ϕ1 Ministerie van Justitie Directoraat-Generaal Rechtspleging en Rechtshandhaving Directie Rechtshandhaving en Criminaliteitsbestrijding Postadres: Postbus 20301, 2500 EH Den Haag Aande voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal Postbus 20018 2500 EA Den Haag Bezoekadres Schedeldoekshaven 100 2511 EX Den Haag Telefoon (070) 3 70 79 11 Fax (070) 3 70 79 00 Onderdeel Directie Rechtshandhaving en Criminaliteitsbestrijding Datum 20 december 2007 Ons kenmerk 5521202/07 Bijlage(n) 1 Onderwerp Beleidsreactie WODC onderzoek Strafbare discriminatie Bij beantwoording de datum en ons kenmerk vermelden. Wilt u slechts één zaak in uw brief behandelen. Hierbij bied ik u, mede namens de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, aan het WODC-onderzoek Strafbare discriminatie, dat mijn ambtsvoorganger uw Kamer heeft toegezegd (TK 2005-2006, 30 300 VI, nr. 128), vergezeld van een beleidsreactie. Inleiding Naar aanleiding van de discussie over de strafmaat bij (incidentele) discriminatie en tegen de achtergrond van de verhoging van de strafmaat in het Wetboek van Strafrecht voor structurele vormen van discriminatie 1, heeft mijn voorganger in het Algemeen Overleg Discriminatie van 16 februari 2006 toegezegd een overzicht te geven van de opgelegde straffen bij incidentele discriminatie. Met dit onderzoek wordt aan deze toezegging voldaan. Het onderzoek Strafbare discriminatie biedt inzicht in de omvang van de strafrechtelijke afdoening, en de aard en effectiviteit van het strafrechtelijk optreden tegen discriminatiecriminaliteit. Onderzocht zijn zowel vormen van specifieke discriminatie (art.137c Sr ev) als commune discriminatie (commune delicten met een discriminatoire achtergrond). Daarbij is gekeken naar de kenmerken van de daders en in welke mate er sprake is van recidive. De onderzoekers wijzen op twee belangrijke voorwaarden voor een effectief strafrechtelijk overheidsoptreden. Ten eerste dient het strafrechtelijk optreden ingebed te zijn in een breder pakket van preventieve maatregelen die het bestaan van vooroordelen kunnen wegnemen. Onder die condities kan het strafrecht een belangrijke 1 Wet van 20 november 2003, Stb. 2003, 480.
signaalfunctie vervullen. Ten tweede is een goede registratie van discriminatie noodzakelijk om te kunnen bepalen wat de meest aangewezen aanpak is. Uitkomsten onderzoek Wetgeving De onderzoekers geven een uitgebreide beschrijving van internationale en nationale regelgeving voor zover deze relevant is voor de strafrechtelijke bestrijding van discriminatiecriminaliteit. De onderzoekers concluderen dat de Nederlandse regelgeving op het terrein van de bestrijding van discriminatie, in het bijzonder de delictsomschrijvingen, voldoet aan de eisen die uit verdragen en andere internationale regelgeving voortvloeien. In internationaal verband bestaan wel (niet-bindende) aanbevelingen om te voorzien in wettelijke strafverhoging indien een (gewelds)delict door een racistische drijfveer is ingegeven. Men spreekt in dit verband ook wel over de introductie van hate crimes, hoewel de onderzoekers aangeven dat deze aan het Angelsaksische recht ontleende term een inhoudelijk andere betekenis heeft. De onderzoekers komen tot de conclusie dat het wettelijk vastleggen van strafverhoging in geval een (gewelds)delict door discriminatie is ingegeven veel haken en ogen heeft. Zij wijzen in dit verband op bewijsproblemen die daarvan te verwachten zijn, en in het licht van het legaliteitsbeginsel op de moeilijkheid een heldere omschrijving te geven. Specifieke discriminatie Bij specifieke discriminatie handelt het veelal om mondelinge uitlatingen (70%) van racisme, wegens uiterlijk herkenbare kenmerken, in meer dan de helft van de gevallen op straat of in een openbare gelegenheid en in 15% in de huiselijke omgeving. In 1/3 van de zaken gaat het