De BGT: van denken naar doen

De BGT: van denken naar doen Terugblik op Ontwerpfase, Vooruitblik op Transitie Ruud van Rossem, Algemeen Programmamanager BGT, Ministerie van Infrastructuur en Milieu, ruud.van.rossem@miniem.nl In 2008 werd in de rijksbegroting budget gereserveerd voor de Basisregistratie Grootschalige Topografie. Besloten is in juni 2008 te starten met de verkenningsfase van het programma BGT. Inmiddels is de ontwerpfase die oktober 2009 startte ook afgerond en staan we aan het begin van de transitie (fig. 1). Dit artikel blikt terug op de belangrijkste resultaten van de afgelopen jaren en kijkt vooruit naar de belangrijkste uitdagingen voor de toekomst. Ook is het de achtergrond voor de verschillende aspecten in het BGT-traject waarover in dit nummer van Geo-Info wordt geschreven. Verkenning Ik begin met een kort historisch overzicht. Grootschalige Topografie was voor 2008 al jaren opgenomen in het overzicht van te realiseren basisregistraties. De uitgangspositie van deze registratie was erg complex. Daarom is er voor gekozen eerst andere basisregistraties aan te pakken en pas in een tweede ronde de BGT. In deze periode zijn wel verkenningen uitgevoerd naar de businesscase om tot een BGT te komen en zijn kostenramingen gemaakt voor de transitie. Op basis van die verkenningen heeft het Ministerie van VROM in het voorjaar van 2008 aan de Ministerraad het voorstel gedaan om budget in de rijksbegroting bijeen te brengen voor de realisatie van de BGT en voor een bijdrage in de exploitatie. Dit budget is bijeengebracht door een aantal ministeries naar rato van het nut dat de BGT geacht werd te hebben binnen hun beleidsterrein. In de zomer van 2008 werd duidelijk dat dit idee zijn weg naar de begroting voor 2009 had gevonden en is gestart met de verkenning. Deze verkenning was vooral bedoeld om te bezien in hoeverre Fig. 1. De fasen van het programma BGT. De verkenningsfase en de ontwerpfase vormen samen de periode van beleidsvorming, de realisatie en implementatie samen de transitieperiode. De verticale streep geeft aan waar we thans staan. de partijen die op dat moment grootschalige topografie vervaardigden mee wilden werken aan een gezamenlijke basisregistratie. Het ging hierbij in eerste instantie om het Landelijk Samenwerkingsverband Grootschalige Basiskaart Nederland (LSV- GBKN), Topografie Producerende Gemeenten en Amsterdam (TPG-A), waterschappen, provincies, Rijkswaterstaat en ProRail. Tijdens het proces werd deze groep nog uitgebreid met de Dienst Regelingen van Bij het ontwerp van de BGT is op een aantal punten gekozen voor nieuwe richtingen ten opzichte van het verleden het Ministerie van LNV (thans EL&I) en de Dienst Vastgoed Defensie. Om een beeld te schetsen wat de BGT zou gaan inhouden is door een werkgroep van de betrokken partijen gewerkt aan een inhoudelijke visie op de BGT: Beleidsvisie 1.0, Schetsontwerp. De hoofdlijnen hiervan zijn op de startconferentie in januari 2009 gepresenteerd. De geschetste lijn werd goed ontvangen en in oktober 2009 werd het document in definitieve vorm vastgesteld. De partijen hebben toen een intentieverklaring opgesteld om gezamenlijk aan het definitief ontwerp van de BGT te gaan werken en men stelde de Programmastuurgroep BGT in die sindsdien de 4 Geo-Info 2012-6

overall sturing op het BGT-programma verzorgt. Daarmee was de verkenningsfase afgerond en startte de ontwerpfase. Ontwerpfase De ontwerpfase heeft ruim twee jaar in beslag genomen. Eind 2010 waren de hoofdlijnen al behoorlijk uitgekristalliseerd. Het jaar 2011 is vooral gebruikt om aan de hand van pilots meer gevoel te krijgen over wat er bij de feitelijke realisatie komt kijken en om waar nodig nog inhoudelijk bij te sturen. Uiteindelijk zijn in de vergaderingen van de Programmastuurgroep in november 2011 en februari 2012 de laatste ontwerppunten vastgesteld. Deels vinden deze hun weerslag in wet- en regelgeving, deels gaat het om beleidsuitgangspunten die bij de praktische realisatie worden gehanteerd. Bij het ontwerp van de BGT is op een aantal punten gekozen voor nieuwe richtingen ten opzichte van het verleden. Waar mogelijk is echter ook gebruik gemaakt van reeds bestaande zaken en is daarop voortgebouwd. De wettekst is inmiddels afgerond en gaat in het voorjaar van 2012 