De logica van verbinding Naar een Raad voor de goede rechtspraak Hildo Maarleveld Angela Meeuwisse Guus Schram Janis Tamsma Cees Tax Master of Public Administration (MPA)
De logica van verbinding Naar een Raad voor de goede rechtspraak Hildo Maarleveld Angela Meeuwisse Guus Schram Janis Tamsma Cees Tax
Inhoudsopgave Voorwoord 4 Samenvatting 6 1 Inleiding 11 1.1 Introductie 11 1.2 Opdracht en vraagstelling 12 1.3 Verantwoording 14 1.4 Leeswijzer 15 2 De organisatie van de Rechtspraak 17 2.1 Kaart van de Rechtspraak 17 2.2 Relevante ontwikkelingen 18 3 Schurende logica s 27 3.1 Agency theory en stakeholder theory 27 3.2 Managers en professionals 28 3.2.1 Kwaliteit 30 3.2.2 Outputsturing 31 3.3 Het gerechtsbestuur als middenmanagement 32 3.4 De logica s 33 3.5 Schuren van de logica s 36 3.6 Tot slot 39 2 De logica van verbinding
4 De Raad en de professional 41 4.1 Een eerste indruk 41 4.2 Het bekostigingsmodel 42 4.3 De benoemingsprocedure 45 4.4 De herziening van de gerechtelijke kaart 49 4.5 Slotsom 52 5 Hoe nu verder? Oplossingen, conclusies en aanbevelingen 55 5.1 Veel voorgestelde oplossingsrichtingen 55 5.2 Conclusies en aanbevelingen 58 6 Bijlagen 65 6.1 De rechterlijke organisatie 65 6.2 Belangrijkste wetsartikelen 71 6.3 Het Leeuwarder Manifest 78 6.4 Literatuurlijst 80 6.5 Lijst met geïnterviewden 85 6.6 Opdracht Raad voor de Rechtspraak 87 6.7 Interviews 89 Inhoudsopgave 3
Voorwoord Een onderzoek naar een complex onderwerp dat volop in beweging is, politiek en publiek gevoelig ligt en waarbij te weinig tijd is om het in de volledige breedte en diepte te onderzoeken. Dat typeert zo ongeveer de uitdaging waarvoor wij ons in de toepassingsfase, ter afronding van de studie Master of Public Administration gesteld zagen. Een ingewikkeld probleem, waarbij van te voren wel duidelijk was dat een enkelvoudige oplossingsrichting niet realistisch is. Desondanks was het een uitdaging om iets wezenlijks bij te kunnen dragen. Hierbij hebben we ons kunnen beroepen op de in de loop der jaren vergaarde kennis en inzichten en hetgeen we de afgelopen twee jaar hebben bijgeleerd. 4 De logica van verbinding
Wij hebben ons verdiept in de Raad voor de rechtspraak en in de vraag op welke wijze de Raad zich ten opzichte van de beide andere staatsmachten, maar ook ten opzichte van de gerechtsbesturen en de rechters kan positioneren en wel zo dat de Raad optimaal bijdraagt aan goede rechtspraak. Dus hebben wij ons ook verdiept in de rechtspraak als geheel. Daarbij is de kennis van het onderwerp binnen onze groep bij aanvang zeer uiteenlopend. Dat verschil maakt het juist leuk; we hebben alle vijf bewust voor deze opdracht gekozen, ofwel vanwege de al grote betrokkenheid, of juist vanwege relatieve onbekendheid, bij het onderwerp. Daarbij verbindt ons de nieuwsgierigheid en hoge ambitie. Het doen van een dergelijk onderzoek, in een min of meer toevallige samenstelling van slimme mensen met gevarieerde achtergrond, kennis en competenties, is niet alleen een inhoudelijke uitdaging, maar vooral ook een interessant leerproces. We hebben gewerkt met bewuste traagheid om zo kennis op te doen en voortschrijdend inzicht een belangrijk onderdeel van het proces te laten zijn; tegelijk hebben we de druk ervaren van niet verder komen, terug naar af moeten, schrijven door te schrappen, verschil van mening en de laatste loodjes. We hebben enorm gelachen; tegelijk hebben we flink geschuurd en dat hoort ook zo. We hebben veel kennis en inspiratie bij anderen opgedaan; tegelijk hebben we ons een eigen mening gevormd over wat goed zou zijn. De informatie van de verschillende personen die we voor ons onderzoek hebben gesproken, is van grote waarde geweest voor het resultaat dat er nu ligt. Zij zijn ten slotte de kenners, met indrukwekkende kennis en ervaring op het gebied van rechtspraak, bestuur of gedrag en organisatie. We willen hen daarom graag bedanken voor hun bevlogen, kundige en kritische bijdragen. Verder bedanken we onze opdrachtgever, Frits