Rapport 30 september 2008 Voorontwerp Wet kilometerprijs Datum behandeling Ovw: 5 september 2008 Kenmerk: OVW-2008/593 Aanleiding: Adviesaanvraag ministerie van Verkeer en Waterstaat/projectleider Anders betalen voor mobiliteit De minister van Verkeer en Waterstaat heeft een aantal jaren geleden de projectorganisatie Anders Betalen voor Mobiliteit (hierna: de projectgroep) ingesteld. De projectgroep kreeg als opdracht een systeem uit te werken a. dat uitvoering geeft aan het advies van het Nationaal Platform Anders Betalen voor Mobiliteit (hierna: de commissie Nouwen) over te gaan van het bestaande systeem van betalen voor bezit van een motorrijtuig naar een systeem van betalen voor gebruik en b. waarmee de doelstellingen van de Nota Mobiliteit op het gebied van verbetering van de bereikbaarheid en van de leefbaarheid worden bereikt. Dit systeem van kilometerbeprijzing zou in Nederland moeten worden ingevoerd door middel van wetgeving. De projectgroep heeft maatschappelijke en belangengroepen 1 op verschillenden momenten geïnformeerd en geraadpleegd over de inhoud en de voortgang van het project. Eind juli 2008 heeft de projectgroep een voorontwerp van Wet kilometerprijs afgerond en ter advisering voorgelegd aan de betrokken maatschappelijke- en belangenpartijen vertegenwoordigd in de Overlegorganen Verkeer en Waterstaat. Op 5 september 2008 heeft het secretariaat van de Overlegorganen daartoe een bijeenkomst 2 georganiseerd. Advies Algemeen: De aanwezige deelnemers van de Overlegorganen hebben waardering voor het vele en degelijke werk dat door de projectgroep is geleverd en steunen een belangrijk deel van de hoofdlijnen van het voorontwerp. De ANWB heeft wel zorg geuit over het proces en de beperkte inspraakmogelijkheden voor belanghebbenden op het voorontwerp. Mede vanwege de vakantietijd is er weinig tijd geweest om het voorontwerp goed te doorgronden, waardoor er veel vragen leven. Gelet op het feit dat ervoor gekozen is om bijv. een instrument als de BSG niet te gebruiken om het voorontwerp te bespreken, zou dit ertoe kunnen leiden, zo stelt de 1 Onder andere via vergaderingen van de Overlegorganen Verkeer en Waterstaat 2 Aan deze bijeenkomst hebben deelgenomen: ANWB, KNMV, Schiphol Group, BOVAG (mede namens VNA), FMN, Fietsersbond, TLN, Stichting natuur en milieu, EVO, KNV, VNO/NCW en de RAI. Koningskade 4 2596 AA Den Haag Telefoon 070-3518999 Telefax 070-35193939393 www.overlegvenw.nl
Rapport blad 2 van 8 ANWB, dat organisaties zich in hun meningsvorming gaan baseren op onvolledige kennis of foute interpretaties. Een bijkomend risico is dat zij noodgedwongen andere wegen (bijv. publiciteit of politieke lobby) zoeken om hun standpunt onder de aandacht te brengen. De ANWB pleit daarom voor een extra bespreekronde van het voorontwerp. Op een aantal onderdelen -zowel met betrekking tot het proces als tot de inhoud van het voorontwerp -plaatsen de deelnemers kanttekeningen of stellen voorwaarden aan instemming met de voorstellen. De inhoudelijke onderdelen betreffen: 1. de opbouw en de differentiatie van de tarieven; 2. de ontwikkeling van het zogenaamde hoofdspoor (uitvoering van het systeem door de markt); 3. de interoperabiliteit van het systeem; 4. de invloed van de weggebruiker; 5. vrijstellingen en level playing field; 6. de positie van de motorfietsrijders; 7. de rechtsbescherming weggebruikers; 8. de registratievoorziening; 9. de administratieve lasten van periodieke keuring/keuringsfrequentie; 10. fraude. Toelichting Ad.1. Tarieven. Basistarief In het voorontwerp is opgenomen dat de hoogte van het basistarief (voor andere motorrijtuigen dan vrachtwagens zwaarder dan 3500 kg) zal zijn gebaseerd op het gewicht en op de soort brandstof van het desbetreffende motorvoertuig. De deelnemers adviseren het basistarief voor alle motorrijtuigen naast het gewichtscriterium een duidelijke criterium van milieudifferentiatie toe te kennen, waarbij de RAI pleit voor een milieucriterium in plaats van gewicht en brandstofsoort. Zowel de component schoon (euronorm/emissieklasse) als de component zuinig (absolute CO2-uitstoot) zouden in het basistarief moeten worden betrokken. Dit werkt innovatie in de hand, is toekomstgericht en het sluit aan bij het thans bij VROM in voorbereiding zijnde systeem van parkeertarieven en milieuzonering. Een aantal deelnemers (TLN en EVO) adviseert de huidige differentiatie voor vrachtauto`s, die de MRB kent naar aantal assen, koppelinrichting en vering, ook in het basistarief toe te passen. De RAI daarentegen steunt het voorstel om het systeem niet dynamisch te maken voor vrachtauto`s. De Fietsersbond heeft er bezwaar tegen als een zodanig alternatief voor de provinciale opcenten in de MRB wordt gekozen, dat ook niet autobezitters hieraan gaan meebetalen. Zij adviseert deze op te nemen in het basistarief. Voorts adviseert zij de aanleg van goede fietsbindingen tussen steden en economische kernlocaties te bekostigen uit het Infrastructuurfonds.
