Brussel, 4 februari 2004 22012004_Advies_VREG Energieagentschap Advies Ontwerpdecreet oprichting VREG - EVA Ontwerpbesluit oprichting Vlaams Energieagentschap IVA
Inhoud Inhoud... 2 1. Situering adviesvraag... 3 2. Krachtlijnen van het advies... 4 3. Naar een betere bestuurskracht en dienstverlening?... 5 3.1.1 VREG: autonomie en informatietaak... 5 3.1.2 Energieagentschap: belang van integrale aanpak en continuïteit... 6 4. Naar een duidelijke taakverdeling en een coherent beleid?... 8 4.1.1 Coherentie binnen het beleidsveld... 8 4.1.2 Samenhang tussen energie en andere beleidsvelden... 9 5. Voldoende samenhang tussen de fasen van de beleidscyclus... 10 6. Doelgroepenoverleg... 10 7. Hou rekening met de specificiteit van de VREG als EVA... 11 Referentielijst... 12 2
1. Situering adviesvraag Op 14 januari ontving de SERV de adviesvragen met betrekking tot het voorontwerp van decreet tot oprichting van het publiekrechtelijk vormgegeven extern verzelfstandig agentschap De Vlaamse reguleringsinstantie voor de elektriciteits- en gasmarkt (VREG) en het voorontwerp van besluit tot oprichting van het intern verzelfstandigd agentschap, Het Vlaams Energieagentschap. De SERV werd gevraagd zijn advies uit te brengen binnen de adviestermijn van 1 maand. De VREG is een bestaande instelling waarvan de regelgeving door het voorontwerp van decreet ingebed wordt in het ruimer geheel van Beter Bestuurlijk Beleid. Het Energieagentschap daarentegen is een nieuwe entiteit die (gedeeltelijk) het takenpakket zal overnemen van bestaande instanties. Het gaat dan meer specifiek over de energieconsulenten van de GOM s, een aantal taken van de VZW s COGEN 1 en ODE 2 en de taken van de energiecel binnen de Administratie Natuurlijke Rijkdommen en Energie (ANRE). De raad heeft het nuttig geacht om de behandeling van beide adviesvragen te bundelen omdat de bemerkingen in bepaalde gevallen gelijklopend zijn en beide agentschappen deel uitmaken van het beleidsveld energie. Beide adviesvragen maken deel uit van het hervormingsproces Bestuurlijk Beleid. In opvolging van het kaderdecreet Bestuurlijk Beleid ondergaan de Vlaamse administratie en de Vlaamse instellingen een reorganisatie, ondermeer door de oprichting van Intern Verzelfstandigde Agentschappen (IVA s) en Extern Verzelfstandigde Agentschappen (EVA s). Op 15 mei 2002 heeft de SERV een uitgebreid advies gegeven inzake het voorontwerp van kaderdecreet van bestuurlijk beleid. In dat advies gaf de raad een aantal belangrijke elementen aan waaraan de operationalisering van het kaderdecreet afgetoetst kan worden. Aan de hand van deze principes dienen de voorliggende teksten beoordeeld te worden. Voor de VREG is ook het evaluatierapport van de SERV inzake de werking van de VREG relevant. Samen met de MiNa-raad werd een toelichtingsessie over deze adviesvragen georganiseerd op 22 januari 2004. 1 Cogen Vlaanderen VZW; voor de promotie van warmtekrachtkoppeling (WKK) in Vlaanderen 2 ODE Vlaanderen VZW, Organisatie voor Duurzame Energie 3
2. Krachtlijnen van het advies De raad onderschrijft de oprichting van het Energieagentschap en de omvorming van de VREG tot EVA. Op die manier wordt een duidelijke structuur gegeven aan het beleidsveld energie, hetgeen nodig is met het oog op de belangrijke evoluties die zich aandienen in dit beleidsveld. Uitgaande van de criteria die zijn opgenomen in zijn advies van 15 mei 2002 over het kaderdecreet bestuurlijk beleid, adviseert de SERV wel om een aantal aanpassingen door te voeren. Wat de VREG betreft, is de autonomie, zowel ten opzichte van de markt als ten opzichte van de overheid, essentieel. Een tweede belangrijk element voor de werking