Tweede Kamer der Staten-Generaal

Tweede Kamer der Staten-Generaal 2 Vergaderjaar 2007 2008 31 200 G Vaststelling van de begrotingsstaat van het BTW-compensatiefonds voor het jaar 2008 en wijziging van de Wet op het BTW-compensatiefonds Nr. 2 MEMORIE VAN TOELICHTING INHOUDSOPGAVE blz. A. Artikelsgewijze toelichting bij de wetsvoorstellen 2 B. Begrotingstoelichting 3 1 Leeswijzer 3 2 Beleid 4 2.1 Beleidsagenda 4 2.1.1 Beleidsprioriteiten 4 2.1.2 Beleidsmutaties 5 2.2 BTW-compensatiefonds 6 2.2.1 Algemene beleidsdoelstelling 6 2.2.2 Budgettaire gevolgen van beleid 7 2.2.3 Operationele beleidsdoelstelling 7 3 Verdieping 9 3.1 Ramingssystematiek 9 3.2 Controles Belastingdienst 9 4 Moties en toezeggingen 10 4.1 Door de Staten-Generaal aanvaarde moties 10 4.2 Door de bewindspersonen gedane toezeggingen 10 KST108516B ISSN 0921-7371 Sdu Uitgevers s-gravenhage 2007 Tweede Kamer, vergaderjaar 2007 2008, 31 200 hoofdstuk G, nr. 2 1

A. ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING BIJ DE WETSVOORSTELLEN De begrotingsstaten die onderdeel uitmaken van de Rijksbegroting, worden op grond van artikel 1, derde lid, van de Comptabiliteitswet 2001 elk afzonderlijk bij de wet vastgesteld. Het onderhavige wetsartikel strekt ertoe om de begrotingsstaat van het BTW-compensatiefonds voor het jaar 2008 vast te stellen. Alle voor dit jaar vastgestelde begrotingswetten tezamen vormen de Rijksbegroting voor het jaar 2008. Een toelichting bij de Rijksbegroting als geheel is opgenomen in de Miljoenennota 2008. Met de vaststelling van dit wetsartikel worden de uitgaven en de ontvangsten voor het jaar 2008 vastgesteld. De in de begroting opgenomen begrotingsartikelen worden in onderdeel B van deze memorie van toelichting toegelicht. Ten behoeve van de administratieve lastenverlichting is de wet op het BTW-compensatiefonds gewijzigd. Daarnaast is met deze wijziging beoogd een omissie recht te zetten. De bepalingen van de Wet op het BTW-compensatiefonds zijn in overeenstemming gebracht met de Comptabiliteitswet 2001. De Minister van Financiën, W. J. Bos Tweede Kamer, vergaderjaar 2007 2008, 31 200 hoofdstuk G, nr. 2 2

B. BEGROTINGSTOELICHTING 1. LEESWIJZER Waarom een BTW-compensatiefonds? Indien provincies, gemeenten en kaderwetgebieden werk uitbesteden, zijn zij BTW verschuldigd (BTW, belasting over toegevoegde waarde oftewel omzetbelasting). Hierdoor wordt het uitbesteden van werkzaamheden al gauw duurder dan het zelf uitvoeren van werkzaamheden, zoals onderhoud van straten of gemeente/provincie-gebouwen. De BTW-bedragen vormen daarmee een mogelijk obstakel voor een doelmatigere bedrijfsvoering. Het BTW-compensatiefonds (BCF) beoogt een eind te maken aan de verstorende werking van de BTW. Het fonds compenseert provincies, gemeenten en kaderwetgebieden voor de BTW over uitbesteed werk. De wet op het BTW-compensatiefonds Deze begroting maakt onderdeel uit van de Rijksbegroting. Binnen de Rijksbegroting heeft het BCF een eigen karakter. Zo kent deze begroting in tegenstelling tot andere departementale begrotingen slechts één beleidsartikel, namelijk het BTW-compensatiefonds. Het doel van het BCF is het opheffen van de verstorende werking van BTW-bedragen en is direct verbonden met dit ene beleidsartikel. Overeenkomstig de Wet op het BTW-compensatiefonds, artikel 2, achtste lid, heeft de BCF-begroting alléén betrekking op de uitgaven en ontvangsten van het fonds. Hoofdstuk 2 start met de beleidsagenda van het BTW-compensatiefonds. De beleidsagenda beschrijft de beleidsprioriteiten voor 2008 en de belangrijkste beleidsmutaties. Hoofdstuk 3 gaat in op de ramings- en controlesystematiek. Hoofdstuk 4 geeft een overzicht van moties en toezeggingen. Tweede Kamer, vergaderjaar 2007 2008, 31 200 hoofdstuk G, nr. 2 3

