Het wetsvoorstel tot wijziging van de Arbeidsomstandighedenwet In hoeverre zal de invoering van een wettelijk recht op het spreken van een bedrijfsarts en het recht op een second opinion, zoals neergelegd in het wetsvoorstel tot wijziging van de Arbeidsomstandighedenwet, de huidige in de praktijk geconstateerde problemen met betrekking tot arbeidsongeschiktheid doen verdwijnen c.q. verminderen en welke nieuwe problemen kunnen hierdoor ontstaan? Scriptie Master Rechtsgeleerdheid Afstudeerrichting Arbeidsrecht Naam: D.H.L. Burgerjon Studentnummer: 961829 Scriptiebegeleider: Mr. A.D.M. van Rijs Tweede lezer: Mr. Dr. J. van Drongelen
Voorwoord Voor u ligt mijn scriptie over het wetsvoorstel tot wijziging van de Arbeidsomstandighedenwet. Deze scriptie is geschreven ten behoeve van de afronding van de master Rechtsgeleerdheid en de daarin gekozen richting Arbeidsrecht aan Tilburg University. Het onderwerp spreekt me aan en het is erg actueel. Ik wil graag mijn scriptiebegeleider, dhr. mr. A.D.M. van Rijs bedanken voor zijn tijd en prettige feedback. Ook aan mijn tweede begeleider, dhr. mr. Dr. J. van Drongelen, een woord van dank ten behoeve van zijn bereidheid om als tweede lezer plaats te nemen in de examencommissie. Daarnaast wil ik graag mijn ouders bedanken, zij hebben mij de afgelopen jaren steeds bijgestaan met een luisterend oor en wijze raad. Ik kan altijd rekenen op jullie steun. Ook wil ik graag mijn vriend Joost en mijn vriendinnen bedanken. Zij zorgden ervoor dat ik weer met frisse moed aan de slag ging als het even tegen zat. We konden altijd sparren over de problemen, maar gelukkig ook kletsen over andere zaken dan de scriptie. Danique Burgerjon Den Bosch, Oktober 2016 2
Inhoudsopgave Voorwoord p. 2 Inhoudsopgave p. 3, 4 Lijst van afkortingen p. 5, 6 Hoofdstuk 1: Inleiding 1.1 Aanleiding voor het onderzoek p. 7, 8 1.2 Onderzoeksdoel en probleemstelling p. 8, 9 1.3 Opzet van het onderzoek p. 10 1.4 Methoden van het onderzoek p. 10, 11 Hoofdstuk 2: Het huidig wettelijk kader 2.1 Inleiding p. 12 2.2 De Arbeidsomstandighedenwet en het Arbeidsomstandighedenbesluit p. 12 t/m 16 2.3 Huidige bescherming werknemers bij ziekte en re-integratie p. 16, 17 2.4 Het huidige recht op een second opinion p. 17 t/m 19 2.5 Het huidige recht op spreken van een bedrijfsarts p. 19 t/m 21 2.6 Deelconclusie p. 21 3
Hoofdstuk 3: Het wetsvoorstel tot wijziging van de Arbeidsomstandighedenwet 3.1 Inleiding p. 22 3.2 Aanleiding voor het wetsvoorstel p. 22 t/m 24 3.3 Inhoud van het wetsvoorstel p. 24 t/m 29 3.4 Gevolgen van het wetsvoorstel voor het recht op spreken van een bedrijfsarts en het recht op een second opinion p. 29 t/m 31 3.5 Deelconclusie p. 31, 32 Hoofdstuk 4: De problematiek 4.1 Inleiding p. 33 4.2 Het tekort aan bedrijfsartsen p. 33, 34 4.3 De onafhankelijkheid van bedrijfsartsen p. 35 t/m 37 4.4 De samenwerking tussen de reguliere gezondheidszorg en de bedrijfsgezondheidszorg p. 37 t/m 40 4.5 Rechtsvergelijking met België p. 40 t/m 43 4.6 Deelconclusie p. 43 t/m 45 Hoofdstuk 5: Conclusie en aanbevelingen 5.1 Conclusie p. 46 t/m 51 5.2 Aanbevelingen p. 51, 52 Literatuurlijst p. 53 t/m 57 4
Lijst van afkortingen AMvB Arbowet Art. Awb AWVN BIG BW CRvB FNV Kamerstukken II Algemene Maatregel van Bestuur Arbeidsomstandighedenwet Artikel Algemene Wet Bestuursrecht Algemene Werkgeversvereniging VNO-NCW Beroepen in de Individuele Gezondheidszorg Burgerlijk Wetboek Centrale Raad van Beroep Federatie Nederlandse Vakbeweging Kamerstukken (Tweede Kamer) KNMG Koninklijke Nederlandse Maatschappij tot bevordering van de Geneeskunst LHV MKB-Nederland MvT NHG NIVEL Landelijke Huisartsen Vereniging Midden en Klein Bedrijf Nederland Memorie van Toelichting Nederlands Huisartsen Genootschap Nederlands Instituut voor Onderzoek van de gezondheidszorg NVAB Nederlandse Vereniging voor Arbeids- en Bedrijfsgeneeskunde OVAL SER STECR Organisatie voor Vitaliteit, Activering en loopbaan Sociaal Economische Raad Stichting Expertisecentrum Re-integratie 5
SUWI Structuur Uitvoeringsorganisatie Werk en inkomen SZW UWV WOR WULBZ WVP WWZ Zvw Sociale Zaken en Werkgelegenheid Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen Wet op de Ondernemingsraden Wet Uitbreiding Loondoorbetaling Bij Ziekte Wet Verbetering Poortwachter Wet Werk en Zekerheid Zorgverzekeringswet 6
Hoofdstuk 1: Inleiding 1.1 Aanleiding voor het onderzoek In 2011 is er onderzoek gedaan door AStri beleidsonderzoek en advies naar de mogelijkheden tot verbetering van arbeidsgerelateerde zorg inclusief de positie van de bedrijfsarts. 1 De aanleiding van dit onderzoek was het groeiend aantal flexwerkers en zzp-ers en de noodzaak te komen tot een duurzame inzetbaarheid van werkenden. Uit dit onderzoek kwam een aantal knelpunten naar voren, namelijk de onafhankelijkheid en toegankelijkheid van de bedrijfsarts, de geringe samenwerking met de reguliere zorg en de geringe kennis van arbeidsgerelateerde elementen in de reguliere zorg. 2 Minister Asscher van Sociale Zaken en Werkgelegenheid heeft daarop in juni 2013 een adviesaanvraag ingediend bij de Sociaal- Economische Raad (SER). 3 De SER signaleerde dat bedrijfsartsen onvoldoende zijn gericht op het opsporen van beroepsziekten vanwege het gebrek aan sufficiënte kennis hieromtrent. De meldingsdiscipline van beroepsziekten door bedrijfsartsen is daarom voor verbetering vatbaar. Onvoldoende aandacht voor preventie staat namelijk het behoud en herstel van de gezondheid in de weg waardoor het verzuim kan toenemen en de participatie kan afnemen. Daarnaast voedt het gebrek aan de benodigde onafhankelijkheid van de bedrijfsarts het door de werknemer ervaren gebrek aan vertrouwen, wat ervoor zorgt dat de relatie met de werkgever onder druk kan komen te staan. Ook de relatie tussen werkgever en de bedrijfsarts kan daardoor verstoord worden. 4 Op 23 december 2015 is vervolgens het wetsvoorstel tot wijziging van de Arbeidsomstandighedenwet (Arbowet) voor schriftelijke behandeling bij de Tweede Kamer ingediend. 5 De wetswijziging beoogt de positie van de preventiemedewerker te versterken en de ondernemingsraad instemmingsrecht te verlenen over de persoon van preventiemedewerker. Verder beoogt het wetsvoorstel te zorgen voor verduidelijking van de adviserende rol van de bedrijfsarts. Daarnaast krijgen alle werknemers een wettelijk recht op het kunnen consulteren van de bedrijfsarts. Tevens creëert de voorgestelde wet ruimte voor professionele beroepsuitoefening door de bedrijfsarts en andere arbodienstverleners door onder andere in de mogelijkheid van een second opinion bij een andere bedrijfsarts te voorzien. Verder worden door de ingediende wet minimumeisen gesteld aan de relatie tussen de werkgever en de 1 AStri Beleidsonderzoek en advies. De positie van de bedrijfsarts, 2011. Kamerstukken II 2011/12, 25883, nr. 196. 2 H. Lems, PensioenAdvies 2015/36, Arbeidsgerelateerde zorg en positie van bedrijfsarts. 3 L.F. Asscher, Toekomst van de arbeidsgerelateerde zorg, adviesaanvraag SER, 10 juli 2013. 4 SER Advies 14/07, Betere zorg voor werkenden, september 2014. 5 Kamerstukken II 2015/16, 34 375, nr. 2. 7