van de VREG is dat zij de transparantie van de markt in al zijn aspecten moet kunnen verhogen. Essentieel hiervoor is dat het voorontwerp van decreet expliciet vermeldt dat de VREG een taak heeft inzake informatieverspreiding en communicatie. Een ander belangrijk aspect is de manier waarop de knowhow van de VREG kan doorstromen in de totale beleidscyclus. De raad benadrukt dat deze knowhow voor de beleidsvoorbereiding aangewend moet kunnen worden. Voor het opstellen van de technische reglementen mag de nieuwe regelgeving er niet toe leiden dat de procedure te omslachtig wordt. Een delegatie van de beslissingsbevoegdheid aan de minister lijkt aangewezen. Daarnaast is de raad ook voorstander van een meer formele samenwerking tussen de SERV als adviesraad voor het beleidsdomein EWT (Economie, Werkgelegenheid en Toerisme) en de VREG. Tenslotte wijst de raad op de specificiteit van de VREG omwille van zijn kleinschaligheid. De bestuursorganen dienen in elk geval aangepast te zijn aan de relatieve kleinschaligheid. Met betrekking tot het Energieagentschap wijst de raad op het belang van de integrale aanpak en de continuïteit. Het Energieagentschap dient in te staan voor de uitvoering van het energiebeleid op duurzame wijze en niet enkel de uitvoering van het beleid inzake duurzame energie. De missie moet in die zin worden aangepast. Een belangrijk element in dit kader is de medewerking aan de uitvoering van de projectgebonden flexibiliteitsmechanismen in het kader van Kyoto. Het Energieagentschap bundelt de taken die momenteel een aantal andere instanties opnemen. De raad erkent dat dit tot efficiëntiewinst zal leiden en ondersteunt derhalve deze hervorming. De reorganisatie mag echter geen negatieve impact hebben op de werking. Daarnaast onderschrijft de raad het nut om buitendiensten op te richten. In het kader van de continuïteit is het tenslotte van belang om de herkenbaarheid van het agentschap als aanspreekpunt voor de verschillende aspecten van het energiebeleid te bevorderen. 4
Over de onderlinge verhouding tussen beide instanties merkt de raad op dat de taakverdeling inzake ecologische openbaredienstverplichtingen onvoldoende uitgeklaard en gemotiveerd is. Ook wat de verhouding met andere beleidsvelden betreft, dient er voldoende afstemming te zijn. Voornamelijk inzake het klimaatbeleid en inzake energie-efficiëntieverplichtingen in VLAREM dient er voldoende coherentie te zijn. Ook met betrekking tot het opmaken van de energiebalans (en de verhouding tot het VITO) kan de memorie verduidelijkt worden. Tenslotte dient inzake de isolatie van gebouwen naar maximale samenwerking gestreefd te worden tussen de bouwinspectie en het agentschap. Een laatste opmerking van de raad betreft de doelgroepenwerking. Deze doelgroepenwerking moet zowel in het departement als in de VREG en het agentschap voldoende ruim uitgebouwd worden. 3. Naar een betere bestuurskracht en dienstverlening? De hervorming in het kader van Beter Bestuurlijk Beleid (BBB) moet volgens het SERV-advies van 15 mei 2002 in de eerste plaats beoordeeld worden op de bestuurskracht die de oprichting van de nieuwe organen zal genereren en aan de hand van de dienstverlening die de nieuwe organisatie aan de stakeholders van de maatschappij zal kunnen garanderen. De raad meent dat de verwachte baten van de nieuwe structuur duidelijk aangegeven moeten worden. 