Veiligheid 0#41 Gemeente Delft Advies bezoekadres: Stationsplein 1 2611 BV Delft IBAN NL21 BNGH 0285 0017 87 t.n.v. gemeente Delft Behandeld door Retouradres : Postbus 78, 2600 ME Delft Gemeenteraad Internet www.delft.n1 Telefoon 14015!:7 L,00 Datum 28-09-2016 Ons kenmerk 2866454 Uw brief van Onderwerp Kruimelregeling en bevoegdheden Uw kenmerk Bijlage 1 Geachte leden van de Raad, Aanleiding Op dinsdag 20 september jl. is in de commissie R&V afgesproken dat het college met een formele reactie op het voorstel kruimelregeling' van de SP komt. Dit voorstel gaat over de vraag of de raad in de vorm van overleg met de commissie R&V inspraak kan krijgen bij relatief grote kruimelgevallen. In deze brief geeft het college haar reactie en wordt het standpunt ingenomen dat het niet mogelijk is om deze constructie in het leven te roepen. De onderbouwing is als volgt. Bedoeling van de wetgever In tegenstelling tot de procedures met betrekking tot een binnenplanse ontheffing en de uitgebreide omgevingsvergunning heeft de landelijke wetgever de raad geen inspraak of rol verleend bij de kruimelregeling. De bevoegdheid om te beslissen over de kruimelregeling is door de landelijke wetgever bij het college neergelegd en niet bij de raad. Een verzoek aan het college om grote kruimelgevallen voor overleg te agenderen bij de raad(scommissie), is een doorkruising van deze toedeling van bevoegdheden en daarmee in strijd met de bedoeling van de wetgever. De kruimelregeling is weliswaar flink verruimd in november 2014, maar die verruiming vormt geen aanleiding voor een verandering van rol van de raad. Er zijn wel grenzen aan de kruimelregeling gesteld die een relatie hebben met de gevolgen van het aangevraagde plan. Als deze gevolgen substantieel uitstijgen boven de geldende kaders (op lokaal, provinciaal en/of landelijk niveau), is een kruimelregeling niet toegestaan. De door de raad vastgestelde bestemmingen, welke zijn neergelegd in een bestemmingsplan, vormen een belangrijk vertrekpunt voor de geldende
Datum 28-09-2016 normen vanuit vigerende wet- en regelgeving bijvoorbeeld op het gebied van milieu en Flora en Fauna. Daarmee is de raad vooraf en aan het begin van het traject binnen haar bevoegdheden - bij het vaststellen van het bestemmingsplan en van lokale regelgeving, aan zet. Door een bestemmingsplan (met daarin de specifieke bestemmingen en planregels) vast te stellen, wordt ook invulling gegeven aan een goede ruimtelijke ordening, die ook doorwerkt in de kruimelregeling Verhouding tot toezichthoudende rol De raad heeft een toezichthoudende rol en controleert of het college zich bij de uitvoering daadwerkelijk houdt aan de geldende kaders, die op lokaal niveau door de raad zijn vastgesteld (duale stelsel). Dit toezicht vindt achteraf plaats en niet tijdens de uitvoering. Als aan de raad in de betreffende procedure geen formele rol of bevoegdheid is toegekend, biedt deze toezichthoudende rol geen mogelijkheden om alsnog een formele rol of bevoegdheid voor de raad aan de procedure toe te voegen. Op het moment dat de raad geen formele rol of bevoegdheid heeft, bestaat altijd nog de mogelijkheid voor belanghebbenden om van hun rechtsbeschermingsmogelijkheden gebruik te maken. Daarmee is geborgd dat de besluitvorming en de daarbij gevolgde procedure van een individuele casus direct wordt getoetst door een onafhankelijke instantie. Aileen ruimtelijk relevante belangen De raad wordt door inwoners en bedrijven aangesproken op ontwikkelingen en besluitvorming. In de fysieke leefomgeving gaat het daarbij met name om grotere (ver)bouw- of renovatieplannen. Door de verruiming valt een aantal van die plannen binnen de kaders van de kruimelregeling, hetgeen op gespannen voet kan staan met de beleving en het daarmee samenhangende draagvlak in de omgeving. Hoewel dit belangrijke aspecten zijn, spelen in het kader van een omgevingsvergunning op grond van de kruimelregeling uitsluitend ruimtelijk relevante aspecten een rol in de beoordeling. Draagvlak is bijvoorbeeld niet ruimtelijk relevant en kan daarom geen reden zijn om een omgevingsvergunning te weigeren. Dit aspect vormt dan ook geen toetsingscriterium bij het bepalen van de te volgen procedure. Als dat wel gebeurt, kan dit met succes (door de aanvrager van de omgevingsvergunning) worden aangevochten in een rechtsbeschermingsprocedure. Voor de volledigheid vermelden wij dat dit geldt in elke ruimtelijk procedure. Of het nu gaat om een bestemmingsplan, een kleine, passende vergunning of een vergunning voor een grote afwijking: het enige toetsingscriterium is een goede ruimtelijke ordening. 2/3
