REGELS OVER KOSTENVERGOEDINGEN VOOR EN HET DECLARATIEGEDRAG VAN HET COLLEGE VAN GEDEPUTEERDE STATEN VAN DE PROVINCIE GELDERLAND INTEGRITEITSSCAN uitgevoerd door Prof.dr. J.H.J. van den Heuvel 14 april 2010 1
De auteur is als bestuurskundige verbonden aan de Vrije Universiteit in Amsterdam en lid van de onderzoeksgroep Integriteit van Bestuur 2
Inleiding Op 3 april heeft de heer Toine van Bergen van de statenfractie Groep van Bergen mij gevraagd een integriteitsscan uit te voeren over het declaratiebeleid van gedeputeerde staten van de provincie Gelderland. 1 Omdat ik zelf geen onderzoek naar het declaratiegedrag van het college heb kunnen instellen, was ik aangewezen op het onderzoek dat Deloitte in opdracht van gedeputeerde staten van de provincie Gelderland heeft ingesteld naar de bestaande regelgeving over onkostenvergoedingen en naar declaraties van het college over het jaar 2009. Deloitte heeft onderzoek gedaan naar 1. de regels voor onkostenvergoedingen en declaraties, 2. de onkostenvergoedingen en het declaratiegedrag (ook de provinciale creditcard) van leden van het college van gedeputeerde staten in 2009, 3. de daaraan ten grondslag liggende bonnen en kwitanties. 2 Bovendien heb ik kennisgenomen van de vragen die vanuit provinciale staten over de declaratieregels en het declaratiegedrag zijn gesteld en de antwoorden daarop van het college. De declaraties van de commissaris van de koningin noch van de gedeputeerden heb ik ingezien. 1 Brief statenfractie Groep van Bergen aan de auteur van dit rapport, 3 april 2010. Email J.H.J. van den Heuvel aan Toine van Bergen, 3 april 2010. 2 Brief Deloitte aan de directeur van de provincie Gelderland, 11 november 2009 over plan van aanpak en opdrachtformulering. Deloitte, Rapport inzake onderzoek naar de onkostenvergoedingen en declaraties van het college van Gedeputeerde Staten, 3 februari 2010. Toelichting in verband met het declareren en verantwoorden van uitgaven door GS-leden. 3
Analyse Bij het beoordelen van declaratiegedrag gaat het om drie zaken: 1. de regels 2. de administratieve afhandeling en controle 3. de ingediende declaraties De regels De bestaande regelgeving is in het Rapport-Deloitte en in de Toelichting weergegeven. Ook heeft het college in zijn antwoord op schriftelijke vragen vanuit provinciale staten een overzicht daarvan gegeven. 3 Ook bestaat er een ambtelijke toelichting op de regels. De regels zijn derhalve aanwezig. Overzichtelijk gerangschikt gaat het om de volgende regelgeving: Provinciewet: 1. Rechtspositiebesluit commissarissen van de koningin 2. Regeling rechtspositie commissarissen van de koningin (ministeriële regeling) 3. Rechtspositiebesluit gedeputeerden 4. Regeling rechtspositie gedeputeerden (ministeriële regeling) 5. De ambtstoelage. Voor de commissaris van de koningin en voor gedeputeerden bestaat een regeling over onkostenvergoedingen die buiten de voorgaande regelgeving vallen en die het karakter van een lump sum vergoeding hebben. Deze vergoedingen worden standaard uitgekeerd en gelden voor bepaalde soorten onkosten, ongeacht de vraag of de desbetreffende onkosten waarvoor de generieke vergoeding is bedoeld, feitelijk zijn gemaakt. Er hoeven dan ook geen bonnetjes voor te worden ingeleverd. Het gaat immers om kosten die inherent worden geacht aan de uitoefening van het ambt. Gedeputeerden ontvangen daartoe een vaste maandelijkse toelage van ruim 600 euro voor aan de uitoefening van het ambt verbonden kosten, de commissaris ontvangt eveneens die ambtstoelage met daarnaast nog een bijna twee keer zo hoge vergoeding voor overige ambtskosten. Deze kosten mogen niet op andere wijze worden gedeclareerd of uit andere bronnen van de provincie worden betaald. Het gaat bij de ambtstoelage om de volgende generieke kostensoorten: persoonlijke representatie, vakliteratuur, contributies, lidmaatschappen, telefoonkosten, bureaukosten, porti, zakelijke giften, bijdrage aan fractiekosten, ontvangsten thuis, excursies. 3 Antwoord op Statenvragen PS2009-742, 20 oktober 2009. 4
