ECLI:NL:RBAMS:2015:4959 Instantie Rechtbank Amsterdam Datum uitspraak 05-08-2015 Datum publicatie 05-08-2015 Zaaknummer AMS 14/6558, AMS 14/6578 en AMS 14/6581 Formele relaties Rechtsgebieden Bijzondere kenmerken Inhoudsindicatie Hoger beroep: ECLI:NL:RVS:2017:1520, (Gedeeltelijke) vernietiging en zelf afgedaan Bestuursrecht Eerste aanleg - meervoudig Ambtshalve intrekking en gelijktijdige verlening nieuwe exploitatievergunningen rondvaartbranche op grond van de Vob en de RPA 2013 kan rechterlijke toets doorstaan De rechtbank concludeert dat de wijziging van de Vob en de RPA 2013 niet in strijd zijn met hogere regelgeving en algemene rechtsbeginselen. De aanpassing van de exploitatievergunningen aan deze gewijzigde regelgeving kan de rechterlijke toets dan ook doorstaan. De overgangstermijn van zes jaar acht de rechtbank afdoende voor de rederijen om zich op de nieuwe situatie in te stellen. De omvang van mogelijke schade kan pas worden vastgesteld wanneer duidelijk is of voor het vaartuig na 1 januari 2020 opnieuw een exploitatievergunning wordt verkregen. Vindplaatsen Rechtspraak.nl Uitspraak RECHTBANK AMSTERDAM Bestuursrecht zaaknummers: AMS 14/6558, AMS 14/6578 en AMS 14/6581 uitspraak van de meervoudige kamer van 5 augustus 2015 in de zaken tussen Rederij Amsterdam B.V. en Classic Canal Charters B.V., te Amsterdam, eiseressen (gemachtigde: mr. R. Elkerbout), en het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam, verweerder (gemachtigde: mr. S.M.C. Nuijten).
Procesverloop Bij afzonderlijke besluiten van 30 december 2013 en 27 januari 2014 (de primaire besluiten) heeft verweerder ambtshalve de aan eiseressen verleende exploitatievergunningen passagiersvervoer te water voor drie aan eiseressen toebehorende vaartuigen ingetrokken en vervangen door nieuwe vergunningen. Deze vergunningen zijn voor bepaalde tijd verleend, tot 1 januari 2020. Bij afzonderlijke besluiten van 26 augustus 2014 en 27 augustus 2014 (de bestreden besluiten) heeft verweerder de bezwaren van eiseressen ongegrond verklaard. Eiseressen hebben tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Het onderzoek ter zitting is gestart op 28 mei 2015. De zaken zijn ter zitting gelijktijdig, niet gevoegd behandeld met een aantal zaken van andere rederijen, deels vertegenwoordigd door andere gemachtigden dan mr. R. Elkerbout, die dezelfde materie betreffen. Eiseressen hebben zich laten vertegenwoordigen door bovengenoemde gemachtigde. Verweerder is vertegenwoordigd door bovengenoemde gemachtigde, bijgestaan door mr. H.P. Wiersema, mr. E.G. Blees en mr. M.J.M. Jacobs. Ook ter zitting aanwezig was deskundige dr. ir. H.J. de Koning Gans. De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting geschorst. Het onderzoek is voortgezet ter zitting van 23 juni 2015. De zaak is ter zitting gelijktijdig, niet gevoegd behandeld met een aantal zaken van andere rederijen die dezelfde materie betreffen en die ook worden vertegenwoordigd door mr. R. Elkerbout. Namens eiseressen is verschenen [betrokkene], bijgestaan door bovengenoemde gemachtigde. Verweerder is vertegenwoordigd door bovengenoemde gemachtigde, bijgestaan door mr. E.G. Blees en mr. D.A. Cordus. De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting gesloten. Vervolgens heeft de rechtbank de zaken met de in de aanhef genoemde zaaknummers gevoegd. Overwegingen 1. Verweerder heeft met de bestreden besluiten uitvoering gegeven aan het gewijzigde beleid van de gemeente Amsterdam ten aanzien van bedrijfsmatig passagiersvervoer. Om de grachten te beschermen en het gebruik ervan te reguleren voerde de gemeente al sinds 1948 een volumebeleid
voor bedrijfsmatig passagiersvervoer. De kern van dit volumebeleid was dat het aantal vergunningen voor passagiersvervoer aan een maximum was gebonden, met uitzondering (sinds 2007) voor bijzondere, vernieuwende initiatieven. Verweerder heeft geconstateerd dat de drukte op de grachten is toegenomen, net als de ervaren overlast. Een onbedoeld neveneffect van het gevoerde beleid was volgens verweerder dat de markt voor passagiersvervoer op slot zat en nieuwe gegadigden vrijwel geen kans hadden op het verkrijgen van een vergunning. Vanaf de zomer van 2012 heeft de gemeente onderzoek laten verrichten naar de werking van het beleid, de problemen en mogelijke oplossingen. Verweerder is tot de conclusie gekomen dat het oude volumebeleid niet meer voldeed en dat het nodig was het beleid te herzien om de betrokken algemene belangen beter te kunnen behartigen en de gestelde beleidsdoelen beter te kunnen realiseren. Dit heeft uiteindelijk geresulteerd in de Nota Varen in Amsterdam, vastgesteld door de gemeenteraad van de gemeente Amsterdam (raad) op 2 oktober 2013, waarin het beleidskader is opgenomen. Het nieuwe beleid richt zich in tegenstelling tot het oude volumebeleid niet alleen op bedrijfsmatig passagiersvervoer, maar op alle vaarweggebruikers en kent drie thema s: beter benutten, eerlijker beprijzen en duurzamer beheren. Voor bedrijfsmatige passagiersvaart is ervoor gekozen de beperkingen van het aantal vergunningen zoveel mogelijk weg te nemen en alleen voor vaartuigen groter dan 14x3,75 m die in het centrumgebied willen varen een strikte beperking te handhaven op het bestaande niveau. Het oude volumebeleid is hiermee deels verlaten. Om de toepassing van dit beleid mogelijk te maken, is in artikel 2.4.5, vijfde lid, van de Verordening op het binnenwater 2010 (Vob) een nieuwe grond opgenomen voor het weigeren, intrekken of wijzigen van een vergunning voor bedrijfsmatige passagiersvaart, namelijk: met het oogmerk de kwaliteit en samenstelling (divers aanbod) van het passagiersvervoer te verbeteren en een divers aanbod daarvan te faciliteren. Daarnaast mag verweerder niet alleen vergunningen weigeren, maar nu ook wijzigen of intrekken, ter bescherming van het belang van de welstand, ordening, veiligheid, het milieu, het bestemmingsplan en de vlotte en veilige doorvaart en ook vergunningen weigeren, intrekken of wijzigen om overlast te beperken. Bij het gebruikmaken van deze bevoegdheid op grond van de Vob hanteert verweerder de Regeling passagiersvaart Amsterdam 2013 (RPA 2013). Op basis hiervan heeft verweerder ambtshalve alle verleende exploitatievergunningen voor bedrijfsmatig passagiersvervoer ingetrokken en tegelijkertijd nieuwe exploitatievergunningen verleend met toepassing van het nieuwe beleid. Voor eiseressen heeft dat geresulteerd in de bestreden besluiten. 