Bakker, voor het in ons gestelde vertrouwen. Ten slotte richten we een bijzonder woord van dank aan Hans de Bruijn, die ons bij deze opdracht met een zowel vertrouwenwekkende als kritische opstelling heeft begeleid. In dezelfde periode waarin we dit onderzoek hebben gedaan, heeft de Raad, mede ingegeven door een kritisch manifest van een aantal raadsheren uit Leeuwarden, zelf al stappen ondernomen en ook anderen gevraagd te adviseren over onderwerpen die ons onderzoek raken, zoals bijvoorbeeld de governance. Wij hebben kennis genomen van deze initiatieven en er bewust voor gekozen om ons onderzoek zoveel mogelijk los van deze initiatieven te doen en met eigen analyses, inzichten, conclusies en aanbevelingen te komen. Met ons rapport willen wij de nieuwe voorzitter van de Raad een aantal inzichten geven, die bijdragen aan een verbetering van de positie van de Raad en daarmee aan een goede rechtspraak. Hildo Maarleveld Angela Meeuwisse Guus Schram Janis Tamsma Cees Tax Voorwoord 5
6 De logica van verbinding
Samenvatting Dienstbaar zijn aan de samenleving. Dat heb ik altijd heel sterk gevoeld. We moeten als organisatie het recht bieden waar de samenleving behoefte aan heeft. We moeten meebewegen waar het kan, maar ook uitleggen als dat niet kan. We moeten continuïteit bieden, maar toch met gepaste stap bewegen. Erik van den Emster, voormalig voorzitter van de Raad voor de rechtspraak, in: Rechtspraak, april 2013 De rechterlijke macht staat sterk in de belangstelling van de samenleving, politiek en media. Dat geldt niet alleen in verband met geruchtmakende zaken en incidenten, maar in toenemende mate ook voor het instituut Rechtspraak en de individuele rechter. 1 De rechtspraak wordt vanuit de samenleving, politiek en media ook kritischer beschouwd en de vrije beslisruimte van de rechter wordt steeds meer afgebakend. Per 1 januari 2013 is de herziening van de gerechtelijke kaart een feit, waarmee veel meer is beoogd dan uitsluitend een vermindering van het aantal arrondissementen en ressorten. Deze herziening kan gezien worden als hèt sluitstuk van de modernisering van de rechterlijke organisatie die begon met de oprichting van de Raad voor de rechtspraak in 2002. Eind 2012 verschijnt het zogenaamde Leeuwarder Manifest, waarin een groot aantal rechters hun zorgen uit over het functioneren van de Raad, de benoemingsprocedures en de kwaliteit van de rechtspraak. Mede door deze ontwikkelingen ziet de Raad voor de rechtspraak zich nu meer dan voorheen voor de vraag gesteld hoe hij zich dient te positioneren ten opzichte van de beide andere staatsmachten, de gerechtsbesturen en de eigen professionals (de rechters) zodat optimaal kan worden bijgedragen aan goede rechtspraak. Tegen deze achtergrond zijn wij gestart met een literatuurstudie en het houden van interviews met een grote verscheidenheid aan personen. Wij hebben gedurende de interviews steeds de Raad centraal gesteld, waarbij diverse thema s aan de orde zijn gekomen. 1 Het bindend beslissen van geschillen door een onafhankelijke instantie volgens een bepaalde rechtsgang zal in de onderzoeksrapport worden aangeduid als rechtspraak. De onafhankelijke organisatie waar deze instanties zijn ondergebracht, zullen wij aanduiden als de Rechtspraak. Samenvatting 7
In dit rapport wordt beschreven welke partijen en relaties het positioneringsvraagstuk van de Raad beïnvloeden. Deze partijen en relaties zijn doorlopend onderhevig aan maatschappelijke en economische ontwikkelingen en verkeren onderling in een voortdurende spanning. We zoomen in op de relatie tussen de Raad en de rechters en duiden de spanning tussen deze twee partijen aan de hand van twee specifieke onderwerpen: kwaliteit en outputsturing. Vervolgens wordt een model van een drietal logica s de bestuurlijke, professionele en publieke logica gebruikt om de praktijk van conflicterende belangen en relaties waarmee de Raad wordt geconfronteerd te duiden. Kenmerkend voor het model is dat de genoemde