Raad van de Europese Unie Brussel, 19 mei 2015 (OR. en) Interinstitutioneel dossier: 2013/0072 (COD) 8693/15 AVIATION 52 CONSOM 75 CODEC 678 VERSLAG van: aan: het secretariaat-generaal van de Raad het Comité van permanente vertegenwoordigers / de Raad nr. vorig doc.: 9820/1/14 REV 1 AVIATION 112 CONSOM 115 CODEC 1288 Nr. Comdoc.: 7615/13 AVIATION 47 CODEC 616 + ADD 1 + ADD 2 Betreft: Voorbereiding van de zitting van de Raad (Vervoer, Telecommunicatie en Energie) op 11 juni 2015 Voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad houdende wijziging van Verordening (EG) nr. 261/2004 tot vaststelling van gemeenschappelijke regels inzake compensatie en bijstand aan luchtreizigers bij instapweigering en annulering of langdurige vertraging van vluchten en Verordening (EG) nr. 2027/97 betreffende de aansprakelijkheid van luchtvervoerders met betrekking tot het luchtvervoer van passagiers en hun bagage - Voortgangsverslag I. IEIDING De Commissie heeft bovengenoemd voorstel op 13 maart 2013 ingediend met het doel de Europese wetgeving inzake de rechten van luchtreizigers te herzien en te verbeteren in het licht van de bij de toepassing van de bestaande regels opgedane ervaring en om rekening te houden met de gevolgen van een snel veranderende Europese luchtvervoersmarkt. 8693/15 gys/cle/as 1
Dit voorstel wil de belangen van luchtvaartpassagiers behartigen door ervoor te zorgen dat luchtvaartmaatschappijen daadwerkelijk een hoog niveau van passagiersbescherming in acht nemen in geval van verstoring van de vlucht. Het houdt ook rekening met de financiële gevolgen van die rechten voor de luchtvervoerssector en garandeert dat Europese luchtvervoerders onder geharmoniseerde voorwaarden hun activiteiten kunnen uitoefenen op een geliberaliseerde markt. Met name wordt voorgesteld het verhelderen van de grijze zones in de bestaande wetgeving te combineren met het verbeteren van de klachtenbehandelingsmechanismes voor de reiziger. De Commissie stelt tevens bepalingen voor die luchtvervoerders stimuleren passagiers snel te herrouteren, op hun eindbestemming te brengen en het ongemak op luchthavens ten gevolge van langdurige vertragingen tot een minimum te beperken. Tevens wordt aandacht besteed aan de buitensporige kosten voor vervoerders die sommige bepalingen van de verordening in uitzonderlijke omstandigheden met zich kunnen meebrengen. Ten slotte komt de Commissie met gedetailleerde regels voor enkele bestaande rechten, zoals het recht op informatie, bijstand en compensatie, en met voorstellen voor nieuwe rechten, bijv. in verband met mobiliteitshulpmiddelen. II. WERKZAAMHEDEN IN HET EUROPEES PARLEMENT EN ANDERE INSTELLINGEN De heer George BACH (PPE) is door de Commissie vervoer en toerisme van het Europees Parlement benoemd tot rapporteur. Het Europees Parlement heeft in de plenaire vergadering van 5 februari 2014 over de resultaten van de eerste lezing gestemd. Het Europees Economisch en Sociaal Comité heeft op 11 juli 2013 advies uitgebracht over de voorgestelde verordening. Het Comité van de Regio's heeft besloten over dit dossier geen advies uit te brengen. III. BESPREKING IN DE RAADSINSTANTIES De Groep luchtvaart heeft het Commissievoorstel en de effectbeoordeling ervan onder het Litouwse, het Griekse en Letse voorzitterschap uitvoerig besproken. De Raad heeft tijdens de zitting van de Raad Vervoer op 10 oktober 2013 een oriënterend debat over het verordeningsvoorstel gehouden. 8693/15 gys/cle/as 2