Provincie Gelderland: 1. Verordening rechtspositie gedeputeerden, staten- en commissieleden Gelderland 2007 en toelichting. 2. Dienstreizenregeling provincie Gelderland. 3. Gedragscode bestuurlijke integriteit commissaris van de koningin en gedeputeerden. 4. Besluiten van gedeputeerde staten op 21 en 29 juni 1993 over spelregels kostenvergoedingen GS. 5. Ambtelijke toelichting bij declaraties en creditcardgebruik commissaris der koningin en gedeputeerden, 17 september 2007, gericht op gebruik van de creditcard en op het indienen van declaraties en formulieren. Administratieve afhandeling en controle van ingediende declaraties De eisen die aan declaraties worden gesteld zijn, dat zij volledig en juist zijn ingevuld. De declaraties moet zijn geaccordeerd en de administratieve afhandeling en controle moeten zich over verschillende functiebevoegdheden uitstrekken, blijkend uit handtekeningen en parafen ter goedkeuring en controle. Voor de juistheid van de ingediende declaraties geldt, dat zij moeten voldoen aan drie voorwaarden: a. ze moeten functioneel zijn, dat wil zeggen dat zij een herkenbaar verband hebben met het ambt; dit betekent dat de functie van de onkosten duidelijk moet blijken uit het doel dat met de declaratie is gediend (het belang van de provincie); vandaar dat bij elke declaratie het doel omschreven moet zijn, b. in het algemeen geldt, dat declaraties van efficiëntie moeten getuigen, dat wil zeggen dat geen verspilling van publiek geld (of publieke goederen) plaatsvindt; uit de declaraties moet blijken dat zuinig met overheidsgelden is omgesprongen, c. declaraties moeten getuigen van integriteit, ze moeten niet alleen rechtmatig zijn, dat wil zeggen oorbaar op grond van bestaande regels, maar ook zodanig zijn dat geen onkosten die privé zijn publiek worden gedeclareerd en dat de onkostendeclaraties geen enkele relatie hebben met privébelangen (belangenverstrengeling). 5
Bevindingen De regels over onkostenvergoedingen en de wijze van declareren zijn precies en vooral ook uitgebreid; zij wijken niet af van de regels die elders voor bestuurders van dezelfde bestuurslaag gelden. De wetgever heeft de kennelijke bedoeling gehad geen misverstand te laten bestaan over de vraag welke onkosten gerekend kunnen worden tot de uitoefening van het ambt. Waar het bij de ambtsuitoefening toch al moeilijk is een strikte scheidslijn te trekken tussen het private en publieke, heeft de wetgever de bedoeling gehad zo veel als mogelijk is ertegen te waken dat private onkosten met publiek geld worden betaald. Vanuit de provincie is in de al genoemde ambtelijke toelichting aan de onkostenregels nog een aantal handelingsvoorschriften toegevoegd. Zo moeten declaraties vergezeld gaan van originele bewijsdocumenten (bonnen, facturen, kwitanties). Verder moet de bestuurder voor betalingen met de provinciale creditkaart de originele nota s en betaalslips bij het declaratieformulier voegen. Ook moet worden aangegeven waarvoor elk der kosten is gemaakt. Indien bepaalde kosten niet ten laste van een budget kunnen worden gebracht (functionaliteit), moet bij die kosten voor eigen rekening worden vermeld. De bestuurder ondertekent (zelf) het declaratieoverzicht. De ambtelijke toelichting vermeldt, dat wanneer kosten die voor eigen rekening van de commissaris of gedeputeerde moeten komen, toch rechtstreeks bij de provincie worden gefactureerd of met de provinciale creditcard zijn betaald, het bedrag van de declarant wordt teruggevorderd. Ten slotte geldt dat declaraties binnen één maand moeten zijn ingeleverd. Door hun gedetailleerdheid lijkt het erop dat de regelingen verwarrend zijn, maar dat is slechts schijn. Als het al zo zou zijn, hebben bestuurders er weinig of geen last van en moeten de professionals van het ambtelijk apparaat zonder meer in staat zijn de onkosten en declaraties op de juiste wijze te boeken. Voor een goede afwikkeling van het wegverkeer bestaan ook erg veel regels, maar voor de weggebruiker zijn alleen die regels relevant, welke voor hem op dat moment en in een gegeven situatie relevant zijn. Bovendien is het de bedoeling dat de regels voorspelbaar gedrag bevorderen, ze geven handelingsvoorschriften. Zo gelden onkosten- en declaratieregels niet allemaal tegelijk voor één declaratie. Klachten over de vele en daardoor ingewikkelde regelgeving zijn dan ook niet terecht. Onkosten- en declaratieregels moeten ervoor zorgen dat er specifieke en eenduidige declaratiestromen ontstaan en worden gehandhaafd, teneinde registratie en controle mogelijk te maken en daardoor de transparantie en juistheid van het declaratiesysteem te bevorderen. 