2. Eiseressen hebben gemotiveerd beroep ingesteld tegen de bestreden besluiten. De beroepen richten zich tegen de ambtshalve intrekking van hun bestaande exploitatievergunningen en gelijktijdige verlening van exploitatievergunningen in het segment bemand groot voor bepaalde tijd. Eiseressen hebben zich ter zitting op 28 mei 2015 aangesloten bij hetgeen naar voren is gebracht door de gemachtigden van de eisers in de andere beroepen die op die dag, gelijktijdig, maar niet gevoegd met het onderhavige beroep, zijn behandeld. De rechtbank zal derhalve de argumenten die in dat kader ter zitting op 28 mei 2015 naar voren zijn gebracht, bij de bespreking van de beroepsgronden van eiseressen betrekken, tenzij die argumenten betrekking hebben op onderdelen van de besluiten waartegen eiseressen geen beroepsgronden hebben ingediend. 3.1. In artikel 1.2.8 (Intrekking of wijziging), eerste lid, aanhef en onder c, van de Vob is voor zover van belang bepaald dat de vergunning kan worden ingetrokken of gewijzigd indien op grond van een verandering van omstandigheden of inzichten intrekking of wijziging nodig is vanwege een belang, of de belangen ter bescherming waarvan de vergunning of ontheffing is vereist. 3.2. In artikel 2.3.1 (Ligplaatsvergunning woonboot), tweede lid, van de Vob is bepaald dat de vergunning kan worden geweigerd in het belang van de welstand, ordening, de veiligheid, het milieu, het bestemmingsplan en de vlotte en veilige doorvaart. 3.3. In artikel 2.4.5 (Exploitatie van bedrijfsvaartuigen voor vervoer van goederen dan wel passagiers), vijfde lid, van de Vob is bepaald dat het college, gelet op de in artikel 2.3.1, tweede lid, genoemde belangen, alsmede met het oogmerk de kwaliteit en samenstelling (divers aanbod) van het passagiersvervoer te verbeteren en een divers aanbod daarvan te faciliteren en voorts ter bescherming tegen overlast, ter beperking van het aantal passagiersvaartuigen de vergunning
kan weigeren, intrekken of aanpassen. 4. De rechtbank stelt vast dat een belangrijk deel van de gronden die eiseressen in beroep aanvoeren, is gericht tegen de (toepassing van) de Vob en de RPA 2013. De Vob is een algemeen verbindend voorschrift en de RPA 2013 is een beleidsregel. Op grond van artikel 8:3, eerste lid onder a, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan hiertegen geen beroep worden ingesteld. Deze bepaling staat niet in de weg aan een exceptieve toetsing. Exceptieve toetsing van een besluit van algemene strekking houdt in dat het besluit buiten toepassing blijft indien het in strijd is met een wettelijk voorschrift dan wel indien het in strijd is met een algemeen rechtsbeginsel. Het is aan het bevoegd gezag om de verschillende belangen, die bij het nemen van een besluit van algemene strekking betrokken zijn, tegen elkaar af te wegen. De rechter heeft daarbij niet tot taak om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen moet worden toegekend naar eigen inzicht vast te stellen en heeft ook overigens daarbij terughoudendheid te betrachten (zie onder andere de uitspraak van 30 oktober 2013 van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling), te vinden op www.rechtspraak.nl ECLI:NL:RVS:2013:1710). 5.1. Eiseressen hebben aangevoerd dat de wijziging van de Vob in strijd is met de Gemeentewet. De rechtbank overweegt hieromtrent als volgt. Met de wijziging van de Vob, zoals vastgesteld door de raad op 2 oktober 2013, heeft de raad gebruik gemaakt van zijn bevoegdheid, neergelegd in artikel 149 van de Gemeentewet, om verordeningen vast te stellen die hij in het belang van de gemeente nodig oordeelt. Op grond van dit artikel komt de raad beleids- en beoordelingsvrijheid toe bij de vaststelling van een verordening. De rechtbank stelt in dat verband vast dat in de voordracht voor de raadsvergadering van 2 oktober 2013 is vermeld dat de voorstellen zijn ingegeven door de constatering dat er weinig voortgang zit in het behalen van de beleidsdoelen (vermindering van de overlast, de vergroening van de passagiersvloot en het vergroten van een divers aanbod in de toeristische passagiersvaart en veiligheid) van de gemeente en dat die voorstellen moeten bijdragen aan het wél realiseren van de beleidsdoelstellingen en een vlotte en veilige doorvaart op het Amsterdamse binnenwater. De rechtbank ziet geen grond voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het in het belang van de gemeente, als bedoeld in voormelde bepaling, nodig is om de Vob te wijzigen zoals vastgesteld door de raad op 2 oktober 2013. Daarbij is artikel 2.4.5, vijfde lid, van de Vob zodanig gewijzigd dat verweerder voortaan de exploitatievergunning niet alleen kan weigeren op grond van de belangen genoemd in artikel 2.3.1, tweede lid van de Vob, ter beperking van het aantal passagiersvaartuigen, maar ook kan intrekken en aanpassen en tevens voortaan die vergunning kan weigeren, intrekken of aanpassen met het oogmerk de kwaliteit en samenstelling (divers aanbod) van het passagiersvervoer te verbeteren en een divers aanbod daarvan te faciliteren en voorts ter bescherming tegen overlast. De rechtbank acht de motivering voor deze wijziging toereikend. 5.2 Waar eiseressen stellen dat de wijziging louter is ingegeven door de wens de markt te reguleren en in te grijpen in concurrentiebelangen en voorts stelt dat het nastreven van een divers aanbod pas in een zeer laat stadium door verweerder als onderbouwing van zijn standpunt naar voren is gebracht, volgt de rechtbank eiseressen niet. In de Nota Varen in Amsterdam (versie 1.0 van 7 mei 2013, vrijgegeven voor de inspraak) wordt ingegaan op de beleidsdoelen die de gemeente wenst te bereiken (p. 13 e.v.). Daar is onder meer vermeld dat de gemeente ondanks de toegenomen drukte de veiligheid op het water wil borgen door opstoppingen en onveilige situaties op het water verder terug te dringen. Voorts wenst de gemeente meer ruimte voor een divers aanbod van passagiersvervoer voor de aantrekkingskracht van de Amsterdamse grachten en een verdeling van de schaarse ruimte die recht doet aan de toegenomen waarde van het water en die het water toegankelijker maakt. Ook wenst de gemeente een verantwoord en duurzaam gebruik van het water, minder overlast voor bewoners op en aan het water en vergroening van de vaartuigen te stimuleren. Hieruit blijkt dat de gemeente meerdere beleidsdoelen nastreeft en dat reeds in de inspraakversie van de Nota Varen in Amsterdam melding is gemaakt van de wens een divers aanbod beter mogelijk te maken. Voorts blijkt uit deze nota en de toelichting op de