3.1.1 VREG: autonomie en informatietaak Hoewel er voor de VREG niet veel wijzigt, wenst de raad in dit kader toch een aantal opmerkingen te formuleren. De raad ondersteunt dat deze instelling wordt opgericht als EVA. Zoals uitvoerig in de memorie van toelichting aan bod komt, is het immers belangrijk dat de VREG een autonoom beleid kan voeren, waarbij zowel de autonomie ten opzichte van de overheid als de autonomie ten opzichte van de sector gegarandeerd is. Met betrekking tot deze autonomie ten opzichte van de sector is de raad van oordeel dat de financiering van de VREG dient te gebeuren via algemene begrotingsmiddelen. Aanvullend kunnen eventueel, zoals voorzien in het voorontwerp van decreet, retributies aan de VREG toegekend worden, naar analogie met de retributie in het kader van de milieuvergunningsaanvraag. Het toekennen van fiscale heffingen aan de VREG acht de raad niet wenselijk. Ook de mogelijkheid om schenkingen te ontvangen kan 5
problemen geven in het kader van een onafhankelijk beleid. De procedure die in het voorontwerp van decreet is ingeschreven om deze onafhankelijkheid niet in het gedrang te brengen biedt hiertoe immers geen sluitende garanties. De missie van de VREG bepaalt dat deze instelling onder meer de transparantie van de elektriciteits- en gasmarkt in Vlaanderen moet bevorderen. De raad is van oordeel dat de VREG in dit kader een zeer belangrijke rol te spelen heeft, waarbij zij voldoende mogelijkheden moet krijgen om deze transparantie in al zijn aspecten te bevorderen. Het takenpakket van de VREG omvat echter geen specifieke taken die verband houden met informatieverspreiding en communicatie. Formeel gezien verschilt dit niet van de huidige regelgeving. De VREG heeft echter heel wat inspanningen geleverd inzake communicatie en informatie, inspanningen die de raad als waardevol beschouwt. De raad is dan ook van oordeel dat deze taken expliciet dienen ingeschreven te worden in het voorontwerp van decreet. Enkel op die manier kan de VREG de noodzakelijke communicatie-inspanningen naar de bedrijven en naar de huishoudens verder uitbouwen. Een ander element betreft de transparantie op de markt voor de groene stroom certificaten. De VREG dient in dit kader zowel het volume als de prijs dagelijks openbaar te maken. Tenslotte is de transparantie ook gebaat met een duidelijke rapportering vanwege de VREG over de mogelijke knelpunten die voorkomen in de uitvoering van haar taken evenals de eventuele knelpunten in de besluiten en decreten die de goede werking van de energiemarkt zouden verhinderen. 3.1.2 Energieagentschap: belang van integrale aanpak en continuïteit Wat het Energieagentschap betreft, geeft de nota aan de regering en de Memorie van Toelichting een aantal baten weer. De oprichting heeft onder meer tot doel om de taken inzake duurzaam energiebeleid die momenteel verspreid zijn binnen verschillende organisaties te concentreren binnen één agentschap. De raad erkent dat deze concentratiebeweging tot efficiëntiewinsten zal leiden. De raad ondersteunt derhalve deze hervorming. Met het oog op de belangrijke evoluties die zich aandienen in dit beleidsveld is het in ieder geval belangrijk dat de administratie haar taak optimaal kan uitvoeren. Hierbij dient het agentschap een integrale aanpak inzake energiebeleid na te streven en voldoende aandacht te schenken aan continuïteit. Een integrale aanpak van het Energieagentschap houdt in dat de missie van dit agentschap niet beperkt mag blijven tot het duurzaam energiebeleid. De raad is van oordeel dat de missie van het agentschap eerder moet geformuleerd worden als de uitvoering van het energiebeleid 6