Datum 28-09-2016 Conclusie Gelet op het bovenstaande is het vanuit juridisch oogpunt niet mogelijk am bij kruimelgevallen, die volgens de wet aan het college zijn toebedeeld, een procedurele stap toe te voegen dat inspraak moet warden gegeven aan de raad over de te volgen procedure en/of de inhoudelijke besluitvorming op de aanvraag. Het college wil de raad graag goed informeren over de wijze waarop de kruimelregeling wordt uitgevoerd. Daarom zal het college over een half jaar de commissie R&V voorzien van een terugblik op toepassing van de kruimelregeling. De raad kan deze terugblik meenemen in het proces van de implementatie van de Omgevingswet. Wij hebben uw vraagstukken en ons standpunt juridisch laten toetsen door de landsadvocaat, Pels Rijcken & Droogleever Fortuijn Advocaten en Notarissen. De landsadvocaat onderschrijft ons standpunt zoals hierboven verwoord. Voor een uitgebreide toelichting verwijzen wij naar dit advies in de bijlage. Hoogachtend, het college van burgemeester en wethouders van Delft,, burgemeester ter'fe;dt-vliegzinthart Andrissen 3/3
New Babylon Bezuidenhoutseweg 57 2594 AC Den Haag Postbus 11756 2502 AT Den Haag telefoon (070) 515 30 oo www.pelsrijcken.n1 Pels Rijcken & Droogieever Fortuijn advocaten en notarissen Per e-mail (mduinkerken@delft.n1) Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Delft t.a.v. de heer M. Duinkerken Postbus 78 2600 ME Delft R.3.3. Aerts uw ref. - senioradvocaat inzake Advies kruimelregeling t (070) 515 39 45 f (070) 515 31 42 rjj.aerts@pelsrijcken.n1 27 september 2016 Geacht College, De vraag is gerezen of het mogelijk is om bij het toepassen van de zogenaamde kruimelregeling een minimale vorm van inspraak te waarborgen. Gedacht wordt aan de constructie waarbij het College wordt opgedragen om tijdig overleg te plegen met de raad(scomrinissie) over de vraag of een kruimelgeval passend is binnen een goede ruimtelijke ordening. Het College heeft het standpunt ingenomen dat het niet mogelijk is om voornoemde constructie in het leven te roepen. Ter onderbouwing van dit standpunt wordt een aantal argumenten aangevoerd. U heeft mij verzocht na te gaan of deze argumenten juist zijn. Aan uw verzoek voldoe ik graag, in nauw overleg met mijn kantoorgenoot mr. Lianne Barnhoorn. 1 Strijd met bedoeling wetgever Op 1 oktober 2010 is de Wabo in werking getreden. De bevoegdheid om met behulp van de kruimelregeling een omgevingsvergunning strijdig gebruik af te geven is in artikel 2.4 Wabo toebedeeld aan het College. Alle werkzaamheden worden verricht op grond van een overeenkomst van opdracht met de naamloze vennootschap Pels Rijcken &Droogleever Fortuijn N.V. gevestigd te Den Haag en ingeschreven in het Handelsregister onder nr. 27283716. Op de overeenkomst zijn de algemene voorwaarden van toepassing, die zijn gedeponeerd ter griffie rechtbank Den Haag onder or. 19/2015. Daarin is een aansprakelijkheidsbeperking opgenomen. De algemene voorwaarden worden op verzoek toegezonden of zijn te raadplegen op www.pelsrijcken.nl. Kwaliteitsrekening notariaat 21.30.13.495
datum 27 september 2016 2/6 De wetgever heeft in 2.5 Wabo twee wettelijke voorzieningen opgenomen die beide tot gevolg hebben dat het bevoegd gezag, alvorens het een beslissing op een aanvraag om een omgevingsvergunning mag nemen, een ander bestuursorgaan moet betrekken bij de besluitvormingsprocedure. Het betreft advisering enerzijds (artikel 2.26 Wabo) en de verklaring van geen bedenkingen anderzijds (artikel 2.27 en 2.28 Wabo). Het rechtskarakter van deze twee voorzieningen verschilt wezenlijk van elkaar. Een aan het bevoegd gezag uitgebracht advies is in de regel niet bindend. Het bevoegd gezag moet daarentegen over een verklaring van geen bedenkingen beschikken om een omgevingsvergunning te mogen verlenen. Bestudering van de artikelen 2.26 t/m 2.28 Wabo leidt tot de conclusie dat de wetgever geen rol heeft toebedeeld aan de gemeenteraad waar het gaat om de