Rapport blad 3 van 8 De ANWB daarentegen wil dat de provinciale opcenten worden afgeschaft en niet worden opgenomen in de kilometerprijs. Zij vindt een apart belastinggebied voor alle inwoners van een provincie eerlijker, in plaats van de opcenten. In verband met de onduidelijkheid over de provinciale opcenten, adviseren de deelnemers dit onderwerp duidelijker in de memorie van toelichting op te nemen. Spitstarief Volgens het voorstel zal slechts een spitstarief gelden voor die weggedeelten waar sprake is van (een te verwachten) structurele congestie. De deelnemers zijn van mening dat niet duidelijk is verwoord in het voorontwerp op welke momenten wordt beoordeeld (bijv. maandelijks of jaarlijks) of daarvan sprake is en of en wanneer de vaststelling weer kan worden teruggedraaid wanneer de congestie is opgeheven. Zij adviseren de memorie van toelichting op dit onderdeel te verduidelijken. De EVO en TLN ten slotte zijn van mening dat het spitstarief niet moet gelden op dagen dat er geen sprake is van files (bijv. zon- en feestdagen en weekenden en vakantieperiodes). Tarief buiten de openbare weg In het voorgestelde systeem wordt de kilometerprijs geheven over alle in Nederland gereden kilometers. Omdat dit betekent dat ook een kilometerprijs zal worden gerekend voor rijden op bijv. bedrijven- of landbouwterreinen en de eigenaren van deze terreinen zelf het onderhoud moeten verzorgen, maakt een aantal deelnemers (TLN, EVO en RAI) hiertegen bezwaar. Zij adviseren als te beprijzen feit aan te merken het rijden in Nederland op de openbare weg. Ad.2 Ontwikkeling hoofdspoor Het voorgestelde systeem kent een zogenaamd 2 sporenbeleid; een hoofdspoor, met uitvoering van de organisatie van de inning door de markt en een publiekrechtelijk garantiespoor, dat als terugvaloptie geldt. Een zeer groot deel van de deelnemers (VNO/NCW, TLN, RAI, EVO, KNV, BOVAG, VNA en ANWB) vreest dat de verhouding tussen (de aandacht voor) het hoofdspoor en het garantiespoor scheef is, waardoor de ontwikkeling van het hoofdspoor gefrustreerd wordt. Ook wat betreft beschikbaar budget lijkt de verhouding tussen hoofdspoor en garantiespoor niet in balans te zijn. Mede gezien de ervaringen in Duitsland bij de invoering van de LKW-maut adviseren de deelnemers zo snel mogelijk overleg met de desbetreffende marktpartijen te starten om op die wijze de kennis en de ervaring van de markt in te schakelen en te benutten. In dit verband adviseert de KNV het ministerie van Verkeer en Waterstaat om een actieve houding aan te nemen ten einde de betrokken marktpartijen te stimuleren een multi service model te ontwikkelen. Ad. 3 Interoperabiliteit van het systeem
Rapport blad 4 van 8 Naast de in te voeren kilometerprijs kent Nederland op een aantal weggedeelten een systeem van tolheffing. Ook in Duitsland en België zijn of worden systemen ingevoerd van beprijzen van het gebruik van de weg. De deelnemers adviseren enerzijds het programma van eisen voor de registratievoorziening zodanig in te richten dat het geschikt is voor buitenlandse tol- of heffingsystemen en anderzijds de rekening zodanig in te richten dat alle binnenlandse tol en prijzen daarin overzichtelijk zijn opgenomen. Ad. 4 Invloed weggebruiker In het advies van de commissie Nouwen (mei 2005) was een belangrijke rol weggelegd voor de weggebruiker (in de vorm van een gebruikersraad) bij de vaststelling van de weggedeelten waarvoor een spitstarief geldt, bij de hoogte van dat tarief en bij de besteding van de opbrengst. Deze opbrengst was in dit advies ook nog een prijs voor een geleverde dienst en niet, zoals in het voorontwerp, een heffing. TLN en de