1 SYNTHESEVERSLAG OVER DE EVALUATIE VAN DE MAGISTRATEN (goedgekeurd door de Algemene vergadering op 26 februari 2003) 1. De doelstellingen van de wet zijn dubbelzinnig De wet van 22 december 1998 voegde in het Gerechtelijk Wetboek een nieuw hoofdstuk over de evaluatie van magistraten in. Dit was een vernieuwing, want tot dan was een wetsbepaling die een evaluatiesysteem voor de magistraten vaststelde onbestaand. Volgens de voorbereidende werken van voornoemde wet vormde het hoofdstuk over de evaluatie van het magistraatsambt, samen met de objectivering van de benoemings- en aanwijzingsprocedures en de invoering van mandaten voor bepaalde magistraatsambten, de kern van de voorgestelde hervormingen. Nog steeds volgens de voorbereidende werken had de wetgever de bedoeling, via de invoering van een evaluatiesysteem, binnen elk rechtscollege een interne, periodieke kwaliteitscontrole door te voeren (Parl. St., Kamer, 97-98, 1677/1, p. 22). Het evaluatiesysteem van de magistraten streeft twee doelstellingen na, met name : 1) De individuele disfuncties van de magistraten identificeren; In dit opzicht wordt de evaluatie veeleer opgevat als een instrument voor intern management. Zodra het dankzij de evaluatie mogelijk wordt problemen of disfuncties bij bepaalde magistraten te identificeren, zal de evaluatie de korpschef ertoe brengen de gepaste oplossingen te zoeken om de interne werking van het rechtscollege te verbeteren. Tevens zal de evaluatie een rol spelen in het bewustwordingsproces van de betrokken magistraten ten aanzien van hun problemen of gebreken, en hen helpen deze te proberen verhelpen. 2) Een vergelijkende beoordeling van de magistraten mogelijk maken; Er werden evaluatiecriteria en een systeem voor weging uitgewerkt (koninklijk besluit van 20 juli 2000, B.S. 2 augustus 2000) om een cijfermatige evaluatie van de prestaties van de magistraten mogelijk te maken en de eindvermelding van de evaluatie te bepalen. Uit de studie van het systeem dat door de wet van 22 december 1998 werd ingevoerd, en van de voorbereidende werken bij die wet, komt evenwel naar voor dat de evaluatie, in haar huidige opvatting om aan die twee doelstellingen te beantwoorden, een tegenstrijdigheid vertoont : De evaluatie is immers gericht op de interne werking van het rechtscollege (d.w.z. beter werk van de magistraten) enerzijds, en moet anderzijds uitmonden in de aflevering van een rapport zodat onderlinge vergelijking van magistraten mogelijk wordt met het oog op benoemingen of bevorderingen. Deze dubbele doelstelling impliceert dat de magistraten de neiging zullen hebben hun eventuele gebreken of tekortkomingen te laag te waarderen (met name in het kader van de gevraagde zelfevaluatie, zie verder) om een mogelijke negatieve weerslag op hun professionele toekomst te vermijden. De tweede doelstelling verliest bijgevolg haar effect.