4 Ook in de ambtelijke toelichting op de onkosten- en declaratieregels zitten genoeg voorbeelden van voorschriften die alleen voor betrokkenen in een bepaalde situatie relevant zijn. Zo geeft de ambtelijke toelichting voorbeelden van niet-declarabele zakelijke reiskosten. Activiteiten met de eigen fractie of partijgenoten, collegiaal overleg met een ander gs-lid, lunch, diner of borrel met een secretaresse om de samenwerking te bevorderen, overleg met voorzitter of leden van provinciale staten en ter kennismaking met of afscheid van ambtenaren of leden van gedeputeerde staten en provinciale staten mogen niet worden gedeclareerd. De toelichting geeft aan, dat er in deze situaties geen sprake is van een zakelijk aspect of (externe) representatie van de provincie, waardoor de kosten niet ten laste van het dienstreis- of representatiebudget van de provincie kunnen worden gebracht. 4 Hans van den Heuvel, Declareren is een kwestie van mentaliteit, Staatscourant SC, 31 maart 2010, p. 9. 6
Ook over lunches is de ambtelijke toelichting duidelijk. Indien commissaris of gedeputeerde buiten de deur luncht, omdat hij dat prefereert boven de provinciale lunch op zijn kamer of in het bedrijfsrestaurant, zijn de kosten voor de rekening van declarant. Het ten laste van de provincie meereizen van de partner is uitsluitend toegestaan als het belang van de provincie daarmee is gediend. Indien de ambtsdrager de buitenlandse dienstreis verlengt voor privédoeleinden zijn de extra reis- en verblijfkosten voor zijn of haar rekening. De regels hebben derhalve betrekking op verschillende soorten onkostenvergoedingen. Ze zijn op zichzelf helder, maar een betwist onderdeel in dit geheel is juist de toelichting, die vanuit de ambtelijke dienst van de provincie Gelderland op de bestaande regels over onkostenvergoedingen is gegeven, de zogenoemde ambtelijke toelichting. Deze is in uitleg en interpretatie somtijds in strijd met de regels en schept daardoor verwarring. In enkele gevallen geeft de ambtelijke toelichting zelfs (door interpretaties en toevoegingen) nieuwe regels: De post representatie provincie is alleen in de ambtelijke toelichting opgenomen en blijkt niet uit de ministeriële en provinciale richtlijnen. In de toelichting wordt gesproken over bestuurlijke uitgaven, die uitsluitend worden vergoed, indien de uitgave in het belang is van de provincie en de uitgave voortvloeit uit de functie. De ambtelijke toelichting bevat geen definitie van kosten die vallen onder representatie provincie. Volgens de ambtelijke toelichting vallen kosten van een geschenk aan een jubilerende instelling onder representatie van de provincie. Ook kosten die de ambtsdrager maakt bij een zakelijke aangelegenheid in Den Haag om de Gelderse belangen te bepleiten bij één of meerdere Kamerleden of bewindspersonen, die hij vervolgens uitnodigt om iets met hem te nuttigen (lunch, diner of drankje), komen ten laste van de post representatie provincie. Het afsluiten van een groot project met een lunch, diner of drankje is eveneens een gelegenheid waarbij de kosten helemaal voor vergoeding als representatie provincie in aanmerking komen. Een presentje bij een jubileum of verjaardag van een ambtenaar waarmee de gedeputeerde samenwerkt, valt daarentegen niet onder de post representatie provincie en mag daarom niet worden gedeclareerd. Volgens de toelichting komen evenmin voor vergoeding in aanmerking bloemen in verband met secretaressedag, cadeau in verband met bevalling van een medewerker of een attentie in verband met ziekte van een medewerker. De ambtelijke toelichting houdt