Reactie van het Nederlands instituut voor Zuidelijk Afrika op de Afrika-notitie Sterke mensen, zwakke staten Adres postbus 10707 1001 ES Amsterdam Tel 020.5206210 Fax 020.5206249 Email judith.sargentini@niza.nl Website www.niza.nl Auteur: Judith Sargentini Datum: herziene versie, 1 maart 2004
Reactie van NiZA op de Afrika-notitie Sterke mensen, zwakke staten 1 1. inleiding Sterke mensen, zwakke staten : de titel van de nieuwe Afrika-notitie slaat de spijker op zijn kop. Afrikaanse staten mogen dan worden aangeduid als mislukte staten (failed states), hun burgers zetten met veel creativiteit en doorzettingsvermogen bedrijfjes en coöperaties op, geven kinderen les, vertellen openlijk over HIV/aids, verzorgen radio-uitzendingen en houden daarmee hun directe omgeving leefbaar. Volgens het Nederlands instituut voor Zuidelijk Afrika (NiZA) is de grote uitdaging voor het Nederlands ontwikkelingsbeleid de vraag hoe die sterke mensen ondersteund kunnen worden zodat zij de democratie en de economie in eigen land op sociaal verantwoorde en duurzame wijze vooruit kunnen helpen. De Afrika-notitie, uitgebreid met de regionotities voor de Grote Meren en de Hoorn van Afrika, richt zich vooral op conflictregio s. NiZA vindt dat ontwikkelingssamenwerking voor Afrika moet meer is dan conflictpreventie. Zo n eenzijdige benadering zal nadelig uitpakken voor de prille democratieën op het continent. Zij kunnen nog niet zonder onze steun. 2. keuzes in de Afrika-notitie Het is een unicum in het Nederlandse Afrikabeleid dat de inmiddels voormalige- Minster van Buitenlandse Zaken, De Hoop Scheffer en de Minister voor Ontwikkelingssamenwerking Van Ardenne samen op werkbezoek waren in Afrika. 2 Dat toont aan dat deze regering een grote betrokkenheid kent bij de ontwikkeling van het continent. Het bezoek leidde ook tot een aantal zeer uitgesproken keuzes: 1. vooral aandacht voor conflict preventie in twee gebieden (de Hoorn van Afrika en het Grote Merengebied); 2. keuze voor pro-poor-growth, economische groei die direct ten goede komt van de allerarmsten; 3. steun aan het maatschappelijk middenveld. In deze reactie loopt NiZA de consequenties van die drie keuzes na. 3. keuze 1: focus op conflictpreventie in de Grote Meren regio en de Hoorn Het woord preventie suggereert dat hier nog iets aan het voorkomen van conflicten gedaan kan worden. Conflictoplossing of vredesopbouw dekken de lading beter in landen als de DRC. Door het instellen van een stabiliteitsfonds lijkt de keuze voor conflictpreventie vooral gericht te zijn op staten en op militaire leest geschoeid te worden. Volgens NiZA mag lokale vredesopbouw niet ontbreken. De ontwikkeling van Afrika is méér dan conflictbestrijding alleen: conflictpreventie is ook het stimuleren van economische groei en bouwen aan goed bestuur. Een keuze voor conflictpreventie in de Hoorn van Afrika en het Grote Merengebied moet er niet toe leiden dat landen die nu, slechts tien jaar na het einde van de apartheid, een zekere politieke en/of economische stabiliteit hebben verworven, in de toekomst geen steun meer krijgen. Mozambique, Tanzania, Zambia en Zuid-Afrika staan nog op de landenlijst maar de steun aan Angola, buiten de landenlijst om, wordt afgebouwd. Beperking van steun aan en aandacht voor zuidelijk Afrika kan er toe leiden dat instabiele staten zoals Angola, Zimbabwe en de Democratische Republiek Congo anderen mee naar beneden trekken. De vrede in Angola is pril, Zimbabwe staat aan de afgrond en het internationale conflict in de Democratische Republiek Congo speelt zich niet alleen af rond de Grote Meren, maar ook aan haar zuidgrens. Niet alle veertien SADC-landen kunnen hier uitgebreid aan bod komen, maar de situatie in Angola, de DRC en Zimbabwe vraagt om enige toelichting: 1 Afrika-notitie sterke mensen, zwakke staten. Kamerstuk 2003-2004, 29237 nr. 1 Tweede Kamer. 2 Van 9 tot en met 14 augustus 2003 bezochten beide ministers de Grote Meren regio. 3.1 prille vrede in Angola Angola stond en staat niet op de landenlijst. Desondanks is Nederland een van de vijf grote donoren van het land; dat betreft vooral fondsen voor noodhulp en het opruimen van landmijnen 1
