1. Aanvraag en proces

BEOORDELING AFO 164 Zaaknummer OND/2015/14385/AFO 164 Inzake de aanvraag voor goedkeuring voor een bestuurlijke fusie in het primair onderwijs tussen: Stichting Deventer en Almelose Montessori scholen 1 (hierna: DAM), bestuur van vier basisscholen naar algemeen bijzondere richting. Drie scholen zijn gevestigd in de gemeente Deventer en één school in de gemeente Almelo. Het bestuur is verantwoordelijk voor het onderwijs aan in totaal 1.112 leerlingen; en Stichting Openbaar Onderwijs Deventer 2 (hierna: OPOD), bestuur van vijftien openbare basisscholen in de gemeente Deventer. Het bestuur is verantwoordelijk voor het onderwijs aan in totaal 4.000 leerlingen. Aanvragers vragen goedkeuring van de overdracht van het bestuur van drie scholen van DAM aan OPOD. Het betreft de Deventer Montessori School, L'Ambiente en De Ontdekking. 3 Deze drie scholen zijn gevestigd in Deventer. Door de voorgenomen fusie krijgt OPOD drie scholen van DAM overgedragen en stijgt het aantal scholen dat onder het bevoegd gezag van OPOD valt van vijftien naar achttien en het aantal leerlingen van 4.000 naar circa 5.000. 1. Aanvraag en proces De Dienst Uitvoering Onderwijs, de uitvoeringsorganisatie van het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (hierna: DUO), heeft de aanvraag op 12 juni 2015 ontvangen. Bij deze aanvraag zijn gevoegd: een begeleidend schrijven, een aanvraagformulier, een brief aan DUO met als onderwerp Verzoek omzetting richting, een ingevulde fusie-effectrapportage (hierna: FER), instemmende verklaringen van de gemeenschappelijke medezeggenschap (hierna: GMR) van DAM en de GMR van OPOD, het document Haalbaarheidsonderzoek naar schaalvergroting/samenwerking Stichting Openbaar Primair Onderwijs Deventer (OPOD) en Stichting Deventer en Almelose Montessori scholen (DAM), het document Fusie-effectrapportage <Samen sterker>, en het document Integrale prognose basisonderwijs Deventer 2014. Bij brief van 2 juli 2015, met kenmerk OND/2015/15129 M (AFO164), is aan aanvragers een ontvangstbevestiging van de fusieaanvraag verzonden. 4 Op 4 augustus 2015 heeft de Commissie Fusietoets Onderwijs (hierna: CFTO) besloten om op 1 september 2015 een hoorzitting te houden. Bij brief van 20 augustus 2015 zijn aanvragers uitgenodigd voor de hoorzitting. Bij brief van 20 augustus, met kenmerk OND/2015/16589 M, is aan aanvragers meegedeeld dat de beslistermijn met dertien weken wordt verdaagd. DAM heeft ook een aanvraag ingediend voor de overdracht van één school aan Stichting Quo Vadis. 5 Na beide fusies zal DAM verdwijnen als schoolbestuur. Over de fusie met Stichting Quo Vadis heeft de CFTO positief geadviseerd in haar advies van 13 oktober 2015 dat is geregistreerd onder nummer AFO163. De CFTO zag geen aanleiding goedkeuring te onthouden aan de overdracht van de school 1 Nummer bevoegd gezag: 95148. 2 Nummer bevoegd gezag: 41862. 3 De brinnummers van de scholen zijn respectievelijk 05VR, 21NE en 30UZ. 4 Bij de twee aanvragen waren onvolledig ingevulde aanvraagformulieren gevoegd (de naam van één fusiepartner was niet ingevuld in beide aanvraagformulieren). Hierover is telefonisch contact met de aanvragers opgenomen en is hen verzocht om de aanvraag aan te vullen. Dit hebben aanvragers per e-mail van 30 juni 2015 gedaan door het toezenden van twee compleet ingevulde aanvraagformulieren. 5 Nummer bevoegd gezag: 23128. 1