op duurzame wijze. De missie moet immers de totaliteit van het energiebeleid omvatten, en niet enkel de duurzame energie. Bovendien stemt dit beter overeen met het takenpakket van het agentschap zoals blijkt uit de Memorie van Toelichting. Zo is het agentschap bevoegd voor het opmaken of laten opmaken van de Vlaamse energiebalans en dient het mee te werken aan de uitvoering van projectgebonden flexibiliteitsmechanismen in het kader van het Kyotoprotocol. Naar aanleiding van dit advies wijst de raad op het belang van de opstart van deze projectgebonden flexibiliteitsmechanismen. De raad verwijst ook naar Nederland waar Senter, een Agentschap van het Nederlandse Ministerie van Economische Zaken, o.m. belast is met de uitvoering van projectgebonden flexibiliteitsmechanismen. In tegenstelling tot België en Vlaanderen, is Nederland wel al bezig met de uitvoering van concrete projecten. De vrees bestaat dat België en Vlaanderen hier de boot missen, en andere landen al met de meest rendabele projecten weg zijn. Momenteel is het aanbod aan haalbare buitenlandse projecten nog relatief groot, is er weinig concurrentie en is de prijs relatief laag. Een eerste stap is dan ook dat Vlaanderen, o.m. via dit Energieagentschap institutioneel het nodige doet. De raad is van oordeel dat dit in ieder geval tot het takenpakket van het agentschap dient te behoren en dat de missie overeenkomstig wordt uitgebreid tot uitvoering van het energiebeleid op duurzame wijze. De missie van het Energieagentschap mag ook niet nodeloos beperkt worden. Momenteel geeft de missie van het Energieagentschap de indruk dat kostenefficiëntie naast kwaliteit het enige criterium is om de beleidsinstrumenten op te beoordelen. De raad erkent dat de beleidsinstrumenten voor het voeren van een duurzaam energiebeleid inderdaad kostenefficiënt moeten zijn. Daarnaast zijn er echter nog andere principes die belangrijk zijn voor de instrumenten van het duurzaam energiebeleid. Het gaat ondermeer om sociale rechtvaardigheid, verdelingseffecten, effectiviteit f Wat de continuïteit betreft, acht de raad het belangrijk dat de reorganisatie geen negatieve impact heeft op de continuïteit van de werking. De huidige manier van werken heeft een aantal voordelen, onder meer het werken met buitendiensten en de herkenbaarheid van ODE en COGEN als aanspreekpunten. ANRE werkt momenteel met twee buitendiensten en ook via de GOM s zijn er aanspreekpunten op provinciaal niveau. De raad acht het positief dat er ook door het Energieagentschap effectief buitendiensten worden opgericht om de link met het werkveld te behouden en een vlotte wisselwerking tussen de betrokken actoren en het Energieagentschap te garanderen. Een tweede belangrijk aspect dat volgens de raad voldoende aandacht moet krijgen, is de herkenbaarheid van het Energieagenschap als aanspreekpunt inzake de totaliteit van het energiebeleid. Het Energieagentschap bundelt immers taken die momenteel andere organisaties waarnemen. De overheveling van de taken van die organisaties naar het Energieagentschap vergt dan ook inspanningen op korte termijn op dat vlak. Voor burgers en bedrijven is het immers belangrijk dat het duidelijk is waar ze voor welke info terecht kunnen. Ook dienen 7
de nodige overgangsmaatregelen genomen te worden, zowel voor het agentschap als voor de betrokken organisaties, om de overgang vlot te laten verlopen (zowel technisch, economisch als sociaal). Tenslotte heeft de raad nog een aantal punctuele opmerkingen bij de specifieke formulering van het takenpakket. Zo is het voor de raad niet duidelijk wat er bedoeld wordt met het afleveren van wegovereenkomsten en wegvergunningen. Ook vraagt de raad zich af of het aangewezen is om expliciet als taak te vermelden dat het agentschap moet instaan voor de uitvoering van Europese richtlijnen. Deze Europese regelgeving moet omgezet worden in Vlaamse regelgeving vooraleer het agentschap er uitvoering aan kan geven. Een laatste punctuele opmerking betreft het voeren van sensibiliserings- en communicatieacties. Deze taken behoren tot de opdracht van het agentschap. Dit belet niet dat zij aan andere organisaties deeltaken kan toewijzen en dat hiervoor projectmatig financiële ondersteuning voorzien wordt. 