aangeboden via multilaterale hulpkanalen. Het land voldoet niet aan het criterium van goed bestuur en moet zich met zijn rijkdom aan grondstoffen zelf kunnen bedruipen. Echter, het land is bij uitstek een voorbeeld van niet duurzame economische ontwikkeling. Het vredesakkoord is nog pril. Als gevolg van veertig jaar oorlog kampt het land met een ontheemde bevolking, werkloze oorlogsveteranen, een volledig in puin geslagen infrastructuur en analfabetisme. Wil dit land in de nabije toekomst open en eerlijke verkiezingen houden, dan is voorlichting aan kiezers onontbeerlijk. Toegang tot onafhankelijke media, ook in de provincies, ook voor analfabeten is daarbij onmisbaar. Het maatschappelijk middenveld moet de mogelijkheid krijgen een waakhondfunctie in (de aanloop naar de) verkiezingen te vervullen. Nederland mag Angola in deze kritieke periode niet aan zijn lot over laten. Juist in Angola heeft investeren in een maatschappelijk middenveld om de vrede te bestendigen en tot goed bestuur te komen zin. Angola heeft een van de grootste en sterkste legers van de regio. Stabiliteit in Angola is van groot belang voor de regio s midden- en zuidelijk Afrika. aanbeveling Kort niet op hulp aan Angola, maar bouw de multilaterale hulp om naar financiële ondersteuning van het maatschappelijk middenveld. Steun de ontwikkeling van het maatschappelijk middenveld in Angola met kennis, kunde en middelen met het oog op toekomstige vrije verkiezingen en als stimulans voor goed bestuur. 3.2 DRC: belangrijke factor in stabiliteit zuidelijk Afrika Een vredesakkoord werd getekend en een overgangsregering trad in 2003 aan, maar in de uithoeken van de DRC wordt nog gevochten, onder andere door criminele netwerken die zich richten op plundering van grondstoffen. De Afrika- notitie beperkt zich tot het noordoosten van de DRC, maar de het gewapend conflict en de recente vrede in de DRC reikt veel verder dan de regio rondom de Grote Meren. In het zuiden van de DRC speelden tot voorkort Angola, Namibië en Zimbabwe hun partijtje mee. De Afrika-notitie benadrukt de rol van Zuid-Afrika als bemiddelaar in het Grote Meren-conflict, maar ook de hiervoor genoemde landen zijn sociaal en economische nauw verbonden met de DRC. Angola en Zimbabwe steunden de regering van Kabila junior uit oogpunt van machtspolitiek of om zich te verrijken met grondstoffen van het Kongolees grondgebied. Zambia en de DRC zijn economisch van elkaar afhankelijk. De DRC is de belangrijkste waterbron voor de regio. NiZA vraagt om aandacht voor het hele land en al zijn buurlanden. De destabiliserende rol die Rwanda en Uganda spe(e)l(d)en in Oost-Congo werd onlangs nog aangetoond in het geheime hoofdstuk van het VN-panel rapport over de plundering van de DRC. De opstelling van Rwanda en Uganda in Oost-Congo zou moeten meewegen in de Nederlandse beoordeling van deze landen op gebied van goed bestuur. Vrede in de DRC kan alleen beklijven als de staten aan de zuidgrens meewerken, en andersom vormt een opnieuw oplaaiende oorlog in de DRC een groot risico voor de destabilisatie van zuidelijk Afrika. aanbevelingen Bekijk de recente vrede in de DRC van uit alle windstreken, en niet slechts als onderdeel van de Grote Meren. Zuidelijk Afrikaanse landen als Angola, Namibië, Zimbabwe en Zuid-Afrika zijn politiek en economisch nauw betrokken. Neem bij de beoordeling van goed bestuur in Rwanda en Uganda hun opstelling in Oost- Congo mee. 3.3 mensenrechtenschendingen in Zimbabwe De situatie in Zimbabwe verslechtert met de dag. Het enige onafhankelijke dagblad The Daily News werd gesloten en vijftig vertegenwoordigers van de nationale vakbond, ZCTU werden gearresteerd. De winkels in Zimbabwe zijn leeg, maar President Mugabe vierde onlangs uitgebreid zijn tachtigste verjaardag. Mensenrechtenschendingen zijn in Zimbabwe aan de orde van de dag. De buurlanden houden de oplopende spanningen nauwlettend in de gaten, maar het zijn diezelfde buurlanden die Mugabe, oud vrijheidsstrijder, de hand boven het hoofd houden. De buurlanden, met name Mozambique en Botswana, en in minder mate Malawi en Zambia worden geconfronteerd met grote groepen vluchtelingen uit Zimbabwe. Zij vrezen dat de economische recessie over zal slaan naar de regio. 2