besluitvorming van het College op grond van de kruimelregeling. Voor die situaties waar de kruimelregeling niet van toepassing is op het verlenen van een omgevingsvergunning is heeft de gemeenteraad wél een vinger in de pap. Waar het gaat om een omgevingsvergunning voor het binnenplans afwijken van een bestemmingsplan is de gemeenteraad aan de voorkant aan zet. Bij het vaststellen van het bestemmingsplan legt de gemeenteraad immers in de planregels vast wanneer het College gebruik mag maken van de in het bestemmingsplan opgenomen bevoegdheid om een omgevingsvergunning te verlenen. Bij de uitgebreide omgevingsvergunning strijdig gebruik is de gemeenteraad aan de achterkant aan zet. De uitgebreide omgevingsvergunning strijdig gebruik mag door het College slechts worden afgegeven in de gemeenteraad de daarvoor benodigde verklaring van geen bedenkingen afgeeft (artikel 2.27 Wabo in samenhang bezien met artikel 6.5, lid 1, Bor). Het College geeft daarom terecht aan dat een constructie waarbij het College wordt opgedragen om tijdig overleg te plegen met de raad(scommissie) in strijd komt met de bedoeling van de wetgever. 2 Onaanvaardbare vertraging Op een omgevingsvergunning strijdig gebruik die door middel van de kruimelregeling wordt afgegeven, is de reguliere procedure van toepassing. Dit volgt uit artikel 3.7, lid 1, jo. artikel 3.10, lid 1, onder a, Wabo. Concreet betekent dit dat binnen acht weken na de ontvangst van de aanvraag daarop een besluit moet worden genomen. Deze termijn kan eenmalig met ten hoogste zes weken worden verlengd. Artikel 3.9, lid 1 en 2, Wabo. Gelet op deze korte beslistermijn ligt een constructie waarbij het College kruimelgevallen eerst ter instemming moet agenderen bij de raad(scommissie) niet in
datum 27 september 2016 3/6 de rede. Een dergelijke constructie kan er in de praktijk immers toe leiden dat de beslistermijn onder druk komt te staan of zelfs wordt overschreden. Gedacht kan worden aan de situatie waarbij het vakantiereces van de gemeenteraad binnen de beslistermijn valt, waardoor een kruimelgeval niet direct kan worden voorgelegd aan de raad(scommissie). Niet voor niets heeft de wetgever voor procedures waarbij toestemming van de raad noodzakelijk is, voorzien in een uitgebreide procedure met een langere beslistermijn (26 weken). Juridisch gezien is dit van belang, aangezien de vergunning waarop de kruimelregeling van toepassing is van rechtswege is verleend na het verstrijken van de beslistermijn. Artikel 3.9, lid 3, Wabo. 3 Verruiming reikwijdte kruimelregeling Op 1 november 2014 is het toepassingsbereik van de kruimelregeling aanzienlijk verruimd. Dit komt - met name - doordat de onderdelen 9 en 11 van artikel 4, Bijlage II, Bar zijn gewijzigd. Door deze aanpassing is het College in meer - en in planologisch opzicht ingrijpendere - gevallen bevoegd om de kruimelregeling toe te passen. Onderdeel 9 maakt het mogelijk om de functie van bestaande bouwwerken te wijzigen. De tot 1 november 2014 geldende restrictie dat de wijziging ziet op maximaal 1.500 m2 bvo is komen te vervallen. Ook de voorwaarde dat het aantal woningen niet mag wijzigen is per 1 november 2014 losgelaten. Onderdeel 11 voorziet in de mogelijkheid om voor een periode van maximaal tien jaar strijdig gebruik van gronden en bouwwerken toe te staan. Ook hier is de tot 1 november 2014 geldende beperking dat het aantal woningen niet mag toenemen komen te vervallen. Het College merkt terecht op dat aan deze verruiming een aantal beperkingen is gesteld. In de eerste plaats is van belang dat per 1 november 2014 ook artikel 5, Bijlage II, Bor is aangepast. Op grond van het zesde lid van dit artikel is artikel 4, onderdelen 9 en 11, niet van toepassing op activiteiten als bedoeld in onderdeel C of D van de bijlage bij het Besluit milieueffectrapportage. De concrete reikwijdte van deze beperking is op dit moment onderwerp van juridische discussie. Uiteindelijk is het aan de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State om hierover een knoop door te hakken. Momenteel bestaan op dit punt drie uitspraken die niet helemaal in lijn zijn met elkaar. Het betreft Rb. Overijssel 14 januari 2016, 3fri 2016/43; Rb. Noord-Nederland 26 april 2016, TBR 2016/102 en Rb. Midden-Nederland 19 mei 2016, 3M 2016/97.