arbodienstverlener welke in een basiscontract worden vastgesteld. Ten slotte bevordert het wetsvoorstel de handhaving en het toezicht op bovenstaande onderwerpen. 6 1.2 Onderzoeksdoel en probleemstelling Zoals reeds is aangegeven, is op 23 december 2015 het wetsvoorstel tot wijziging van de Arbowet voor schriftelijke behandeling bij de Tweede Kamer ingediend. 7 Het wetsvoorstel heeft als doel de arbeidsgerelateerde zorg te verbeteren door het versterken van de betrokkenheid van werkgevers en werknemers, preventie en de positie van de bedrijfsarts. Momenteel verplicht de Wet verbetering poortwachter (WVP) 8 de werkgevers om een bedrijfsarts in te schakelen wanneer een werknemer arbeidsongeschikt is geworden. Bij veel kleine ondernemingen komt het echter voor dat na de ziekmelding door een werknemer geen bedrijfsarts wordt ingeschakeld. Pas op het moment dat de ziekte uitmondt in een arbeidsconflict of zodra de werknemer voor langere tijd arbeidsongeschikt blijft, wordt een bedrijfsarts ingeschakeld. Overeenkomstig de huidige van kracht zijnde wettelijke regels hebben werknemers nog geen wettelijk recht om te spreken met een bedrijfsarts. Daarnaast is de bedrijfsgezondheidszorg onvoldoende toegankelijk wat de positie van de werknemers verder afzwakt. Uit een onderzoek uit 2013 9 is gebleken dat ongeveer een kwart van de werknemers geen vrije toegang tot de bedrijfsarts en/of Arbodienst heeft terwijl door de snellere inschakeling van een bedrijfsarts langdurige arbeidsongeschiktheid kan worden voorkomen. Daarnaast is er momenteel onvoldoende aandacht voor preventie; de bedrijfsartsen zijn onvoldoende gericht op het opsporen van beroepsziekten en hebben hier onvoldoende kennis van. Bovendien ontbreekt de preventiemedewerker in meer dan de helft van de bedrijven. 10 Met betrekking tot het inwinnen van een second opinion bij een andere onafhankelijke bedrijfsarts is de huidige praktijk niet erg soepel en toereikend. Een second opinion is een oordeel van het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (UWV) over een bepaalde kwestie waarover werkgever en werknemer van mening verschillen. 11 Op dit moment kan een werknemer een second opinion, ook wel deskundigenoordeel genoemd, aanvragen bij een verzekeringsarts van het UVW tegen betaling 6 Kamerstukken II 2015/16, 34 375 nr. 3, p. 6 (MvT). 7 Kamerstukken II 2015/16, 34 375 nr. 2. 8 Staatsblad 628, 18 december 2001. 9 Nationale Enquête Arbeidsomstandigheden 2013. 10 Arbo in bedrijf 2014, Inspectie SZW. 11 E.J. Kronenburg-Willems, Flexibele arbeidsrelaties C.110.25.12. 8
van 100, -. 12 Het duurt echter vaak enkele weken voordat de uitkomst van een second opinion door het UWV wordt verkregen. Een second opinion bij een andere bedrijfsarts is vaak niet mogelijk. Ten slotte is de onafhankelijkheid van de bedrijfsarts niet zonder meer gewaarborgd en het vertrouwen in de bedrijfsarts schiet tekort. Een deel van de werknemers heeft geen vertrouwen in de onafhankelijkheid van het oordeel van de bedrijfsarts. De financiering van de bedrijfsarts door de werkgever speelt daarbij een belangrijke rol. 13 Het wetsvoorstel tot wijziging van de Arbeidsomstandighedenwet zou moeten leiden tot verbetering van de arbeidsgerelateerde zorg en het zou oplossingen moeten bieden voor de bovenstaande problemen. Verbetering van deze arbeidsgerelateerde zorg leidt vervolgens tot behoud, herstel en verbetering van de gezondheid van de werknemers. Deze scriptie heeft onderzocht of het wetsvoorstel tot wijziging van de Arbeidsomstandighedenwet de beoogde verbetering van de arbeidsgerelateerde zorg tot stand kan brengen. Het is belangrijk dat alle werknemers vooral in de beginfase van hun ziekte - een bedrijfsarts kunnen spreken. Het wetsvoorstel doet vragen rijzen zoals: in hoeverre worden huidige problemen opgelost door de beoogde wijziging van de Arbowet? Hoe zit het met het tekort aan bedrijfsartsen? Zorgt het wetsvoorstel daadwerkelijk voor verbetering van de onafhankelijke positie van bedrijfsartsen? Zal het wetsvoorstel zorgen voor een betere samenwerking tussen de reguliere gezondheidszorg en de bedrijfsgezondheidszorg? In deze scriptie wordt een antwoord gegeven op de vraag of de voorgestelde wijziging van de Arbowet de huidige problematiek met betrekking tot arbeidsongeschiktheid verhelpt c.q. vermindert en welke nieuwe problemen het juist voortbrengt. Om dit helder te krijgen, wordt vanuit verschillende invalshoeken naar de huidige Arbowet gekeken. Daarbij worden de verschillende belangen die door de Arbowet worden beschermd in ogenschouw genomen. In deze scriptie staat daartoe de volgende probleemstelling centraal: In hoeverre zal de invoering van een wettelijk recht op het spreken van een bedrijfsarts en het recht op een second opinion, zoals neergelegd in het wetsvoorstel tot wijziging van de Arbeidsomstandighedenwet, de huidige in de praktijk geconstateerde problemen met betrekking tot arbeidsongeschiktheid doen verdwijnen c.q. verminderen en welke nieuwe problemen kunnen hierdoor ontstaan? 12 Beleidsregel kosten aanvraag deskundigenoordeel 2013. 13 SER Advies 14/07, Betere zorg voor werkenden, september 2014 blz. 16-17. 9
