeenterecht normaliter verstaan de mandatering van bevoegdheden. 1 De vraag is of dit ook daadwerkelijk beoogd is, of dat in sommige gevallen ook sprake is van overdracht (lees: delegatie). Artikel 14 lid 1 van de Wet publieke gezondheid laat dat in het midden. Het bestuur van de regionale gezondheidsdienst 1 Vgl. Kamerstukken II 1985/86, 19 403, nr. 3, p. 56. proofadviseurs.nl Pagina 1 van 5
noch de directeur publieke gezondheid hebben deze taken zelf rechtstreeks bij wet toegekend gekregen (m.u.v. het toezicht op de Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen). In sub c wordt ook de mogelijkheid geboden dat het algemeen bestuur het takenpakket bepaalt. Onder de oude Wet gemeenschappelijke regelingen was er discussie of dit mogelijk was, maar onder de Wet gemeenschappelijke regelingen zoals die sinds 1 januari 2015 geldt, moet het takenpakket (in elk geval de uitbreiding daarvan) door de deelnemers worden vastgesteld (art. 10 lid 2 Wgr). Daarbij is het wel mogelijk dat de gemeenschappelijke regeling bepaalt dat één gemeente eenzijdig additionele taken overdraagt 2, maar het is niet mogelijk dat het algemeen bestuur dit bepaalt. 3 Artikel 5 Het zesde lid bepaalt dat een dienstonderdeel van Den Haag de taken uitvoert. Daarmee is echter de juridische bevoegdheidstoekenning nog niet geregeld. Daartoe zal nog een mandaat (resp. volmacht of machtiging) op onderdelen moeten worden gegeven door het dagelijks bestuur. Anders is het dienstonderdeel niet bevoegd, maar is alleen het algemeen bestuur of het dagelijks bestuur bevoegd. Het opnemen in de begroting is daarvoor niet voldoende. Het algemeen bestuur of het dagelijks bestuur zal dus nog de benodigde mandaten moeten verlenen. Zie het tekstvoorstel zoals in de gemeenschappelijke regeling opgenomen. Artikel 9 Het nieuwe tweede lid is gebaseerd op het nieuw in de Wet gemeenschappelijke regelingen opgenomen artikel 31a. Het algemeen bestuur besluit tot oprichting van of deelneming in privaatrechtelijke rechtspersonen. Voor 1 januari 2015 had het algemeen bestuur die bevoegdheid altijd, sinds die datum alleen nog wanneer de gemeenschappelijke regeling het mogelijk maakt. Hierbij is in die mogelijkheid voorzien. Artikel 10 en 11 Indien een of meer raadsleden om informatie van de regionale gezondheidsdienst verzoeken, dan moet deze informatie ter beschikking worden gesteld aan alle raden (niet aan alle afzonderlijke raadsleden). In de gemeenschappelijke regeling is dit bepaald ten aanzien van het algemeen bestuur, maar de verplichting inlichtingen te verstrekken geldt ook voor het dagelijks bestuur en de voorzitter op grond van artikel 17 Wgr. Dat zou dus geregeld moeten worden. In het verlengde van artikel 10 kan een dergelijke verstrekking van het dagelijks bestuur en de voorzitter aan de colleges eveneens opgenomen worden, maar dat is wettelijk niet vereist. Gesuggereerd wordt dat het systematisch zuiverder was geweest om het derde lid van artikel 10 GR te combineren met het huidige artikel 11 GR, in plaats van met de overige leden van artikel 10 GR. De inlichtingen van artikel 10 lid 3 GR worden immers alleen aan het eigen afvaardigende orgaan gegeven en niet aan alle andere deelnemende colleges. Dat ligt ook voor de hand omdat het hierbij gaat om de wijze waarop de afgevaardigde zijn gemeente heeft 2 Vgl. HR 28 september 2012, ECLI:NL:HR:2012:BW1956 (Belastingsamenwerking Rivierenland). 3 Zie Kamerstukken II 2012/13, 33 597, nr. 3, p. 25-26. proofadviseurs.nl Pagina 2 van 5