logica s constant met elkaar in strijd zijn om het evenwicht in hun voordeel te verstoren. Aan de hand van drie voorbeelden het bekostigingsmodel, de benoemingen en de herziening van de gerechtelijke kaart beschrijven we het schuren van deze drie logica s. Dit model geeft ons een handvat bij de beantwoording van het positioneringsvraagstuk van de Raad. Ons is gebleken dat de Nederlandse rechtspraak zich kan rekenen tot de wereldtop. Tevens constateren wij dat het vertrouwen van de burger in onze rechtspraak nog altijd groot is. In ons rapport is de eerste conclusie daarom dat er goede rechtspraak in Nederland aanwezig is. Een belangrijke notie, dat het positioneringsvraagstuk van de Raad in de juiste context plaatst. Van een crisis in de rechtspraak is geen sprake. De Raad bevindt zich op het snijvlak van de bestuurlijke, professionele en publieke logica s. Het schuren van deze logica s is wat ons betreft een gegeven. Deze gezonde spanning mag er zijn en is overigens kenmerkend voor vele professionele organisaties. Interventies dienen niet gericht te zijn op het wegnemen van deze spanning, maar om er bedachtzaam mee om te gaan. Verder constateren wij dat onder invloed van maatschappelijke ontwikkelingen het schuren van de drie logica s toeneemt. Zo is de rol van de media de afgelopen jaren ingrijpend veranderd en heeft de Rechtspraak nog geen passende respons gevonden op het hanteren van de huidige publieke logica. Een opvallende vaststelling is voorts dat er nauwelijks verbinding is tussen de Raad, gerechtsbesturen en professionals. Dit alles in een organisatie waar geen cultuur van elkaar aanspreken, scherp houden en feedback geven of ontvangen aanwezig is. Raad en rechters zijn als het ware van elkaar verweesd. Dit is een cruciaal punt, omdat de onduidelijke positionering van de Raad in de eigen organisatie ook zijn positionering naar de beide andere staatsmachten verzwakt. Wij zien dit als het kernprobleem van het positioneringsvraagstuk van de Raad. 8 De logica van verbinding
Samengevat komen wij tot de volgende conclusies: 1. Er is goede rechtspraak: van een crisis is geen sprake. 2. Binnen de rechtspraak zijn voortdurend spanningen tussen de bestuurlijke professionele en publieke logica s. Dit is niet bijzonder en zelfs kenmerkend voor professionele organisaties. 3. Onder invloed van maatschappelijke ontwikkelingen neemt het schuren van de drie logica s toe. 4. Raad, gerechtsbesturen en rechters zijn tot op heden onvoldoende in staat gebleken een juiste trade-off te vinden tussen de logica s en zijn daardoor van elkaar verweesd. In onze literatuurstudie en interviews zijn we vervolgens op zoek gegaan naar de way-out voor de Raad. Dit heeft een grote verscheidenheid aan oplossingsrichtingen opgeleverd, die niet zelden haaks op elkaar stonden. We hebben dan ook gezocht naar een arrangement van oplossingsrichtingen, geënt op het vinden van de juiste balans, de trade-off, tussen de drie schurende logica s. De Raad krijgt van ons een aantal aanbevelingen teneinde zich zodanig te kunnen positioneren dat optimaal wordt bijgedragen aan goede rechtspraak. Deze aanbevelingen zijn deels direct te implementeren en deels vergen zij nadere besluitvorming en onderzoek. Opgemerkt wordt dat sommige aanbevelingen eveneens (en soms zelfs meer) van toepassing zijn op de gerechtsbesturen en de rechters. Wij vinden het van groot belang dat ook de gerechtsbesturen en rechters bijdragen aan de positionering van de Raad. Onze aanbevelingen aan de Raad: 1. Breng de logica s van bestuurders en professionals samen. 2. Positioneer de gerechtsbesturen eigenstandig in het midden van de zandloper. 3. Creëer een gedeelde opvatting over de kernwaarden van goede rechtspraak. 4. Doorbreek het egeltjesgedrag. Rechters zijn rechters. 5. Creëer een zichtbaar en charismatisch boegbeeld, dat staat voor de Rechtspraak en haar professionals. 6. Bevorder het intelligent netwerken. Wij menen dat met het opvolgen van deze aanbevelingen de Raad voor de rechtspraak de verbinding met de Rechtspraak kan hervinden en in staat is om met de maatschappelijke ontwikkelingen mee te bewegen. Zo kan de Raad zich uitstekend positioneren ten opzichte van de beide andere staatsmachten en binnen de eigen organisatie met professionals. Samenvatting 9