1.3 Opzet van het onderzoek Voor het beantwoorden van de probleemstelling is het allereerst van belang om te weten wat de huidige gang van zaken is inzake het recht op het spreken van een bedrijfsarts en het recht op het vragen van een second opinion, en hoe deze tot stand zijn gekomen. Daarom staat in hoofdstuk twee de volgende deelvraag centraal: Wat is de inhoud van de huidige wettelijke regelgeving op het gebied van spreken van een bedrijfsarts en een second opinion?. Het hoofdstuk start met een onderzoek naar de wetsgeschiedenis van de Arbeidsomstandighedenwet om vast te stellen hoe de bescherming van de werknemers is ontstaan. Vervolgens wordt de huidige bescherming van de werknemers bij ziekte besproken en wordt bezien welke rechten aan hen worden toegekend. Daarnaast bevat het hoofdstuk een uiteenzetting over het huidige recht op het spreken van een bedrijfsarts en het recht op een second opinion. Ten slotte bevat hoofdstuk twee een korte deelconclusie. Hoofdstuk drie schetst ten eerste een probleembeschrijving en gaat in op de vraag wat de aanleiding van het wetsvoorstel is. Vervolgens wordt de inhoud van het wetsvoorstel uiteengezet. Het hoofdstuk staat daarom in het teken van de volgende deelvraag: Wat houdt het wetsvoorstel en de bijbehorende memorie van toelichting in, in het bijzonder op het gebied van het spreken van een bedrijfsarts en een second opinion?. In hoofdstuk vier staat de volgende deelvraag centraal: In hoeverre zal het wetsvoorstel tot wijziging van de Arbeidsomstandighedenwet de huidige in de praktijk geconstateerde problemen doen verdwijnen c.q. verminderen?. Het hoofdstuk gaat ten eerste in op het tekort aan bedrijfsartsen. Vervolgens wordt de onafhankelijke positie van bedrijfsartsen besproken. Daarnaast gaat het hoofdstuk in op de samenwerking tussen de reguliere gezondheidszorg en de bedrijfsgezondheidszorg om ten slotte af te sluiten met een korte rechtsvergelijking met België. In hoofdstuk vijf wordt, - door middel van een conclusie-, antwoord gegeven op de probleemstelling en daarnaast worden er aanbevelingen gedaan. 1.4 Methoden van het onderzoek Het gedane onderzoek is een analyse van de Nederlandse literatuur, jurisprudentie en wet- en regelgeving op dit gebied. Voor het realiseren van het onderzoek is voornamelijk gebruik gemaakt van wetgeving, kamerstukken en memories van toelichting. Om een antwoord te vinden op de probleemstelling en de verschillende deelvragen is een literatuur en jurisprudentie onderzoek uitgevoerd. De invalshoek die hierbij gehanteerd is, is de rechtstheoretische 10
benadering. Verder omvat de scriptie ook een stukje rechtsvergelijking, daar er in hoofdstuk vier van de scriptie gekeken wordt naar de situatie in België. 11
Hoofdstuk 2: Het huidig wettelijk kader 2.1 Inleiding Dit hoofdstuk bespreekt de inhoud van de huidige wettelijke regelgeving op het gebied van spreken van een bedrijfsarts en een second opinion. Allereerst wordt uiteengezet hoe deze rechten te plaatsen zijn binnen de Arbowet. Vervolgens wordt de huidige bescherming van de werknemers besproken. Daarnaast wordt aandacht geschonken aan de achtergrond van het recht op spreken van een bedrijfsarts en het recht op een second opinion in het arbeidsrecht. Ten slotte eindigt het hoofdstuk met een deelconclusie. 2.2 De Arbeidsomstandighedenwet en het Arbeidsomstandighedenbesluit De voorgeschiedenis Goede arbeidsomstandigheden zijn van essentieel belang bij voorkomen van beroepsziekten en bedrijfsongevallen, bij voorkomen en beperken van al dan niet werk gerelateerd verzuim en bij het stimuleren van duurzame inzetbaarheid van werknemers. 14 Het belang van goede arbeidsomstandigheden bestond al in 1895 toen de Veiligheidswet 1895 tot stand kwam. 15 Het betrof een wettelijke regeling tot het voorkomen van ongelukken in fabrieken en werkplaatsen, tot het beveiligen van de industriële arbeid en tot het beschermen van de gezondheid van werknemers. In de wet werd de mogelijkheid verschaft om op grond van het zogenoemde Veiligheidsbesluit voorschriften te geven over de veiligheid, niet alleen wat betreft de permanente inrichting van de fabrieken of werkplaatsen, maar ook wat betreft het gebruik van machines. Door de voortschrijding van de techniek was een algehele aanpassing van de regelgeving noodzakelijk. 16 Daarom trad op 1 januari 1939 de Veiligheidswet 1934 in werking. 17 Deze wet had een uitgebreidere werkingssfeer in vergelijking met de Veiligheidswet van 1895. De wet was niet meer beperkt tot fabrieken of werkplaatsen, maar was zo ingericht dat de gevaren voor bedrijfsongevallen en beroepsziekten die buiten de fabrieken of werkplaatsen voorkwamen ook onder de werkingssfeer van de nieuwe Veiligheidswet vielen. De beveiliging tegen gevaren bij bepaalde soorten arbeid werden niet meer in een afzonderlijke wet geregeld. De Veiligheidswet 1934 vormde een kaderwet voor een veelheid aan 14 Heida R.A., Arbeidsomstandigheden en deskundigenoordelen, onderbelicht in de WWZ discussie, Tijdschrift Recht en Arbeid, 2015/58. 15 Staatsblad 137, 20 Juli 1895. 16 Kamerstukken II 1931/32, 217 nr. 3, p. 1 (MvT). 17 Staatsblad 352, 2 Juli 1934. 12
publiekrechtelijke veiligheidsnormen. Bij wet van 25 maart 1971 18 tot wijziging van de Veiligheidswet 1934 en de Stuwadoorswet werd vervolgens een voorziening opgenomen waardoor het mogelijk werd om werknemers die bepaalde werkzaamheden moesten verrichten aan een keuring te onderwerpen. Bij de wet van 19 februari 1959 tot aanvulling van de Veiligheidswet en de Stuwadoorswet werd een wijziging van de Veiligheidswet 1934 doorgevoerd, er werd namelijk een regeling over bedrijfsgeneeskundige diensten in de wet opgenomen. 19 De arbeidsomstandighedenwet 1980 In 1980 werd de Veiligheidswet 1934 vervangen door de Arbeidsomstandighedenwet 1980 (Arbowet 1980). 20 De opvattingen over arbeid, de rol van de overheid en het bedrijfsleven waren veranderd en zij maakten van de humanisering van de arbeid een wettelijk vastgelegde doelstelling. De Arbowet van 1980 richtte zich op de arbeidsomstandigheden in het algemeen, de veiligheid, de gezondheid en het welzijn van de werknemers in het bijzonder, en dit ter bevordering van menswaardige arbeid. De kern van de wet lag in de wettelijke zorgplicht van de werkgever om de werknemer zo goed mogelijk te beschermen tegen eventuele risico s op het werk, en in beleidsverplichtingen voor de werkgevers om zelf een arbeidsomstandighedenbeleid te ontwikkelen. Bij de wet van 22 december 1993 21 tot wijziging van de Arbowet 1980 werd de verplichting opgenomen om het arbeidsomstandighedenbeleid te baseren op een systematisch overzicht van de risico s in het bedrijf. Het ging hierbij om de Risico - Inventarisatie en - Evaluatie. Verder werd bij deze wijziging een verplichting voor de werkgever opgenomen om bij het ontwikkelen en uitvoeren van het arbeidsomstandighedenbeleid zich te laten bijstaan door een arbodienst. 22 Na 1983 werd de Arbowet 1980 onderworpen aan operaties in het kader van deregulering, toetsing van wetgevingsprojecten en zelfregulering. Het rapport Maatwerk in bescherming van de werkgroep Marktwerking, deregulering en wetgevingskwaliteit was het startpunt voor de nota Heroriëntatie arbobeleid en Arbowet. Kern van de nota was het vergroten van effectiviteit en efficiency door verdere versterking van de verantwoordelijkheid voor al het beleid op het terrein van verzuim wegens ziekte en het arbeidsomstandighedenbeleid op ondernemingsniveau. Er 18 Staatsblad 225, 25 maart 1971. 19 Van Drongelen J., Hofsteenge J.A., Tekst & Commentaar Openbare Orde en Veiligheid, commentaar op aanhef Arbowet 1998. 20 Staatsblad 664, 8 november 1980. 21 Staatsblad 757, 22 december 1993. 22 Van Drongelen J., Hofsteenge J.A., Tekst & Commentaar Openbare Orde en Veiligheid, commentaar op aanhef Arbowet 1998. 13
