ConseilUE RAADVAN DEEUROPESEUNIE PUBLIC Brusel,2juli203(25.07) (OR.en) 2283/3 Interinstitutioneeldosier: 203/0074(COD) LIMITE 369 POLGEN4 POLMAR2 PESC869 COSDP674 AGRI480 TRANS392 JAI625 ENV70 PECHE326 CODEC75 ADVIESVANDEIDISCHEDIENST aan: nr.comv.: Betreft: degroepvriendenvanhetvoorziterschap(inzakegeïntegreerdmaritiembeleid) 750/3-COM(203)33final VoorstelvooreenrichtlijnvanhetEuropeesParlementendeRaadtotvaststeling vaneenkadervoormaritiemeruimtelijkeordeningengeïntegreerdkustbeheer -BevoegdheidvandeUnieenrechtsgrondslag -Subsidiariteitsbeginsel Hetinditdocumentvervatejuridischadviesisbeschermdkrachtensartikel4,lid2,van Verordening(EG)nr.049/200vanhetEuropeesParlementendeRaadvan30mei 200 inzakedetoegangvanhetpubliektotdocumentenvanheteuropeesparlement,deraadende Commisie.DeRaadvandeEuropeseUnieheeftditadviesnietvoorhetpubliekbeschikbaar gesteld.deraadbehoudtzichvooralzijnrechtentedoengeldeningevalvanopenbaarmakingwaarvoorgeentoestemmingisverleend. 2283/3
. De Groep Vrienden van het voorzitterschap (inzake geïntegreerd maritiem beleid) heeft tijdens haar vergadering op juni 203 de Juridische dienst van de Raad om een juridisch advies gevraagd over de bevoegdheid van de Unie voor het nemen van maatregelen als vervat in het Commissievoorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van een kader voor maritieme ruimtelijke ordening en geïntegreerd kustbeheer. Op verzoek van de groep wordt in dit advies de toelichting die de vertegenwoordiger van de Juridische dienst tijdens voornoemde vergadering heeft gegeven, op schrift gesteld en nader uitgewerkt. 2. In dit advies wordt het door de Commissie ingediende voorstel als basis genomen. Waar relevant wordt evenwel rekening gehouden met de besprekingen in de Groep Vrienden van het voorzitterschap, als weergegeven in document 27/3. I. BEVOEGDHEID VAN DE UNIE EN RECHTSGRONDSLAG 3. Krachtens het beginsel van bevoegdheidstoedeling van artikel 5, lid 2, VEU handelt de Unie enkel binnen de grenzen van de bevoegdheden die haar door de lidstaten in de Verdragen zijn toegedeeld om de daarin bepaalde doelstellingen te verwezenlijken. Bevoegdheden die in de Verdragen niet aan de Unie zijn toegedeeld, behoren toe aan de lidstaten. 2283/3 2
4. Daarnaast moet, volgens de vaste rechtspraak van het Hof van Justitie inzake de keuze van de rechtsgrondslag, die keuze berusten op objectieve gegevens die voor rechterlijke toetsing vatbaar zijn; daartoe behoren met name het doel en de inhoud van de handeling. Indien een communautaire handeling een tweeledig doel heeft of bestaat uit twee of meer componenten, waarvan er één het hoofddoel of de voornaamste component is, terwijl het andere doel of de andere component slechts van ondergeschikt belang is, moet de handeling op één enkele rechtsgrondslag worden gebaseerd, namelijk die welke voor het hoofddoel of de voornaamste component is vereist 2. Alleen indien wordt vastgesteld dat de handeling verschillende doeleinden tegelijk heeft die onlosmakelijk met elkaar verbonden zijn, zonder dat de ene secundair en indirect is ten opzichte van de andere, kan zij bij wijze van uitzondering op de overeenkomstige rechtsgrondslagen worden gebaseerd, mits deze rechtsgrondslagen verenigbaar zijn. 3 Doel en inhoud van het richtlijnvoorstel 5. Met betrekking tot het doel van het richtlijnvoorstel wordt momenteel in artikel, lid, gesteld dat de voorgestelde maatregelen erop gericht zijn "de duurzame groei van maritieme en kusteconomieën en het duurzame gebruik van de natuurlijke hulpbronnen van zeeën en kusten te bevorderen". In overweging wordt gewezen op de grote en snel groeiende vraag naar maritieme ruimte voor allerlei doeleinden, zoals installaties voor hernieuwbare energie, zeevaart en visserijactiviteiten, behoud van ecosystemen, toerisme en aquacultuurinstallaties, alsook de vele factoren die de druk op de natuurlijke hulpbronnen van kustgebieden doen toenemen. Volgens deze overweging moeten deze uitdagingen worden aangepakt via een geïntegreerde aanpak van planning en beheer. 