raadsvoordracht dat de wijziging van de Vob is gericht op het beter bereiken van de hiervoor onder 5.1 genoemde beleidsdoelstellingen. Dit is gebeurd door in de Vob expliciet te benoemen dat de belangen die op grond van de oude Vob al een rol speelden bij de weigering van de exploitatievergunning (welstand, ordening, veiligheid, milieu, bestemmingsplan en vlotte en veilige doorvaart) ook een rol kunnen spelen bij de intrekking en aanpassing van de vergunningen en daar nog expliciet aan toe te voegen het oogmerk waarmee dat gebeurt, te weten het verbeteren van de kwaliteit en samenstelling van het passagiersvervoer en ter bescherming tegen overlast. De wijziging is dus niet louter op het reguleren van de markt en het ingrijpen in concurrentiebelangen gericht. Dat eiseressen menen dat de bepalingen van de oude Vob afdoende waren om de beleidsdoelen van de gemeente te bereiken of dat met een andere wijziging van de Vob de door de gemeente nagestreefde doelen beter kunnen worden bereikt, betekent naar het oordeel van de rechtbank niet dat de raad bij de wijziging van de Vob buiten de grenzen van zijn verordenende bevoegdheid is getreden. De raad komt hier immers beleids- en beoordelingsvrijheid toe, terwijl de rechtbank bij de toetsing van de toepassing daarvan, terughoudendheid dient te betrachten. Voor zover eiseressen daarbij aanvoeren dat onvoldoende is onderzocht dan wel niet is vastgesteld dat de door verweerder gestelde problemen zijn veroorzaakt door het oude volumebeleid, kan deze beroepsgrond niet slagen. Eiseressen gaan er namelijk aan voorbij dat verweerder niet heeft gesteld dat de ervaren problemen het gevolg zijn van het gevoerde volumebeleid, maar heeft gesteld dat deze het gevolg zijn van de feitelijke omstandigheden, te weten de beperkte omvang van de grachten, de omgeving van de grachten en de toegenomen grote belangstelling voor het gebruik van de grachten. 5.3. Van strijd met artikel 108 of 121 van de Gemeentewet is naar het oordeel van de rechtbank evenmin sprake. In artikel 108, eerste lid, van de Gemeentewet wordt de verordenende bevoegdheid van het gemeentebestuur beperkt tot het gemeentelijk belang in die zin dat verordeningen niet mogen treden in de bijzondere belangen van de ingezetenen. Daarvan is met de wijziging van de Vob geen sprake. Uit de toelichting bij de Vob (paragraaf 2.4) blijkt immers dat het vergunningstelsel voor de bedrijfsmatige passagiersvaart en de voorwaarden die daaraan gesteld worden, in het belang zijn van een efficiënt gebruik van de beschikbare ruimte op het openbare vaarwater. De belangen en oogmerken waarop de wijziging van de Vob betrekking heeft, treden daarmee voorts niet in de belangen die de Mededingingswet (Mw) beoogt te beschermen. De Mw stelt namelijk regels over mededingingsafspraken en economische machtsposities en regels over toezicht op concentraties van ondernemingen, blijkens de aanhef van die wet. Daarmee regelt de Mw niet alleen een andere materie, maar is de Mw ook opgesteld met een ander motief dan de Vob. Voor zover de wijziging van de Vob ook deels zou zien op het reguleren van de markt, zoals eiseressen stellen, en daarmee een zelfde belang zou beogen te beschermen als de Mw, betekent dat niet dat de wijziging van de Vob buiten de grenzen van artikel 121 van de Gemeentewet treedt, omdat de Mw niet uitputtend is bedoeld en de Vob de bepalingen en de doelstelling van de Mw niet doorkruist. Binnen de grenzen die artikel 108 en 121 van de Gemeentewet stelt, is de gemeentelijke autonomie het uitgangspunt voor de verordenende bevoegdheid van het gemeentebestuur. De stelling van eiseressen dat de gemeente met de wijziging van de Vob een materie heeft geregeld die niet per gemeente verschillend zou mogen worden geregeld, maar in alle onderdelen van het Rijk gelijkelijk dient te worden geregeld, kan gelet op dat uitgangspunt dan ook niet slagen. 5.4. Zoals in het voorgaande onder 5.2 is overwogen is de wijziging van de Vob niet louter gegrond op ingrijpen in concurrentieverhoudingen, zoals eiseressen stelt. De wijziging van de Vob is niet in strijd met de jurisprudentie van de Afdeling met betrekking tot ingrijpen in concurrentieverhoudingen waarnaar eiseressen in dat verband verwijzen. Zoals eiseressen overigens ook zelf aanvoeren, volgt uit deze lijn in de jurisprudentie dat het niet is uitgesloten dat het specifieke algemene belang dat de Vob met het vergunningstelsel beoogt te beschermen, kan leiden tot een ingreep in de concurrentieverhoudingen. Zo heeft de Afdeling bijvoorbeeld in de uitspraak van 5 juli 2006 (ECLI:NL:RVS:2006:AY0405) overwogen dat met het houden van popconcerten en dance-events in de Arena een gemeentelijk belang is gemoeid, dat aannemelijk wordt geacht dat organisatoren van dergelijke evenementen hun keuze van de locatie mede laten
afhangen van de (on)mogelijkheid zogenaamde tourmerchandise te verkopen, dat bij consumenten behoefte bestaat aan tourmerchandise en dat die consumenten alleen buiten de hekken van de Arena in voldoende mate kunnen worden bereikt. De Afdeling komt vervolgens tot het oordeel dat onder omstandigheden mag worden ingegrepen in de concurrentieverhoudingen, maar dat in dat voorliggende geval het gemeentelijk belang niet vergde dat de plaatsen uitsluitend worden toegewezen aan de organisatoren van het evenement of aan de Arena. Van een vergelijkbaar vergaande ingreep die de toets der kritiek niet kan doorstaan is in de onderhavige situatie met de wijziging van de Vob naar het oordeel van de rechtbank geen sprake. In artikel 2.4.5, vijfde lid, van de Vob zijn immers alleen de belangen en oogmerken genoemd die betrokken worden bij de vergunningverlening. In het artikel is niet bepaald bijvoorbeeld dat vergunningen uitsluitend worden verleend aan bepaalde rederijen. 6. Gelet op al het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat de wijziging van de Vob niet in strijd is met hogere regelgeving. Verweerder heeft in zijn beleid, te weten in de RPA 2013, de hem op grond van de Vob toekomende bevoegdheid tot vergunningverlening uitgewerkt. 7.1. Eiseressen hebben aangevoerd dat het verlenen van een exploitatievergunning voor bepaalde tijd voor vaartuigen in het segment bemand groot in strijd is met de Dienstenwet (Dw), omdat op grond van artikel 33, eerste lid van die wet, verweerder de exploitatievergunning niet in geldigheidsduur mag beperken. De rechtbank overweegt allereerst dat deze beroepsgrond niet kan leiden tot het oordeel dat de Vob in strijd is met de Dw, omdat uit de Vob als zodanig geen beperking voortvloeit van de vergunningsduur, maar dit voor het segment bemand groot is bepaald in artikel 1.5, eerste lid, van de RPA 2013. De rechtbank zal deze beroepsgrond dan ook in dat kader beoordelen. 