Onder het Litouwse en het Griekse voorzitterschap, die beide een voortgangsverslag hebben gepresenteerd, heeft de Raad op een aantal punten vooruitgang geboekt, met name wat betreft de regels voor zorg en bijstand, noodplannen en handhaving en klachtenbehandeling. Om de bepalingen te verduidelijken werd vooral de algemene structuur van de tekst herzien. Een aantal juridische kwesties is besproken, en de Juridische dienst is om advies gevraagd om de juridische samenhang van de tekst te waarborgen. Voortbouwend op de vooruitgang die is geboekt door het Litouwse en het Griekse voorzitterschap heeft het Letse voorzitterschap stelselmatig toegewerkt naar het oplossen van alle vervoersthema s en naar overeenstemming over de gehele tekst van het voorstel, met uitzondering van de bepalingen met betrekking tot de toepassing van de verordening op de luchthaven van Gibraltar. De Groep luchtvaart is blijven streven naar oplossingen voor de resterende onopgeloste vraagstukken, steeds het algemeen doel voor ogen houdend, namelijk de toepassing van de verordening verduidelijken en de bepalingen ervan zo veel mogelijk vereenvoudigen. In de groep is daardoor forse vooruitgang ten aanzien van dit dossier geboekt. In het bijzonder is de definitie van "annulering" vereenvoudigd, en is tegelijkertijd verduidelijkt welke andere situaties in de desbetreffende artikelen als annuleringen of vertragingen moeten worden beschouwd. Meer specifiek zijn de rechten die geboden worden in geval van geannuleerde vluchten ook van toepassing voor a) vroegtijdige vertrekken zonder dat de incheck- en instaptijden zijn gewijzigd, indien de passagier erin slaagt de vlucht met gewijzigd vluchtschema te nemen, en b) omgeleide vluchten die niet eindigen op de luchthaven van bestemming. Anderzijds dienen de rechten die van toepassing zijn op omgeleide vluchten die wel eindigen op de luchthaven van bestemming, dezelfde te zijn als in het geval van vertragingen. Voorts is artikel 6 ter "Wijziging van het vluchtschema geschrapt, omdat men van mening is dat vluchten met gewijzigd vluchtschema beter op één lijn kunnen worden gebracht met annuleringen of vertragingen, met als doel de toepassing van de verordening te verduidelijken en te vereenvoudigen. Ook de bepalingen betreffende vertragingen op het tarmac zijn vereenvoudigd, en voor die gevallen zijn passagiersrechten vastgesteld, waarbij tegelijkertijd rekening is gehouden met beperkingen op het gebied van veiligheid, immigratie of beveiliging. De lidstaten willen ook graag meer duidelijkheid scheppen over de bewijslast die berust bij de exploiterende luchtvaartmaatschappij wat betreft de vraag wanneer en of passagiers in kennis zijn gesteld van een annulering of een vertraging van een vlucht, alsmede over eventuele buitengewone omstandigheden die haar aansprakelijkheid beperken of uitsluiten. 8693/15 gys/cle/as 3
Er is ook herhaaldelijk gesproken over het in de tijd beperken van de mogelijkheid buitengewone omstandigheden en onverwachte vliegveiligheidsproblemen voor één bepaald vliegtuig in te roepen, mede om redelijke en objectieve tijdslimieten vast te stellen waarna van luchtvaartmaatschappijen mag worden verwacht dat zij weer normaal functioneren. In de huidige compromistekst van het voorzitterschap wordt een termijn van 24 uur voorgesteld. Hoewel niet alle delegaties deze oplossing kunnen aanvaarden, is er algemene eensgezindheid over het feit dat luchtvaartmaatschappijen technische mankementen niet mogen misbruiken om de betaling van compensatie te weigeren. Meer in het algemeen werden er oplossingen voor verscheidene technische vraagstukken gevonden en onder het Letse voorzitterschap kon de Groep luchtvaart de fundamentele richting van meerdere belangrijke politieke compromissen bepalen. Ondanks de intensieve inspanningen moet evenwel voor een aantal belangrijke probleempunten nog verder worden gewerkt aan een compromis. Bovendien moet een oplossing worden gezocht voor de uiteenlopende standpunten van Spanje en het Verenigd Koninkrijk over het toepassingsgebied van het voorstel. In het licht van bovenstaande heeft het Letse voorzitterschap besloten aan de Raad vervoer op 11 juni 2015 een voortgangsverslag voor te leggen. De compromisvoorstellen werden laatstelijk op 11 mei 2015 door de Groep luchtvaart besproken. Alle delegaties en de Commissie maken een algemeen studievoorbehoud bij de laatste versie van de tekst 1. UK maakt een voorbehoud voor parlementaire behandeling bij de tekst. 1 Zie doc. 8695/15 AVIATION 53 CONSOM 76 CODEC 679. 8693/15 gys/cle/as 4