werd grotere beleidsvrijheid op bedrijfsniveau gerealiseerd, de wetgeving moest beperkt blijven tot algemeen geldende regels. 23 Deze regels werden bij voorkeur gegoten in de vorm van zogenaamde doelvoorschriften, waarbij het gewenste resultaat werd voorgeschreven en niet de wijze waarop dit moest gebeuren. 24 De systeemverplichtingen zorgplicht, samenwerking, Risico Inventarisatie en Evaluatie en arbodienstverlening werden echter in stand gelaten. Het Arbeidsomstandighedenbesluit De veiligheidsbesluiten op grond van de Arbowet werden vervolgens opgeschoond. Vijf veiligheidsbesluiten werden in 1997 samengevoegd tot één Arbeidsomstandighedenbesluit. 25 Daarin werden globale doelvoorschriften opgenomen die voor meer ruimte zouden zorgen zodat nadere invulling door sociale partners en daarmee ook meer maatwerk in de materiële normstelling kon worden verwezenlijkt. Bij de herziening van het Arbeidsomstandighedenbesluit die gerealiseerd werd bij de wet van 7 april 2005 zijn vervolgens belangrijke wijzigingen doorgevoerd met betrekking tot de inschakeling van deskundige bijstand van de werkgever. De figuur van de preventiemedewerker werd destijds geïntroduceerd. 26 De verplichting voor werkgevers om een zorgvuldig arbeidsomstandighedenbeleid te voeren geldt nog steeds en is vastgelegd in de Arbeidsomstandighedenwet (Arbowet), in de daaronder liggende regelgeving en in het Burgerlijk Wetboek (BW). 27 De Arbeidsomstandighedenwet 1999 De Arbowet 1999 28 is met ingang van 1 november 1999 in werking getreden ter vervanging van haar voorgangster. De doelstelling van de Arbowet is om de kwaliteit van de arbeidsomstandigheden te verbeteren. De wet bevat in hoofdzaak voorschriften van algemene aard en dient als gevolg daarvan als een kaderwet voor arbeidsomstandigheden. De algemene voorschriften beogen een grondslag te leggen voor structurele aandacht voor arbeidsomstandigheden in het bedrijfsbeleid. Het voeren van het arbeidsomstandighedenbeleid 23 Van Drongelen J., Hofsteenge J.A., Tekst & Commentaar Openbare Orde en Veiligheid, commentaar op aanhef Arbowet 1998. 24 Kamerstukken II 1997/98, 25 879, nr. 3, p. 2-4 (Mvt). 25 Staatsblad 60, 15 januari 1997. 26 Van Drongelen J., Hofsteenge J.A., Tekst & Commentaar Openbare Orde en Veiligheid, commentaar op aanhef Arbowet 1998. 27 Heida R.A., Arbeidsomstandigheden en deskundigenoordelen, onderbelicht in de WWZ discussie, Tijdschrift Recht en Arbeid, 2015/58. 28 Staatsblad 450, 1 november 1999. 14
behoort tot de verantwoordelijkheid van de werkgever in samenwerking met de werknemers en waar nodig deskundige ondersteuning. Een arbeidsomstandighedenbeleid ontwikkelen dat gericht is op het waarborgen van de veiligheid en gezondheid van de werknemers is dan ook een zorgplicht van de werkgever op grond van artikel (Art.) 3 van de Arbowet. De algemene voorschriften uit de Arbowet vormen het kader waarbinnen het arbeidsomstandighedenbeleid moet worden vormgegeven. Op basis van de Arbowet zijn er een Algemene Maatregel van Bestuur (AMvB) en een ministeriële regeling, respectievelijk; het Arbeidsomstandighedenbesluit en de Arbeidsomstandighedenregeling vastgesteld. In de voornoemde documenten zijn de algemene voorschriften nader uitgewerkt. 29 Verder vindt op sector- of brancheniveau nog een praktische uitwerking plaats van de doelvoorschriften uit de Arbowet in Arbo catalogi. 30 In art. 5 van de Arbowet is bepaald dat de werkgever schriftelijk vastlegt welke risico s de arbeid voor de werknemers met zich meebrengt. Op basis van deze risico s wordt een plan van aanpak gemaakt. Hierin wordt beschreven welke maatregelen genomen worden om de risico s te beperken. Voor een aantal activiteiten op het gebied van arbeidsomstandigheden dient een werkgever zich te laten bijstaan door een of meer deskundige werknemers, die medewerking verlenen aan het opstellen van de risico s, art. 13 Arbowet. De werkgever dient zich op grond van art. 14 van de Arbowet te laten ondersteunen door een of meer deskundigen of door een gecertificeerde arbodienst bij de volgende taken: het toetsen van de Risico Inventarisatie en Evaluatie, bijstand bij verzuimbegeleiding, uitvoering van het arbeidsgezondheidskundig onderzoek en het verrichten van aanstellingskeuringen. De werkgever heeft sinds 1 juli 2005 de keuze tussen inschakelen van individuele deskundigen, een maatwerkregeling, of een contract met een arbodienst, waar alle noodzakelijke kerndeskundigen aanwezig zijn, de vangnetregeling. In de Risico Inventarisatie en Evaluatie worden alle risico s beschreven voor de veiligheid en gezondheid op de werkplek. 31 De Risico Inventarisatie en Evaluatie kan worden beschouwd als een publiekrechtelijke bodem in de van de werkgevers te vergen zorgplicht. 32 Het aanbieden door de werkgever van periodiek arbeidsgezondheidskundig 29 Van Drongelen J., Hofsteenge J.A., Tekst & Commentaar Openbare Orde en Veiligheid, commentaar op aanhef Arbowet 1998. 30 Heida R.A., Arbeidsomstandigheden en deskundigenoordelen, onderbelicht in de WWZ discussie, Tijdschrift Recht en Arbeid, 2015/58. 31 Heida R.A., Arbeidsomstandigheden en deskundigenoordelen, onderbelicht in de WWZ discussie, Tijdschrift Recht en Arbeid, 2015/58. 32 Concl. A-G van Peursem voor HR 5 december 2014, JAR 2015/14. 15