er ook bij representatie provincie derhalve een eigen ruimere interpretatie op na. Het gaat om persoonlijke kosten of vergoedingen van collegeleden, waaraan de toelichting geen inhoud geeft. Het moet volgens de wettelijke regels echter gaan om in redelijkheid gemaakte kosten en tevens moet er een maximum normbedrag aan zijn verbonden, hetgeen gebruikelijk is, bijvoorbeeld bij zakelijke verblijfkosten. De regels zijn derhalve in sommige gevallen opgerekt en vervaagd. Dat is ook het geval met de zakelijke verblijfkosten. De toelichting geeft een ruimere uitleg aan zakelijke verblijfkosten. Een afwijking is bijvoorbeeld, dat in de formele regelgeving is vastgelegd, dat verblijfkosten alleen kunnen worden gedeclareerd, indien het om een zakelijke reis gaat. Volgens de toelichting is het onder omstandigheden ook mogelijk verblijfkosten te declareren, als er geen zakelijke dienstreis is gemaakt. De ambtelijke toelichting is derhalve in strijd met de wettelijke regelgeving en kan gemakkelijk aanleiding geven in dit opzicht private kosten ten laste van publieke middelen te brengen. Declaraties uit dezen hoofde zijn als onrechtmatig te bestempelen, omdat de lagere regelgeving van de ambtelijke toelichting op dit punt in strijd is met de hogere. 7
Verder signaleert Deloitte nog andere gebreken, waarvan enkele hier ter illustratie en voorzien van commentaar worden vermeld. Terwijl het duidelijk is, welke uitgaven uit de ambtstoelage moeten worden betaald, zijn op persoonlijke titel goederen aangeschaft, terwijl die niet onder de ambtstoelage (persoonlijke uitgaven) zijn gebracht. Deloitte vermeldt twee Samsonite-koffers, die de gedeputeerden in bruikleen hebben ontvangen. Het is overigens de vraag of dit soort goederen niet moeten worden geacht tot de standaarduitrusting van een bestuurder te behoren. Persoonlijk coachgesprek. Terecht merkt Deloitte op, dat de kosten daarvan uit de ambtstoelage moeten worden betaald. Als het zou gaan om functionele kosten, is er geen enkel beletsel de naam van het coachingsbureau en/of de naam van de coach openbaar te maken. Deloitte constateert dat een aantal verblijfkosten voor het volledige bedrag zijn gedeclareerd, terwijl in de dienstreizenregeling een maximum normbedrag staat vermeld. In een aantal gevallen is dit achteraf op het declaratieformulier gecorrigeerd. Het is op z n minst merkwaardig, dat niet kon worden vastgesteld welke declaratiebedragen feitelijk aan de collegeleden zijn uitbetaald. Deloitte constateert, dat uit declaraties van buitenlandse reizen niet blijkt dat deze zijn getoetst aan de maximale normbedragen die zijn voorgeschreven; de reizen zijn voor het totale gedeclareerde bedrag betaald. Het is de vraag of de ambtelijke dienst over de juiste beleidsinstructies beschikt. Deloitte constateert, dat bij representatiekosten niet eenduidig kon worden vastgesteld of het om representatiekosten ging. Sommige onkosten vloeiden voort uit een bijeenkomst met interne personen van de provincie (in strijd met de regels). Ook lopen zakelijke verblijfkosten en representatie provincie door elkaar. Deloitte constateert dat een bloemstuk is gedeclareerd voor een beterschapswens namens de overige collegeleden. Volgens de ambtelijke toelichting zouden deze kosten voor eigen rekening van de collegeleden moeten komen. In de ambtelijke toelichting is namelijk aangegeven dat een attentie in verband met ziekte van een medewerker niet voor vergoeding in aanmerking komt. Voor collegeleden is dit kennelijk niet expliciet vastgelegd. Deloitte constateert een declaratie van een gedeputeerde voor een diner in verband met overleg met fractievoorzitters en gedeputeerden over de uitvoering van het coalitieakkoord. De provinciesecretaris vindt, dat het niet gaat om eigen partijaangelegenheden, maar om de uitvoering van het coalitieakkoord. Daarom heeft hij de declaratie goedgekeurd. De ambtelijke toelichting, in overeenstemming met de Dienstreizenregeling, geeft echter aan dat een lunch, diner of borrel met de eigen fractie- en/of partijgenoten, collegiaal overleg met een ander collegelid, overleg met de voorzitter en/of leden provinciale staten niet gedeclareerd mag worden. Het is de vraag welke bevoegdheid hier geldt. 8