om conflicten tussen burgers in bijna een kwart van de zaken om een conflict tussen een burger en een gezagsdrager. In de woonomgeving komt discriminatie vaak voor in combinatie met geweld. In de periode 2000-2005 zijn op een totaal van 1452 feiten van specifieke discriminatie door het Openbaar Ministerie 803 dagvaardingen uitgebracht. Sepots volgden in 20% van de feiten en een transactie in 16%. De rechter sprak in deze periode gemiddeld tussen de 93 en 118 veroordelingen per jaar uit (gemiddeld 89%). In het kwalitatief onderzoek naar 229 dossiers betreffende specifieke discriminatie concluderen de onderzoekers dat in ongeveer 40% een boete wordt opgelegd en in 40% een korte gevangenisstraf. Bij de straftoemeting is vaak niet herleidbaar welk gedeelte samenhangt met discriminatie; het gaat in meer dan de helft van de zaken om een cumulatieve tenlastelegging. In bijna 70% van de gevallen wordt minder dan 500 euro aan geldboete opgelegd. De gevangenisstraf bedraagt in bijna de helft van de gevallen dat hij werd opgelegd 1 tot 30 dagen, en in meer dan een kwart 30 tot 90 dagen. De rechter vonnist in 40% conform de eis, in 33% lager en in 14% hoger ten opzichte van de eis. In toenemende mate wordt een taakstraf opgelegd (32 %); deze wordt echter nooit specifiek gekoppeld aan het discriminatoire feit. Uit het onderzoek komt het volgende daderprofiel naar voren van discriminatiecriminaliteit. De daders zijn overwegend jong (<25 jaar, meest tussen 18 en 25 jaar), autochtoon (80%) en man (90%). Slechts 6% van de daders is eerder voor discriminatie vervolgd. Wel heeft 65% een strafblad 2/7
(iets hoger dan het landelijke recidivegemiddelde). In de helft van de gevallen is sprake van middelengebruik (vnl. alcohol), terwijl een kwart van de delicten in een groep wordt gepleegd. Commune discriminatie Bij commune discriminatie is het niet mogelijk om op basis van de huidige registratie een algemeen beeld van de problematiek en de rechtshandhaving ter zake te geven. Uit het dossieronderzoek kunnen wel enkele algemene lijnen worden getrokken. Hierbinnen komt eenvoudige belediging (subsidiair dan wel cumulatief) het meest voor, daarna openlijke geweldpleging, bedreiging en mishandeling. Bij de selectie van de 91 te bestuderen dossiers is gekozen voor de laatste drie categorieën. 2 In 72% handelt het om een conflictsituatie, meestal tussen burgers (45%). Ook hier vormt racisme de hoofdmoot, vooral wegens huidskleur en afkomst/ras. Daarnaast ging het in 5% van de zaken om antisemitisme en 5% om homofobie. Meestal wordt commune discriminatie in het openbaar gepleegd (59%), soms in de woonomgeving (19%) en soms in de horeca (13%). Tweederde van de delicten werd gepleegd onder invloed (meest alcohol), en 42% in groepsverband. Bij commune discriminatie ontbreekt de groep onder de 18 jaar; 35% van de daders is 18-25 jaar en ook 35% is 26-35 jaar; iets ouder dan bij specifieke discriminatie. Ook hier gaat het veelal om westerse autochtone mannen, met antecedenten (77%), veelal in de kleine criminaliteit. Zware delicten worden niet geregistreerd in BOS-Polaris en vielen dus buiten dit dossieronderzoek naar commune discriminatie. Uit gegevens van het Landelijk Expertise Centrum Discriminatie van het Openbaar Ministerie (LECD) blijkt dat 7,5% van de door hen verzamelde gevallen ging om zware delicten als brandstichting, zware mishandeling, (poging tot) doodslag of moord. 