onderzoek is een verplichting die is opgenomen in art. 18 van de Arbowet. Dit artikel is bedoeld om gezondheidsrisico s te voorkomen, tijdig op te sporen en te beperken. Uit onderzoek blijkt dat de naleving van verplichtingen op het gebied van arbeidsomstandigheden te wensen overlaat. Een rapport dat door de Inspectie SZW is gepubliceerd wijst uit dat van de in 2014 onderzochte 2804 bedrijven slechts 47% een Risico Inventarisatie en Evaluatie had. 72% van de bedrijven had een contract met een arbodienst of andere Arbodeskundige. Bedrijfshulpverlening was in 62% van de bedrijven geregeld en in 43% bleek een of meer preventiemedewerkers aanwezig te zijn. 33 Bedrijven zijn vaak onvoldoende op de hoogte van de geldende verplichtingen, van nut en noodzaak van preventief handelen, of accepteren liever de boete die kan worden opgelegd bij overtreding. 34 Zo bedraagt de boete bij het ontbreken van een Risico Inventarisatie en Evaluatie 3000, -. 35 2.3 Huidige bescherming werknemers bij ziekte en re-integratie Ziek zijn is voor niemand prettig, voor de werknemer en de werkgever niet. Om het aantal werknemers dat langdurig ziek is terug te dringen, is de Wet verbetering poortwachter ingesteld. Het uitgangspunt hierbij is dat snel en effectief ingrijpen het verzuim korter maakt. Werkgevers en werknemers hebben op grond van bovengenoemde wet een aantal rechten en plichten. De Wet verbetering poortwachter verplicht op moment de werkgevers om een bedrijfsarts in te schakelen wanneer een werknemer arbeidsongeschikt is geworden. Het komt echter vaak voor dat na een ziekmelding van de werknemer geen bedrijfsarts wordt ingeschakeld. Dit gebeurt in het bijzonder bij de kleinere ondernemingen. Daarnaast moeten de werkgever en de werknemer zich beiden inspannen voo re-integratie bij arbeidsongeschiktheid. De werknemer heeft recht op loondoorbetaling tijdens de eerste twee jaar van de arbeidsongeschiktheid op grond van art.7:629 BW en kan een deskundigenoordeel aanvragen bij het UWV. Het deskundigenoordeel kan echter lang op zich laten wachten. Ook de werkgever heeft recht op het laten uitvoeren van een deskundigenoordeel door het UWV in geval van twijfels of onenigheid over het ziekteverzuim of het re-integratieproces. Daarnaast geldt voor de werkgever dus een verplichting tot het doorbetalen van het loon als de werknemer 33 Arbo in bedrijf 2014, Inspectie SZW. 34 R.A. Heida, Arbeidsomstandigheden en deskundigenoordelen, onderbelicht in de WWZ discussie, Tijdschrift Recht en Arbeid, 2015/58. 35 Besluit tot vaststelling van de Beleidsregel boeteoplegging arbeidsomstandighedenwetgeving, Stcrt. 11 december 2012, nr. 24962. 16
de bedongen arbeid niet heeft kunnen verrichten door ongeschiktheid wegens ziekte, zwangerschap of bevalling. De werkgever is dan verplicht gedurende 104 weken 70% van het naar tijdsruimte vastgestelde loon van de werknemer door te betalen. De werkgever mag de loondoorbetaling na twee jaar stoppen, tenzij de werkgever een loonsanctie heeft gekregen voor onvoldoende inspanning bij de re-integratie van de werknemer. Ook kan de werkgever het loon stopzetten of opschorten bij een geschil over arbeidsongeschiktheid of schending van de reintegratieverplichtingen van de werknemer. 36 2.4 Het huidige recht op een second opinion Ziekmeldingen en re-integratietrajecten leiden nog wel eens tot conflicten. Soms zijn de werkgever en de werknemer het er niet over eens of de werknemer kan werken. In zo n geval kan een onafhankelijk deskundigenoordeel aangevraagd worden. Het deskundigenoordeel kan op grond van artikel 32 van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen aan het UWV gevraagd worden. Sinds de invoering van de Wet Uitbreiding Loondoorbetaling bij ziekte (Wulbz) 37 per 1 februari 1996 kan de werknemer op dit moment een second opinion, oftewel een deskundigenoordeel, vragen bij de verzekeringsarts van het UWV tegen betaling van 100, -. Ook de werkgever kan een deskundigenoordeel aanvragen tegen betaling van 400, -. 38 Het deskundigenoordeel kan onder andere betrekking hebben op; de arbeidsongeschiktheid van de werknemer, de re-integratie inspanningen van beide partijen en of de beoogde functie passend is voor de zieke werknemer. 39 In de praktijk kan het enkele weken duren voordat de uitkomst van een second opinion van het UWV wordt verkregen. In de tussentijd kan de werkgever wel overgaan tot het treffen van een maatregel, bijvoorbeeld het niet betalen van loon als de bedrijfsarts vindt dat de werknemer weer aan het werk kan gaan. 40 Een werknemer kan een loonvordering instellen als de werkgever naar zijn idee ten onrechte de loondoorbetaling staakt of opschort, terwijl hij daar op grond van art. 7:629 BW aanspraak op denkt te maken. Daaraan zal vaak een verschil van mening ten grondslag liggen over de 36 Wet verbetering poortwachter, https://www.arboportaal.nl/onderwerpen/wet-verbetering-poortwachter 37 Staatsblad 134, 27 februari 1996. 38 Beleidsregel kosten aanvraag deskundigenoordeel 2013. 39 Deskundigenoordeel, arboportaal.nl. 40 Artikel 32a lid 3 Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen. 17
vraag of de werknemer arbeidsongeschikt is, of dat hij ondanks die arbeidsongeschiktheid andere passende arbeid kan verrichten of als bepaalde werkzaamheden als passende arbeid kunnen worden aangemerkt. 41 Wanneer deze geschillen aan de orde zijn, voorziet art. 7:629a BW in een verplicht voorportaal voor toegang tot de rechter. 42 Dit verplichte voorportaal geldt ook bij geschillen over het door de werknemer nakomen van zijn reintegratieverplichtingen. 43 Indien de werknemer overgaat tot het instellen van een loonvordering moet hij op grond van art. 7:629a lid 1 BW een deskundigenverklaring overleggen, oftewel een second opinion. Als een dergelijke verklaring door de werknemer niet wordt overlegd, dan wordt zijn vordering niet-ontvankelijk verklaard. 44 De gedachte achter het overleggen van een deskundigenverklaring is dat zo veel mogelijk wordt voorkomen dat de rechter nodeloos wordt ingeschakeld in geschillen over ongeschiktheid tot het verrichten van arbeid als gevolg van ziekte. 45 De verwachting is dat beide partijen zich zullen neerleggen bij het oordeel van een deskundige. 46 De verklaring zal moeten inhouden dat de werknemer door zijn ziekte niet in staat is om te werken. Als de werknemer ondanks zijn ziekte niet volledig arbeidsongeschikt is, zal de deskundigenverklaring moeten aangeven wat de arbeidsbeperkingen zijn en welke arbeid de werknemer nog wel zou kunnen verrichten. 47 Lid 1 van art. 7:629a BW geeft aan dat de deskundige door het UWV moet worden benoemd. Dit is om de onafhankelijkheid en onpartijdigheid van de deskundige te waarborgen. 