2 2. Balans van het resultaat van de evaluaties Tijdens het eerste semester van 2001 hield de Hoge Raad voor de Justitie een grootschalige enquête bij de magistratuur met de bedoeling de concrete toepassing te evalueren van de bij koninklijk besluit van 20 juli 2000 (B.S. 2 augustus 2000) vastgestelde evaluatie- en wegingscriteria. In maart 2001 werden vier vergaderingen belegd, met respectievelijk de (Franstalige en Nederlandstalige) parketmagistraten en met de (Franstalige en Nederlandstalige) magistraten van de zetel, waarop telkens de korpschefs en de beoordelaars werden uitgenodigd. Daarnaast werd binnen de magistratuur een vragenlijst verspreid (ongeveer 2100 exemplaren) om van de magistraten te vernemen wat zij vinden van de manier waarop de evaluatie na de inwerkingtreding van de wet van 22 december 1998 in de praktijk werd gebracht. De Hoge Raad voor de Justitie heeft 410 ingevulde formulieren ontvangen, wat neerkomt op een bijzonder lage respons van 19 %. Van deze ingevulde formulieren was : - +/- 57 % afkomstig uit het Nederlandstalige landsgedeelte (zetel + parket) en 43% uit het Franstalige landsgedeelte (zetel + parket) ; - +/- 64 % afkomstig van magistraten van de zetel en 36 % van magistraten van het parket. Welke balans kunnen we hieruit opmaken? Uit de besprekingen met de korpschefs en de beoordelaars, en de analyse van de antwoorden op de vragenlijst blijkt dat het gewicht van de evaluaties relatief onbeduidend kan worden genoemd in verhouding tot de hoeveelheid werk die dit vroeg. Bij de voornoemde enquête hebben veel beoordelaars onderstreept dat de evaluatie een belangrijke werklast met zich bracht en dat er geen personele en materiële middelen ter beschikking werden gesteld om de doelstellingen van de wet efficiënt te kunnen verwezenlijken. In sommige gevallen (met name in relatief grote rechtscolleges of parketten) liet de nood aan administratieve ondersteuning zich duidelijk gevoelen. Hoewel een nationaal gemiddelde niet makkelijk vast te leggen is, lijkt men uit de ontvangen inlichtingen te kunnen afleiden dat een evaluatieprocedure (administratieve formaliteiten, studie van het dossier, functioneringsgesprek, opstellen van de voorlopige evaluatie) per geëvalueerde magistraat naar schatting ongeveer drie tot vier uur in beslag neemt. Tevens werd gemeld dat de procedure log is, veel tijd- en energieverlies met zich brengt, en bijgevolg de beoordelaars afhoudt van de andere opdrachten die zij moeten vervullen.
3 Met betrekking tot de resultaten : - Uit de inlichtingen van de F.O.D. Justitie blijkt, voor de periode van 2 augustus 2002 tot 24 januari 2003, dat de geëvalueerde magistraten volgende vermeldingen kregen toegekend : Evaluatie van de mandaten : GOED 486 ONVOLDOENDE 1 Periodieke evaluatie : ZEER GOED 1.427 GOED 57 VOLDOENDE 10 ONVOLDOENDE 4 - Tal van magistraten hadden kritiek op het aspect sanctie in het kader van de evaluatie. Het systeem dat door de wet werd ingevoerd, houdt geen positieve benadering in die een kwalitatieve verbetering van het magistraatsambt moet toelaten. De klemtoon ligt veeleer op de bestraffing. De vermelding onvoldoende geeft aanleiding tot een sanctie, terwijl de vermelding goed niet tot een opwaardering leidt, wat bij de magistraten niet in goede aarde valt. In dit opzicht is het uitstellen van de laatste driejaarlijkse verhoging na een vermelding onvoldoende, zoals bepaald door het nieuwe artikel 360ter van het Gerechtelijk Wetboek, is in dit verband veelzeggend. In plaats van de magistraat aan te zetten tot beter werk, leidt het repressieve karakter van de evaluatie tot het omgekeerde resultaat, met name demotivering bij de magistraten, terwijl de werking van het rechtscollege als organisatie niet in vraag wordt gesteld. De cijfermatige quoteringen (weging) die psychologisch zwaar doorwegen, zijn evenzeer een demotiverende factor. Zij maken immers onderlinge vergelijking van magistraten mogelijk terwijl er geen waarborg is voor de betrouwbaarheid van het resultaat. - Als balans van de evaluatie zijn de resultaten van de enquête van de Hoge Raad veelbetekenend. Van de 410 magistraten (zetel en parket) die de vragenlijst ingevuld hebben teruggestuurd : is 69% van mening dat de sanctie die gekoppeld is aan een van de evaluatiegegevens niet echt zal bijdragen tot de doeltreffendheid van het systeem ; is 69% van mening dat de evaluatie niet heeft bijgedragen tot een verbetering van hun werk ; is 82,7% van mening dat de evaluatieprocedure niet heeft bijgedragen tot een betere algemene organisatie van het rechtscollege. 3. Positieve aspecten van de evaluatie Dat de magistraten het principe zelf van een evaluatie van hun ambt hebben aanvaard (vóór de inwerkingtreding van de wet van 22 december 1998 was immers geen enkel evaluatiesysteem voorzien) vormt onbetwistbaar het belangrijkste positieve aspect van de evaluatie.