in procedure. Fig. 2. Het bevoegd gezag ten aanzien van de inhoud van de grootschalige topografie in de oude situatie. Ieder kleurvlak geeft een instantie aan die kan bepalen hoe de inhoud er voor zijn gebied uitziet. De belangrijkste ontwerpuitdagingen lagen op het vlak van: standaardisatie en sturing; productieorganisatie en samenwerking; financiering en toegankelijkheid; duur van de transitie. Standaardisatie en sturing Om te komen tot één Basisregistratie Grootschalige Topografie moet de inhoud in één gemeenschappelijke taal zijn beschreven. Vóór de BGT was hier nog geen sprake van. Er waren wel pogingen gedaan om tot landelijke standaarden te komen. Zo was in het kader van de GBKN gewerkt aan een landelijke norm, maar die was niet bij alle betrokken partijen overgenomen in de dagelijkse praktijk. Ook was door een aantal partijen, in samenwerking met Geonovum, het informatiemodel IMGeo ontwikkeld als standaard voor grootschalige topografie. Deze standaard was echter niet verplicht en de mate waarin deze feitelijk werd gebruikt was beperkt tot een relatief kleine groep. Er moest iets gebeuren om in deze versnipperde situatie verandering te brengen. Fig. 3. Het bevoegd gezag voor het bepalen van de inhoud van de BGT is de Minister van Infrastructuur en Milieu. Vaststelling gebeurt bij ministeriële regeling. Hierbij wordt zij geadviseerd door de programmastuurgroep BGT en na afsluiting van het programma de regieraad BGT. Voor de oplossing zijn twee sporen gekozen: de standaard moest een verplicht karakter krijgen en de vrijheid van partijen om hiervan af te wijken moest worden beperkt. Het eerste is gedaan door het informatiemodel voor de BGT onderdeel te laten zijn van de regelgeving. Hiermee is deze standaard voor iedereen binnen de overheid bindend. Het tweede is bereikt door een verandering van de sturingsstructuur van de grootschalige topografie in Nederland. Voorheen kon iedere partij die grootschalige topografie produceerde zelf bepalen welke standaard hij daarbij hanteerde (zie fig. 2). Nu wordt de standaard centraal vastgesteld en bindend opgelegd (zie fig. 3). De vrijheid van de producerende partijen is daarmee beperkt. Ten aanzien van de standaardisatie moet nog worden opgemerkt dat hierbij nadruk- Geo-Info 2012-6 5

Fig. 4. De relatie tussen BGT, plustopografie en gebruikersthema s. Fig. 5. De relatie IMBGT, IMGeo en sectormodellen kelijk is gekeken naar de manier waarop de BGT samenhangt met andere informatie die partijen gebruiken. Het gaat daarbij om de combinatie van basistopografie (de BGT), plustopografie en gebruikersthema s (fig. 4). Daarom gaat de standaardisatie verder dan het informatiemodel van de BGT sec. Gekozen is voor de doorontwikkeling van het informatiemodel Geo tot IMGeo 2.0 waarbinnen het informatiemodel van de BGT een deelverzameling is (fig. 5). Behalve de BGT bevat het informatiemodel ook plustopografie, de mogelijkheid om zaken in 3D weer te geven en plantopografie. Hiermee is een stevige koppeling gemaakt tussen de inhoud van de basisregistratie en de aanvullende informatie die partijen in hun dagelijks werk gebruiken. Het is de bedoeling ook bij de doorontwikkeling dit geheel steeds in samenhang te blijven bezien. Sectormodellen blijven de verantwoordelijkheid van de daarbij betrokken partijen. Productieorganisatie en samenwerking Het doel van de BGT is te komen tot één set grootschalige basistopografie. In de huidige situatie ligt de productie bij een groot aantal partijen op dezelfde manier als dat voor de sturing geldt (zie fig. 2). Hierbij komt het voor dat verschillende De toedeling van bronhouderschap betekent niet dat een bronhouder de feitelijke werkzaamheden zelf moet uitvoeren partijen van dezelfde objecten grootschalige topografie inwonnen (fig. 6). Het gevolg hiervan is dat er meerdere beelden van de fysieke werkelijkheid circuleren. In de BGT wordt aan deze situatie een eind gemaakt door voor elk object in de BGT één bronhouder verantwoordelijk te maken. Deze dient ervoor te zorgen dat de aan hem toegewezen objecten actueel en juist in de BGT zijn opgenomen. Als bronhouder zijn de partijen aangewezen die thans ook grootschalige topografie inwinnen. Daar waar deze rol bij de GBKNorganisatie lag treden gemeenten in de plaats. Om te zorgen dat