7.2. De rechtbank stelt daarbij voorop dat artikel 33 van de Dw op grond van artikel 2, eerste lid, van die wet alleen van toepassing is op diensten die onder de reikwijdte van Richtlijn 2006/123/EG van 12 december 2006, betreffende diensten op de interne markt (de Dienstenrichtlijn) vallen. In de uitspraak van 9 juli 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:2488) heeft de Afdeling prejudiciële vragen gesteld onder andere over de vraag of een bepaalde vorm van passagiersvervoer over de binnenwateren van Amsterdam onder de reikwijdte van de Dienstenrichtlijn valt. De rechtbank ziet echter aanleiding desondanks op deze beroepsgrond te beslissen, gelet op het navolgende. 7.3. Op grond van artikel 33, eerste lid onder b, van de Dw kan verweerder een vergunning die hij al dan niet voor onbepaalde tijd kan verlenen, in duur beperken als het aantal beschikbare vergunningen beperkt is door een dwingende reden van algemeen belang. De rechtbank leidt uit de RPA 2013 en de toelichting daarop af dat het aantal vergunningen voor het segment bemand groot voor vergunningsgebied 1 aan een maximum is gebonden en gehandhaafd blijft op het aantal vergunningen dat reeds was uitgegeven voor dat segment vóór inwerkingtreding van de RPA 2013. De rechtbank volgt eiseressen niet in hun stelling dat het aantal vergunningen niet is beperkt omdat er slechts sprake zou zijn van één soort vergunning voor de passagiersvaart, waarvan het aantal in zijn totaliteit niet is beperkt. Dit argument slaagt niet omdat bij de vergunningverlening onderscheid wordt gemaakt naar segmenten en vergunningsgebied en het aantal voor het segment bemand groot in vergunningsgebied 1 zoals hiervoor geoordeeld is beperkt tot het reeds vergunde aantal. 7.4. De rechtbank stelt vast dat in de Nota Varen in Amsterdam 2.1 (p.15) de volgende passage is opgenomen. Om het beschikbare vaarwater in Amsterdam beter te benutten streeft het college er naar de omvang van de vloot van grote passagiersvaartuigen te stabiliseren. Met kleinere vaartuigen wordt de doorstroming verbeterd. Het benodigde manoeuvreren van grote vaartuigen bij de bochten in het krap bemeten vaarwegstelsel leidt tot onnodig oponthoud, onveilige situaties en overlast. Dat geldt ook voor het elkaar passeren van brede vaartuigen in de overwegend smalle vaarwegen. Kleine vaartuigen kunnen ook van een groter vaargebied gebruikmaken, waardoor
ook meer (gewenste) spreiding kan ontstaan van vaarbewegingen. Om die reden wil verweerder het aantal vaartuigen groter dan veertien meter dat mag varen in het centrum van de stad blijven maximeren op het huidige aantal, zo blijkt uit voornoemde Nota. Ter zitting heeft verweerder in dat verband nog aangevoerd dat bedrijfsmatige passagiersvaart een intensieve vorm van gebruik van het binnenwater is en veel van de vergunninghouders grote vaartuigen hebben die de grachten meerdere keren per dag bevaren, doorgaans via een beperkt aantal routes. Verweerder heeft daar aan toegevoegd dat er minder grote vaartuigen dan kleine vaartuigen tegelijk in de grachten passen en dat met name bij de knelpunten, zoals een aantal druk bevaren haakse bochten, de gevolgen van de omvang van de vaartuigen duidelijk zichtbaar zijn. Ook heeft verweerder ter zitting benadrukt dat doorvaartprofiel B, dat in de meeste grachten geldt, krap is ten opzichte van de maximale afmetingen van een vaartuig van het segment bemand groot. De maximale breedte van een vaartuig in dat segment is een derde van de doorvaartbreedte, terwijl er elders meestal van wordt uitgegaan dat een vaartuig maximaal een vierde van de doorvaartbreedte is. 7.5. De stelling van verweerder dat vaartuigen in het segment bemand groot doorgaans vaak, en vaker dan andere vaartuigen, varen (meerdere keren per dag), is, naar het oordeel van de rechtbank, in zijn algemeenheid juist. De rechtbank acht dit met name voor de traditionele grote rondvaartboten voldoende aannemelijk geworden. Dat enkele vaartuigen in het segment bemand groot als dinervaartuig dienst doen en om die reden veel minder regelmatig varen, zoals eiseressen hebben aangevoerd, doet niet af aan de juistheid van die stelling in zijn algemeenheid. Evenmin doet daar aan af dat wellicht sommige pleziervaartuigen, zoals vaartuigen in bezit van studenten(verenigingen), in bepaalde periodes ook heel regelmatig varen, zoals eiseressen eveneens hebben aangevoerd. 7.6. Eiseressen voeren aan dat de vaartuigen in het segment bemand groot een minder grote rol spelen bij de overlast en de problemen voor een vlotte en veilige doorvaart dan verweerder stelt. Voorts stellen eiseressen dat grote vaartuigen niet slechter manoeuvreren dan kleinere vaartuigen. Ter onderbouwing van hun standpunt hebben eiseressen verwezen naar de verklaring van de deskundige dr. ir. H.J. de Koning Gans, docent maritieme techniek aan de TU Delft, afgelegd ter zitting op 28 mei 2015. De deskundige heeft ter zitting onder meer verklaard dat voor de manoeuvreerbaarheid van vaartuigen de grootte niet alleen bepalend is, maar dat ook de aanwezigheid van adequate stuurmiddelen, zoals een boegschroef, een belangrijke rol speelt en dat grote vaartuigen doorgaans beter toegerust zijn met die stuurmiddelen dan kleine vaartuigen. Als dezelfde stuurmiddelen zijn toegepast, zijn de lengte en breedte van het vaartuig van invloed op de manoeuvreerbaarheid van vaartuigen. De deskundige heeft er voorts op gewezen dat kleine vaartuigen sneller last hebben van invloeden zoals wind en golfslag, waardoor de manoeuvreerbaarheid van kleine vaartuigen negatief wordt beïnvloed. Kleine vaartuigen veroorzaken verder meer golfslag dan grote vaartuigen bij gelijke vaarsnelheid. 7.7. De rechtbank leidt uit de verklaring van de deskundige af dat een grotere omvang van een vaartuig wel degelijk een negatieve invloed heeft op de manoeuvreerbaarheid van vaartuigen, maar dat de aanwezigheid van adequate stuurmiddelen de nadelen van die grotere omvang kunnen compenseren en, mits voorzien van dergelijke stuurmiddelen, zelfs beter kunnen manoeuvreren dan kleinere vaartuigen die niet over die stuurmiddelen beschikken. Niet is gebleken echter dat in de praktijk de vaartuigen in het segment bemand groot alle over de benodigde stuurmiddelen beschikken om de negatieve invloed van de omvang op de manoeuvreerbaarheid op te heffen. Zo is niet betwist dat niet alle vaartuigen in het segment bemand groot over een boegschroef beschikken. Evenmin is betwist dat de doorvaartruimte op de Amsterdamse grachten, zeker in bepaalde bochten, krap is. Dat kleine vaartuigen in zijn algemeenheid meer invloed ondervinden van wind en golfslag moge zo zijn, maar de rechtbank ziet daarin geen grond voor het oordeel dat in de relatief beschutte positie van de Amsterdamse grachten, die omstandigheid van doorslaggevende invloed is op de manoeuvreerbaarheid van de vaartuigen en daarmee op de vlotte en veilige doorvaart.