RAI hebben bezwaar tegen deze verandering. Een belangrijk deel van de deelnemers (RAI, TLN, EVO, BOVAG, VNA en ANWB) is van mening dat met de in artikel 3.11 van het voorontwerp opgenomen inspraakvoorziening (de van toepassingverklaring van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht) de weggebruiker als belanghebbende onvoldoende duidelijk naar voren komt. Dit klemt te meer, omdat de decentrale overheden, de waterschappen en de regionale openbare lichamen in de wet apart als overlegpartner zijn genoemd. Deze deelnemers adviseren de rol van weggebruikers in de wet op te nemen (als belanghebbende of door middel van een in te stellen gebruikersraad). Op deze wijze kunnen zij invloed uitoefenen op de criteria voor plaats en tijd voor het spitstarief en de prijsvorming. Ad 5. Vrijstellingen en level playing field In het voorgestelde systeem worden bepaalde categorieën motorvoertuigen vrijgesteld van betaling van de kilometerprijs. In verband met mogelijke vervalsing van de internationale concurrentie maakt TLN bezwaar tegen de vrijstelling voor buitenlandse bestelauto`s, omdat in bepaalde delen van de internationale markt transport met buitenlandse bestelauto`s plaatsvindt en maakt KNV bezwaar tegen de vrijstelling voor de buitenlandse touringcars. Zij adviseren de vorengenoemde vrijstellingen te schrappen. Tegen vrijstelling voor motorrijtuigen ouder dan 25 jaar (en niet bedrijfsmatig gebruikt) maakt de Stichting Natuur en Milieu (N&M) bezwaar, omdat die vrijstelling in 2015 niet zozeer classics zal betreffen, maar vervuilende auto`s die nog gewoon dagelijks kunnen worden gebruikt. N&M adviseert de vrijstelling te schrappen. De EVO adviseert daarentegen om de vorengenoemde vrijstelling uit te breiden met vrachtauto`s/bussen ouder dan 25 jaar, die bedrijfsmatig worden gebruikt. Voorts adviseert zij de categorieën waarvoor vrijstelling geldt, uit te breiden met alle categorieën motorrijtuigen waarvoor thans vrijstelling van de MRB geldt. Voorts bestaat het voornemen ook het rijden in Nederland met buitenlandse vrachtauto`s onder de kilometerprijs verplichting te laten vallen, (in verband met Europese regelgeving) zonder gebruikmaking van een registratievoorziening. TLN voorziet onvoldoende naleving door de buitenlandse transportondernemers/chauffeurs
Rapport blad 5 van 8 van bijv. een verplichting tot handmatig bijhouden van de gereden kilometers en vreest nadelige effecten op de concurrentiepositie van de Nederlandse transportondernemers. TLN adviseert daarom de verplichting voor Nederlandse vrachtauto`s op te schorten totdat in een voldoende handhaafbare voorziening voor buitenlandse vrachtauto`s is voorzien. Ad 6. Positie motorfietsrijders Ingevolge het voorstel zal voor het rijden met een motorfiets geen kilometerprijs verplicht zijn, maar blijft het fiscale regime onverkort van toepassing. Het KNMV, de BOVAG en de RAI adviseren daarbij uit te gaan van het huidige niveau van de MRB en deze voertuigen niet te laten vluchtheuvelen met de verhoging van de MRB voor personenauto`s die zal plaatsvinden in verband met de verlaging van de BPM. Ad 7. Rechtsbescherming weggebruikers In het voorontwerp is bepaald dat de betalingsplichtige een factuur ontvangt voor de kilometerprijs. Daarbij is tevens bepaald dat de factuur geen beschikking is waartegen bezwaar en beroep mogelijk is. Als belangrijke reden wordt gegeven dat de registratievoorziening (die de facto aangifte doet) voor ca. 99,9% betrouwbaar is. Een andere belangrijke reden is de zeer grote hoeveelheid facturen die moeten worden verwerkt. Een belangrijk deel van de deelnemers (ANWB, EVO en TLN) heeft