2 3 Zie bijvoorbeeld het arrest van het Hof van Justitie van 23 oktober 2007 in zaak C-440/05, rechtsoverweging 6; van 7 maart 993 in zaak C-55/9, rechtsoverweging 7; en van 0 januari 2006 in zaak C-78/03, rechtsoverweging 34. Zie bijvoorbeeld het arrest van het Hof van Justitie van 29 april 2004 in zaak C-338/0, rechtsoverweging 55. Zie bijvoorbeeld het arrest van het Hof van Justitie van juni 99 in zaak C-300/89, rechtsoverwegingen 3 en 7. 2283/3 3
6. Het doel van de richtlijn komt verder tot uiting in artikel 5, waarin de doelstellingen van maritieme ruimtelijkeordeningsplannen en geïntegreerde kustbeheerstrategieën worden vastgesteld. Deze "zijn erop gericht bij te dragen tot: a) het veiligstellen van de energievoorziening van de Unie door het bevorderen van de ontwikkeling van mariene energiebronnen, de ontwikkeling van nieuwe en hernieuwbare energievormen, de onderlinge koppeling van energienetwerken en energie-efficiëntie; b) het stimuleren van de ontwikkeling van het zeevervoer en het tot stand brengen van efficiënte en kosteneffectieve vaarroutes in heel Europa, met inbegrip van de toegankelijkheid van havens en de veiligheid van het vervoer; c) het bevorderen van de duurzame ontwikkeling en groei van de visserij- en aquacultuursector, met inbegrip van de werkgelegenheid in de visserij en aanverwante sectoren; d) het waarborgen van het behoud, de bescherming en de verbetering van het milieu alsook het behoedzame en rationele gebruik van de natuurlijke hulpbronnen, met name om een goede milieutoestand te bereiken, het biodiversiteitsverlies en de aantasting van ecosysteemdiensten een halt toe te roepen en het risico van verontreiniging van de zee te verminderen; e) het handhaven van klimaatbestendige kust- en zeegebieden." 7. Wat de inhoud betreft, legt dit voorstel een gemeenschappelijk kader vast voor de vaststelling en uitvoering door de lidstaten van maritieme ruimtelijkeordeningsplannen en geïntegreerde kustbeheerstrategieën (artikel, lid 2). De belangrijkste maatregelen die worden voorgesteld zijn onder meer verplichtingen van de lidstaten om coherente processen te ontwikkelen en uit te voeren teneinde het gebruik door de mens van de maritieme ruimte te plannen en het duurzame beheer van kustgebieden te waarborgen, en om daarbij in passende grensoverschrijdende samenwerking te voorzien (toelichting, blz. 3). Opgemerkt zij dat het schrappen van de punten a) tot en met e) met vervanging door "de doelstellingen van de Unie op het gebied van energie, vervoer, visserij, milieu en klimaatverandering" momenteel wordt besproken. 2283/3 4
8. In artikel 6 worden bepaalde gemeenschappelijke minimumeisen voor de plannen en strategieën vastgesteld waaraan moet worden voldaan (of waarnaar moet worden gestreefd ). Deze verplichtingen hebben met name betrekking op onderlinge coördinatie, het betrekken van belanghebbenden en grensoverschrijdende samenwerking tussen de lidstaten, alsook het in kaart brengen van grensoverschrijdende effecten op mariene wateren en kustgebieden die onder de rechtsmacht van derde landen vallen. 