Deloitte constateert dat bij veel declaraties geen gebruik is gemaakt van het voorgeschreven declaratie- of begeleidingsformulier, ofschoon dit op grond van zowel de formele regelgeving als de ambtelijke toelichting verplicht is. Gebleken is dat voornamelijk bij declaraties van de creditcard en directe facturen het begeleidingsformulier ontbrak. Ook waren declaraties niet altijd ondertekend door de provinciesecretaris. Hierdoor was achteraf niet vast te stellen of de declaratie was gecontroleerd en geaccordeerd. Het is op z n minst merkwaardig dat, ondanks dit soort omissies, toch tot betaling is overgegaan. Deloitte constateert dat declaratie- of begeleidingsformulieren niet volledig waren ingevuld. Hierdoor kon niet worden vastgesteld om welke soort onkosten het ging. Ook was onbekend of de zakelijke verblijfkosten terecht werden gedeclareerd, want de reistijden ontbraken. In enkele gevallen ontbraken de verplichte bonnen of kwitanties bij het declaratie- of begeleidingsformulier. Ook werden facturen niet voor akkoord getekend door het desbetreffende collegelid. In combinatie met het ontbreken van het benodigde begeleidingsformulier, bij de ruime meerderheid van de gevallen, zijn de uitgaven hierdoor niet (volledig) controleerbaar. Wederom is het de vraag of de administratieve organisatie op orde is en of ook elders in het betalingscircuit dit soort gebreken bestaan. Het rapport van Deloitte constateert dat de administratieve eisen, de verwerking van en de controle op het declaratiesysteem hebben gefaald of niet aan de standaarden voldoen die daarvoor gelden. Zo signaleert Deloitte onvoldoende interne controle, het niet tijdig inleveren van declaratieformulieren, het contant geld opnemen met de provinciale creditcard, het verantwoorden van declaraties is onder de maat en er worden zaken gedeclareerd die uit de ambtstoelage moeten worden betaald of in het private domein thuishoren. 9
Conclusie en aanbevelingen Het valt niet te ontkennen, dat er veel regels en richtlijnen voor onkostenvergoedingen en het declaratiegedrag bestaan. Een ambtelijke toelichting kan niet anders dan bedoeld zijn daarin orde en duidelijkheid te brengen, omdat de aard en werking van de voor het bestuur geldende onkostenregels helder en eenduidig moeten zijn. Er kunnen verschillende opmerkingen over de aard van de ambtelijke toelichting worden gemaakt: a. De toelichting levert niet zozeer een bijdrage aan de beoogde helderheid van de bestaande regels, als wel dat zij daaraan afbreuk doet. b. Een ambtelijke toelichting kan alleen nadere regels stellen als er sprake is van discretionaire ruimte, dat wil zeggen als er voor een correcte en juiste uitvoering van de wettelijke regels specifieke en gedetailleerde uitvoeringsrichtlijnen nodig zijn. c. Het college is en blijft (eind)verantwoordelijk voor de ambtelijke toelichting, omdat deze onder de vigeur van mandatering is opgesteld. d. Omdat de toelichting ter kennisneming van het college is gestuurd, mag er redelijkerwijze van worden uitgegaan dat het kennis heeft genomen van de inhoud. 5 e. Ook al heeft het daarover geen besluit genomen, de inhoud van de ambtelijke toelichting heeft impliciet de goedkeuring van het college. f. Ook uit anderen hoofde valt de ambtelijke toelichting onder de bestuurlijke verantwoordelijkheid van het college, omdat daarin concrete handelingsregels zijn opgenomen in de zin van beleidsregels. g. De geldigheid van de voorschriften in de toelichting vervalt overigens waar de voorschriften in strijd zijn met de bestaande hogere regelgeving. Het zal uit het voorgaande duidelijk zijn, dat waar de ambtelijke toelichting aan zakelijke reiskosten en representatie provincie een eigen ruimere interpretatie geeft, dit incorrect is. Het gaat volgens de toelichting om persoonlijke kosten of vergoedingen van collegeleden. Daarbij moet het volgens de wettelijke regels echter gaan om in redelijkheid gemaakte kosten en tevens moet