7.8. De rechtbank begrijpt de verwijzing van eiseressen naar de verklaring van de deskundige dat kleinere vaartuigen meer golfslag veroorzaken dan grotere vaartuigen, als onderbouwing van hun standpunt dat verweerder ten onrechte overlast toeschrijft aan grote vaartuigen. In dat kader hebben eiseressen ook aangevoerd dat de overlast wordt veroorzaakt door de pleziervaartuigen en verwezen naar het feit dat het aantal pleziervaartuigen veel groter is dan het aantal passagiersvaartuigen. De rechtbank ziet in deze stellingen van eiseressen geen grond voor het oordeel dat verweerder zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat uit oogpunt van het beperken van overlast het aantal vergunningen in het segment bemand groot niet kan toenemen. Dat standpunt is, zoals ook blijkt uit hetgeen onder 7.4 is overwogen, gebaseerd op een combinatie van factoren en de wens de beschikbare ruimte op de grachten eerlijker te verdelen en niet louter, of in overwegende mate, op overlast veroorzaakt door golfslag van vaartuigen. Verweerder heeft daarbij onderkend dat er een veel groter aantal pleziervaartuigen is dan passagiersvaartuigen, maar heeft ook gewicht toegekend aan de andere daar genoemde omstandigheden. 7.9. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder, gelet op het voorgaande, aannemelijk gemaakt dat de beperking van het aantal vergunningen nodig is vanwege het belang een vlotte en veilige doorvaart te garanderen, de veiligheid te bewaken en de overlast te beperken, dit alles ingegeven door de wens de beschikbare ruimte op de grachten, gelet ook op de uiteenlopende belangen van alle gebruikers van het water alsmede de omwonenden, eerlijker te verdelen. Hiermee is sprake van een situatie als bedoeld in artikel 33, eerste lid, onder b, van de Dw, waarin het aantal beschikbare vergunningen beperkt is door een dwingende reden van algemeen belang. De rechtbank vindt steun voor dit oordeel in de eerder genoemde uitspraak van de Afdeling van 9 juli 2014. Dat betekent dat, ook al is de Dw van toepassing op de onderhavige situatie, de RPA 2013 niet in strijd is met die wet. Ook van strijd van de RPA 2013 met enige andere hogere regelgeving is de rechtbank niet gebleken. 8. Subsidiair hebben eiseressen in dit verband een beroep gedaan op het gelijkheidsbeginsel en gesteld dat ook voor andere segmenten dan bemand groot er thans sprake is van een beperkt aantal vergunningen, omdat de markt voor die segmenten op dit moment nog niet is vrijgegeven, zodat voor die segmenten ten onrechte vergunningen voor onbepaalde tijd zijn afgegeven. Deze beroepsgrond kan eiseressen niet baten, omdat de grond niet kan leiden tot het oordeel dat de vergunning voor vaartuigen in het segment bemand groot niet voor bepaalde tijd verleend kan worden. Deze stelling kan hoogstens leiden tot het oordeel dat ook in andere segmenten vergunningen voor bepaalde tijd hadden moeten worden afgegeven, hetgeen naar de rechtbank aanneemt niet is wat eiseressen beogen te betogen en geen invloed heeft op de besluitvorming voor de onderhavige vaartuigen, die zijn ingedeeld in het segment bemand groot. De beroepsgrond slaagt dus niet. 9. Vervolgens ligt de vraag voor of sprake is van strijd met een algemeen rechtsbeginsel. De rechtbank stelt voorop dat uit artikel 3:1, eerste lid aanhef en onder b, van de Awb volgt dat het motiveringsbeginsel als bedoeld in artikel 3:46 van de Awb niet van toepassing is op een algemeen verbindend voorschrift als de Vob. Voor het overige is de rechtbank niet gebleken van strijdigheid van de Vob met enig algemeen rechtsbeginsel. 10. Met betrekking tot de RPA 2013 stellen eiseressen zich kort samengevat op het standpunt dat de wijziging van het beleid is gebaseerd op ondeugdelijk en onvoldoende onderzoek en dat aldus sprake is van strijd met het beginsel van een zorgvuldige voorbereiding en bovendien het motiveringsbeginsel. Verder stellen eiseressen dat met de beleidswijziging sprake is van een onevenredige belangenafweging. 11.1. De rechtbank ziet zich voor de vraag gesteld wat verweerder ten grondslag heeft gelegd aan het met de Nota Varen in Amsterdam gewijzigd beleid. Anders dan eiseressen stellen, heeft verweerder de wijziging van het beleid niet alleen gebaseerd op de onderzoeksresultaten en
aanbevelingen van het SEO-rapport. Ook het rapport Watervisie fase 1, alsmede de verschillende inspraakrondes en consultatierondes hebben ten grondslag gelegen aan het gewijzigd beleid. Daarnaast heeft verweerder een conceptnota (versie 1.0 van 7 mei 2013) ter inspraak neergelegd alvorens de Nota definitief vast te stellen. De rechtbank stelt vast dat verweerder kennis heeft genomen van de inhoud van het door de rondvaartbranche ingebrachte rapport van Schuiteman. Dat verweerder het rapport van Schuiteman niet van doorslaggevend belang heeft laten zijn, omdat het in opdracht van een slechts beperkte groep van belanghebbenden is geschreven, maakt niet dat verweerder onzorgvuldig te werk is gegaan. Bovendien verwijzen eiseressen naar het rapport van Schuiteman ter onderbouwing van hun stelling dat schade zal optreden als geen vergunning wordt afgegeven per 1 januari 2020. Uit het rapport van Schuiteman volgt kort samengevat dat de vaartuigen een waarde vertegenwoordigen en dat eiseressen omzet genereren met het exploiteren van de vaartuigen. Dat komt de rechtbank in zijn algemeenheid niet onlogisch voor en kan als een feit van algemene bekendheid worden beschouwd. Verweerder had dan ook niet in het rapport aanleiding hoeven zien nog nader onderzoek te doen naar de uitkomsten ervan, zodat ook hierin geen onzorgvuldigheid is gelegen. 11.2. Ook het rapport van Van Wijnbergen kan eiseressen niet baten. Het rapport is geschreven in reactie op het SEO-rapport. Het rapport van Van Wijnbergen ontbeert, anders dan het SEOrapport, een voldoende onderbouwing van de aldaar geponeerde stellingen. Bovendien gaat het rapport van Van Wijnbergen er aan voorbij dat ook verweerder kritisch naar het SEO-rapport heeft gekeken. Verweerder heeft immers geconcludeerd dat hij de door SEO vastgestelde problemen weliswaar herkent, maar dat de door SEO voorgestelde oplossingen niet zondermeer overgenomen kunnen worden. Enerzijds omdat de uitwerking in de praktijk niet eenvoudig is, anderzijds omdat verweerder zeer beducht is voor de nadelige gevolgen van het vrijgeven van de markten. Verweerder stelde in november 2012 al vast dat een nadere inventarisatie en onderzoek nodig is om te kunnen beoordelen of de in het SEO-rapport voorgestelde oplossingen haalbaar en acceptabel zijn. Gelet hierop hecht de rechtbank niet de waarde aan het rapport van Van Wijnbergen, welke eiseressen er aan gehecht wensen te zien. 11.3. De rechtbank is voorts niet gebleken dat verweerder het gewijzigd beleid heeft gebaseerd op onjuiste aannames. Eiseressen stellen in dat verband dat verweerder ten onrechte aanneemt dat de markt op slot zit. Eiseressen worden daarin niet gevolgd. Allereerst reeds niet omdat de stelling, zo blijkt uit het rapport Watervisie fase 1 en het SEO-rapport, niet is dat de markt op slot zit, maar vrijwel op slot zit. Maar meer redengevend daarvoor is het navolgende. 