IV. BELANGRIJKSTE ONOPGELOSTE VRAAGSTUKKEN Compensatiedrempels Op grond van de huidige verordening, zoals die is uitgelegd door het Europese Hof van Justitie 2, heeft de passagier recht op een compensatie na een vertraging bij aankomst op de eindbestemming van meer dan 3 uur (behalve in buitengewone omstandigheden). De Commissie stelt voor deze drempel voor de meeste reizen te verhogen tot 5 uur, en voor reizen naar of vanuit de EU van respectievelijk meer dan 3500 en 6 000 km, tot 9 en 12 uur. De Commissie heeft geen voorstel gedaan om de vertragingsdrempels bij annuleringen (artikel 5, lid 1, onder c), iii), van de huidige verordening) aan te passen in het geval de passagier recht heeft op een compensatie indien hij meer dan 1 uur vroeger of meer dan 2 uur later dan oorspronkelijk gepland op de eindbestemming aankomt. Uiteenlopende drempels voor annuleringen en vertragingen kunnen, gelet op het beginsel gelijke behandeling, een probleem vormen op het gebied van juridische samenhang: in de (...) arresten Sturgeon en Nelson heeft het Hof in zijn redenering het beginsel gelijke behandeling aangehaald, dat een algemeen rechtsbeginsel van de Unie is waarnaar de wetgever zich dient te schikken 3. Het Hof was van oordeel dat de passagiers wier vlucht was geannuleerd en de passagiers die een langdurige vertraging hadden opgelopen een vergelijkbaar nadeel ondervinden, namelijk tijdverlies, en zich bijgevolg met betrekking tot de toepassing van het recht op compensatie in een vergelijkbare situatie bevinden. Meer specifiek kunnen volgens het Hof passagiers van een vlucht met een vertraging van drie uur of meer niet anders worden behandeld dan passagiers die een compensatie genieten uit hoofde van artikel 5, lid 1, onder c), iii) van de verordening. Met de tekst van het voorzitterschap wordt een verschil gemaakt tussen de tijdsdrempels voor annulering en die voor vertragingen. Over dit punt is intens gedebatteerd. Gezien de bovenstaande juridische kwesties zijn de lidstaten van oordeel dat het van essentieel belang is de passagiers te beschermen tegen misbruik van annuleringen. Annuleringen die niet te wijten zijn aan buitengewone omstandigheden zijn geen goede zakelijke praktijk en moeten om die reden worden ontmoedigd. Anderzijds hebben luchtvaartmaatschappijen minder controle over vertragingen en hebben zij er geen belang bij die te veroorzaken. Vertragingen leiden tot een sneeuwbaleffect op de latere geregelde vluchten van de luchtvaartmaatschappij, met tijdverlies en onnodige kosten voor zowel passagiers als luchtvaartmaatschappijen. 2 3 Zaken C-402/07 en C-432/07, Sturgeon tegen Condor en Böck/Lepuschitz tegen Air France. Zie de punten 48 tot en met 61 van het arrest Sturgeon. 8693/15 gys/cle/as 5
Daarom zijn meerdere lidstaten van oordeel dat het in een dergelijke situatie wenselijk is dat de wetgever strikter is wat betreft annuleringen, en een kortere tijdsdrempel oplegt dan in een situatie van vertraging. Aldus wordt in de huidige compromistekst van het voorzitterschap bepaald dat een passagier die na een geannuleerde vlucht geherrouteerd is, het recht heeft om compensatie te verzoeken omdat hij te laat op zijn bestemming aankomt, indien de vertraging op de bestemming meer dan 3 uur bedraagt, ongeacht de duur van het transport. Wat vertragingen betreft, vinden vele lidstaten echter dat verschillende tijdsdrempels voor verschillende reisduren een passender oplossing zou zijn, en steunen zij de drie door de Commissie voorgestelde drempelwaarden van 5, 9 en 12 uren, met een aanpassing van de afstandmarges. Anderen verkiezen een vaste drempel van 5 uur, ongeacht de afstand. Een andere groep delegaties is voorstander van een verlaging van de drempels, met name tot 3, 5 en 7 (of 9) uren. Bij wijze van compromis, en om de laagste drempel in overeenstemming te brengen met de voorgeschreven drempel van 3 uur in