er een maximum normbedrag aan zijn verbonden, hetgeen gebruikelijk is, bijvoorbeeld bij zakelijke verblijfkosten. Het rapport van Deloitte spreekt bij de zakelijke verblijfkosten over een weeffout. Dit is versluierend taalgebruik dat geen recht doet aan de eis van rechtmatigheid en functionaliteit van bestuur. Tevens wordt veronachtzaamd dat de regelgeving op het gebied van onkosten en declaraties een tweeledig doel dient: a. enerzijds is de regelgeving administratietechnisch bedoeld om soorten kosten te onderscheiden, hetgeen belangrijk is voor de administratieve dienst om te weten waar welke post moet worden ondergebracht en hoe de controle moet worden verricht; uiteraard moet de financiële administratie weten of een declaratie valt onder zakelijke verblijfkosten of bestuurlijke kosten, of onder representatie geboekt moet worden; voor de declarant is dit onderscheid overigens niet erg relevant. 5 Vervolg beantwoording schriftelijke vragen van het statenlid drs.a.w.g. van Bergen over de declaraties van GS, antwoord op,vraag 1. 10
b. Anderzijds is de regelgeving normatief met het doel aan te geven welke onkosten tot de ambtsuitoefening kunnen worden gerekend (functionaliteit). Dit gedeelte is relevant voor de declarant. Het leidende beginsel daarbij is, dat de overheid geen privékosten vergoedt. Voor de declarant is er, ondanks alle bomen, dus best een goed zicht op het bos: de bestuurder moet zich uitermate bewust zijn het private van het publieke te onderscheiden en te scheiden. Om te kunnen beoordelen en te controleren of dat in de praktijk ook gebeurt, is het nodig dat geldt trouwens voor iedere onkostendeclaratie dat de declaratie van welke aard dan ook (creditcard, bonnen, facturen) voldoet aan eisen van functionaliteit, efficiëntie en integriteit, dat wil zeggen dat nauwkeurig het doel van de declaratie is aangegeven, dat zuinig met overheidsmiddelen is omgesprongen, dat de declaratie correct is (waarheidsgetrouw) en dat alleen datgene wordt gedeclareerd wat ten laste van het overheidsorgaan moet en mag komen. Uit de rapportage van Deloitte komt het beeld naar voren dat de toepassing van de regels en de afhandeling van declaraties te wensen overlaten. De organisatie rond de behandeling en afhandeling van de onkostenvergoedingen door de administratieve dienst vertoont omissies en gebreken. Dat is een duidelijke constatering in het rapport en tegelijk is dat zorgelijk en zegt het iets over de aard en de kwaliteit van de organisatie. Een belangrijke oorzaak van de fouten die Deloitte heeft geconstateerd, wordt toegeschreven aan de ambtelijke toelichting op de regelgeving. De ambtelijke toelichting is inderdaad slordig, onvolledig en soms onjuist. Het college heeft nochtans op grond van de regels en vooral op basis van de ambtelijke toelichting jarenlang gedeclareerd. Het college heeft, blijkens zijn antwoorden op vragen van leden van provinciale staten, de gebreken in de organisatie ter hand genomen. Het heeft de bestaande regelgeving tegenover de staten duidelijk gemaakt en toegezegd dat de ambtelijke toelichting daarmee in overeenstemming wordt gebracht. 6 Het heeft provinciale staten daarover geïnformeerd. Maar hoe wordt straks gecontroleerd of de regels in totaliteit en in onderlinge afstemming wel op orde zijn? Het lijkt een zinvolle taak voor de Rekenkamer Oost-Nederland de herziene provinciale regels en de nieuwe ambtelijke toelichting in het licht van voorbije praktijken te beoordelen, waarbij ook aandacht moet zijn voor het door het college in het vooruitzicht gestelde voornemen tot aanpassing van het algemeen reglement mandaat om de bestuurlijke uitgaven van een deugdelijke juridische grondslag te voorzien. 7 6 Antwoord van het college op vragen van provinciale staten, 20 oktober 2009, 2009-017070. 7 College van gedeputeerde staten van Gelderland, Statennotitie over Rapport Deloitte inzake onderzoek naar onkostenvergoedingen en declaraties van het college van Gedeputeerde Staten, 1 maart 2010. 11