datum 27 september 2016 4/6 In de tweede plaats is van belang dat het College, indien zij bevoegd is om over de band van de kruimelregeling een omgevingsvergunning af te geven, na moet gaan of het verlenen van de omgevingsvergunning strijdig gebruik niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Het College merkt terecht op dat de ter plaatse vigerende - en door de gemeenteraad vastgestelde - bestemmingen daarbij een belangrijke rol spelen. Aan de ruimtelijke onderbouwing van een project mogen strengere eisen worden gesteld, naarmate dit project een ingrijpendere inbreuk mogelijk maakt op het ter plaatse vigerende planologische regime. In de derde plaats dient het College alle betrokken belangen tegen elkaar af te wegen. Het College heeft op grond van artikel 2.12, lid 1, Wabo de bevoegdheid een omgevingsvergunning te verlenen. Het toekennen van deze bevoegdheid veronderstelt dat het bevoegd gezag in beginsel de keuze moet worden gelaten de omgevingsvergunning, na afweging van de betrokken belangen, al dan niet te verlenen. Het voorgaande impliceert dat er naast een toets aan de goede ruimtelijke ordening en de vraag of is voldaan aan één van de kruimelgevallen, ook plaats is voor een belangenafweging. Het bevoegd gezag is dus niet verplicht de omgevingsvergunning te verlenen. 4 Verhouding tot toezichthoudende rol Uit artikel 169 Gemeentewet volgt dat het College aan de gemeenteraad verantwoording schuldig is over het gevoerde bestuur. Het gaat hier om het afleggen van politieke verantwoording achteraf. Aan deze bepaling kan geen bevoegdheid worden ontleend om - in afwijking van de in de Wabo neergelegde bevoegdhedentoedeling - vooraf een vinger in de pap te krijgen door het in het leven roepen van een constructie waarbij het College wordt opgedragen om tijdig overleg te plegen met de raad(scommissie) over de vraag of een kruimelgeval passend is binnen een goede ruimtelijke ordening. Het College wijst terecht op het stelsel van bestuursrechtelijke rechtsbescherming. Wanneer de gemeenteraad geen rol heeft in het besluitvormingsproces beschermt dit stelsel de belangen van de burger. Een afgegeven omgevingsvergunning strijdig gebruik kan door een belanghebbende worden aangevochten bij de rechter. De rechter zal toetsen of de bij het besluit betrokken belangen zorgvuldig zijn afgewogen. Daarmee is geborgd dat de belangen van burgers die mogelijk in de knel komen bij de relatief grote kruimelgevallen in rechte worden meegenomen en afgewogen. Verder zal de rechter toetsen of bij de besluitvorming de juiste procedure is gevolgd. 5 Aileen ruimtelijk relevante belangen Het College wijst op het feit dat door de verruiming van de kruimelregeling ook grotere ontwikkelingen mogelijk worden gemaakt zonder dat de gemeenteraad daarin een rol speelt. Dit kan op gespannen voet komen te staan met de beleving en het daarmee samenhangende draagvlak in de omgeving. Het College stelt zich op het standpunt dat