10 De logica van verbinding
1 Inleiding 1.1 introductie In 2011 wordt het 200-jarig bestaan van de rechterlijke macht groots door de Rechtspraak gevierd: festiviteiten in de Ridderzaal, tentoonstellingen in de gerechtsgebouwen, speciaal uitgegeven postzegels en een bezoek van de Koningin. Nog geen jaar later ondertekenen 800 rechters, inclusief de president van de Hoge Raad, het zogenaamde Leeuwarder Manifest en lijkt er een steen gegooid in de ogenschijnlijk rimpelloze vijver van de zittende magistratuur. 2 Door de samenleving en de media wordt de rechtspraak vandaag de dag op nieuwe en indringender manieren bevraagd dan in 2002, toen de Raad voor de rechtspraak werd opgericht. De Rechtspraak moet continuïteit bieden in de vorm van kwalitatief goede en tijdige rechtspraak, met steeds complexere regelgeving, in een in hoog tempo veranderende samenleving, en met een mondige burger die niet zonder meer genoegen lijkt te nemen met een uitspraak van een rechter. Het gezag van de rechtspraak is geen vanzelfsprekendheid meer en ook de individuele rechter is onderwerp van toegenomen maatschappelijke aandacht en kritiek. Van oudsher heeft de Rechtspraak een sterke en onafhankelijke positie. Dit heeft ertoe geleid dat er in het verleden niet snel aan de Rechtspraak werd getornd en ook de leden van de Eerste en Tweede Kamer zijn altijd zeer terughoudend geweest in hun bemoeienissen met de Rechtspraak. In ons rapport laten we zien dat ook de politiek zich inmiddels intensiever en kritischer met de Rechtspraak bemoeit. In het belang van de Rechtspraak moet de Raad evenwel zaken doen met diezelfde politiek. Hierdoor wordt de Raad, door een deel van de professionals uit de eigen organisatie, verweten de belangen van de rechtspraak te grabbel te gooien. Het Leeuwarder Manifest is kritisch over de werkdruk en over de rol en positie van de Raad voor de rechtspraak. Dit onderzoek sluit deels aan bij die grieven door antwoorden te zoeken op vragen als: hoe kan de Raad een herkenbare plaats verwerven als vertegenwoordiger van de rechters? Hoe dient de Raad zich op het snijvlak van de eigen organisatie van rechters en de beide andere staatsmachten te positioneren? Dit snijvlak ontstaat omdat de scheiding van machten niet absoluut is. Enerzijds wordt de regering beperkt in haar bemoeienis met de rechterlijke macht, anderzijds hebben de wetgevende en uitvoerende macht natuurlijk wel mogelijkheden om de grenzen van het werk van de rechter te bepalen. Rechters worden bijvoorbeeld benoemd door de regering en spreken uitsluitend recht op grond van een, door een wetgever, aangenomen wet. 2 In het vervolg van het rapport zullen we ook spreken over het manifest. Inleiding 11
Gedurende onze onderzoeksperiode is de Raad volop in beweging geweest. De Raad heeft, als antwoord op het manifest, gesprekken gevoerd met rechters en gerechtsbesturen. De Raad heeft daarbij de toezegging gedaan maatregelen te treffen ter verlaging van de werkdruk. Verder heeft de Raad tenminste twee opdrachten aan externen verstrekt: één tot het verrichten van onderzoek naar de organisatie van het bureau van de Raad en een andere op het gebied van governance. Ten slotte heeft de voorzitter van de Raad in februari 2013 aangegeven zich niet meer beschikbaar te stellen voor herbenoeming en hij is met ingang van 1 april 2013 afgetreden. Is daarmee nu sprake van een ernstige crisis in de rechtspraak of zijn dit niet meer dan de normale spanningen die nu eenmaal gepaard gaan met het besturen van een organisatie als de Rechtspraak, in een omgeving met vele belanghebbenden die allemaal handelen op basis van een eigen logica? Tijdens ons onderzoek hebben wij in ieder geval gezien dat deze logica s onder constante spanning staan en met elkaar schuren. Voor een optimale positionering van de Raad is het zaak dat de Raad die logica s met elkaar weet te verbinden, en meer in evenwicht weet te brengen. Met dit rapport willen wij de nieuw te benoemen voorzitter van de Raad daartoe aanbevelingen. Zo kan de Raad zich beter positioneren, niet alleen naar de beide andere staatsmachten, maar ook naar de gerechtsbesturen en de professionals. Hiermee kan de Raad optimaal bijdragen aan een goede rechtspraak. 