9. Specifiek met betrekking tot maritieme ruimtelijkeordeningsplannen wordt bij artikel 7, lid, vastgesteld dat deze "ten minste een weergave in ruimte en tijd [omvatten] van de activiteiten in en het gebruik van de mariene wateren. Deze weergave brengt de huidige, beoogde en potentiële verspreiding van alle relevante mariene en maritieme activiteiten en vormen van gebruik in kaart met het oog op het bereiken van de in artikel 5 omschreven doelstellingen" [voorlopige vertaling]. Zo ook voorziet artikel 8, lid, er voor GBKGstrategieën in dat deze "ten minste het spectrum van bestaande maatregelen die in de kustgebieden worden toegepast, in kaart brengen en een analyse omvatten van de behoefte aan extra acties om de in artikel 5 omschreven doelstellingen te bereiken" [voorlopige vertaling]. 0. Voorts wordt in artikel 7, lid 2, en artikel 8, lid 2, een lijst vastgesteld van activiteiten en vormen van gebruik die door de lidstaten in aanmerking moeten worden genomen bij het opstellen van de plannen respectievelijk de strategieën, zoals "scheepvaartroutes", "visgronden" en "landbouw en industrie".. De andere verplichtingen van het richtlijnvoorstel hebben betrekking op vraagstukken als het informeren en raadplegen van het publiek, gegevensvergaring en uitwisseling van informatie, beoordeling van milieueffecten, samenwerking met andere lidstaten, overleg met derde landen, en de uitvoering en de omzetting van de richtlijn. Toevoeging die nog wordt besproken. 2283/3 5
Beoordeling 2. De Commissie heeft haar voorstel gebaseerd op artikel 43, lid 2, artikel 00, lid 2, en artikel 94, lid 2, VWEU; dit zijn de rechtsgrondslagen voor optreden van de Unie op het gebied van visserij, vervoer, milieu en energie. Het doel en de inhoud van het richtlijnvoorstel komen overeen met de in voornoemde rechtsgrondslagen neergelegde doelstellingen van het beleid van de Unie op deze gebieden. 3. Uit de tekst van het richtlijnvoorstel blijkt dat de richtlijn tegelijk deze verschillende doeleinden heeft, zonder dat er een secundair en indirect is ten opzichte van de andere. Volgens de bovengenoemde rechtspraak van het Hof moet de handeling derhalve gebaseerd zijn op de overeenkomstige rechtsgrondslagen, mits deze rechtsgrondslagen verenigbaar zijn. In onderhavig geval voorzien alle vier de genoemde rechtsgrondslagen in maatregelen die volgens de gewone wetgevingsprocedure worden vastgesteld; zij zijn derhalve verenigbaar. 4. In de groep is de vraag gesteld of het mogelijk zou zijn voor de lidstaten om, bij het opstellen van hun plannen en strategieën, ook andere dan de in de richtlijn genoemde doelstellingen in aanmerking te nemen die niet tot uiting komen in de rechtsgrondslag, zoals toerisme. De Juridische dienst is van oordeel dat niets in de richtlijn, die verplichtingen van procedurele aard oplegt, er de lidstaten van weerhoudt om andere belangen in aanmerking te nemen. 5. De Juridische dienst acht de rechtsgrondslag waarop het richtlijnvoorstel is gebaseerd derhalve juist en toereikend. 2283/3 6
6. Tijdens de bespreking van het voorstel in de Groep Vrienden van het voorzitterschap werd in twijfel getrokken of de Unie deze rechtgrondslagen kan gebruiken om verplichtingen inzake ruimtelijke ordening op te leggen. Er werd betoogd dat, aangezien de Unie geen uitdrukkelijke bevoegdheid heeft voor ruimtelijke ordening, zij niet bevoegd is om de voorgestelde richtlijn vast te stellen, ook niet wanneer deze de genoemde doelstellingen van de Unie nastreeft. 7. Om te beginnen moet erop worden gewezen dat de Verdragen niet uitsluiten dat de uitoefening van de bevoegdheden die zij toedelen van invloed is op de ruimtelijke ordening, zoals de Juridische dienst opmerkte in haar bijdrage betreffende het voorstel voor een richtlijn inzake energie-efficiëntie. 