3 Ook buitenlands onderzoek bevestigt het beeld van een relatief gering aandeel van zware delicten. Mogelijk is dat het discriminatiefeit opgegaan is in het ernstiger verwijt en niet meer als zodanig wordt herkend. Uit de jurisprudentie blijkt dat wanneer het discriminatoir aspect in het dossier wordt belicht, het Openbaar Ministerie en de rechter het zeer serieus nemen. Beleidsreactie In de samenleving moet er respect zijn voor ieder mens. Dit is één van de grondslagen van de Nederlandse rechtsstaat. Discriminatie tast deze grondslag aan en moet worden bestreden. Discriminatie vindt plaats in concrete zaken en alledaagse dingen. Mensen mogen niet worden gehinderd of vernederd in hun persoonlijke identiteit. Het mag niet blijven bij mooie woorden en voornemens. Bij de aanpak van discriminatie staat de overheid een meersporenbeleid voor van zowel preventieve als repressieve maatregelen. De strafbaarstelling van discriminatie en een actief vervolgingsbeleid terzake zijn normstellend. De inzet van het strafrecht is uiteraard slechts een van de mogelijkheden in de bestrijding van discriminatie. Van belang is een brede aanpak waarbij preventie voorop staat en waarbij een goede samenwerking tussen de ketenpartners, waaronder gemeenten en 2 Gezien het kleine aantal van 91 onderzochte uitspraken moet gewaakt worden voor te algemene conclusies. 3 waarbij de 12 zaken die meteen na de moord op Theo van Gogh speelden buiten beschouwing zijn gebleven. 3/7
antidiscriminatiebureaus van belang is. 4 Het Openbaar Ministerie en de politie moeten daarbij een betrouwbare bondgenoot zijn. Ook zou door bemiddeling of mediation voorkomen kunnen worden dat een zaak in de justitiële sfeer belandt. Justitie onderzoekt deze mogelijkheden. Geen aanpassing regelgeving De onderzoekers zien geen toegevoegde waarde in de introductie van strafbaarstelling van zogenaamde hate-crimes. De Nederlandse strafwetgeving biedt voldoende mogelijkheden om op te treden tegen specifieke discriminatie alsook rekening te houden met discriminatoire aspecten bij commune delicten. De aandacht voor weliswaar ernstige, maar een betrekkelijk beperkt aantal incidenten leidt af van de veel grotere hoeveelheid delicten eveneens begaan uit discriminatoire motieven, met de daarin besloten risico s voor een vreedzame pluriformiteit van de samenleving. Het is bovendien lastig om de subjectieve motieven van de dader te herkennen en voorts dringt zich de fundamentele vraag op of uit een discriminatoir motief een extra verwijt valt af te leiden. Een dergelijke benadering blijkt ook niet onomwonden succesvol. Zo kent Engeland waar dit systeem is gekozen een hoog sepotpercentage. Ik ben daarom mede gelet op de uitkomsten van dit onderzoek van mening dat aanpassing van de wetgeving op dit punt niet aan de orde is. Bij vervolging voor een geweldsdelict met een discriminatoire achtergrond kan op grond van beleidsregels van het Openbaar Ministerie door de officier van justitie ter terechtzitting een hogere straf worden gevorderd. Daarnaast kan ook bij delicten met een discriminatoire achtergrond de beleidsregel van het Openbaar Ministerie relevant zijn volgens welke de strafeis moet worden verhoogd als een delict in vereniging of jegens een willekeurig slachtoffer is begaan. In de bevindingen van de onderzoekers ziet het kabinet een bevestiging van zijn eerder in hoofdstuk II van de homo-emancipatienota getrokken conclusie dat de strafwetgeving voldoende mogelijkheden biedt voor het Openbaar Ministerie om op de hierboven aangegeven wijze bij het formuleren van de strafeis rekening te houden met de discriminatoire achtergrond van een geweldsdelict. Het is vanzelfsprekend van belang dat het Openbaar Ministerie de hierboven genoemde beleidsregels consequent toepast, en om deze reden brengt het Openbaar Ministerie de toepassing van deze beleidsregels bij geweldsdelicten met een discriminatoire achtergrond extra onder de aandacht van de hoofdofficieren. Het lage recidivecijfer met betrekking tot discriminatiedelicten geeft geen aanleiding om het strafvorderingsbeleid te wijzigingen. Zwaarder straffen met het oog op recidivereductie is niet noodzakelijk. Een lik op stuk beleid door middel van een veroordeling ter zake van discriminatie volstaat. Voor een beperkte groep overtuigingsdaders is wel extra aandacht noodzakelijk gericht op gedragsverandering. Momenteel ontwikkelt Reclassering Nederland in opdracht van het Openbaar Ministerie een training voor daders van geweld tegen homoseksuelen, die begin 2008 opgelegd kan worden. Reclassering Nederland bekijkt daarnaast de mogelijkheden om een gevalideerde 4 In dit verband kan gewezen worden het toegezegde Actieplan racismebestrijding. 4/7