1.2 opdracht en vraagstelling Door de opdrachtgever, de Raad voor de rechtspraak, is ons de volgende vraag voorgelegd: Hoe kan de Raad voor de rechtspraak (en hoe kunnen in zijn verlengde de gerechtsbestuurders) zich zodanig positioneren dat enerzijds voor de professional in de Rechtspraak en voor de beide andere staatsmachten duidelijk is dat de Raad pal staat voor zowel de institutionele als de individuele onafhankelijkheid, terwijl anderzijds de Raad en de gerechtsbesturen ruimte behouden om hun bestuurlijke taak uit te oefenen en daarin de maatregelen te treffen en de afspraken te maken die naar hun oordeel in het belang van de Rechtspraak en van goede rechtspraak zijn. Het is ons onmiddellijk opgevallen dat deze vraagstelling een vooronderstelling herbergt, namelijk dát de Raad al pal staat voor de institutionele en individuele onafhankelijkheid van de rechtspraak. Daarmee richt de onderzoeksvraag zich eigenlijk alleen op de vraag op welke wijze de Raad dit in de eigen organisatie en naar buiten toe duidelijk dient maken uitsluitend een communicatie- of beeldvormingsvraagstuk dus. Veel gehoorde kritiek als zou de Raad zich te veel richten naar de wensen van het departement, zou daarmee bij voorbaat ongefundeerd zijn en ook niet op enigerlei wijze in ons onderzoek kunnen worden betrokken. 12 De logica van verbinding
Om het onderzoek niet bij voorbaat te beperken, hebben wij er in overleg met onze opdrachtgever voor gekozen de hoofdvraag iets aan te passen. Bij de uitwerking van de opdracht richten wij ons op de beantwoording van de volgende wat ruimer geformuleerde hoofdvraag: Op welke wijze kan de Raad voor de rechtspraak zich ten opzichte van de beide andere staatsmachten, en ten opzichte van de gerechtsbesturen en de professionals zodanig positioneren dat de Raad optimaal bijdraagt aan goede rechtspraak? Om deze hoofdvraag te kunnen beantwoorden hebben we ons allereerst een beeld gevormd van de huidige situatie bij de Raad voor de rechtspraak. De eerste deelvraag luidt dan ook: Op welke wijze is de Raad voor de rechtspraak georganiseerd en gepositioneerd? We staan stil bij de wettelijke taken van de Raad en bij de vraag: hoe ziet de organisatie van de Raad eruit? Daarnaast zien we dat in de afgelopen tien jaar er in maatschappelijk opzicht veel is gebeurd en veranderd. Onze tweede deelvraag heeft betrekking op deze interne en externe invloeden, namelijk: Welke ontwikkelingen zijn van invloed geweest op de Rechtspraak sinds 2002? Welke veranderingen zijn van potentiële invloed (geweest) op de Raad en zijn positionering? Wat is die potentiële invloed? Op grond van desk research zijn we vervolgens op zoek gegaan naar enkele theoretische noties. Er is overweldigend veel literatuur te vinden over de positionering van professionele organisaties. Ook over de spanning in de relatie tussen managers en professionals is enorm veel geschreven. Onze derde deelvraag luidt: Wat is het krachtenveld waarin de Raad voor de rechtspraak opereert? Daarna richten we ons op een aantal centrale leerstukken uit de literatuur en vatten deze samen in drie schurende logica s. Het gaat om de logica van de bestuurder (de bestuurlijke logica), van de rechter als professional (de professionele logica) en de publieke logica. Het schuren van deze logica s analyseren we aan de hand van een drietal casussen. In de presentatie van elke afzonderlijke casus komt de spanning goed zichtbaar naar voren. Onze vierde deelvraag luidt: Zijn de voorwaarden voor een optimale positionering van de Raad aanwezig? Hierbij kijken we naar de wijze waarop de drie logica s zich manifesteren en hoe wordt gekomen tot een trade-off tussen de logica s. Na deze analyse presenteren we enkele generieke beelden die bij de analyse van de casuïstiek bij herhaling naar voren komen. Inleiding 13