8. Er wordt verwezen naar ruimtelijke ordening in het eerste streepje van artikel 92, lid 2, onder b), VWEU. Volgens die bepaling worden milieumaatregelen van de Unie op het gebied van ruimtelijke ordening niet volgens de gewone wetgevingsprocedure aangenomen, maar vereisen deze, bij wijze van uitzondering, unanimiteit in de Raad en de raadpleging van het Europees Parlement, het Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio's. Deze bijzondere wetgevingsprocedure wijkt af van de in artikel 92, lid, VWEU bedoelde besluitvormingsprocedure, die de rechtsgrondslag vormt voor de activiteiten die de Unie onderneemt om de doelstellingen van artikel 9 VWEU te verwezenlijken, zijnde de doelstellingen van het beleid van de Unie op het gebied van milieu en klimaatverandering 2. 2 Bijdrage van de Juridische dienst van de Raad van 2 oktober 20 (doc. 5452/). De Juridische dienst is van oordeel dat artikel 92, lid 2, onder b), VWEU geen invloed heeft op de procedure voor de maatregelen die de Unie kan vaststellen op basis van andere bepalingen in de Verdragen, zoals op het gebied van energie op basis van artikel 94 VWEU. Voor de maatregelen van de Unie die onder andere rechtsgrondslagen vallen dan artikel 92 VWEU gelden niet de procedurele rechtswaarborgen van artikel 92, lid 2, VWEU en die maatregelen kunnen dus gevolgen hebben voor de ruimtelijke ordening zonder dat de procedure van laatstgenoemd artikel hoeft te worden gevolgd. Zie de in de vorige voetnoot genoemde bijdrage van de Juridische dienst van de Raad. 2283/3 7
9. Het Hof is tot de conclusie gekomen dat maatregelen die in het algemeen betrekking hebben op de ruimtelijk ordening in de lidstaten, doch niet de verwezenlijking van specifieke infrastructuurprojecten regelen, of die, ofschoon zij bepaalde grenzen stellen aan de wijze waarop de bodem van de lidstaten mag worden gebruikt, niet het gebruik regelen waarvoor zij de bodem bestemmen, maatregelen van algemene aard zijn waarvoor de uitzonderingsbepalingen niet gelden. Alleen maatregelen die de kwantitatieve aspecten regelen van het gebruik van het grondgebied en de bodem van de lidstaten alsmede hun waterreserves, of anders gezegd, maatregelen die het beheer van beperkte hulpbronnen in zijn kwantitatieve aspecten regelen, en niet maatregelen betreffende de verbetering en de bescherming van de kwaliteit van deze hulpbronnen, worden beschouwd als maatregelen die van invloed zijn op het grondgebied en de bodem van de lidstaten, en moeten dus volgens de bijzondere procedure worden vastgesteld. Arrest van het Hof van Justitie van 30 januari 200 in zaak C-36/98, rechtsoverwegingen 5, 52 en 53. 2283/3 8
20. De maatregelen in dit richtlijnvoorstel zouden door het Hof van Justitie niet worden beschouwd als maatregelen "die van invloed zijn" op de ruimtelijke ordening. Zoals eerder is aangegeven, hebben de verplichtingen in dit voorstel in essentie betrekking op de procedure die de lidstaten moeten volgen bij het opstellen van hun plannen en strategieën. De lijst van activiteiten en vormen van gebruik in artikel 7, lid 2, en artikel 8, lid 2, is in zeer algemene bewoordingen opgesteld, en de lidstaten moeten deze enkel in aanmerking nemen. Er zijn geen verplichtingen aangaande de wijze waarop deze activiteiten of gebruiksvormen aan bod moeten komen in de plannen en de strategieën, of de wijze waarop de verschillende belangen in evenwicht moeten worden gebracht. Het bepalen van de eigenlijke inhoud van de plannen en de strategieën alsmede het maken van keuzes bij het vaststellen ervan, wordt volledig aan de lidstaten overgelaten. 