Nederland voert een consequente politiek ten aanzien van Zimbabwe en is zeer oplettend dat de Europese sancties, met name de reisbeperking voor de Mugabe-getrouwen, nageleefd worden. Politieke druk binnen internationale platformen zoals Verenigde Naties, en Europese Unie en in overleggen als de EU-AU, EU- SADC en EU-ACP kan de weg vrijmaken voor een oplossing van het conflict in Zimbabwe. Het maatschappelijk middenveld in Zimbabwe vraagt nadrukkelijk om internationale solidariteit. Continuering van de Nederlandse steun aan onafhankelijke organisaties in Zimbabwe is daarvoor cruciaal. aanbevelingen Voer de internationale druk op de Zimbabwaanse regering via multilaterale fora op. Blijf Zimbabwe s maatschappelijk middenveld en onafhankelijke media steunen. 4. Keuze 2: pro-poor growth en economische ontwikkeling NiZA juicht de keuze voor pro-poor growth toe. Economische groei dient vooral ten goede te komen van de armsten in een samenleving. De vraag is echter of die economische groei bereikt kan worden in de door de Minister geselecteerde landen. De kans op aanzienlijke Pro-poor growth is niet groot in failed states of conflictgebieden zoals de DRC. Het van belang om te investeren in landen die nìet geteisterd worden door gewapende conflicten, en landen in wederopbouw. Daar kan meer en blijvende economische groei wèl gerealiseerd worden. 4.1 NEPAD De Afrika-notitie hecht veel belang aan het New Partnership for Africa s Developement (NEPAD). Dat doet NiZA ook. NEPAD is een hoopvol Afrikaans initiatief. NEPAD jaagt een brede Afrikaanse discussie aan over sociaaleconomische politiek en is een instrument om goed bestuur te stimuleren. Maar tot nu toe hebben slechts 16 van 56 landen het NEPADinitiatief onderschreven en economische groei is daar niet direct van te verwachten. NEPAD is vooral gericht op staten en biedt het maatschappelijk middenveld zeer beperkte mogelijkheden om de belangen van de bevolking te vertegenwoordigen. De Afrika-notitie ziet NEPAD als een middel om mensenrechten te stimuleren, maar daarover is niets opgenomen in de NEPADovereenkomst. Om NEPAD te kunnen inbedden in de Afrika samenleving is het noodzakelijk om de onderhandelingscapaciteit van het maatschappelijk middenveld te versterken. aanbeveling Stimuleer betrokkenheid van het Afrikaans maatschappelijk middenveld bij de implementatie van het NEPAD-initiatief. 4.2 maatschappelijk verantwoord ondernemen De bedrijfslevenlijst is vernieuwd. 3 Tot voor kort kon het Nederlandse bedrijfsleven nog rekenen op assistentie en exportsubsidies voor investeringen in Zimbabwe. Het land is nu terecht van die lijst afgevoerd. Voor NiZA blijft de vraag in hoeverre de PSOM-lijst bijdraagt aan de bestrijding van langdurige armoede. NiZA is van mening dat ondersteuning van lokale economische initiatieven het meest effectief is. Het Nederlands bedrijfsleven heeft Afrikaanse landen iets te bieden, maar daarvoor dienen een aantal spelregels in acht genomen te worden: - Heeft het Zuiden de vraag geformuleerd? - Draagt het Nederlandse bedrijfsleven bij aan een duurzame economische ontwikkeling in het Zuiden? (Dus niet: leeghalen en wegwezen). - Is het maatschappelijk middenveld in het land geconsulteerd? - Respecteert het land de mensenrechten? - Hoe wordt de naleving van deze spelregels getoetst? De bedrijvenlijst dient tot economische ontwikkeling van de regio, niet als garantie voor investeringssubsidies voor Nederlandse bedrijven. aanbeveling Garandeer dat de investeringen van Nederlandse bedrijven in Afrika vraaggestuurd zijn. Bied de garantie dat investeringen van het Nederlandse bedrijfsleven in landen op de PSOM en ORET/MILIEV-lijst, dus met steun van de Nederlandse overheid, direct ten goede komen aan de (lokale) bevolking. 3 TK 2003-2004, 29234.1 aan elkaar verplicht, bijlage III, PSOM en ORET/MILIEV lijst (pag. 33). 3