Op basis van deze generieke beelden schetsen we oplossingsrichtingen die naar ons idee bijdragen aan de versterking van de positie van de Raad. Daarom luidt onze laatste deelvraag: Wat zijn de alternatieven of oplossingsrichtingen voor een optimale positie van de Raad? Hierbij geven we eerst een doorkijk in de door de geïnterviewden genoemde aanbevelingen. Welke oplossingsrichtingen zien de stakeholders van de Raad? Daarna presenteren wij onze eigen aanbevelingen. 1.3 verantwoording We zijn ons onderzoek gestart met een oriëntatie aan de hand van literatuur op de rechtspraak, de rechterlijke organisatie als geheel en de Raad voor de rechtspraak in het bijzonder. Daarnaast hebben wij een aantal incidenten die de laatste jaren met betrekking tot de beeldvorming omtrent de Raad heeft plaatsgevonden bestudeerd. Bovendien is in deze fase een klein aantal personen, werkzaam binnen en buiten de rechterlijke organisatie, door ons geïnterviewd om de onderzoeksvraag verder aan te scherpen. Op basis van de verzamelde informatie is de positionering van de Raad nader geduid met behulp van een theoretisch kader. Aansluitend hebben wij gesprekken gevoerd met vertegenwoordigers uit de omgeving van de Raad, zoals het Openbaar Ministerie, de rechterlijke macht (oud-rechters, presidenten, manifestschrijvers, rechters, etc.), Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak, politici, journalisten, blogschrijvers (Ivoren Toga) en wetenschappers. Om de interviews richting te geven en congruentie te verkrijgen, hebben we vooraf een vragenlijst opgesteld en afgestemd met de begeleider. De resultaten van de interviews zijn vervolgens verwerkt in een matrix ten behoeve van de eenheid, samenhang en controleerbaarheid. Door de uitkomsten van de interviews en de literatuurstudie te relateren aan het conceptueel model, hebben wij de positie van de Raad nader kunnen duiden. Op basis hiervan zijn we tot onze conclusies gekomen en geven we oplossingsrichtingen aan. In het onderzoek hebben wij de beschikking gekregen over een groot aantal schriftelijke reacties van de professionals op het manifest. Indien wij daarvan in ons rapport gebruikmaken zullen we dat geanonimiseerd doen. Hetzelfde geldt voor een aantal citaten uit de door ons gehouden interviews. 14 De logica van verbinding
1.4 leeswijzer Na dit inleidende hoofdstuk wordt in het volgende hoofdstuk de modernisering van de rechterlijke organisatie in vogelvlucht beschreven en staan wij stil bij de relevante ontwikkelingen die van invloed kunnen zijn op het positioneringsvraagstuk van de Raad. In hoofdstuk 3 worden met behulp van de literatuur de drie samenhangende logica s beschreven, en worden de spanningen die dit oplevert rondom de positionering van de Raad geduid. In het vierde hoofdstuk geven wij onze eerste indrukken en verduidelijken we aan de hand van drie sprekende voorbeelden onze analyse met betrekking tot de schurende logica s. Daarna bespreken we enkele veel gehoorde oplossingsrichtingen en sluiten wij dit hoofdstuk af met onze conclusies en aanbevelingen. In het laatste hoofdstuk hebben wij de bijlagen opgenomen, waaronder een uitgebreide bespreking van de modernisering van de rechterlijke organisatie. Inleiding 15
16 De logica van verbinding