4. Naar een duidelijke taakverdeling en een coherent beleid? De raad kan zich vinden in de afbakening van een welomlijnd beleidsveld Energie. De wijze waarop de overheid de administratie opdeelt in departement en onderscheiden agentschappen is in principe eigen aan het primaat van de politiek. Wel moet er een duidelijke taakverdeling zijn tussen de verschillende entiteiten om een coherent beleid mogelijk te maken. Momenteel is de onderlinge taakverdeling voor de raad niet op alle punten duidelijk, onder meer bij gebrek aan informatie over de taken die bij het departement blijven. De raad gaat er echter van uit dat door de nieuwe organisatie alle taken inzake energiebeleid die binnen de Vlaamse bevoegdheden ressorteren, toegewezen zijn aan het departement, het agentschap of de VREG. Uitgaande van de taken van de agentschappen zoals opgenomen in de teksten die aan de raad werden voorgelegd, heeft de SERV echter een aantal vragen over de coherentie en duidelijke taakverdeling. Hierbij gaat het zowel om de wisselwerking tussen de twee agentschappen, als om de wisselwerking tussen het Energieagentschap en overige instellingen. 4.1.1 Coherentie binnen het beleidsveld In de eerste plaats heeft de raad vragen bij de taakverdeling tussen het Energieagentschap en de VREG. Volgens de raad is o.a. de taakverdeling inzake de controle op de ecologische openbaredienstverplichtingen onvoldoende uitgeklaard en gemotiveerd. Deze ecologische 8
openbaredienstverplichtingen die samen gaan met de vrijgemaakte markt, zitten immers geklemd tussen de kerntaken van het Energieagentschap enerzijds, dat actief is inzake rationeel energiegebruik én inzake hernieuwbare energie, en de VREG anderzijds, die controle uitoefent op de naleving van de regelgeving inzake de geliberaliseerde markt. Het is voor de raad niet duidelijk waarom de controle op de openbare dienstverplichtingen in het ene geval in hoofdzaak wordt toegewezen aan de VREG en in het andere geval aan het Energieagentschap. Zo zal de VREG de hoofdverantwoordelijke zijn en blijven voor de naleving van het groenestroomcertificatensysteem, een openbaredienstverplichting inzake hernieuwbare energie. De controle op de REG-openbaredienstverplichtingen, zoals bijvoorbeeld de controle op de REG-actieplannen, behoort dan weer in hoofdzaak tot de bevoegdheid van het Energieagentschap. De raad vraagt naar een expliciete motivatie van deze keuze. Een ander voorbeeld betreft de bijzondere bevoegdheid die wordt toegekend aan de VREG inzake het opleggen van administratieve boetes wegens overtreding van het Elektriciteits- en Aardgasdecreet en de bijhorende uitvoeringsbesluiten terwijl aan het Energieagentschap terzake eveneens enkele opvolgingstaken zijn toegekend. 4.1.2 Samenhang tussen energie en andere beleidsvelden Naast een goede taakafstemming binnen het beleidsveld, dient er ook een goede samenhang te zijn met de overige beleidsdomeinen. In eerste instantie dient er globaal voldoende afstemming te zijn tussen het beleidsveld energie en het beleidsdomein Leefmilieu en Natuur. Voornamelijk inzake het klimaatbeleid en inzake energie-efficiëntieverplichtingen in VLAREM dient er voldoende coherentie te zijn. Daarnaast zijn er ook op punctueel vlak een aantal kleinere raakpunten met taken en bevoegdheden van andere instanties waar een efficiënte samenwerking moet nagestreefd worden. Zo wordt het Energieagentschap