gedragsinterventie te ontwikkelen voor plegers van een discriminatoir feit, dus gericht op alle gronden. Verbetering registratie Voor een effectief antidiscriminatiebeleid is inzicht in aard en omvang van de discriminatieproblematiek een vereiste. Daarom hebben het Openbaar Ministerie en de politie inmiddels besloten aanpassingen in hun bedrijfsprocessystemen door te voeren opdat in de nabije toekomst strafbare discriminatie volledig wordt geregistreerd. In het nieuwe bedrijfsprocessensysteem van het Openbaar Ministerie (GPS) zal het mogelijk zijn om voor elk delict de maatschappelijke classificatie aan te geven. Per delict kan deze nader worden gespecificeerd. Voor discriminatie kan dan worden aangegeven op welke grond is gediscrimineerd, zoals ras, homoseksuele gerichtheid, godsdienst of levensovertuiging etc. Met GPS wordt het derhalve mogelijk een beter inzicht te verkrijgen in de aantallen discriminatiezaken, inclusief commune delicten met een discriminatoir aspect, die door het Openbaar Ministerie worden afgedaan. In het Landelijke Kader Nederlandse Politie 2007 is voorts de afspraak gemaakt dat de korpsen regelmatig het discriminatie-criminaliteitsbeeld delen met het Openbaar Ministerie, de lokale overheid en relevante partners. Medio 2008 levert de politie een eerste landelijk criminaliteitsbeeld van discriminatie. Daarnaast zal de politie jaarlijks een landelijk overzicht van homofoob geweld leveren. Het eerste overzicht mag in ieder geval over de eerste helft van 2008 verwacht worden. In 2009 krijgen alle regionale politiekorpsen hetzelfde bedrijfsprocessensysteem. In dit systeem wordt een code discriminatie opgenomen. Hierdoor kan bij alle commune delicten met een discriminatoire achtergrond geregistreerd worden dat het om discriminatie gaat. Versterking signaalfunctie strafrecht Bij de aanpak van discriminatie heeft strafrecht een belangrijke signaalfunctie. Om met effect strafrechtelijk te kunnen optreden is een eenduidig beleid, een goede samenwerking, en een actieve opstelling van het Openbaar Ministerie, de politie en andere betrokkenen noodzakelijk. Het Openbaar Ministerie moet een geloofwaardige en betrouwbare bondgenoot zijn in de strijd tegen discriminatie. 5 Vanuit deze gedachte is de nieuwe Aanwijzing discriminatie opgesteld die per 1 december 2007 inwerking is getreden. In het Landelijk Kader Nederlandse Politie 2007 is naast de afspraak over het maken van een criminaliteitsbeeld discriminatie, ook de afspraak gemaakt over de implementatie van de negen randvoorwaarden discriminatiebestrijding zoals vastgesteld door de Raad van Hoofdcommissarissen op 14 januari 2004. Dit behelst: 1. Het opnemen van het antidiscriminatiebeleid in het korpsjaarplan; 2. De implementatie van de Aanwijzing Discriminatie; 3. Het aanstellen van een regionale contactpersoon discriminatie; 4. Het voeren van periodiek overleg tussen politie, Openbaar 5 In zijn meerjarennota Perspectief 2010 benoemd het Openbaar Ministerie de aanpak van discriminatie tot een van zijn speerpunten. 5/7