2 De organisatie van de Rechtspraak 2.1 kaart van de rechtspraak 3 Sinds de oprichting van de Raad voor de rechtspraak in 2002 heeft de rechterlijke macht een omvangrijke modernisering ondergaan. Daarbij is het eerste doel geweest de versterking van het bestuurlijk vermogen van de rechterlijke organisatie en daaropvolgend de herziening van de gerechtelijke kaart, waarmee het aantal arrondissementen en ressorten is teruggebracht. Met de modernisering is ook een nieuw beheers- en bestuursmodel geïntroduceerd: het integraal management. Hiermee zijn zowel de beheerstaken als de bestuurstaken bij de afzonderlijke gerechten ondergebracht. De rechtsprekende macht is daarmee nu zelf verantwoordelijk voor de bedrijfsvoering van de rechterlijke organisatie. Vóór 2002 was binnen de Rechtspraak nog sprake van een zogeheten duale structuur, waarbij de verantwoordelijkheid voor de bedrijfsvoering bij de minister van Justitie lag en alleen de verantwoordelijkheid voor het rechterlijk beleid bij het gerecht was belegd. In de nieuwe structuur vormt de Raad de spin in het web. Hij dient daarbij als buffer tussen minister en gerechten om zo mogelijke spanningen tussen de ministeriële verantwoordelijkheid en rechterlijke onafhankelijkheid te temperen. Bij de overgang van de taken van het ministerie naar de Raad is ook een deel van de formatie van het ministerie overgekomen, waarmee, zo zal verder in ons rapport blijken, het beeld van de Raad binnen de Rechtspraak meteen al negatief werd beïnvloed. De Raad voor de rechtspraak heeft zelf geen rechtsprekende taken maar is belast met de voorbereiding van de begroting voor de Rechtspraak en de verdeling daarvan over de gerechten. Ook ondersteunt de Raad de bedrijfsvoering bij de gerechten en coördineert hij een aantal landelijke activiteiten op het gebied van werving, selectie en opleiding. Ten slotte zijn aan de Raad beleidsmatige bevoegdheden toegekend, gericht op de uniforme rechtstoepassing en de bevordering van de juridische kwaliteit. In de praktijk ligt daarmee een groot deel van de verantwoordelijkheid voor het functioneren van de Rechtspraak als organisatie bij de Raad. De gerechten hebben een driehoofdig gerechtsbestuur. Het bestuur is belast met de algemene leiding, de organisatie en de bedrijfsvoering van een gerecht. Bij de uitvoering van die taken treedt het bestuur net als de Raad niet in de behandeling, beoordeling of beslissing in een concrete zaak of in categorieën van zaken. 3 Voor een uitgebreide beschrijving van de modernisering van de rechterlijke organisatie, de organisatie en taken van de Raad en de gerechten en de bekostigingsystematiek verwijzen wij naar de bijlage 6.1. De organisatie van de Rechtspraak 17
Met de herziening van de rechterlijke organisatie heeft ook een herziening plaatsgevonden van de wijze van financiering van de gerechten. De onderhandelingen over de financiering lopen via de Raad, die in de onderhandelingen met de minister alle gerechten vertegenwoordigt. De Raad verdeelt de toegekende budgetten vervolgens over de gerechten, waarna het een gerechtsbestuur toegestaan is om dit budget binnen zijn gerecht naar eigen inzicht te besteden. Het huidige bekostigingssysteem betreft een systeem van outputfinanciering; hierbij werken de gerechten op stukloon. Alle zaken van een bepaalde categorie hebben een prijs, gebaseerd op de gemiddelde afdoeningstijd gemeten op de werkvloer. Dit systeem biedt prikkels om voortvarend tot een eindvonnis te komen, nu pas op dat moment recht ontstaat op uitbetaling. Voor de rechtspraak als geheel biedt dit stelsel het voordeel dat het in wezen een openeindfinanciering is. Rechtspraak kan worden gedefinieerd als het door een onafhankelijke instantie, een gerecht, bindend beslissen van geschillen. De rechtbanken, de gerechtshoven en de Hoge Raad zijn de tot de rechterlijke macht behorende gerechten. Gerechten als de Centrale Raad van Beroep, het College van Beroep voor het bedrijfsleven en de Raad van State behoren niet tot de rechterlijke macht. Iedere rechtbank is opgedeeld in de rechtsgebieden civiel recht, bestuursrecht, strafrecht en ook de kantonzaken zijn inmiddels bij de rechtbanken ondergebracht. Hoger beroep van straf- en civiele zaken kan worden ingesteld bij een gerechtshof. Bij bestuurszaken kan het hoger beroep afhankelijk van het onderwerp terechtkomen bij de gerechtshoven, de Centrale Raad van Beroep, het College van Beroep voor het bedrijfsleven of bij de de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. De Hoge Raad der Nederlanden is de hoogste rechtsprekende instantie in Nederland op het gebied van civiel recht, strafrecht en belastingrecht. De Hoge Raad kan uitspraken van met name gerechtshoven casseren (vernietigen of terugwijzen). Verder is de Hoge Raad belast met toezicht op de rechtseenheid en rechtsontwikkeling van het recht. 