geval van annulering, wordt met de compromistekst van het voorzitterschap een vierde categorie ingevoerd, zodat voor reizen van minder dan 1 500 kilometer de compensatie 125 EUR bedraagt voor vertragingen van 3 tot 5 uur, en 250 EUR voor vertragingen van meer dan 5 uur. De drempels van 9 en 12 uur die zijn voorgesteld voor middellange en lange afstanden, blijven ongewijzigd. Compensatie voor aansluitende vluchten Op grond van de huidige verordening, zoals die is uitgelegd door het Europese Hof van Justitie, dient een compensatie te worden betaald wanneer de passagier meer dan 3 uur te laat op de eindbestemming aankomt, ook indien de vertraging toe te schrijven is aan een gemiste aansluiting; de vertraging van de oorspronkelijke vlucht die oorzaak is van de gemiste aansluiting, doet niet ter zake; alleen de vertraging op de eindbestemming wordt voor de compensatie in aanmerking genomen. De Commissie heeft geen rechtstreekse wijziging van deze maatregel voorgesteld. Met haar voorstel wil zij evenwel deze kwestie indirect verduidelijken door de drempels op de eindbestemming te verhogen van 3 naar 5/9/12 uren en aldus het effect ervan ten aanzien van de luchtvaartmaatschappijen te verzachten. Het compromis van het voorzitterschap stelt luchtvaartmaatschappijen gedeeltelijk vrij van compensatie indien de overstaptijd betrekkelijk kort is (90 minuten in de huidige tekst) en de passagier die het ticket voor de aansluitende vlucht kocht, wist dat een korte vertraging van de voorgaande vlucht kon leiden tot het missen van de aansluiting. Indien de oorspronkelijk geplande overstaptijd echter meer dan 90 minuten bedraagt, ontvangt de passagier compensatie indien hij zijn aansluitende vlucht mist als gevolg van een vertraging van zijn voorgaande vlucht. 8693/15 gys/cle/as 6
Dit compromisvoorstel is evenwel onaanvaardbaar voor een aantal delegaties, die zich ernstig zorgen maken over het effect van een expliciete bepaling inzake compensatie voor aansluitende vluchten op de regionale verbindingsmogelijkheden en de bestaande regelingen tussen luchtvaartmaatschappijen. Deze delegaties zijn van mening dat elk voorstel voor compensaties voor gemiste aansluitende vluchten contraproductief zal zijn en dat de klemtoon eerder dient te liggen op het garanderen van adequate zorg en bijstand aan passagiers en op het aanmoedigen van een gedrag bij luchtvaartmaatschappijen dat uiteindelijk de passagier helpt zijn oorspronkelijk doel te verwezenlijken, namelijk zijn eindbestemming bereiken door herroutering bij de eerste gelegenheid. Zij voeren aan dat het benadrukken van compensaties tot negatieve reacties bij de luchtvaartmaatschappij kan leiden (hogere prijzen, langere overstaptijden), hetgeen niet in het belang van de passagiers is, vooral niet voor passagiers die afhankelijk zijn van de regionale verbindingsmogelijkheden. Zij stellen voor de compensatie voor aansluitende vluchten volledig te schrappen en vinden dat dergelijke bedragen moeten worden betaald op basis van elk afzonderlijk vluchtonderdeel en de daarmee verband houdende vertraging. Andere lidstaten zijn het met de bovengenoemde argumenten niet eens. Volgens hen zal de marktwerking dit soort negatief gedrag verhelpen, aangezien de passagier zal kiezen voor luchtvaartmaatschappijen die hun tarieven niet hebben verhoogd en geen buitensporig lange overstaptijden hebben. Daarom heeft het voorzitterschap, om recht te doen aan de uiteenlopende standpunten over deze kwestie, besloten om de desbetreffende bepalingen in artikel 6 bis "Gemiste aansluitende vluchten" tussen vierkante haken te plaatsen, om aan te geven dat er meer beraad nodig is om voor deze moeilijke kwestie een compromis te vinden. V. CONCLUSIE In het licht van het bovenstaande en om de voorbereidende Raadsinstanties in de gelegenheid te stellen hun besprekingen over het voorstel voort te zetten, wordt het Coreper en de Raad verzocht nota te nemen van dit voortgangsverslag. 8693/15 gys/cle/as 7