vertegenwoordigd. Het betreft met andere woorden een interne inlichtingen- en verantwoordingsrelatie die past bij de figuur van het verlengd lokaal bestuur. Daarbij past in dit geval ook het ontbreken van een verschoningsgrond. Artikel 12 De Wet gemeenschappelijke regelingen schreef voor 1 januari 2015 slechts beperkt zaken voor over de bestuurssamenstelling en verantwoordingsrelaties van het openbaar lichaam. In beginsel moet alles hieromtrent in de gemeenschappelijke regeling zelf bepaald worden (art. 10 lid 3 Wgr). Om het karakter van verlengd lokaal bestuur te benadrukken, heeft de wetgever er voor gekozen wel iets te regelen omtrent de samenstelling van het algemeen bestuur en het dagelijks bestuur. In de samenstelling van het dagelijks bestuur is per 1 januari 2015 wel wat veranderd. Aan artikel 14 Wgr is een nieuw derde lid toegevoegd. Artikel 14 lid 3 Wgr De leden van het dagelijks bestuur mogen nimmer de meerderheid van het algemeen bestuur uitmaken, [ ] De leden van het dagelijks bestuur mogen dus geen meerderheid hebben in het algemeen bestuur. Op deze manier wil de wetgever de onderscheiden rollen van het algemeen bestuur en het dagelijks bestuur benadrukken. 4 Wanneer deze bepaling strikt gelezen wordt, dan zou er in kunnen worden gelezen dat wanneer het dagelijks bestuur uit drie leden bestaat 5, het algemeen bestuur uit ten minste zes leden moet bestaan. Het dagelijks bestuur heeft dan immers niet direct een meerderheid in het algemeen bestuur, omdat bij het staken der stemmen een nieuwe stemronde volgt, en als dan wederom het aantal stemmen staakt het door het dagelijks bestuur gedane voorstel is verworpen (art. 22 lid 1 Wgr jo. art. 32 lid 4 en 5 Gemeentewet). 6 Met de bovengenoemde strikte lezing zou geen rekening hoeven te worden gehouden met eventuele meervoudige stemrechten in het algemeen bestuur. De Wet gemeenschappelijke regelingen maakt het immers mogelijk dat de leden van het algemeen bestuur afkomstig van een bepaalde deelnemer meervoudig stemrecht kunnen krijgen (art. 13 lid 1 Wgr). Als, in het hierboven beschreven voorbeeld, de drie leden van het dagelijks bestuur toevallig meervoudig stemrecht hebben (hetgeen vaak zo is, omdat de grootste partijen vaak in het dagelijks bestuur zitten, en meestal ook de partijen zijn die meervoudig stemrecht krijgen), dan zal het algemeen bestuur dus nog meer leden dan zes moeten hebben. Als stemverhoudingen niet worden betrokken bij de uitleg van artikel 14 lid 3 Wgr, dan zou op die manier de bedoeling van de wetgever (betere interne controle, sterkere onafhankelijkere positie van het algemeen bestuur) volledig worden ondermijnd. Om aan iedere twijfel over de uitleg een einde te maken heeft het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties laten weten dat stemverhoudingen wel degelijk moeten worden meegewogen. In een brief aan de Veiligheidsregio Zaanstreek- Waterland schrijft de directeur Bestuur, financiën en democratie van dat ministerie: 4 Kamerstukken II 2012/13, 33 597, nr. 3, p. 24-25. 5 Waarbij de optie van zogenoemde externe leden ex art. 14 lid 2 Wgr buiten beschouwing wordt gelaten. 6 Is het algemeen bestuur bij de eerste stemming reeds voltallig en dan staken de stemmen, dan is het voorstel direct verworpen (art. 22 lid 1 Wgr jo. art. 32 lid 5 Gemeentewet). proofadviseurs.nl Pagina 3 van 5