2. BELEID 2.1 Beleidsagenda Deze beleidsagenda beschrijft de prioriteiten van het beleid over het BCF. 2.1.1 Beleidsprioriteiten Naast het wegnemen van de verstorende werking van de BTW zijn de prioriteiten van het BCF: + Vermindering van de administratieve lasten (inclusief nettering specifieke uitkeringen); + Afhandelen van de garantstelling van het Rijk voor Europese subsidies en BTW; + Uitvoeren van de effectiviteitsevaluatie. Vermindering van de administratieve lasten (inclusief nettering specifieke uitkeringen) Deze begroting van 2008 regelt wijzigingen van de wet op het BTWcompensatiefonds en bijbehorende uitvoeringsregeling met terugwerkende kracht per 1 januari 2007. De wijzigingen betreft het afschaffen van de uitzondering voor personeelsverstrekkingen, de minimumuitkering en de kwartaalopgaven. Deze maatregelen dragen bij aan de reeds in 2007 in gang gezette administratieve lastenvermindering door het BCF met een derde. Door deze vermindering hoeven gemeenten en provincies minder middelen te spenderen bij het claimen van BTW-bedragen (zie tabel 1). De vermindering scheelt ook ergenis (een deel van de vermindering is niet uit te drukken in geld). Tabel 1 Administratieve lastenvermindering BCF Reductie administratieve lasten (o.b.v. inschattingen EIM 1 % Afschaffen uitzondering voor personeelsverstrekkingen 11 Afschaffen minimumuitkering 0,3 Afschaffen kwartaalopgaven 3 Verbeteren voorlichting 15 Netto verstrekken specifieke uitkeringen departementen 4 Totaal 33 1 EIM-rapport «Evaluatie beleving en omvang administratieve lasten BTW-compensatiefonds en mogelijke reductievoorstellen». Zoetermeer, februari 2006. 1 www.minfin.nl/nl/onderwerpen,begroting/ gemeenten_x_provincies/btw_ compensatiefonds De website toont op overzichtelijk wijze rapporten van onderzoeksbureau Cebeon en correspondentie over de Europese subsidies en BTW-bedragen 1. Zo is ook de werking van het BCF toegelicht met een pijlenschema. Een mengpercentage bepaalt welk deel van de gemeentelijke overheadkosten geheel of gedeeltelijk recht geeft op een bijdrage uit het BCF. Kortom: gemeenten en provincies moeten labelen en coderen. Eén landelijk mengpercentage voor overhead zou deze administratieve last (ergernis) bij gemeenten en provincies kunnen wegnemen. Met de VNG wordt hierover nader gesproken in het najaar van 2007 om te Tweede Kamer, vergaderjaar 2007 2008, 31 200 hoofdstuk G, nr. 2 4