datum 27 september 2016 5/6 het ontbreken van maatschappelijk draagvlak voor een project geen reden is om een aangevraagde omgevingsvergunning strijdig gebruik die onder het bereik valt van de kruimelregeling te weigeren. Dit standpunt is juist. Het toetsingskader voor het al dan niet verlenen van een omgevingsvergunning strijdig gebruik is neergelegd in artikel 2.12, lid 1, Wabo. Op grond van dit artikel kan een aangevraagde omgevingsvergunning strijdig gebruik slechts worden geweigerd indien de activiteit in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Het begrip "een goede ruimtelijke ordening" is nader ingekleurd in de jurisprudentie. Hieruit volgt dat maatschappelijk draagvlak geen ruimtelijk relevant aspect betreft. "(...) de raad hiertoe heeft besloten omdat er volgens hem geen maatschappelijk draagvlak is voor de bouw van een woning op de beoogde locatie. Naar het oordeel van de Afdeling betreft dit echter geen ruimtelijk relevant aspect." AbRvS 1 augustus 2012, nr. 201108821/1/R3, r.o. 4.1. Vgl. in gelijke zin AbRvS 30 april 2014, nr. 201304143/1/R1 en AbRvS 8 februari 2012, nr. 201100875/1/R2. Concreet heeft dit tot gevolg dat een aangevraagde omgevingsvergunning strijdig gebruik niet geweigerd mag worden vanwege het ontbreken van maatschappelijk draagvlak. 6 Plicht tot onderbouwing bij weigering verlenen vvgb Bij de uitgebreide omgevingsvergunning strijdig gebruik - de in artikel 2.12, lid 1, onder a, sub 3, Wabo opgenomen situatie - dient de gemeenteraad een verklaring van geen bedenkingen (vvgb) af te geven. Indien deze verklaring wordt geweigerd, dan moet het College de omgevingsvergunning strijdig gebruik weigeren. Artikel 2.27, lid 1, Wabo. Opgemerkt wordt dat het College er voor kan kiezen beroep in te stellen tegen de geweigerde vvgb, zie artikel 6.5 Wabo. Het College merkt op dat de gemeenteraad gehouden is om (het weigeren van) de vvgb goed te onderbouwen. Dit is juist. Een belanghebbende kan de (geweigerde) vvgb aanvallen in een beroep tegen de (geweigerde) omgevingsvergunning. Juridisch gezien kan het College beroep instellen tegen een geweigerde vvgb, bijvoorbeeld omdat de vvgb niet is voorzien van een toereikende motivering. Dat het College de mogelijkheid heeft om een geweigerde vvgb aan te vallen, is logisch. Anders zou het College, wanneer het bezwaren heeft tegen de verklaring of de aanwijzing, beroep moeten instellen tegen de eigen beschikking. De wetgever heeft dit onwenselijk geacht.
datum 27 september 2016 6/6 In dat kader kan de aan de (geweigerde) vvgb ten grondslag liggende motivering worden aangevochten. Bij de motivering mag de gemeenteraad slechts overwegingen gebruiken die betrekking hebben op een goede ruimtelijke ordening. Zie artikel 2.27, lid 3, jo. artikel 2.12, lid 1, onder a, sub 3, Wabo. Dit betekent bijvoorbeeld dat de raad een vvgb niet kan weigeren vanwege het enkele feit dat er in de buurt geen draagvlak is voor het project (zie hiervoor onder 5). 7 Conclusie Uit het vorenstaande volgt dat ik kan instemmen met de argumenten die het College heeft aangedragen. Ik onderschrijf de conclusie dat het vanuit juridisch en praktisch oogpunt niet mogelijk is om een constructie in het leven te roepen waarbij het College wordt opgedragen om tijdig overleg te plegen met de raad(scommissie) over de vraag of een kruimelgeval passend is binnen een goede ruimtelijke ordening. In aanvulling merk ik nog op dat vraagtekens geplaatst kunnen worden bij de praktische uitvoerbaarheid van een dergelijke constructie. Niet uitgesloten is dat zich in de praktijk een grijs gebied ontwikkelt rond de vraag op welke gronden de raad(scommissie) instemming mag onthouden. Naar ik aanneem heb ik u hiermee voorshands voldoende geïnformeerd. Voor een nadere toelichting en/of advies vindt u mij en mr. Barnhoorn uiteraard steeds graag bereid. Hoogachtend, Pels Rijcken &-DrectigeWT-- - Fortuijn N.V. R.J.J. Aerts