5. Keuze 3: steun het maatschappelijk middenveld De Afrika-notitie onderschrijft de noodzaak tot ontwikkeling van het maatschappelijk middenveld (de civil society, de sterke mensen ). Ook hier geldt dat steun aan lokale ngo s, onafhankelijke media en mensenrechtenorganisaties essentieel is bij wederopbouw (bijvoorbeeld Angola) en in landen waar het dreigt fout te gaan (Zimbabwe). Juist bij vredesopbouw is de betrokkenheid van het maatschappelijk middenveld onontbeerlijk. Enkele regeringen, voortgekomen uit de bevrijdingsbeweging, (dreigen te) verworden tot centralistische regimes. Afrikaanse maatschappelijke groeperingen die daar tegen ageren, verdienen onze hernieuwde internationale solidariteit. Het Nederlandse ontwikkelingsbeleid kan en moet zich in de wereld onderscheiden door het principe van partnerschappen met direct betrokkenen te omarmen. Daar waar staten falen, zou Nederland de sterke mensen moeten steunen: onafhankelijke media, vrouwengroepen, mensenrechtenorganisaties, onderwijsprojecten, kleine bedrijfjes. En die steun hoort vraaggestuurd te zijn. Dat kan alleen met gerichte aandacht op ontwikkeling op kleine schaal. Toch lijkt de Nederlandse overheid voor een zeer multilaterale benadering te kiezen. Daarnaast werpt de vraag zich op, in hoeverre dit nieuwe Afrika-beleid door middel van consultatie in Afrika tot stand is gekomen. Aanbeveling Ga uit van partnerschappen, consultaties en vraaggestuurde ontwikkelingssamenwerking. 6. nieuwe wind in Afrika waait uit het Zuiden Tien jaar geleden, in april 1994 vonden in Zuid- Afrika de eerste vrije verkiezingen plaats. De Apartheid had ook voor de omringende landen enorme consequenties. De voormalige frontlijnstaten liepen schulden op in hun strijd tegen de apartheid. Het constante gevaar dat Zuid-Afrika zou binnenvallen, leidde tot bewapening in plaats van opbouw van het eigen land. De afschaffing van Apartheid gaf ook deze staten de kans om de democratie en de economie te versterken. Tien jaar is kort voor de opbouw van een volwaardige democratie en economisch herstel. Zuidelijk Afrika verdient onze blijvende steun in dat proces. Minister van Ardenne verwoordde vorig jaar op NiZA s Levend Jaarboek de spagaat waarin zuidelijk Afrika zich bevindt als volgt: Het nieuwe leiderschap komt voor een belangrijk deel uit het relatief stabiele zuidelijk Afrika. De afgelopen decennia is daar veel ten goede gekeerd. Ik denk daarbij aan de recente vrede in Angola, maar verder terug in de tijd ook aan de beëindiging van het Apartheidsregime [ ] Ik heb de diepste bewondering voor het politieke leiderschap van Zuid-Afrika om NEPAD als eigen Afrikaans antwoord tegen armoede te promoten. [ ] En toch dreigt ook in dit deel van Afrika instabiliteit. Twintig tot dertig procent van de bevolking is HIV-geïnfecteerd. Het zijn schrikbarend hoge aantallen. [ ] De sociale structuren, de economie, de voedselsituatie, dit alles dreigt in te storten in landen als Botswana, Zuid-Afrika en Zambia. Overheden worden geacht rampen te bestrijden. Maar in zuidelijk Afrika hebben leiders nog veel meer aan hun hoofd. Beter bestuur en beter beleid, ook zij worden daarop afgerekend, maar ook eigenbelang, dat jammer genoeg nog steeds zo een bepalende rol speelt in de verdeling van schaarse middelen. [ ] We hebben leiderschap nodig om armoede en conflict op dit continent te bestrijden. Om dictators te verdrijven, zoals Charles Taylor, en in de toekomst Mugabe hopelijk ook. Het is mede aan leiders als Mandela en nu Mbeki, maar ook President Chissano 4 van de Afrikaanse Unie, te danken dat de Afrikaanse stem in de wereld gaat tellen. 5 De Southern African Developement Community (SADC) is de sterkste regionale organisatie op het continent. 