overleggen of het toepassen van maatwerk per gemeente als efficiënter wordt beschouwd dan het vastleggen van één percentage in de wet. Netteren specifieke uitkeringen Alle specifieke uitkeringen worden vanaf 2008 exclusief BTW versterkt. Sinds de invoering van het BCF worden nieuwe specifieke uitkeringen exclusief BTW-bedragen verstrekt. Bestaande specifieke uitkeringen werden nog inclusief BTW-bedragen verleend. De twee verschillende regimes voor specifieke uitkeringen zorgden bij gemeenten en provincies tot administratieve lasten (bijvoorbeeld in de verantwoording aan departementen). De grootte van de BTW-bedragen van specifieke uitkeringen die vanaf de departementale begrotingen vanaf 2008 worden overgeheveld naar het gemeentefonds en het provinciefonds bedragen respectievelijk circa 37 miljoen euro voor de gemeenten en circa 9 miljoen euro voor de provincies. Afhandelen van de garantstelling van het Rijk voor Europese subsidies en BTW Vanaf 18 juni 2007 moeten betaalaanvragen voor Europese projecten exclusief compensabele BTW worden ingediend bij de Europese Commissie 1. Voor deze datum stond het Rijk garant voor de in Brussel geclaimde BTW-bedragen, met als doel gemeenten/provincies en kaderwetgebieden te beschermen tegen een mogelijke terugvordering van BTW-bedragen door Brussel. De ministeries van Financiën en Economische zaken leggen met een brief van 26 juni 2007 de voorwaarden van deze garantstelling uit 2. Gemeenten, provincies, kaderwetgebieden en management/beheersautoriteiten wordt nu medewerking gevraagd bij een onderzoek. Het onderzoek vergaart de benodigde informatie naar de BTW-bedragen op Europese projecten. Een vlotte afronding van het onderzoek bevordert de afwikkeling van de garantstelling van het Rijk en de kans dat EU-middelen die niet voor BTW worden ingezet, beschikbaar blijven voor andere projecten. Uitvoeren van de effectiviteitsevaluatie 3 Een evaluatie naar de effectiviteit van het BCF start in het najaar 2007 of voorjaar 2008. 2.1.2 Beleidsmutaties Tabel 2 geeft de verschillen weer tussen de stand van de begroting van 2007 en 2008. 1 Brief ministers van Financiën en Economische zaken van 18 juni 2007 (kenmerk BZ-2007-280). 2 Brief van de ministeries van Financiën en Economische zaken van 26 juni 2007 (kenmerk BZ-2007-398 M). 3 Kamerstukken II, 2004 2005, 2800 G, nr. 1 en 2. Tweede Kamer, vergaderjaar 2007 2008, 31 200 hoofdstuk G, nr. 2 5

Tabel 2 Belangrijkste beleidsmutaties (EUR1000) artnr. 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Stand ontwerpbegroting 2007 1 2 005 648 2 094 215 2 168 266 2 226 296 2 291 531 Mutaties: 1) Voorlopige realisatiecijfers 1 73 250 73 250 73 250 73 250 73 250 73 250 2) Correctie accrespercentage 1 52 147 83 351 94 192 87 513 87 513 3) Investeringsbudget landelijk gebied 1 17 198 17 415 17 166 14 856 15 206 4) Verhoging BTW-percentage 102 707 105 456 108 546 110 717 5) Extrapolatie 2012 1 2 341 945 Stand ontwerpbegroting 2008 2 078 898 2 236 810 2 444 989 2 516 360 2 575 696 2 628 631 De mutaties in tabel 2 zijn het gevolg van: 1. Recente informatie van de Belastingdienst. Bijvoorbeeld de beschikkingen over 2006, de ingediende voorschotverzoeken over 2007 en de uitbetaalde BTW-bedragen in de eerste helft van het jaar 2007 leiden tot een opwaartse bijstelling van de BTW-bedragen met ruim 70 miljoen euro. 2. Nieuwe accrespercentages van het gemeente- en provinciefonds. De geraamde autonome groei in compensabele uitgaven is gebaseerd op de accrespercentages van het gemeente- en provinciefonds. De aanpassing van de accrespercentages leidt tot een aanpassing van de groeiraming van het BTW-compensatiefonds. 3. Het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV) draagt vanaf 2008 de budgetten voor investeringsbudget landelijk gebied (ILG) af aan de provincies. LNV draagt het BTW-deel hiervan af aan het BCF. Vervolgens claimen de provincies dit BTW-deel van de uitgaven gefinancierd met het ILG bij het BCF. 4. Vanaf 2009 zal het hoge BTW-percentage stijgen van 19% naar 20%. Naar verwachting zal de uitname uit het BCF vanaf dat moment jaarlijks met ruim honderd miljoen euro toenemen. 5. De BTW-bedragen van het jaar 2012 groeien mee met de ontwikkeling van het gemeente- en provinciefonds (accressen). 2.2 BTW-compensatiefonds 2.2.1 Algemene beleidsdoelstelling Het BCF beoogt een eind te maken aan de verstorende werking van de BTW door compensabele BTW over uitbesteed werk terug te geven aan provincies, gemeenten en kaderwetgebieden («level playing field»). Voorbeelden hiervan zijn (het uitbesteden van) taken als de inzameling van huisvuil, het onderhoud aan gebouwen, het straatbeheer, schoonmaakactiviteiten, archivering, ingenieurswerkzaamheden en groenbeheer. Doel: Bijdrage: Gemeenten, provincies en kaderwetgebieden de mogelijkheid bieden om een evenwichtige keuze te maken tussen in- en uitbesteding. Het ministerie van Financiën is verantwoordelijk voor het: + verstrekken, verzamelen en controleren van de opgaafformulieren en het uitbetalen van de compensabele BTW (Belastingdienst) + beheer van het BTW-compensatiefonds (Begrotingszaken) Succesfactoren: + Beheerste administratieve lasten; Tweede Kamer, vergaderjaar 2007 2008, 31 200 hoofdstuk G, nr. 2 6