Ministerie, antidiscriminatiebureau en lokale overheid; 5. Het verbeteren van de registratie van discriminatiezaken; 6. Het verkorten van de behandelingstermijn; 7. De agendering van discriminatie in de regionale driehoek; 8. Het beschikbaar stellen van een privacyprotocol; 9. De invoering van een reactieprotocol. 6 Deze afspraken uit het Landelijk Kader Nederlandse Politie 2007 zijn opgenomen in de Aanwijzing discriminatie, die is geaccordeerd door de Raad van Hoofdcommissarissen. Versterken ketensamenwerking Een effectief anti-discriminatiebeleid vordert naast de inzet van het strafrecht een brede aanpak waarbij preventie voorop staat, en een goede samenwerking tussen de ketenpartners, waaronder gemeenten en antidiscriminatiebureaus, van belang is. Om de gezamenlijke aanpak van discriminatie te stimuleren hebben de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en ik, in samenwerking met het Openbaar Ministerie en de politie, op 7 juni 2007 de Conferentie Gezamenlijke Aanpak Discriminatie georganiseerd. Op deze conferentie is het belang van een gezamenlijke aanpak onderschreven en is tot een gezamenlijke intensivering van de aanpak van discriminatie besloten. Concreet heeft dit de volgende uitgangspunten voor de gezamenlijke aanpak van discriminatie opgeleverd: Met ingang van 2008 werken Gemeenten, Openbaar Ministerie, politie, Commissie Gelijke Behandeling (CGB) en antidiscriminatievoorzieningen (ADV s) samen in een actieve lokale aanpak van discriminatie, met andere woorden er is een gezamenlijke 'sense of urgency'. Daarnaast formuleren gemeenten samen met Openbaar Ministerie, politie en ADV een lokaal antidiscriminatiebeleid, waarbij gemeenten een regierol vervullen. De gezamenlijke aanpak kenmerkt zich door een eenduidige registratie van discriminatie-incidenten door de ketenpartners. Elke politieregio maakt een criminaliteitsbeeld discriminatie, met daarin gegevens van ADV s, CGB, Openbaar Ministerie, politie en lokaal bestuur. De politie stapelt deze gegevens tot een landelijk beeld. Elke burger weet waar hij/zij een discriminatie-incident kan melden of aangeven. Om dit beleid te borgen stelt de lokale driehoek het lokale antidiscriminatiebeleid vast en evalueert het regelmatig. Het lokale bestuur, het Openbaar Ministerie, de politie en de ADV onderhouden een regionaal discriminatie overleg. De VNG richt een netwerk van betrokken wethouders antidiscriminatie op en zet discriminatiebestrijding op de agenda. Het Rijk heeft hierbij een stimulerende rol. Met betrekking tot de opsporing en vervolging is afgesproken dat alle parketten en politieregio s conform de Aanwijzing Discriminatie werken. Het Openbaar Ministerie en de politie zorgen ervoor dat de kennis en capaciteit over de aanpak van discriminatie op het internet op niveau komt. Het Meldpunt Discriminatie op Internet biedt haar expertise aan. De Commissie Gelijke Behandeling zet vaker onderzoeksbevoegdheden in wanneer geregistreerde discriminatie-incidenten duiden op 6 Discriminatiebestrijding door de politie. Eindrapportage project Landelijk Bureau Discriminatiezaken. Raad van Hoofdcommissarissen, p.3, februari 2005. 6/7
systematische vormen van discriminatie (arbeid, huisvesting, zorg etc.). En ten slotte beraadt het kabinet zich op een vorm van coördinatie van het antidiscriminatiebeleid rijksbreed. Zie ook www.justitie.nl/discriminatie voor de uitkomsten van de conferentie. Om de implementatie van de uitkomsten van de conferentie te bevorderen hebben de ministeries van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en van Justitie de Werkgroep Gezamenlijke Aanpak Discriminatie geïnitieerd. Deelnemers zijn de VNG, het Openbaar Minister, de politie, de CGB, Art.1, de Ministeries van WWI, BZK en Justitie. Mijn ambtgenote van BZK en ik zijn voornemens begin 2009 een bijeenkomst met de ketenpartners te organiseren om de stand van zaken op te nemen en het beleid verder af te stemmen en te intensiveren daar waar nodig. Tevens is een expertmeeting in voorbereiding om de ketensamenwerking tussen de zittende magistratuur en het Openbaar Ministerie goed op elkaar af te stemmen en te bezien welke verbeteringen mogelijk zijn. De Minister van Justitie, 7/7