grote bezwaren tegen het feit dat bezwaar en beroep niet mogelijk is. Mede door opgedane ervaringen met elektronische /satelliet systemen (ook hier in Duitsland bij de invoering van de LKWmaut) twijfelen zij sterk aan de juistheid van de aanname dat de registratievoorziening nagenoeg perfect zal werken en vinden in die twijfel steun in artikel 3.7 van het voorstel dat de voorziening periodiek (elke 3 jaar) moet worden gekeurd. Omdat dit onderdeel zeer belangrijk is voor het draagvlak bij de gebruikers, adviseren zij in de wet een mogelijkheid van bezwaar en beroep tegen de factuur/aangifte op te nemen, in elk geval zodanig dat deze kan worden gebruikt in het geval dat de registratievoorziening niet nagenoeg perfect blijkt te werken. Ad 8. Registratievoorziening In het voorgestelde systeem moeten de gegevens van de registratievoorziening bevraagbaar zijn voor kunstwerken en voor toezichthouders. De ANWB en de RAI adviseren duidelijk op te nemen (volgens de ANWB in het wetsvoorstel) dat het programma van eisen voor de registratievoorziening mede zal omvatten dat de gegevens van de registratievoorziening ook bevraagbaar zijn voor de gebruiker (bijv. tijdens de rit ). Ad 9. (Administratieve) lasten van periodieke keuring/keuringsfrequentie Zoals hiervoor al is gesteld, zal volgens het voorstel de registratievoorziening elke 3 jaar worden gekeurd. Een aantal deelnemers (EVO, TLN, RAI en ANWB) heeft grote aarzelingen bij het nut en de noodzaak van deze keuring. De noodzaak- naast de typegoedkeuring en de veronderstelde perfecte werking- wordt betwijfeld en het brengt
Rapport blad 6 van 8 (administratieve) lasten met zich mee voor de houders. Voor houders van bedrijfsauto`s, maar ook bij lease en verhuur, geldt tevens een gederfde omzet door stilstand. EVO en de ANWB adviseren af te zien van de keuring, en de RAI suggereert een combinatie met de (frequentie van) de APK. De BOVAG en VNA adviseren de kosten van de eerste periodieke keuring door de overheid te doen vergoeden. Ten slotte adviseert de ANWB vanuit het oogpunt van risicobeheersing voor de typegoedkeuring van de registratievoorziening een keuringsfrequentie van elke 3 jaar. Ad 10. Fraude Het tarief zal niet verschuldigd zijn gedurende de periode van 3 weken die geldt voor reparatie van een defecte registratievoorziening. De ANWB en de RAI vrezen dat dit aanleiding zou kunnen zijn voor gebruikers om de voorziening te saboteren, waardoor men de voorschriften zou kunnen ontduiken. Zij adviseren het systeem zodanig vorm te geven dat onder alle omstandigheden een tarief wordt betaald. Proces Het voorontwerp van Wet kilometerprijs is op een aantal onderdelen nog niet uitgewerkt. Zo is nog onbekend hoe uitvoering zal worden gegeven aan de motie Van der Ham/ Duyvendak 3, waarin o.a. is verzocht te komen met een aantal mogelijke scenario`s voor milieudifferentiatie in de kilometerprijs, zowel in tarief 4 als in grondslag, en de daarbij behorende milieueffecten. De deelnemers zijn van mening dat zij geen advies over hoofdstuk 3 van het voorontwerp kunnen geven, zolang zij geen inzicht hebben in de onderzochte scenario`s en de effecten op het milieu. Voorts is nog onduidelijk wanneer zal worden gestart met het spitstarief, op welke weggedeelten en wat de hoogte van het spitstarief/schoudertarief op de verschillende weggedeelten zal zijn. Omdat een en ander tevens van invloed is op de beoordeling van de lastenneutraliteit van het voorstel, dringen de deelnemers aan op extra overleg over beide onderwerpen. Overleg over de verschillende scenario`s die zijn ontwikkeld met hun effecten en de daarop gebaseerde bandbreedte voor het basistarief dient naar de mening van de deelnemers plaats te vinden voordat het voorstel aan de Raad van State voor advies wordt aangeboden. Ten slotte is de EVO van mening dat, juist omdat het voorontwerp nog niet is uitgewerkt, het niet past in de memorie van toelichting exacte cijfers voor effecten op het aantal voertuigverliesuren, de luchtkwaliteit, het klimaat en de verkeersveiligheid te noemen. Zij adviseert voor deze effecten bandbreedtes op te nemen. Andere onderwerpen. 