bevoegd voor het verzamelen van data over energiegebruik en CO 2 -emissies, terwijl dit ook deel uitmaakt van de opmaak van de energiebalans door VITO. De raad gaat er van uit dat VITO momenteel een opdracht heeft om de energiebalans op te stellen maar dat het agentschap zelf ervoor verantwoordelijk blijft. Het verdient aanbeveling om de Memorie van Toelichting in die zin te verduidelijken. Wat de taken van het Energieagentschap betreft inzake de verbetering van de energieprestaties van gebouwen, benadrukt de raad het belang van een maximale samenwerking met de bouwinspectie inzake de controletaken. 9
5. Voldoende samenhang tussen de fasen van de beleidscyclus Momenteel heeft de VREG de formele bevoegdheid om adviezen te verlenen inzake bepaalde materies. In het kader van BBB acht de Vlaamse regering het niet meer opportuun dat een EVA formele adviestaken toebedeeld krijgt. De raad wijst evenwel op het feit dat de technische expertise van de VREG aangewend moet kunnen worden in het kader van de beleidsvoorbereiding. Dit moet niet noodzakelijk gebeuren via formele adviezen, maar toch moeten er voldoende garanties zijn dat de knowhow van de VREG voor de beleidsvoorbereiding kan aangewend worden. Bovendien is de raad voorstander om een meer formele samenwerking tussen de VREG en de SERV, als strategische adviesraad voor het beleidsdomein EWT (Economie, Werkgelegenheid en Toerisme), mogelijk te maken, zodat de relevante knowhow van de VREG ook aangewend kan worden voor de werkzaamheden van de strategische adviesraad. Inzake het opstellen van technische reglementen is de procedure veranderd. Rekening houdend met het primaat van de politiek stelt het voorontwerp van decreet voor dat de VREG deze reglementen kan opstellen, maar dat de Vlaamse regering de goedkeuring moet verlenen. De raad erkent dat het opstellen van de technische reglementen een bevoegdheid van de VREG moet zijn. Het feit dat de overheid enkel de reglementen kan goedkeuren of afkeuren houdt een zekere garantie in voor de kwaliteit van deze reglementen. De nieuwe regeling mag er echter niet toe leiden dat deze procedure te omslachtig wordt. De raad stelt dan ook voor dat de technische reglementen en gedragscodes niet door de regering maar door de minister goedgekeurd moeten worden. De raad ondersteunt dan ook de mogelijkheid die hiertoe wordt voorzien in de Memorie van Toelichting. 6. Doelgroepenoverleg De raad waardeert dat beide voorontwerpteksten aandacht besteden aan het doelgroepenoverleg. Dit doelgroepenoverleg moet voldoende ruim zijn waarbij de verschillende aspecten aan bod kunnen komen. Zo mag het doelgroepenoverleg inzake rationeel energiegebruik niet beperkt blijven tot de concrete REG-actieplannen. Het beleidskader inzake doelgroepenoverleg dat binnen ANRE wordt uitgewerkt, dient zijn toepassing te vinden binnen het departement zelf en de beide agentschappen. 10
7. Hou rekening met de specificiteit van de VREG als EVA De keuze voor de oprichting van de VREG als EVA is voornamelijk ingegeven omwille van de nood aan onafhankelijkheid. Deze EVA heeft een veel kleinere omvang dan de overige EVA s die opgericht worden. Dit noodzaakt tot aangepaste structuren inzake de Raad van Bestuur en het Dagelijks Bestuur. Bovendien is de raad van oordeel dat, in tegenstelling tot de overige EVA s, hiervoor geen specifiek auditcomité moet functioneren ter ondersteuning van de Raad van Bestuur. 11
Referentielijst SERV, 10.09.2003, Evaluatieverslag VREG 2003, Brussel : SERV SERV, 15.05.2002, Advies over het kaderdecreet Bestuurlijk Beleid, Brussel : SERV COGEN: http://www.cogenvlaanderen.be/. ODE Vlaanderen: http://www.ode.be/. 12