Het is het goed recht van het college en ook begrijpelijk, dat het niet wil meegaan in een mogelijke teneur van persoonlijke ingebrekestelling. Nochtans laat het declaratiegedrag van het college te wensen over, maar dit wordt geweten aan de gebrekkige regels. Maar ook dan blijven er nog wel onduidelijkheden en vraagtekens bestaan: a. In het onderzoek van Deloitte is niet zonder meer misbruik van regels of onkosten geconstateerd. Anderzijds worden vrijwel alle gebreken in declaraties aan de complexiteit en onduidelijkheid van de voorschriften geweten. Dat is wat overtrokken, zoals in het voorgaande is aangegeven. b. Ook kan de wijze waarop het college de declaratieproblematiek tegemoet is getreden bij deze of gene irritatie opwekken, want de vragen die vanuit provinciale staten zijn gesteld, worden uitermate formeel en vooral terughoudend beantwoord. Een ruimere toegeeflijkheid in het transparant maken van het onkosten- en declaratiesysteem had niet misstaan. Het is het goed recht van provinciale staten (kritische) vragen te stellen die volledig en juist moeten worden beantwoord, wil de volksvertegenwoordiging haar controlerende taak volgens de regels en de bedoelingen van de democratische rechtsstaat kunnen uitoefenen. Daarbij is het een volstrekt legale en legitieme zaak dat bestuurskosten tegen het licht worden gehouden, niet alleen trouwens de feitelijke juistheid daarvan, maar ook in het licht van een sober en zuinig bestuur. Vandaar dat provinciale staten vraagtekens kan (en uiteraard ook mag) zetten bij (het doel van) de aanschaf van goederen voor persoonlijk gebruik, de redenen voor het volgen van cursussen en symposia en de zin van gemaakte studiereizen. c. Ook over de openbaarheid van onkosten reageert het college al te terughoudend, terwijl minister Ter Horst van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties nog onlangs de wens heeft uitgesproken dat alle kosten die bestuurders maken en declareren op internet komen te staan. Al te gemakkelijk wordt vergeten, dat het om bestuurskosten gaat (met welk label dan ook) die uit de algemene middelen worden betaald. Terughoudendheid vindt dan ook nergens enige grondslag in en het privébelang van de bestuurder is niet in het geding, omdat het bij declaraties om de ambtsuitoefening gaat. Het declaratiegebeuren moet het daglicht kunnen verdragen, zoals in veel bestuursorganen inmiddels de standaard is. De problemen rond het declareren zijn indertijd door RTL4 in de openbaarheid gebracht. Deze omroep heeft via een WOB-procedure de declaraties van provinciale besturen over het jaar 2008 onderzocht, waaronder die van het provinciebestuur van Gelderland. Gezien de vragen die in provinciale staten hierover werden gesteld, heeft het college een onderzoek in het vooruitzicht gesteld. De opdracht aan Deloitte was de door het college ingediende declaraties in 2009 te onderzoeken. In twee opzichten is de verstrekte opdracht niet geheel volgens de verwachtingen. 12
In de eerste plaats waren er ten tijde van de opdrachtverstrekking nog twee maanden van het jaar 2009 te gaan. 8 Wanneer een nog niet beëindigd jaar wordt onderzocht, roept dat vanzelf vragen. Het had om deze reden voor de hand gelegen, dat de declaraties van het afgeronde boekjaar 2008 zouden zijn onderzocht. Het college geeft overigens geen verklaring voor of toelichting op zijn keuze. In de tweede plaats had het, gezien de voorgeschiedenis, voor de hand gelegen als het jaar dat in de media in opspraak was gekomen, was onderzocht. Gezien de vragen die vanuit provinciale staten waren gesteld, zou het van fair play getuigen als het college de lijn van de vragen had voortgezet met een onderzoek over het jaar 2008. Zoals bij de regelgeving is voorgesteld, verdient het aanbeveling als complement daarvan - de Rekenkamer Oost-Nederland ook een onderzoek te laten instellen naar het declaratiegedrag en de declaraties over het jaar 2010, teneinde te verifiëren of ook in dit opzicht de zaak goed op de rails staat. 8 Het eerste overleg van de directeur van de provincie vond plaats op 6 november 2009. Deloitte bracht de offerte over het uit te voeren onderzoek uit op 11 november 2009. 13