[ ] Hier staat dat de leden van het dagelijks bestuur nimmer de meerderheid mogen uitmaken van het algemeen bestuur. U hebt gevraagd wat de reikwijdte van deze bepaling is, meer in het bijzonder of deze bepaling ziet op het aantal personen, het stemgewicht of beide. Het artikel ziet op beide. De achtergrond van deze bepaling is dat het algemeen bestuur controle moet kunnen uitoefenen op het dagelijks bestuur. Om reële interne verantwoording mogelijk te maken dient het dagelijks bestuur zowel in personele omvang als in stemgewicht geen meerderheid uit te maken van het algemeen bestuur. 7 Dat betekent dus concreet dat gemeenschappelijke regelingen waarbij het dagelijks bestuur thans een meerderheid heeft in het algemeen bestuur (via aantal leden of via stemverhoudingen) moeten worden aangepast aan de nieuwe Wet gemeenschappelijke regelingen. Dit moet geschieden voor 1 januari 2016, tot die datum geldt overgangsrecht waarbij reeds bestaande regelingen nog onder het oude wettelijke regime vallen (zie art. XI van de Wet van 9 juli 2014, Stb. 2014, nr. 306). Op dit moment is er met de DB-leden Den Haag, Delft en Pijnacker-Nootdorp geen materieel probleem (de DB-leden vertegenwoordigen 10 hebben van 22 stemmen). In de gemeenschappelijke regeling zal dus de samenstelling van het dagelijks bestuur explicieter moeten worden geregeld. Het aantal leden kan niet in het midden worden gelaten, en er moet rekening worden gehouden met het feit dat de leden van het dagelijks bestuur dus geen meerderheid in het algemeen bestuur mogen hebben. Wij treden hierover graag in overleg. Artikel 15 Dit artikel is in overeenstemming gebracht met het nieuwe artikel 33b Wet gemeenschappelijke regelingen. Het gaat hierbij om de wettelijke bevoegdheden om bijvoorbeeld de regionale gezondheidsdienst als rechtspersoon te binden. Indien men wil dat de uitvoeringsorganisatie de rechtspersoon van de regionale gezondheidsdienst kan binden, dan zal daartoe een volmacht moeten worden verleend. Artikel 19 Artikel 14 lid 3 Wet publieke gezondheid schrijft voor dat de directeur publieke gezondheid wordt benoemd door het algemeen bestuur van de regionale gezondheidsdienst in overeenstemming met het algemeen bestuur van de veiligheidsregio. Dit vanwege de dubbelfunctie die de directeur publieke gezondheid heeft in beide organisaties (als hoofd van de regionale gezondheidsdienst én van het GHOR-onderdeel binnen de veiligheidsregio). Daaraan mag geen instemmingsrecht (hetgeen in overeenstemming met impliceert) van het college van de gemeente Den Haag worden toegevoegd. De Wet publieke gezondheid kent in deze een sluitende regeling, waaraan geen aanvullende regelgeving kan worden toegevoegd. Dat zou ook de bevoegdheden van het algemeen bestuur van de regionale gezondheidsdienst en het algemeen bestuur van de veiligheidsregio beperken. 7 Brief van de Directeur Bestuur, financiën en democratie van 2 juli 2015, kenmerk 2015-0000365119. proofadviseurs.nl Pagina 4 van 5
Artikel 22 De gemeenschappelijke regeling gaat er van uit dat de begroting zoals die door het algemeen bestuur wordt vastgesteld niet automatisch altijd voor de gemeente Den Haag (als negende deelnemer) geldt. Dat is in strijd met het systeem van de Wet gemeenschappelijke regelingen omdat de begroting van het openbaar lichaam alle deelnemers bindt (art. 34 lid 1 jo. art. 10a Wgr). Dus ook de gemeente Den Haag. De financiering van de wettelijke en regionale taken die ook voor Den Haag worden uitgevoerd moet dus volledig via de begroting van de regionale gezondheidsdienst lopen. Artikel 22-25 Met de wijziging van de Wet gemeenschappelijke regelingen 2015 per 1 januari is in artikel 34b bepaald dat het dagelijks bestuur jaarlijks de voorlopige jaarrekening en de algemenefinanciëleen beleidsmatigekaders(kadernota)voor 15 april aan de raden van de gemeenten stuurt. Wij raden aan om een nieuw lid 1 in te voegen met de volgende formulering: Het dagelijks bestuur zendt vóór 15 april van het jaar voorafgaande aan dat waarvoor de begroting dient, de algemene financiële en beleidsmatige kaders en de voorlopige jaarrekening aan de raden van de deelnemende gemeenten. proofadviseurs.nl Pagina 5 van 5