de bronhouders gezamenlijk één landsdekkende en goed aansluitende BGT opleveren is daarnaast geëist dat zij daar waar objecten van meerdere bronhouders aan elkaar grenzen dienen af te stemmen. Let wel: de toedeling van bronhouderschap is een toedeling van verantwoordelijkheid voor bepaalde objecten. Hiermee is niet gezegd dat zij de feitelijke werkzaamheden zelf moeten uitvoeren. Bronhouders hebben in mei 2010 te kennen gegeven dat zij gezamenlijk een samenwerkingsverband willen inrichten om het afstemmingsproces op de onderlinge grenzen te vergemakkelijken en om Het informatiemodel van de BGT en IMGeo 2.0 zijn in februari 2012 vastgesteld en gepubliceerd. Hieraan ging een intensief traject vooraf waarin input vanuit vele kanten is meegenomen. Zowel in september 2010 als in september 2011 heeft een internetconsultatie plaatsgevonden. Daartussen is het model beproefd in zeven pilotgebieden verspreid over het land. Hoewel de publicatie van het informatiemodel nog maar enkele maanden geleden plaatsvond, konden op de Overheid en ICT-beurs in april 2012 al de eerste softwarepakketten van bedrijven worden getoond die BGT-compliant zijn. Dit is een mooi resultaat van de samenwerking met Geobusiness Nederland. Fig. 5. Meervoudige inwinning in de oude situatie: Beeld van de omgeving van het sluizencomplex in Tiel vanuit de pilots BGT. De kleurvlakken geven aan waar sprake is van meervoudige inwinning. 6 Geo-Info 2012-6

voor degenen die dat willen productietaken uit te voeren. Het ontwerp is in mei 2011 door de leden van de programmastuurgroep die de bronhouders vertegenwoordigen goedgekeurd en sindsdien wordt gewerkt aan de inrichting van deze organisatie met de naam Samenwerkings- Verband Bronhouders BGT (SVB-BGT). Het is de bedoeling medio 2012 de organisatie operationeel te hebben. Vanaf voorjaar 2011 wordt daarnaast gewerkt aan de landelijke voorziening waaraan de bronhouders via het SVB-BGT de BGT-inhoud leveren. Deze landelijke voorziening beheert de basisregistratie en draagt zorg voor de distributie naar gebruikers. Inmiddels is een prototype te bekijken en wordt gewerkt aan de modules voor acceptatie en opslag. Financiering en toegankelijkheid Voor de BGT geldt gebruiksplicht binnen de overheid en in geval van wettelijke verplichtingen ook daarbuiten. Om geen drempels voor gebruik op te werpen is besloten dat de BGT om niet beschikbaar komt voor alle gebruikers binnen en buiten de overheid. Voor niet-standaardleveringen kunnen zo nodig wel leveringskosten in rekening worden gebracht. In de oude situatie was, met name voor de bestanden van de GBKN en de TPG-A, sprake van verstrekking van de bestanden aan gebruikers tegen betaling, hetzij als afnemer, hetzij als participant in een samenwerkingsverband. Dit resulteerde in een complex netwerk van financiële relaties. Dit netwerk is eind 2009 en begin 2010 in beeld gebracht in het rapport Geldstromen (fig. 7 en 8). Hierin werd duidelijk dat een aantal producenten van grootschalige topografie de kosten nagenoeg geheel op het eigen werkproces afschreven, maar anderen erg afhankelijk waren van financiële bijdragen van gebruikende partijen. De oplossing die gekozen is houdt in dat de partijen die als bronhouder zijn aangewezen hun huidige productiebudgetten in stand houden. Voor de gemeenten die als erfgenaam van de GBKN en TPG-A gezien kunnen worden is een aanvulling vanuit het rijk voorzien zodat zij worden gecompenseerd voor het wegvallen van de bijdragen van de andere gebruikers. Fig. 7. In het rapport geldstromen zijn de productiekosten van de bestaande grootschalige topografie in beeld gebracht. Fig. 8. Geldstromen in de huidige situatie per type organisatie. In het bovenste kader de partijen die in de BGT niet terugkeren als bronhouder. In het middelste kader de partijen die hun productiekosten (nagenoeg) 100 % zelf dekken en in het onderste kader de gemeenten die kosten delen met de partijen uit de bovenste groep. Hiermee is de BGT aan de bron gefinancierd. De kosten van Landelijke Voorziening en centrale rollen als kaderstelling, onderhoud informatiemodel, toezicht en handhaving e.d. worden gedragen door het Rijk i.s.m. het Kadaster. Door deze oplossing kan de BGT beschikbaar worden gesteld als Open Data. De datum waarop dit ingaat moet nog