+ Voorlichting over de werking van het BTW-compensatiefonds, bijvoorbeeld op de Website. Beoogd effect: Een evenwichtige keuze tussen in- en uitbesteding. Een evaluatie naar de effectiviteit van het BCF moet inzicht geven in de mate waarin een evenwichtige keuze plaatsvindt. 2.2.2 Budgettaire gevolgen van beleid Tabel 3 bouwt voort op tabel 2 en beschrijft de verdeling van de uitgaven van het BCF naar gemeenten/kaderwetgebieden en provincies. Tabel 3 Begrotingstotaal naar gemeenten/kaderwetgebieden en provincies (EUR1000) 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Stand ontwerpbegroting 2008 2 078 898 2 236 810 2 444 989 2 516 360 2 575 696 2 628 631 Programma-uitgaven w.v. gemeenten en kaderwetgebieden 1 894 070 2 021 685 2 209 895 2 279 232 2 335 458 2 379 264 w.v. provincies 184 828 215 125 235 094 237 128 240 238 249 367 Apparaatsuitgaven Ontvangsten 2 078 898 2 236 810 2 444 989 2 516 360 2 575 696 2 628 631 Gemeenten declareren meer BTW-bedragen bij het BCF dan provincies. Dit declaratie-patroon ligt in het verlengde van de ruimere budgettaire mogelijkheden van gemeenten ten opzichte van provincies. Het gemeentefonds is groter dan het provinciefonds. De provincies zijn vooral actief op het gebied van verkeer en vervoer, een uitgavencategorie die veelal voor compensatie van BTW-bedragen in aanmerking komt. Dit is een mogelijke oorzaak dat provincies relatief een groot beroep doen op het BCF in vergelijking tot gemeenten. De ontvangsten zijn per definitie gelijk aan de uitgaven omdat de terugbetaalde BTW-bedragen tevens belastinginkomsten zijn (zie ook begroting IXB Financiën). De ontvangsten bestaan uit belastingontvangsten 1. Het BCF kent géén apparaatsuitgaven. De personeelskosten en materiële kosten voor het beheer van het fonds zijn in de begroting van het ministerie van Financiën opgenomen (IXB). De Belastingdienst neemt de uitvoeringskosten van het BCF op zich. Het gemeentefonds dekt de onderzoekskosten naar het BCF, zoals het onderzoek naar Europese subsidies en BTW-bedragen. 2.2.3 Operationele beleidsdoelstelling Operationele doelstelling: Instrument: Gemeenten, provincies en kaderwetgebieden de mogelijkheid bieden om een evenwichtige keuze te maken tussen in- en uitbesteding. De Belastingdienst geeft BTW-bedragen over niet-ondernemersactiviteiten terug aan gemeenten, provincies en kaderwetgebieden. 1 Op grond van artikel 2, vierde lid, van de Wet op het BTW-compensatiefonds. Tweede Kamer, vergaderjaar 2007 2008, 31 200 hoofdstuk G, nr. 2 7

Activiteiten 2008: + Afhandelen garantie Rijk (EU-subsidies); + Effectiviteitsevaluatie BCF; + Verstrekken en verzamelen van opgaafformulieren. + Controles op de toepassing van de Wet op het BTW-compensatiefonds door de Belastingdienst. Doelgroep: Prestatie-indicator: Gemeenten, provincies en kaderwetgebieden. Administratieve lastenverlichting Toelichting bij de prestatie-indicator Het onderzoeksbureau EIM heeft vastgesteld dat de jaarlijkse administratieve lasten ruim 9 miljoen euro bedragen 1. Het Rijk verstrekt de gemeenten en provincies hiervoor een jaarlijkse vergoeding. Gemeenten en provincies hebben daardoor budgettair gezien nauwelijks administratieve lasten. Echter, gemeenten en provincies beleven het BTW-compensatiefonds als niet positief. Hierdoor is er weldegelijk sprake van administratieve lasten. Veel lasten worden veroorzaakt door het administratief onderscheiden van wel/niet compensabele uitgaven. 1 «Evaluatie beleving en omvang administratieve lasten BTW-compensatiefonds en mogelijke reductievoorstellen», EIM, februari 2006. Tweede Kamer, vergaderjaar 2007 2008, 31 200 hoofdstuk G, nr. 2 8