4 In dit verband kan worden verwezen naar de cijfers van de enquête, waaruit blijkt dat : - 36,6 % van de magistraten die de vragenlijst hebben teruggestuurd van mening is dat het principe van een evaluatie behouden moet blijven ; - 28,5 % van mening is dat het principe van een evaluatie moet worden gewijzigd ; - 34, 9 % van mening is dat het principe van een evaluatie moet worden afgeschaft. Uit die cijfers lijkt men te kunnen afleiden dat, over het algemeen, 65,1 % van de magistraten voorstander is van het principe van een evaluatie, al wensen sommigen (28,5 %) dat wijzigingen worden aangebracht aan het huidige stelsel. Onder meer werd als wijziging voorgesteld dat de functioneringsgesprekken verplicht voor een college van beoordelaars (zo dit bestaat) worden gehouden, en niet enkel voor de korpschef, zoals in sommige rechtscolleges, parketten of auditoraten is gebeurd. Een tweede punt is dat de meeste magistraten-beoordelaars en geëvalueerde magistraten van mening zijn dat de functioneringsgesprekken positief waren. In dit verband was de algemene opmerking dat : - deze gesprekken contactbevorderend werkten en een echte dialoog tot stand brachten tussen de beoordelaars (m.n. de korpschef) en de geëvalueerde magistraten ; - men dankzij deze gesprekken bovendien de collega s beter leerde kennen en een beter zicht kreeg op het werk en de persoonlijkheid van iedereen ; - dankzij deze gesprekken eveneens een stand van zaken van de professionele praktijken kon worden opgesteld en de te bereiken doelstellingen konden worden bepaald. De korpschefs van hun kant hebben dankzij de functioneringsgesprekken de aanwezigheid van problemen of lacunes in de werking van hun rechtscollege of parket kunnen detecteren en, bijgevolg, de nodige maatregelen kunnen nemen om de vastgestelde disfuncties te verhelpen. Uit de cijfers van de enquête blijkt eveneens dat 89,5 % van de magistraten die de enquête hebben ingevuld, vinden dat de functioneringsgesprekken in een positieve en constructieve atmosfeer zijn verlopen. 4. Negatieve aspecten van de evaluatie a) De evaluatie heeft een «intern» karakter Onder voorbehoud van de federale magistraten, die door het College van procureursgeneraal worden geëvalueerd, gebeurt de evaluatie door magistraten die tot hetzelfde rechtscollege of tot hetzelfde parket als de geëvalueerde magistraten behoren. Tal van magistraten vinden dat deze situatie tot spanningen of zelfs tot interne conflicten kan leiden, vooral wanneer het team beperkt is (klein korps) en er verschillende vermeldingen of quoteringen worden toegekend. Ook wierpen magistraten die een zeker corporatisme willen vermijden en waarborgen voor een zo objectief mogelijke procedure willen, de vraag op of het opportuun is het «interne» college van beoordelaars te laten bijstaan door een zogenaamde «externe» beoordelaar (bij voorbeeld een lid van de balie).