bepaald worden. Duur van de transitie Een punt van aandacht was ook het tempo waarin een landsdekkende BGT kan worden opgeleverd. Inschattingen vanuit het veld, zowel bronhouders als bedrijven, gaven aan dat hiervoor 3 jaar aangehouden zou moeten worden wil dit proces beheerst verlopen. Eind 2011 zijn de termijnen voor de transitie in de programmastuurgroep vastgesteld. Voor de transitie bij de bronhouders, de realisatie van de BGT, is een traject in twee tranches voorzien. In de eerste tranche moet ten minste de huidige grootschalige topografie worden omgezet in informatie conform de BGT. Na de tweede tranche moet het bestand volledig voldoen aan de eisen die het informatiemodel BGT stelt. De eerste tranche loopt tot 1-1-2016, de tweede tot 1-1-2020. Deze fasering is aan- Geo-Info 2012-6 7

gebracht op verzoek van de bronhouders. Hierdoor kunnen de transitiekosten over een langere periode worden gespreid. Het staat bronhouders overigens vrij een hoger tempo aan te houden. De signalen op dit moment zijn dat een aantal al vrij snel zowel de volledige norm van de BGT bereikt wil hebben als plustopografie conform IMGeo 2.0. Als de BGT landsdekkend beschikbaar is na tranche 1 is er voor gebruikers een jaar beschikbaar om volledig hierop aan te sluiten. Vanaf 1-1-2017 geldt de volledige gebruiks- en terugmeldplicht. In de praktijk zullen veel gebruikers tijdens tranche 1, als het voor hen relevante gebied BGTconform is, aansluiten. Met name voor landelijk opererende spelers kan het echter van belang zijn de aansluiting te doen wanneer de BGT ook landsdekkend beschikbaar is. Is men eenmaal aangesloten dan krijgt men de verbeteringen vanuit tranche 2 automatisch mee. Er is daarom geen tweede implementatiefase voorzien na tranche 2. Op dit moment wordt bezien hoe partijen die nog enige tijd de lijngerichte leveringen zoals de GBKN die thans kent willen gebruiken het best kunnen worden bediend. Het is de bedoeling nog een aantal jaren een dergelijke levervorm beschikbaar te houden. Start van de transitie De jaarwisseling 2011-2012 mag worden beschouwd als de start van het transitietraject. Alvorens met de brede realisatie te starten is een tussenstap ingelast die we aanduiden met transitievoorbereiding. Die periode is bedoeld om de voorwaarden te scheppen voor een beheerste realisatie. In deze transitievoorbereidingsperiode worden taken verdeeld. Zaken die centraal Het is een spannend traject dat we de komende jaren gezamenlijk ingaan moeten worden geregeld blijven de verantwoordelijkheid van het Ministerie van IenM. De transitie bij de bronhouders zelf is echter hun verantwoordelijkheid waarbij het SVB (Samenwerkingsverband Bronhouders) de regierol vervult (fig. 9). In de ontwerpfase lag het accent op de zaken die nodig zijn om te kunnen starten met de realisatie van de BGT. De aandacht ging dus uit naar de inhoud, de rol van de bronhouders en hun samenwerkingsverband en de opzet van de landelijke voorziening. De komende tijd zal naast de opbouw van de BGT ook nadrukkelijk aandacht besteed moeten worden aan de ingebruikname. De eerste stukken BGT zullen naar verwachting al in 2012 beschikbaar komen en het is zaak dat gebruikers dan ook kunnen aansluiten. Verder is het beeld dat de BGT baten gaat opleveren. In 2011 is een MKBA (Maatschappelijke Kosten-BatenAnalyse) uitgevoerd en het beeld is dat zowel in de productie zelf besparingen zijn te realiseren als door slim en breed gebruik. Ook aan de realisatie van deze baten moet aandacht worden besteed. Ze komen niet vanzelf. Het is een spannend traject dat we de komende jaren gezamenlijk ingaan. Van denken naar doen. Ik heb er vertrouwen in dat we een ontwerp hebben neergelegd dat even mee kan. De realisatie blijft echter een megaklus waar we iedereen bij kunnen gebruiken. De geluiden die ik hoor vanuit het veld zowel bij bronhouders als bij bedrijven klinken bemoedigend. Men wil graag aan de gang. Als we die spirit erin kunnen houden zie ik het komende traject met vertrouwen tegemoet. Fig. 9. Het programma BGT is opgezet via de structuur van MSP (Managing Successfull Programmes). Hierin wordt onderscheid gemaakt tussen zaken die centraal ontwikkeld worden, zogeheten capabilities, en zaken die decentraal worden ingevoerd, de business change. 8 Geo-Info 2012-6