6 SADC kan zorgen voor relatieve stabiliteit in de regio én voor economische groei in heel sub-sahara Afrika. De SADC verdient steun om beide rollen te kunnen bestendigen. Het is daarnaast nodig om de invloed van het Afrikaanse maatschappelijk middenveld op de SADC te vergroten. 4 Joachim Chissano is president van Mozambique. 5 Nieuwe wind in Afrika waait uit het Zuiden, speech van Minister van Ardenne bij de opening van NiZA s levend jaarboek, Felix Meritis, vrijdag 26 september 2003. http://www.minbuza.nl/default.asp?cms_item=38f 0696B07BE41B0B414E7D2244BA5E3X3X39620X 27 6 De veertien SADC-landen zijn: Angola, Botswana, Democratische Republiek Congo, Lesotho, Malawi, Mauritius, Mozambique, Namibië, Seychellen, Swaziland, Tanzania, Zambia, Zimbabwe en Zuid Afrika. 4
In Namibië komt de vrijheid van meningsuiting onder druk te staan. President Sam Nujoma, goed bevriend met Mugabe, is al lang aan de macht en oppositie lijkt te ontbreken. De binnenlandse politieke ontwikkelingen vertonen Zimbabwaanse trekjes. In Mozambique heeft zich een opmerkelijke economische groei voor gedaan. Maar die groei beperkt zich slechts tot de hoofdstad Maputo, waar regeringspartij Frelimo de scepter zwaait. In de provincie, veelal onder lokaal bestuur van oppositiepartij Renamo, overheerst de armoede. Dit leidt tot politieke spanningen. Het land wordt centralistisch geleidt en er heerst een corruptie op alle niveaus. Tegelijkertijd maakt Mozambique zich op voor nationale verkiezingen in het najaar van 2004. Dit zijn ingrediënten voor instabiliteit. NiZA acht het van groot belang dat Nederland een hoger ambitieniveau formuleert voor de ontwikkeling van zuidelijk Afrika: die regio biedt kansen voor heel sub-sahara Afrika, maar kan het continent ook destabiliseren. Een zuidelijk Afrika-notitie zou integraal deel uit moeten maken van Sterke mensen, zwakke staten. aanbevelingen Formuleer een visie op zuidelijk Afrika en laat deze integraal onderdeel vormen van de Afrika-notitie Sterke mensen, zwakke staten. Formuleer een hoger ambitieniveau voor de ontwikkeling van zuidelijk Afrika, juist omdat deze regio bijdraagt aan de stabiliteit van sub- Sahara Afrika, maar er ook afbreuk aan kan doen. Garandeer blijvende steun aan democratisering en economische ontwikkeling in zuidelijk Afrika. 7. in t kort: NiZA heeft de volgende aanbevelingen voor de Afrika-notitie Sterke mensen, zwakke staten : Formuleer een visie op zuidelijk Afrika en laat deze integraal onderdeel vormen van de Afrika-notitie Sterke mensen, zwakke staten. Formuleer een hoger ambitieniveau voor de ontwikkeling van zuidelijk Afrika, juist omdat deze regio bijdraagt aan de stabiliteit van sub-sahara Afrika, maar er ook afbreuk aan kan doen. Garandeer blijvende steun aan democratisering en economische ontwikkeling in zuidelijk Afrika. Kort niet op hulp aan Angola, maar bouw de multilaterale hulp om naar financiële ondersteuning van het maatschappelijk middenveld. Steun de ontwikkeling van het maatschappelijk middenveld in Angola met kennis, kunde en middelen met het oog op toekomstige vrije verkiezingen en als stimulans voor goed bestuur. Bekijk de recente vrede in de DRC van uit alle windstreken, en niet slechts als onderdeel van de Grote Meren. Zuidelijk Afrikaanse landen als Angola, Namibië, Zimbabwe en Zuid-Afrika zijn politiek en economisch nauw betrokken. Neem bij de beoordeling van goed bestuur in Rwanda en Uganda hun opstelling in Oost-Congo mee. Voer de internationale druk op de Zimbabwaanse regering via multilaterale fora op. Blijf Zimbabwe s maatschappelijk middenveld en onafhankelijke media steunen. Stimuleer betrokkenheid van het Afrikaans maatschappelijk middenveld bij de implementatie van het NEPAD-initiatief. Garandeer dat de investeringen van Nederlandse bedrijven in Afrika vraaggestuurd zijn. Bied de garantie dat investeringen van het Nederlandse bedrijfsleven in landen op de PSOM en ORET/MILIEV-lijst, dus met steun van de Nederlandse overheid, direct ten goede komen aan de (lokale) bevolking. Ga uit van partnerschappen, consultaties en vraaggestuurde ontwikkelingssamenwerking. 5