11.4. Uit onder meer het rapport Watervisie fase 1 blijkt dat in de situatie ten tijde van de RPA 2007 vrijwel alle exploitanten gebruik maakten van het vaarwater in het centrum. Het water in het centrum werd zo druk gebruikt dat nieuwe exploitatievergunningen vrijwel niet meer werden afgegeven terwijl in 2006 ongeveer 1.000 aanvragen om nieuwe vergunningen werden gedaan, waar slechts 75 vergunningen werden verleend. Die, niet betwiste, omstandigheden alsmede het feit dat de reeds afgegeven vergunningen voor onbepaalde tijd golden, brengen verweerder tot de conclusie dat de markt vrijwel op slot zat. Een conclusie die ook uit het SEO-rapport volgt. De rechtbank acht deze conclusie gelet op bovengenoemde omstandigheden niet onlogisch of onjuist. De omstandigheid dat op grond van de innovatiebepaling onder de RPA 2007 nog nieuwe vergunningen werden afgegeven, maakt niet dat verweerder niet heeft kunnen concluderen dat de markt vrijwel op slot zat. Het aantal vergunningen dat op deze manier nog werd afgegeven, is zo gering, dat het niet van doorslaggevend belang kan zijn. 11.5. De aangevoerde omstandigheid dat onder het oude beleid enkele partijen wel hebben kunnen toetreden tot de markt, doet evenmin af aan de feitelijke constatering dat de markt over het geheel genomen vrijwel op slot zat. Hetzelfde geldt voor de stelling van eiseressen dat ten tijde van de RPA 2007 toetreding tot de markt wel degelijk mogelijk was, namelijk door wijziging van de tenaamstelling van reeds afgegeven vergunningen. Daarbij komt nog dat verweerder over deze laatst genoemde wijze van toetreding heeft gesteld dat het een onwenselijk manier was, omdat het niet alleen een ontransparante manier van toetreding was, maar er ook toe leidde dat met de
wijziging van tenaamstelling, naast de financiële verplichtingen aan verweerder, ook veelal financiële verplichtingen aan de eerdere houder van de vergunning in het leven werden geroepen. Een situatie die verweerder onwenselijk acht omdat het een oneigenlijke barrière vormt die niet aan de publieke doelen van het beleid bijdraagt. Dit komt de rechtbank niet onredelijk voor. 11.6. Eiseressen hebben aangevoerd dat de diversiteit van het aanbod geen grondslag kan bieden voor het wijzigen van het beleid omdat de diversiteit onder het oude beleid reeds voldoende was. Er bestaat immers voor rondvaartboten diversiteit op het gebied van de duur van de rondvaart, het vaartuig zelf, de prijs, de vaarroutes en thema-cruises. Ook is voldoende divers aanbod te vinden voor groepen die, anders dan in de traditionele rondvaartbranche, vooraf (bijzondere) vaartuigen reserveren. Eiseressen gaan er echter aan voorbij dat verweerder met de wens van meer diversiteit van aanbod niet alleen de door eiseressen genoemde diversiteit heeft bedoeld, maar ook meer diversiteit van aanbieders van passagiersvervoer. Gelet op de terughoudende toets die de rechtbank dient aan te leggen in dit verband, acht zij dit niet onredelijk. Dat sprake is van een weinig divers aanbod van aanbieders acht de rechtbank voorts geen onjuiste aanname, te meer nu ook eiseressen stellen dat het merendeel van het aantal vergunningen in het huidige segment bemand groot in handen is van vier ondernemingen. 11.7. Voorts hebben eiseressen aangevoerd dat verweerder had kunnen volstaan met minder verstrekkende wijzigingen dan de onderhavige beleidswijziging voor zover die ziet op het beperken van de duur van de vergunningen tot tien jaar in het segment bemand groot. Eiseressen betwisten in dat verband de stelling van verweerder dat door het beperken van de duur, in één keer een kwaliteitsslag zou kunnen worden gemaakt. De gewenste kwaliteitsslag zou ook kunnen worden gemaakt aldus eiseressen door het aanscherpen van de huidige vergunningsvoorschriften en het beter handhavend optreden door verweerder bij overtreding van de vergunningsvoorwaarden. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat met het aanscherpen van de vergunningsvoorwaarden niet hetzelfde resultaat kan worden bereikt, omdat dan de voorwaarden in de vergunning in de praktijk als een maximum niveau gaan werken, terwijl in het beleid zoals door verweerder thans ingevoerd betrokkenen meer geprikkeld worden tot het best haalbare. De rechtbank acht dit niet onaannemelijk en niet onredelijk om een dergelijke ontwikkeling na te streven. 12.1. Ten aanzien van de door eiseressen gestelde onevenredigheid overweegt de rechtbank als volgt. Zoals hiervoor reeds overwogen, heeft verweerder geconcludeerd dat met het oude beleid niet meer kon worden volstaan om aan de beleidsdoelen te voldoen. De wijziging van het beleid ten aanzien van het gebruik van de grachten bestaat uit een wijziging van niet alleen het vergunningenstelsel, maar ook de aanpak van het steiger- en ligplaatsenbeleid en de ordening van de pleziervaart. Daarbij heeft verweerder een betere en eerlijkere benutting van de schaarse ruimte op het vaarwater als uitgangspunt genomen. Daarnaast heeft verweerder ondanks de toegenomen drukte de veiligheid op het water willen borgen door opstoppingen en onveilige situaties op het water verder terug te dringen. Verweerder heeft meer ruimte voor een meer divers aanbod van passagiersvervoer voor de aantrekkingskracht van de Amsterdamse grachten met een aantrekkelijke prijs-kwaliteitverhouding wenselijk geacht. Om aan die wens te kunnen voldoen is het onderhavige beleid gemaakt, waarin het water in twee vergunningsgebieden is gedeeld en segmenten zijn gemaakt om zoveel mogelijk iedereen de ruimte te bieden van het water gebruik te maken, om het duurzamer te kunnen beheren met minder overlast en meer vergroening van de vloot en bovendien eerlijker te beprijzen. Verweerder heeft voorts de voorkeur gegeven aan meer kleinere vaartuigen. Meer kleinere vaartuigen dan grote vaartuigen verbetert de doorvaart, geeft minder overlast en minder onveilige situaties, waarbij ook de kleine doorvaartprofielen een rol spelen. De kleinere vaartuigen kunnen op meer plekken komen waardoor dus een grotere spreiding over het beschikbare water plaatsvindt. Terughoudend toetsend acht de rechtbank dit niet onredelijk. Dat verweerder ook voor andere, eiseressen meer welgevallige, oplossingen dan de door verweerder gekozen beleidswijziging had kunnen kiezen, staat niet ter discussie, maar maakt naar het oordeel van de rechtbank het beleid in zijn algemeenheid nog niet onredelijk. Verweerder heeft met de beleidswijziging een bewuste keuze