2. Uit het voorgaande volgt dat, aangezien de maatregelen in het voorstel van algemene aard zijn en de bodembestemming niet regelen, zij verenigbaar zijn met de genoemde rechtsgrondslag voor zover zij noodzakelijk zijn voor het nastreven van de doelstellingen op de vier beleidsgebieden, overeenkomstig het evenredigheidsbeginsel van artikel 5, lid 4, VEU.. II. EERBIEDIGING VAN HET SUBSIDIARITEITSBEGINSEL 22. Krachtens het subsidiariteitsbeginsel, dat in artikel 5, leden en 3, VEU is verankerd, treedt de Unie op de gebieden die niet onder haar exclusieve bevoegdheid vallen, slechts op indien en voor zover de doelstellingen van het overwogen optreden niet voldoende door de lidstaten op centraal, regionaal of lokaal niveau kunnen worden verwezenlijkt, maar vanwege de omvang of de gevolgen van het overwogen optreden beter door de Unie kunnen worden bereikt. 23. Uit het gebruik in dit artikel van de woorden "voor zover", "niet voldoende" en "beter", die een waardeoordeel inhouden, volgt dat subsidiariteit een beginsel is dat een element van politieke afweging omvat ; willen de instellingen het toepassen, dan moeten zij bij de bestudering van een voorstel voor een wetgevingshandeling hun discretionaire bevoegdheden uitoefenen door de voor- en nadelen af te wegen. Advies van de Juridische dienst van de Raad van 29 oktober 2008 (doc.4896/08, punt 57). 2283/3 9
24. In dit verband wordt erop gewezen dat de wetgever over een beoordelingsmarge beschikt voor de mate van inmenging die hij passend acht voor de te verwezenlijken doelstelling; deze marge stemt overeen met de politieke verantwoordelijkheden die hem worden toegekend bij de rechtsgrondslag die hij gebruikt om de daarin vervatte doelstellingen te verwezenlijken. 25. Zonder vooruit te lopen op het resultaat van de politieke analyse die nog moet worden gemaakt en op het eindresultaat van het debat, wordt in de overwegingen van de Commissie in de toelichting aangegeven dat de toegevoegde waarde van actie van de Unie gelegen is in het teweegbrengen en stroomlijnen van actie van de lidstaten inzake maritieme ruimtelijke ordening en geïntegreerd kustbeheer teneinde een consistente en coherente toepassing in heel de Unie te waarborgen, en het opzetten van een samenwerkingskader voor de lidstaten die in een zelfde mariene regio of subregio zijn gelegen. Dit wordt van essentieel belang geacht aangezien mariene ecosystemen, visgronden, beschermde zeegebieden alsook maritieme infrastructuur zoals kabels, pijpleidingen, vaarroutes, olie-, gas- en windinstallaties enz. de nationale grenzen overschrijden. Er kan dus met recht worden geacht dat de wetgever van oordeel kan zijn dat de doelstelling van het richtlijnvoorstel beter op het niveau van de Unie dan op het niveau van de lidstaten kan worden verwezenlijkt. 2283/3 0
III. CONCLUSIE 26. De Juridische dienst is derhalve van oordeel dat: - aangezien de in het voorstel vervatte maatregelen algemeen van aard zijn en de bodembestemming niet regelen, zij verenigbaar zijn met de genoemde rechtsgrondslag voor zover zij noodzakelijk zijn voor het nastreven van de doeleinden van de vier betrokken beleidsgebieden; - de door de Commissie voorgestelde meervoudige rechtsgrondslag juist en toereikend is; - de wetgever de argumenten moet beoordelen die de Commissie met betrekking tot de eerbiediging van het subsidiariteitsbeginsel aanvoert, en moet uitmaken of de doelstellingen van de ontwerprichtlijn beter door de Unie verwezenlijkt kunnen worden. 2283/3