5 Over de verplichting om voor rechtscolleges met 5 of meer magistraten colleges van beoordelaars op te richten, werd vermeld dat dit kon leiden tot paradoxale situaties waarbij, te langen leste, iedereen beoordelaar van een collega wordt. In dit opzicht werd opgemerkt dat in een zeer klein korps er een zeker risico kon bestaan dat een relatief onervaren magistraat, of zelfs een magistraat die door zijn professionele omgeving wordt beschouwd als «weinig betrouwbaar», toch beoordelaar wordt van ervaren magistraten die de erkenning van zijn gelijken genieten. b) De evaluatie gebeurt door non professionals De evaluatie gebeurt door non professionals en heeft dan ook een subjectief karakter. In dit opzicht moet men doen opmerken dat de magistraten-beoordelaars terzake geen ervaring hadden en dat het, gelet op de zeer korte termijn waarbinnen het nieuwe evaluatiesysteem werd ingevoerd, onmogelijk was voor hen nog een specifieke opleiding te organiseren. Op te merken valt evenwel dat een veralgemeende opleiding voor alle beoordelaars een bijzonder grote investering zou vergen. c) Het gebrek aan eenvormigheid Omdat voor ieder rechtscollege, parket of auditoraat de beoordelaars verschillende personen zijn, is er geen eenvormigheid in het quoteringssysteem en in de toepassing van de regels betreffende de evaluatie. Deze situatie zal waarschijnlijk discriminaties creëren. Tevens wordt hierdoor de onderlinge vergelijking van magistraten uit verschillende rechtscolleges/parketten/auditoraten, onmogelijk. d) De evaluatie leidt tot een zekere gelijkschakeling van de magistraten In de praktijk heeft men vastgesteld dat veel magistraten die tot eenzelfde rechtscollege of eenzelfde parket/auditoraat behoren een identieke evaluatievermelding krijgen ( goed of zeer goed ). Omdat de beoordelaars en de geëvalueerde magistraten tot eenzelfde beroepsomgeving behoren en tijdens een groot gedeelte van hun loopbaan samen moeten werken, lijkt het dat sommige beoordelaars zich weinig kritisch hebben opgesteld tegenover de disfuncties van sommige van hun collega s om gevoeligheden te ontzien. e) De beperkingen van de zelfevaluatie In het evaluatiesysteem, in zijn huidige opvatting, heeft een zelfevaluatie door de betrokkene maar weinig zin. Het systeem is in zekere zin ondermijnd omdat de geëvalueerde magistraat pertinent weet dat het resultaat van zijn evaluatie in zijn benoemingsdossier zal zitten wanneer hij solliciteert voor een vacante plaats. Hij heeft er alle belang bij zijn gebreken en tekortkomingen te verbergen om zijn loopbaan niet in gevaar te brengen. In zo een systeem lijkt de zelfevaluatie ongepast. Het komt immers niet aan de magistraat toe om zichzelf aan de kaak te stellen of zichzelf te complimenteren want hij heeft een rechtstreeks belang bij het resultaat. Volgens de cijfers van de enquête werd aan 82 % van de geëvalueerde magistraten gevraagd om zichzelf te evalueren.
6 De enige verdienste van de «zelfevaluatie» bestaat er waarschijnlijk in dat het werk van de beoordelaar zelf gemakkelijker wordt. f) Het wegingsysteem is vatbaar voor kritiek Het wegingsysteem kreeg heel wat kritiek omdat het een cijfermatige vergelijking van de resultaten van de verschillende magistraten mogelijk maakt. Bovendien werden, om de hoger uiteengezette redenen (verschillende beoordelaars, geen specifieke opleiding) tussen de rechtscolleges onderling uiteenlopende situaties vastgesteld op het vlak van de quoteringen. Overigens blijkt uit de enquête dat veel magistraten vragen hadden bij het ontbreken van rechtsmiddelen in het kader van de evaluatieprocedure. g) Te grote werklast voor de beoordelaars Vrijwel alle beoordelaars zijn van mening dat de huidige procedure, globaal genomen, veel te log en te tijdrovend is. De werklast die zij met zich brengt (verschillende werkuren per geëvalueerde magistraat) is dermate groot dat in de «grote» en de «heel grote» arrondissementen wel eens problemen kunnen ontstaan omdat de administratieve personeelsformatie ontoereikend is. * * * Na bespreking en goedkeuring van de inhoud van het syntheseverslag, komt de Algemene vergadering van de Hoge Raad voor de Justitie tot het besluit dat het huidige evaluatiesysteem vervangen dient te worden door een systeem met functioneringsgesprekken teneinde de arbeidskwaliteit van de magistraten te verbeteren. De Algemene vergadering stelt een werkcel aan die de opdracht krijgt dit concept verder uit te werken en concrete voorstellen te formuleren. ---------------------