gemaakt voor een andere aanpak van het gebruik van de grachten en heeft daarbij het belang van een betere en eerlijkere benutting van de grachten, de veiligheid en het terugdringen van de overlast van doorslaggevend belang laten zijn. De rechtbank heeft in de stukken en hetgeen ter zitting is verhandeld, geen aanwijzing gezien die tot de conclusie moet leiden dat verweerder met de belangen van eiseressen geen rekening heeft gehouden. In tegendeel, uit het dossier komt genoegzaam naar voren dat ook de belangen van eiseressen zijn meegewogen. De omstandigheid dat verweerder bij de totstandkoming van de beleidswijziging andere belangen zwaarder heeft laten wegen, maakt niet dat sprake is van een onevenredige belangenafweging. 12.2. Eiseressen hebben voorts gronden aangevoerd tegen de segmentindeling in de RPA 2013. De rechtbank begrijpt deze beroepsgrond aldus dat eiseressen betogen dat de segmentindeling voor hen onevenredige gevolgen heeft. De rechtbank stelt immers vast dat deze gronden zich niet zozeer richten tegen de in artikel 1.1, aanhef en onder k, van de RPA 2013 opgenomen indeling in segmenten als zodanig, maar dat eiseressen vooral bezwaar hebben tegen de gevolgen van de segmentindeling. Het belangrijkste gevolg waarmee eiseressen zich niet kunnen verenigen is dat een vaartuig op grond van artikel 3.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de RPA 2013 slechts mag worden vervangen door een vaartuig dat tot hetzelfde segment behoort en even groot is als het oorspronkelijke vaartuig of kleiner is dan dat vaartuig. 12.3. De rechtbank volgt eiseressen allereerst niet in hun standpunt, dat de indeling van een vaartuig in een bepaald segment een apart besluit is. De segmentindeling is naar het oordeel van de rechtbank niet los te zien van de verlening van een vergunning voor een bepaald vaartuig en dient dan ook in samenhang met het besluit omtrent de verlening van de vergunning te worden beoordeeld. 12.4. Met de indeling in segmenten heeft verweerder gekozen voor een onderscheid gebaseerd op maat (lengte en breedte), karakter (open of gesloten) en besturing door al dan niet professionele bemanning. De combinatie van die factoren is afgezet tegen de veilige en vlotte doorvaart en de mate van de te verwachten overlast. Verweerder heeft bij de gekozen indeling gebruik gemaakt van de bestaande maten zoals gebruikt bij eerdere vergunningenrondes en op grond van de regelgeving betreffende de doorvaartprofielen binnenwater Amsterdam. Voor het segment bemand groot is aangesloten bij de maximale afmetingen van een vaartuig in doorvaartprofiel B (20x4,25 m). Dit doorvaartprofiel geldt voor de Amsterdamse wateren waar de breedte van de doorvaart tussen dertien en vierentwintig meter is en is daarmee van toepassing voor de grachten, zij het aan de krappe kant. Om die reden wordt deze afmeting voor dit segment als absolute bovengrens gehanteerd. De gekozen afmetingen voor de vaartuigen in het segment bemand gesloten (14x3,75 m) passen bij doorvaartprofiel E. Dit betekent dat deze vaartuigen op al het binnenwater mogen varen, hetgeen de spreiding ten goede komt. Voor het segment bemand open geldt dat de grens (10x3,15 m) is bepaald op basis van de grootte van de bij eerdere vergunningenrondes vergunde open vaartuigen. De reden om voor bemand open een apart segment te creëren is ingegeven door het feit dat open vaartuigen in het algemeen meer (geluids)overlast veroorzaken dan gesloten vaartuigen. In het segment onbemand heeft verweerder er voor gekozen om de maximale afmetingen te beperken tot 5,50x2,00 m. Omdat deze vaartuigen vaak worden gebruikt door onervaren schippers die de verkeersregels vaak niet goed kennen, worden grotere vaartuigen dan deze door verweerder niet verantwoord geacht. Voor het segment waterfiets is aangesloten bij de afmetingen van de eerder vergunde waterfietsen. 12.5. De rechtbank acht de keuze van verweerder voor de indeling in segmenten zoals hierboven weergegeven niet onredelijk en voldoende gemotiveerd. Eiseressen hebben geen omstandigheden naar voren gebracht die tot een ander oordeel moeten leiden. De in artikel 3.1,
eerste lid, aanhef en onder b, van de RPA 2013 opgenomen consequentie dat een vaartuig slechts mag worden vervangen door een vaartuig dat tot hetzelfde segment behoort en even groot is als het oorspronkelijke vaartuig of kleiner is dan dat vaartuig, acht de rechtbank in lijn met de eerder genoemde beleidsdoelen van verweerder. In het geval verweerder vervanging van het vaartuig door een groter vaartuig uit een ander segment maar ook binnen een segment zou toestaan, zou daarmee de werking van het beleid teniet worden gedaan. Het segment bemand groot zou in die situatie immers onbeperkt kunnen toenemen hetgeen door verweerder onwenselijk wordt geacht. Bovendien zouden op die manier ook binnen een segment de vaartuigen onbeperkt in omvang kunnen toenemen. De keuze van verweerder om niet mee te werken aan vervanging van een vaartuig door een vaartuig uit een ander segment of door een groter vaartuig binnen hetzelfde segment, acht de rechtbank dan ook evenmin onredelijk. Naar het oordeel van de rechtbank kan dan ook niet worden gezegd dat het beleid blijk geeft van een onevenredige belangenafweging. Voor zover eiseressen hebben betoogd dat ook vervanging van een vaartuig door een kleiner vaartuig uit een ander segment niet mogelijk is onder het huidige beleid, overweegt de rechtbank dat het eiseressen vrij staat voor deze situatie een aanvraag bij verweerder in te dienen. Het beleid sluit niet uit dat verweerder bereid is aan een dergelijke aanvraag mee te werken, mede gelet op het voornemen van verweerder om in de toekomst het vergunningenaantal voor bepaalde segmenten vrij te geven. 13.1. Eiseressen hebben aangevoerd dat de overgangstermijn niet reëel en niet redelijk is. Het is onzorgvuldig om voor alle vaartuigen een zelfde termijn te hanteren. Daarbij kan niet van eiseressen worden verlangd dat zij investeringen doen teneinde kans te maken om per 1 januari 2020 opnieuw een vergunning te verkrijgen zonder de garantie of een zodanige termijn dat deze investeringen weer kunnen worden terugverdiend. 