3. VERDIEPING 3.1 Ramingssystematiek De meerjarige raming van de BTW-bedragen is gebaseerd op: 1. Definitieve beschikking door de inspecteurs over het fiscaal jaar 2006: 2. Raming van de voorschotten over 2007; 3. Correctie van het accres; 4. Kasontwikkeling BCF-declaraties. 1. Definitieve beschikking door de inspecteurs over het fiscaal jaar 2006 De gehele definitieve beschikking over dit fiscale jaar wordt betrokken bij de inschatting van de meerjarige raming van de BTW-bedragen. 2. Raming van de voorschotten over 2007 Omdat ten tijde van drukken van deze begroting nog niet het gehele jaar 2007 bevoorschot is, wordt alleen aan de hand van de bekende voorschotgegevens (het eerste kwartaal) het gehele kalenderjaar geraamd. 3. Correctie van het accres De raming van de BTW-bedragen is gebaseerd op gerealiseerde cijfers over 2006 en voorschotramingen over 2007. Via het accrespercentage wordt rekening gehouden met ontwikkeling vanaf 2008. Een toename van de rijksuitgaven leidt immers tot een verhoogd accres, een toename van de uitgaven van gemeenten- en provincies en uiteindelijk tot BTW-claims in het BCF. 4. Kasontwikkeling BCF-declaraties Vervolgens is beoordeeld of de uitkomst van de ramingen in lijn is met de ontwikkeling van het kasverkeer gedurende het huidige jaar. 3.2 Controles Belastingdienst De planning van de Belastingdienst is erop gericht in 5 jaar de helft van de totale BCF-doelgroep te controleren. Deze aangiftepopulatie bedraagt ongeveer 5 honderd in aantal (gemeenten, provincies en kaderwetgebieden). Tot 5 jaar na afloop van het kalenderjaar kan de Belastingdienst na controle de oorspronkelijke aangiften corrigeren. De keuze van de te controleren gemeenten, provincies en kaderwetgebieden geschiedt als onderdeel van een controleplan. Tabel 4 Beoogde controles Belastingdienst. Jaar 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Planning controles 55 55 55 55 55 55 De Belastingdienst beoogt gemiddeld genomen 55 controles per jaar uit te voeren, gespreid over grote en kleine gemeenten en provincies en kaderwetgebieden. Ook als gemeenten fuseren blijft het aantal geplande controles 55, waarmee impliciet de controledichtheid toe neemt. Tweede Kamer, vergaderjaar 2007 2008, 31 200 hoofdstuk G, nr. 2 9

4. MOTIES EN TOEZEGGINGEN 4.1 Door de Staten-Generaal aanvaarde moties Omschrijving van de Motie Vindplaats Stand van zaken Evaluatie BTW-compensatiefonds. Kamerstukken I 2001 2002, 27 293, 217d Handelingen 2001 2002, nr. 33, Eerste Kamer, pag. 1633 1644 De uitkomsten van de evaluatie zijn inmiddels aan de Kamer beschikbaar gesteld. 4.2 Door de bewindspersonen gedane toezeggingen Onderwerp en omschrijving van de Toezegging Vindplaats Stand van zaken De minimumuitkering gold vooralsnog voor de periode tot en met 2006. Over eventuele voortzetting van de minimumuitkering na 2006 kan op een later moment een beslissing worden genomen op basis van de ervaringen van de eerste jaren van de werking van het BTW-compensatiefonds. Kamerstukken II, 2000 2001, 27 293, nr. 12. Wijziging van de wet op het BTWcompensatiefonds & bijbehorende uitvoeringsregeling regelt (met terugwerkende kracht) dat vanaf 1 januari 2007 de minimumuitkering niet langer van toepassing is voor gemeenten en provincies. Tweede Kamer, vergaderjaar 2007 2008, 31 200 hoofdstuk G, nr. 2 10