48 De second opinion zoals bedoeld in art. 7:629A BW maakt deel uit van de dynamiek van het re-integratieproces tussen werkgever en werknemer. Zoals al gezegd duurt de totstandkoming van het deskundigenoordeel vaak erg lang. Maar ook het ontbreken van hoor en wederhoor en het niet of onvoldoende ingaan op aangevoerde 41 41 J. van Drongelen, W.J.P.M. Fase, De overeenkomsten tot het verrichten van arbeid/ vakantie en verlof, Uitgeverij Paris 2015, p.140. 42 Kamerstukken II 1995, 96 24 439 nr. 3, p.63 (MvT). 43 Kamerstukken II 2003, 04 29 231 nr. 3, p.37 (MvT). 44 J. van Drongelen, W.J.P.M. Fase, De overeenkomsten tot het verrichten van arbeid/ vakantie en verlof, Uitgeverij Paris 2015, p.140. 45 Kamerstukken II 1995,96 24 439, nr. 3, p.63-64 (MvT). 46 Kamerstukken II 1995, 96 24 439, nr. 3, p.24 (MvT). 47 Kamerstukken II 1995, 96 24 439, nr. 3, p.64 (MvT). 48 J. van Drongelen, W.J.P.M. Fase, De overeenkomsten tot het verrichten van arbeid/ vakantie en verlof, Uitgeverij Paris 2015, p. 142. 18
argumenten leidt tot ergernis. Een second opinion vormt geen besluit in de zin van de Awb, het heeft immers geen directe rechtsgevolgen. In een uitspraak van de CRvB van 27 augustus 1997 werd bevestigd dat beroep tegen een second opinion niet mogelijk is. 49 Tegelijkertijd werd in de parlementaire behandeling gesteld dat de rechter aan het oordeel van de deskundige een zwaar gewicht zou toekennen. Het is een onjuiste gedachtegang dat een deskundigenoordeel een medisch, objectief oordeel is, waarover de wederpartij niet hoeft te worden gehoord. Tijdens de lange periode van wachten is de zieke werknemer immers rechteloos. De werkgever hoeft het loon namelijk niet door te betalen indien hij meent dat de werknemer niet echt ziek is. Er is geen procedureregeling voor het deskundigenoordeel en dat is een zwaar gemis. 2.5 Het huidige recht op spreken van een bedrijfsarts Een bedrijfsarts stelt zich ten doel de gezondheid van werknemers te beschermen en te bevorderen in de relatie tot hun arbeid. 50 De bedrijfsarts ondersteunt een werkgever bij het ziekteverzuim in zijn bedrijf. 51 Op grond van artikel 14 lid 1 van de Arbowet is de werkgever namelijk verplicht zich door een deskundige te laten adviseren op de volgende gebieden: het toetsen van en adviseren over de Risico Inventarisatie en Evaluatie, het uitvoeren van een arbeidsgezondheidskundig onderzoek, uitvoeren van aanstellingskeuringen en bijstand bij verzuimbegeleiding en re-integratie. De werkgever is verplicht zich te laten bijstaan door een bedrijfsarts of door een gecertificeerde arbodienst waar een bedrijfsarts werkzaam is. De werkgever is zelf niet in staat om een medisch oordeel te vellen over de arbeidsgeschiktheid dan wel arbeidsongeschiktheid van een zieke werknemer. 52 Een bedrijfsarts is onafhankelijk en brengt een advies uit dat in het belang is van de gezondheid van de werknemer. 53 De wettelijke rol van de bedrijfsarts is vastgelegd in de Arbowet en het Arbeidsomstandighedenbesluit. De taken van de bedrijfsarts vinden dus de basis in art. 14 van de Arbowet. De bedrijfsarts heeft de eindverantwoordelijkheid voor de arbeidsgeneeskundige 49 CRvB 27 augustus 1997, AB 1997, 390. 50 Beroepscode voor bedrijfsartsen. 51 Bedrijfsarts, https://www.arboportaal.nl/onderwerpen/verantwoordelijkheden/inhoud/bedrijfsarts. 52 M. Meeuwis, Wat zijn de taken en bevoegdheden van de bedrijfsarts of arboarts?, http://burnedout.nl/wat-zijn-de-taken-en-bevoegdheden-van-de-bedrijfsarts-of-arboarts/ 53 Bedrijfsarts, https://www.arboportaal.nl/onderwerpen/verantwoordelijkheden/inhoud/bedrijfsarts 19
advisering. Taken die door de wet aan de bedrijfsarts zijn toegekend kunnen door anderen worden uitgeoefend als zij hiertoe van de bedrijfsarts opdracht hebben gekregen. 54 Er dient een onderscheid gemaakt te worden tussen de termen Bedrijfsarts en Arboarts. Een Arboarts is een arts zonder verder geregistreerd specialisme in arbeid en gezondheid en bedrijfsgeneeskunde. De Arboarts mag alleen onder toezicht van een Bedrijfsarts gedelegeerde taken uitvoeren. Een bedrijfsarts doet na zijn opleiding tot basisarts nog een vierjarige opleiding op het gebied van arbeid en gezondheid. De titel bedrijfsarts is een wettelijk beschermde titel en zij staan geregistreerd in het BIG-register. 55 Het BIG-register is gebaseerd op de Wet op de beroepen in de individuele gezondheidszorg (wet BIG) en beschermt patiënten tegen ondeskundig en onzorgvuldig handelen door zorgverleners. In 2014 is de zesde versie van de STECR Werkwijzer Arbeidsconflicten 56 verschenen. Dit is een maatgevende werkwijzer die door bedrijfsartsen gevolgd moet worden bij de begeleiding van uitval van werknemers wegens ziekte na, of gerelateerd aan, een arbeidsconflict. Als een werknemer als gevolg van ziekte de bedongen werkzaamheden niet kan verrichten, zijn de Wet verbetering poortwachter 57 en de Regeling Procesgang eerste en tweede ziektejaar van toepassing. 58 Die leggen de werkgever verplichtingen op in het kader van verzuimbegeleiding en re-integratie. Een werkgever moet zich daarbij laten bijstaan door een gecertificeerde deskundige dan wel een geregistreerde bedrijfsarts. 59 Op grond van de wetgeving die is ingevoerd met de Wet verbetering poortwachter is de werkgever verantwoordelijk voor de verzuimaanpak. Het komt in de praktijk echter voor dat de werkgever de verzuimbegeleiding geheel aan de bedrijfsarts overlaat. De bedrijfsarts komt dan voor een afweging te staan waarbij het risico bestaat dat de belangen van de werkgever zwaarder worden gewogen. De bedrijfsarts moet echter de gezondheid van de werknemer voorop stellen. 60 Werknemers hebben op moment nog geen wettelijk recht om te spreken met een bedrijfsarts. Zoals ook in de inleiding naar voren kwam is uit onderzoek gebleken dat ongeveer een kwart 54 Autoriteit Persoonsgegevens, Beleidsregels voor de verwerking van persoonsgegevens over de gezondheid van zieke werknemers, 5.2.1. 55 Verschillen arboarts en bedrijfsarts, https://www.arbovitale.nl/werkgever/arboarts-of-bedrijfsarts 56 STECR, Werkwijzer arbeidsconflicten, 2014. 57 Staatsblad 628, 18 december 2001. 58 J.F. Hoogervorst, Regeling procesgang eerste en tweede ziektejaar, 01-01-2007. 59 E.W. de Groot, De STECR Werkwijzer Arbeidsconflicten herzien; gevolgen voor de praktijk?, Arbeidsrecht 2015/35. 60 Kamerstukken II 2015/16, 34 375 nr. 3, p. 4 (MvT). 20