2.2 relevante ontwikkelingen Vanaf 2002 is niet alleen de rechterlijke organisatie ingrijpend gemoderniseerd maar hebben ook de ontwikkelingen in de samenleving niet stil gestaan. De omgeving van de Raad is in de afgelopen tien jaar in hoog tempo veranderd en de Raad opereert vandaag de dag in een compleet ander speelveld dan ten tijde van de oprichting. Hieronder schetsen wij een aantal van de ontwikkelingen die daaraan ten grondslag liggen en de gevolgen die dit voor de positionering van de Raad heeft in relatie tot de beide andere staatsmachten, de gerechtsbesturen en de professionals. 18 De logica van verbinding
Politiek Uit een analyse van twintig jaar verkiezingsprogramma s blijkt dat er sinds 2003 een brede politieke beweging groeit die de autonomie van de rechter wil beperken, waaruit kan worden afgeleid dat de rechtspraak in toenemende mate politiseert (Westra 2011 en wrr 2013). De oud-voorzitter van de Raad, Erik van den Emster, stelt dat de wetgever de laatste tijd in toenemende mate intervenieert in het werk van de strafrechter (Van den Emster 2012). Een dergelijke ontwikkeling baart hem grote zorgen. Hij wordt daarin gesteund door de Nationale Ombudsman: De wetgever heeft de rol van de rechter voor een belangrijk deel afgeschaft. De politiek dreigt de rechtspraak nu zo te beperken dat de vraag rijst of er nog wel wat over blijft (nrc Handelsblad 7 april 2012). Dat varieert van voorstellen om verjaringstermijnen te beperken, strafkortingen af te schaffen, hogere straffen voor bepaalde delicten te verplichten alles om de rechter voorspelbaarder te maken. De discussie rond de mislukte benoeming in de Hoge Raad van Diederik Aben in 2012 heeft dit onderwerp in de politiek nog eens extra op scherp gezet. De sturende werking van de politiek kan daarnaast ook van positieve invloed zijn op de Rechtspraak. In zijn recente onderzoek Scheidende machten signaleert rechtssocioloog Marc Hertogh bijvoorbeeld een consensus die in de Kamer ontstaat: meer transparantie rond nevenfuncties van rechters, het zelfreinigend vermogen van de beroepsgroep moet op orde zijn, waarbij de rechtspraak disciplinaire maatregelen niet moet schuwen. Bij de professionals binnen de rechterlijke macht bestaat aversie tegen het feit dat de Rechtspraak zich binnen de politieke arena begeeft en als de Raad dat doet wordt hij door de eigen professionals vaak scherp bekritiseerd. Zo schrijft een van de ondertekenaars van het manifest dat een grote kloof bestaat tussen Raad en professional omdat de Raad in de loop der jaren vooral een onderdeel van de Haagse wereld is geworden. Op de werkvloer bestaat daardoor weinig vertrouwen in de Raad. De Raad is echter juist ook opgericht om als buffer te fungeren tussen de Rechtspraak en de andere staatsmachten en door de intensievere bemoeienis vanuit de politiek begeeft de Raad zich meer en meer op het politieke speelveld. 4 Dit was en is een voortdurende potentiële bron van conflicten tussen Raad en zijn professionals. Zichtbaarheid en media De rechtspraak heeft zich in het afgelopen decennium meer dan voorheen in het brandpunt van de mediabelangstelling bevonden. Tegelijkertijd is de positie en rol van de media in onze samenleving aanzienlijk gegroeid. De media beïnvloeden de publieke opinie en de mogelijkheden van de media bepalen de grenzen van het publieke debat. De media zijn onvermijdelijk geworden, ook voor de Rechtspraak. 4 Memorie van toelichting op de wet ro (Wet Raad). De organisatie van de Rechtspraak 19