13.2. Verweerder heeft er bij de herziening van het volumebeleid voor gekozen om voor het segment bemand groot te voorzien in een generieke voor alle vaartuigen gelijke overgangstermijn van zes jaar. Uit de toelichting bij artikel 6.1, derde lid, van de RPA 2013 blijkt dat bij het bepalen van de overgangstermijn is uitgegaan van gemiddelde gegevens voor vergunningen en vaartuigen. Verweerder heeft hierbij meegewogen dat: - alle vergunningen in het segment bemand groot in of voor 2006 zijn verleend, zodat ze in 2020 tenminste 14 jaar oud zijn; - de gemiddelde afschrijvingstermijn voor een vaartuig in dit segment 25 jaar is; - de gemiddelde afschrijvingstermijn voor een motor in dit segment 10 jaar is; - vaartuigen bij verlies van een vergunning voor gebied 1 kunnen worden ingezet in gebied 2 of verkocht kunnen worden nu het totale aantal vergunningen niet afneemt; - vanaf mei 2013 bekend is dat de duur van vergunningen zal worden beperkt. 13.3. De rechtbank stelt vast dat de overgangstermijn is bedoeld om de vergunninghouder in staat te stellen maatregelen te treffen om de gevolgen van de herziening van het beleid te ondervangen. Verweerder heeft de termijn gebaseerd op een mix van gemiddelde gegevens en op basis daarvan de overgangstermijn vastgesteld op zes jaar. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder daarmee in zijn algemeenheid geen onredelijke invulling gegeven aan het beleid. De omstandigheid dat niet alle vaartuigen en motoren na afloop van de termijn zullen zijn afgeschreven zoals door eiseressen is betoogd, of dat de exploitatievergunning voor een individueel vaartuig mogelijk op een later moment dan in 2006 is verleend, maakt dat niet anders. De termijn is immers niet bedoeld als volledige compensatie, maar om de vergunninghouders de mogelijkheid te bieden zich in te stellen op de nieuwe situatie. De termijn hoeft dan ook niet zo ver te strekken dat alle investeringen in de vaartuigen na afloop van de termijn kunnen zijn terugverdiend. Tegen deze achtergrond volgt de rechtbank eiseressen evenmin in hun standpunt dat het onredelijk is dat in de RPA 2013 geen schadevergoedingsregeling is opgenomen. Gelet op het voorgaande hoeft dan ook geen doorslaggevende betekenis te worden gehecht aan de met stukken onderbouwde stelling van eiseressen dat geen markt bestaat voor tweedehands rondvaartboten. Daarbij komt dat op dit moment nog niet bekend is of de vaartuigen van
eiseressen na 1 januari 2020 daadwerkelijk niet meer over vergunningen zullen beschikken. Bovendien hebben eiseressen, in het geval dat aan hen in 2020 geen vergunningen meer worden verleend, ook andere mogelijkheden dan verkoop van hun vaartuigen, bijvoorbeeld door deze op andere dan de betreffende Amsterdamse wateren te exploiteren. Anders dan eiseressen voorts hebben gesteld, heeft verweerder de uitgifteronde voor nieuwe vergunningen vanaf 2020 die in 2015 plaats zal vinden, niet gezien als compensatie voor het verlies van de vergunningen, maar als één van de aspecten waar de duur van de overgangstermijn van zes jaar op is gebaseerd. Verweerder heeft hierbij kunnen overwegen dat eiseressen hierdoor al in 2015 weten of, en zo ja, hoeveel vergunningen zij in 2020 zullen hebben, zodat zij zich daar op kunnen instellen. Hierom is niet relevant dat de toetredingseisen voor het verkrijgen van een vergunning vanaf 2020 ten tijde van de bestreden besluiten nog niet bekend waren. Verder overweegt de rechtbank dat verweerder de mogelijkheid heeft om van het beleid af te wijken wanneer in een individueel geval blijkt dat een exploitant onevenredig wordt benadeeld door toepassing van het beleid. In tegenstelling tot hetgeen door eiseressen is gesteld maakt de omstandigheid dat verweerder in zijn algemeenheid heeft onderkend dat sommige vaartuigen op één of meer van de hiervoor onder 13.2 genoemde aspecten mogelijk afwijken van het gemiddelde, naar het oordeel van de rechtbank niet dat artikel 4:84 van de Awb in een specifiek geval aan afwijking van het beleid in de weg staat. De overgangstermijn is immers, zoals hiervoor al is overwogen, niet bedoeld als volledige compensatie. 14. Ook het beroep van eiseressen op het vertrouwensbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel slaagt niet. In zijn algemeenheid geldt het uitgangspunt dat aan verweerder de bevoegdheid toekomt zijn beleid te wijzigen. Eiseressen mochten er dan ook niet van uit gaan dat het beleid zoals tenuitvoergelegd in de RPA 2007 nimmer zou worden gewijzigd. Evenmin is gebleken van enige toezegging van de zijde van verweerder dat het beleid niet zou worden gewijzigd. Bovendien is de rechtbank gebleken dat in elk geval vanaf juli 2012 het eiseressen duidelijk had kunnen zijn dat verweerder voornemens was het beleid ten aanzien van het vergunningenstelsel te wijzigen. Immers tijdens de openbare vergadering van de Raadscommissie van 5 juli 2012 kwam dit voornemen al aan de orde. Eiseressen worden dan ook niet gevolgd in hun stelling dat de beleidswijzing volledig onverwacht kwam. Dat de precieze vorm en omvang van de beleidswijziging op een later moment pas zijn vaste omlijning kreeg, acht de rechtbank voor de hand liggend en een logisch gevolg van een zorgvuldige voorbereiding van de voorgenomen beleidswijziging en doet aan het voorgaande niet af. 15. De rechtbank is dan ook van oordeel dat de wijziging van de Vob en de RPA 2013 evenmin in strijd zijn met algemene rechtsbeginselen, zodat er geen aanleiding is (delen van) de Vob of (delen van) de RPA 2013 onverbindend te verklaren dan wel buiten toepassing te laten. 16.1. Eiseressen hebben zich voorts op het standpunt gesteld dat de Vob geen grondslag kan bieden voor de bestreden besluiten en hebben in dat verband aangevoerd dat artikel 2.4.5, vijfde lid, van de Vob geen grondslag kan vormen voor de toekenning van een nieuwe vergunning, omdat het belang de kwaliteit en de samenstelling (divers aanbod) van het passagiersvervoer te verbeteren en een divers aanbod daarvan te faciliteren niet is begrepen in de belangen die zijn opgesomd in artikel 2.3.1, tweede lid, van de Vob en daarom hoogstens een rol kan spelen bij de intrekking van de vergunning. Dat standpunt berust naar het oordeel van de rechtbank op een onjuiste interpretatie van de Vob. In dat verband overweegt de rechtbank als volgt. 16.2. In artikel 2.4.5, vijfde lid, van de Vob is bepaald op grond van welke belangen en met welk oogmerk de vergunning kan worden geweigerd, ingetrokken of aangepast. Verlening en weigering van een vergunning zijn als het ware twee kanten van dezelfde medaille. Als de vergunning niet wordt geweigerd op grond van de genoemde belangen en oogmerken, wordt deze verleend. Overigens valt niet goed in te zien waarom de in artikel 2.4.5, vijfde lid, van de Vob genoemde belangen wel een rol zouden kunnen spelen bij aanpassing van een vergunning zoals dit artikel expliciet bepaalt, en niet bij de ambtshalve intrekking van een vergunning en gelijktijdige verlening van een nieuwe vergunning, zoals in de bestreden besluiten is gebeurd. Het is daarbij in dit