van de werknemers geen vrije toegang tot de bedrijfsarts en de Arbodienst heeft. 61 Verder is uit onderzoek gebleken dat rondom de positie van de bedrijfsartsen een aantal knelpunten is te constateren. 62 Er zijn zorgen over de onafhankelijkheid van de bedrijfsartsen en er is onvoldoende ruimte voor een professionele beroepsuitoefening. 2.6 Deelconclusie Werkgevers doen er goed aan hun zorg voor arbeidsomstandigheden op peil te houden of te brengen. Een goed arbeidsomstandighedenbeleid zal namelijk leiden tot een lager verzuim met lagere kosten en tot duurzame inzetbaarheid van medewerkers. Uit onderzoek blijkt echter dat de naleving van verplichtingen op het gebied van arbeidsomstandigheden te wensen overlaat. 63 Bedrijven zijn vaak onvoldoende op de hoogte van de geldende verplichtingen en van het nut en de noodzaak van preventief handelen. De werknemer heeft recht op loondoorbetaling tijdens de eerste twee jaar van de arbeidsongeschiktheid en kan een deskundigenoordeel aanvragen bij het UWV. Het deskundigenoordeel laat echter vaak lang op zich wachten. In de tussentijd kan een werkgever wel overgaan tot het treffen van maatregelen, bijvoorbeeld het stopzetten van het loon als de bedrijfsarts vindt dat de werknemer weer aan het werk kan gaan, en de werknemer desondanks niet komt werken omdat hij het niet eens is met het oordeel van de bedrijfsarts. Ook is er geen procedureregeling voor het deskundigenoordeel, wat mijns inziens een groot gemis is. Tijdens het wachten op de second opinion zijn de werknemers rechteloos. Ten slotte verplicht de Wet verbetering poortwachter de werkgevers een bedrijfsarts in te schakelen bij arbeidsongeschiktheid van een werknemer. Het komt echter vaak voor dat na een ziekmelding van de werknemer geen bedrijfsarts wordt ingeschakeld. Dit is een kwalijke zaak daar een snellere inschakeling van de bedrijfsarts mogelijk langdurige arbeidsongeschiktheid kan voorkomen. Werknemers hebben nog geen wettelijk afdwingbaar recht om met een bedrijfsarts te spreken, ongeveer een kwart van de werknemers heeft dan ook geen vrije toegang tot de bedrijfsarts en de Arbo dienst. 64 61 Nationale Enquête Arbeidsomstandigheden 2013. 62 AStri Beleidsonderzoek en advies, De positie van de bedrijfsarts, 2011. Kamerstukken II 2011/12, 25 883, nr. 186. 63 Arbo in bedrijf 2014, Inspectie SZW. 64 Nationale Enquête Arbeidsomstandigheden 2013. 21
Hoofdstuk 3: Het wetsvoorstel tot wijziging van de Arbeidsomstandighedenwet 3.1 Inleiding In dit hoofdstuk wordt de inhoud van het wetsvoorstel tot wijziging van de Arbowet en de bijbehorende Memorie van Toelichting belicht. Ten eerste wordt de aanleiding voor het wetsvoorstel besproken. Verder gaat het hoofdstuk in op de gevolgen van het wetsvoorstel voor het recht op spreken van een bedrijfsarts en het recht op een second opinion. Het hoofdstuk eindigt ten slotte met een deelconclusie. 3.2 Aanleiding van het wetsvoorstel Doordat de arbeidsmarkt verandert en de duurzame inzetbaarheid van de beroepsbevolking van steeds groter belang wordt heeft de regering enkele aanpassingen van de Arbowet voorgesteld. De aanpassingen hebben betrekking op de betrokkenheid van werkgevers en werknemers bij de arbodienstverlening, de preventie in het bedrijf en de randvoorwaarden voor het handelen van de bedrijfsarts. Zoals in hoofdstuk twee al besproken is dienen werkgevers zich sinds het midden van de jaren negentig te laten bijstaan door een deskundige bij een aantal taken, zoals de Risico Inventarisatie en Evaluatie, verzuimvraagstukken en het uitvoeren van arbeidsgezondheidskundig onderzoek. Vaak zijn het bedrijfsartsen die deze taken uitvoeren. In 2011 is uit een onderzoek van AStri gebleken dat rondom de positie van de bedrijfsartsen een aantal knelpunten is te constateren. 65 Er kunnen vraagtekens gezet worden bij de onafhankelijkheid van bedrijfsartsen ten opzichte van de werkgever, daar de werkgever de kosten draagt voor de bedrijfsarts. De bedrijfsarts bevindt zich regelmatig in een complex spanningsveld tussen werkgever en werknemer. 66 Ook zou er onvoldoende ruimte zijn voor een professionele beroepsuitoefening. Uit het onderzoek blijkt dat 67% van de bedrijfsartsen het idee heeft dat werknemers die zij begeleiden in het kader van verzuimbegeleiding hun onafhankelijke positie niet geheel vertrouwen. Verder heeft 22% van de bedrijfsartsen werkzaam bij arbodiensten aangegeven regelmatig in situaties terecht te komen waarin men niet meer geheel onafhankelijk kan werken als gevolg van de opstelling van de eigen werkgever, de arbodienst. Dit is in lijn met de bevindingen van een ledenraadpleging van de Nederlandse Vereniging voor Arbeids- en Bedrijfsgeneeskunde waarbij 61% aangeeft dat de 65 AStri Beleidsonderzoek en advies, De positie van de bedrijfsarts, 2011. Kamerstukken II 2011/12, 25 883, nr. 186. 66 Kamerstukken II 2015/16, 34 375 nr. 4, p.4. 22
onafhankelijkheid vanwege commerciële belangen de laatste jaren meer onder druk is komen te staan. 67 Het kabinet heeft vervolgens op 10 juli 2013 advies aan de SER gevraagd over de aanpak van bovengenoemde knelpunten. 68 Op 19 september 2014 heeft de SER het advies uitgebracht. 69 Volgens de SER vormen preventie en werken aan duurzame inzetbaarheid de kern van een toekomstig stelsel dat gericht is op het voorkomen van gezondheidsproblemen, verzuim en uitval. In de toekomst zijn er drie vormen van bedrijfsgezondheidszorg in aansluiting op de reguliere zorg: interne arbodiensten voor werknemers bij grote bedrijven, arbodiensten binnen een sector of regio en de huisarts/ eerstelijnszorg voor de overige werkenden. Naar aanleiding van het advies van de SER heeft het kabinet bij brief van 28 januari 2015 de voorzitter van de Tweede Kamer geïnformeerd over haar standpunt. 70 Arbeidsgerelateerde zorg wordt geboden door de bedrijfsgezondheidszorg en de reguliere zorg. De bedrijfsgezondheidszorg speelt een rol bij het beschermen van de gezondheid en de bevordering van de participatie van de werknemers. In de jaren negentig waren verzuimpercentages van 7 tot 8 procent gangbaar, nu is dat minder dan 4 procent. De cijfers laten een goede ontwikkeling zien maar er zijn binnen het huidige stelsel een aantal knelpunten te benoemen. Bij de werknemersorganisaties bestaat twijfel over de onafhankelijkheid van de bedrijfsarts ten opzichte van zijn opdrachtgever. Steeds vaker ontbreekt een direct beschikbare bedrijfsarts voor de werknemer omdat de werkgever geen contract heeft met een arbodienst of bedrijfsarts. Preventie is daarnaast vaak maar een kleine component in het contract tussen werkgever en de arbodienst of bedrijfsarts. 