3 Tk 2007-2008, 31 305, nr. 59 4 MB: dit onderzoek betreft m.n het basistarief
Rapport blad 7 van 8 - VNO/NCW adviseert in het wetsvoorstel een voorziening op te nemen op grond waarvan het mogelijk zal zijn de volledige opbrengst van de prijs voor een weggedeelte dat in beheer is bij een nieuwe wegbeheerder (bijv. een consortium van overheid met private partijen) ten goede te laten komen van deze wegbeheerder. - VNA vreest dat in geval van autolease en autoverhuur (waarbij de leasemaatschappij/het autoverhuurbedrijf als houder geregistreerd staat) over de kilometerprijs BTW verschuldigd zal zijn, die de leasemaatschappij aan de lessee respectievelijk het autoverhuurbedrijf aan de huurder moet doorbelasten. Voorts schat VNA in dat leasemaatschappijen en autoverhuurbedrijven hoge administratieve lasten te verwerken krijgen in verband met de bescherming van de persoonlijke levenssfeer van de bestuurders van hun lease- en huurauto`s. De VNA adviseert voor beide een structurele oplossing te bedenken om e.e.a. te voorkomen. Ten slotte stelt VNA dat de leasemaatschappijen en autoverhuurbedrijven financiële schade lijden omdat voor elke auto van hun wagenparken registratievoorzieningen moeten worden ingebouwd. De stilstand van de leaseauto of de huurauto en de compensatie met een (andere) huurauto kost gemiddeld 90,= per dag. De VNA adviseert de autolease- en verhuurbranche hiervoor een tegemoetkoming te bieden. - De EVO adviseert de formulering in de memorie van toelichting dat het basistarief in principe mede afhankelijk is van de totale opbrengsten van het spitstarief. (MvT, hoofdstuk 4.2.1) te schrappen. De indruk kan daarmee worden gewekt dat aan het uitgangspunt van lastenneutraliteit wordt getornd. - Met betrekking tot de lastenneutraliteit adviseert de ANWB zeker te stellen dat de som van het spitstarief en het basistarief een bepaald jaar altijd gelijk is, met andere woorden als het ene tarief stijgt, daalt het andere en andersom. - De Fietsersbond vreest dat een grote druk zal ontstaan op het onderliggende wegennet. Ten slotte De deelnemers aan de bijeenkomst voorontwerp Wet kilometerprijs verzoeken de minister: het voorgaande te betrekken bij de opstelling van het voorstel van Wet kilometerprijs en de memorie van toelichting, en de wijze waarop uitvoering wordt gegeven aan de motie Van der Ham/Duyvendak ter advisering voor te leggen, voordat het wetsvoorstel aan de Raad van State ter advisering wordt voorgelegd, overleg te voeren over het moment waarop wordt gestart met het spitstarief, over welke weggedeelten worden aangewezen en wat de hoogte van het spitstarief/ schoudertarief op de verschillende weggedeelten zal zijn, de ter uitvoering van de wet op te stellen algemene maatregel van bestuur ter advisering voor te leggen. Na de bijeenkomst is van de zijde van een aantal deelnemers nog een schriftelijk reactie ontvangen. Voor zover de opmerkingen in de bijeenkomst aan de orde zijn geweest, zijn deze in het advies verwerkt. De reacties zijn als bijlage bij dit advies gevoegd.
Rapport blad 8 van 8 Met vriendelijke groet, mr. P.J. Biesheuvel Voorzitter Overlegorgaan Personenvervoer