71 Ten slotte bieden werkgevers hun werknemers maar op beperkte schaal periodiek arbeidsgezondheidskundig onderzoek aan. 72 De inzet van het kabinet richt zich op concrete maatregelen die de preventie en de arbodienstverlening in het bedrijf verbeteren. Kern van het beleid is een betere arbodienstverlening door meer betrokkenheid van de werknemers, meer preventie op het werk, een basiscontract voor professionele arbodienstverlening en een goede samenwerking tussen de reguliere gezondheidszorg en de bedrijfsgezondheidszorg. 73 67 Kamerstukken II 2015/16, 34 375 nr. 3, p. 1-2(MvT). 68 L.F. Asscher, Toekomst van de arbeidsgerelateerde zorg, adviesaanvraag SER, 10 juli 2013. 69 SER Advies 14/07, Betere zorg voor werkenden, september 2014. 70 Kamerstukken II 2014/15, 25 883, nr. 247. 71 Kamerstukken II 2014/15, 25 883, nr. 247, p.1-2. 72 Panteia, De markt en kwaliteit van arbodienstverlening, 2014. 73 Kamerstukken II 2015/16, 34 375 nr. 3, p. 2-3(MvT). 23
3.3 Inhoud van het wetsvoorstel Naar aanleiding van het advies van de SER 74 heeft minister Asscher in mei 2015 via internetconsultatie een eerste voorstel van wet voorgelegd aan de branche. Na advies van de Raad van State 75 is het wetsvoorstel ingediend bij de Tweede Kamer. Op 16 februari 2016 is het voorstel besproken in de Tweede Kamer. 76 Vervolgens is op 29 april 2016 het voorstel van wet gewijzigd naar aanleiding van de nota van verslag. 77 De belangrijkste wijzigingen en doelstellingen van het wetsvoorstel zullen hieronder besproken en toegelicht worden. Versterking van de positie van de preventiemedewerker en samenwerking met arbodienstverleners. De preventiemedewerker levert bijstand aan de werkgever bij alle taken ter uitvoering van de Arbowet. De preventiemedewerker wordt in ieder geval ingeschakeld bij de in artikel 13, zevende lid, genoemde taken. Het medezeggenschapsorgaan, de preventiemedewerker, de werkgever en de arbodienst of bedrijfsarts bespreken ten minste een keer per jaar de stand van zaken op het terrein van gezond en veilig werken in het bedrijf. 78 De preventiemedewerker vervult daardoor een belangrijke rol bij de preventie in het bedrijf. De preventiemedewerker maakt veiligheid- en gezondheidsrisico s in de onderneming bespreekbaar en kan er aan bijdragen dergelijke risico s te voorkomen of te beperken. Uit het SER advies is echter gebleken dat de preventiemedewerker onvoldoende uit de verf komt. 79 Onvoldoende aandacht voor preventie belemmert het behoud en herstel van werkenden en leidt indirect tot hoger verzuim en lagere participatie. De inspectie SWZ heeft geconstateerd dat de aandacht voor preventie binnen bedrijven afneemt. De preventiemedewerker neemt in het bedrijf vaak een ondergeschikte positie in. In 52% van het totaal aantal bedrijven is geen preventiemedewerker aangesteld 80 en 34% van alle werknemers is niet bekend met de taken van een preventiemedewerker. 81 74 SER Advies 14/07, Betere zorg voor werkenden, september 2014. 75 Kamerstukken II 2015/16, 34 375 nr. 4. 76 Kamerstukken II 2015/16, 34 375 nr.5. 77 Kamerstukken II 2015/16, 34 375 nr.7. 78 Art. 31b juncto art. 27 eerste lid onder d WOR. 79 SER Advies 14/07, Betere zorg voor werkenden, september 2014, p.24. 80 Arbo in bedrijf 2014, Inspectie SZW. 81 Werkgevers Enquête Arbeid 2014, TNO. Betreft de vraag: Zijn er in uw vestiging één of meer werknemers als preventiemedewerker aangewezen? 24
Het kabinet heeft in een reactie op het advies van de SER aangegeven zich in te spannen voor de preventiemedewerker. Door meer betrokkenheid bij de keuze van de persoon van de preventiemedewerker ontstaat er meer draagvlak voor de preventiemedewerker. Het takenpakket van de preventiemedewerker is al onderwerp van instemmingsrecht in de WOR. De regering stelt nu voor bij wet te regelen dat het medezeggenschapsorgaan en de werkgever ook tot een gezamenlijke opvatting moeten komen over de persoon van de preventiemedewerker en diens positionering in de organisatie. Vanwege de noodzakelijke vertrouwensband met de werknemers is gekozen voor het meest sterke recht van de ondernemingsraad, namelijk het instemmingsrecht. Instemming betekent niet alleen dat de preventiemedewerker draagvlak heeft in de onderneming, maar ook dat de ondernemingsraad medeverantwoordelijkheid draagt voor het goed functioneren van de persoon van de preventiemedewerker in de onderneming. Het voorstel om het medezeggenschapsorgaan van de onderneming instemmingsrecht te geven op de benoeming van de preventiemedewerker beoogt een beter toegeruste en effectievere preventiemedewerker tot stand te brengen. 82 Goede werkomstandigheden vormen voor werknemers een belangrijk onderwerp in verband met hun gezondheid en duurzame inzetbaarheid. De preventiemedewerker behoort hiertoe dan ook een centrale rol te spelen en kan dit alleen maar doen indien hij het volle vertrouwen van de werknemers geniet. Verder is de preventiemedewerker in een goede positie om problemen op de werkvloer in een vroegtijdig stadium te onderkennen. 83 Verduidelijken van de adviserende rol van de bedrijfsarts bij verzuimbegeleiding De Wet verbetering poortwachter 84 heeft ervoor gezorgd dat de werkgever verantwoordelijk is voor de verzuimaanpak. De werkgever en de werknemer laten zich hierbij ondersteunen door een bedrijfsarts. De bedrijfsarts adviseert en de werkgever stelt vervolgens met de werknemer indien nodig een plan van aanpak op voor re-integratie en voert voortgangsgesprekken met de zieke werknemer. In de praktijk komt het echter voor dat de werkgever de verzuimbegeleiding geheel aan de bedrijfsarts overlaat. De bedrijfsarts komt dan voor een afweging te staan waarbij het risico bestaat dat de belangen van de werkgever zwaarder worden gewogen. Dit terwijl de bedrijfsarts de gezondheid van de werknemers voorop moet stellen. In de Arbowet wordt de term bijstand gebruikt in artikel 14 eerste lid onder b. Deze term wekt bij werkgevers soms verwarring over de rolverdeling. Daarom wordt in het wetsvoorstel voorgesteld dit aan te passen 82 Kamerstukken II 2015/16, 34 375 nr. 6, p. 3. 83 Kamerstukken II 2015/16, 34 375 nr. 6, p. 4. 84 Staatsblad 628, 18 december 2001. 25