van DAM in Almelo aan Quo Vadis. Hierbij heeft de CFTO aanvragers in overweging gegeven om - in overleg met haar interne toezichthouder en medezeggenschapsraad - de afweging te maken de fusie met Quo Vadis pas te effectueren als duidelijk is dat hierdoor geen direct risico voor de continuïteit van het bestuur van DAM ontstaat. Verzoek omzetting scholen DAM en onstaan samenwerkingsbestuur Samen met de fusieaanvragen heeft DAM een aanvraag bij DUO ingediend om de drie scholen van DAM in Deventer om te zetten van algemeen-bijzonder naar openbaar. 6 Alle besluiten over omzetting worden door DUO genomen. Indien de omzetting gelet op wet- en regelgeving niet mogelijk is, heeft de voorgenomen fusie tot gevolg dat de bijzondere scholen uit Deventer worden overgedragen aan een bestuur voor openbaar onderwijs. Hierdoor is er sprake van het ontstaan van een samenwerkingsbestuur als bedoeld in artikel 17 van de Wet op het primair onderwijs (hierna: WPO). Een samenwerkingsbestuur is een schoolbestuur dat het bevoegd gezag heeft over zowel scholen voor openbaar onderwijs als scholen naar bijzondere richting. Onder welke omstandigheden een samenwerkingsbestuur kan ontstaan is uitgewerkt in artikel 64c, tweede lid, van de WPO. Uit dit artikel blijkt dat de minister slechts goedkeuring kan geven aan het ontstaan van een samenwerkingsbestuur indien wordt voldaan aan een limitatieve goedkeuringsgrond. De CFTO heeft ambtelijk afstemming gezocht met DUO over het verzoek tot omzetting van de richting van de drie scholen. Daaruit is gebleken dat de gevraagde omzetting van de drie scholen volgens de bestaande wet- en regelgeving niet mogelijk is. Aanvragers hebben medewerkers van de directie Primair Onderwijs van het ministerie van OCW benaderd met het verzoek om een gesprek en het ministerie heeft dit verzoek gehonoreerd. Dit gesprek vond plaats op 22 september 2015. De CFTO heeft daarop op 18 september een brief gestuurd aan de directeur Primair Onderwijs waarin wordt gevraagd om een duidelijk besluit op korte termijn over de omzetting, zodat voor alle partijen inclusief de CFTO helder is aan welke wettelijke bepalingen de fusie moet voldoen (bijlage 1). Als reactie op deze brief heeft de directeur Primair Onderwijs een brief aan de CFTO gestuurd (bijlage 2). Uit deze brief blijkt dat twee van de drie scholen niet zullen voldoen aan de wettelijke eisen die gelden voor omzetting; één van de drie scholen voldoet wel aan die eisen. In de brief staat dan ook vermeld dat de gevraagde omzetting nu niet voor alle drie de scholen kan worden goedgekeurd. 2. Doel en motivatie fusieaanvraag In de overlegde documenten wordt aangegeven dat voor OPOD de fusie niet direct noodzakelijk is, maar wel dringend gewenst is. In de FER is het volgende aangegeven: Stichting OPOD heeft met een forse leerlingendaling te maken, van 3993 II per 1-10-2104 naar 3567 II per 1-10-2017. Samen met DAM in totaal een leerlingendaling van 10% (van 4942 per 1-10-2014 naar 4481 per 1-10-2017). Bij ongewijzigd beleid zonder fusie zal OPOD bezuinigingsmaatregelen moeten overwegen als bv niet bezetten vacatures, reductie directiefuncties door clustering, reductie omvang stafbureau, sluiting van locaties. Het sluiten van locaties wil OPOD zoveel mogelijk voorkomen vanwege het streven om in alle wijken van Deventer openbaar onderwijs te verzorgen. Het doorvoeren van bezuinigingen leidt tot ongewenste effecten op de kwaliteit van het onderwijs (minder mensen moeten hetzelfde of meer werk doen), kwaliteitsverlies voor inkrimping stafbureau. Tevens geven besturen aan dat zelfstandig doorgaan voor DAM geen optie is. In de FER wordt het volgende vermeld: Stichting DAM voorziet financiële problemen door de krimp. De stichting is relatief kwetsbaar met 3 scholen en 5 locaties in de stad. Het financieel tekort loopt op tot 340.000. Extra ontslagen zijn dan nodig. Ook zal 1 schoollocatie dan dienen te sluiten, met op termijn nog sluiting van 1 locatie. Er dreigt dan een versterkende, negatieve spiraal te ontstaan. De stichting is op termijn niet meer in staat om de continuïteit van de bedrijfsvoering te garanderen. Ook na vermindering van het aantal personeelsleden staan in 2017 alle financiële indicatoren op rood, behalve de kapitalisatiefactor (solvabiliteit, liquiditeit en weerstandvermogen zijn dan onvoldoende). De stichting heeft dan geen investeringsruimte meer, kan de huidige kwaliteit van het onderwijs niet meer aanbieden, en moet het stafbureau opheffen. Qua alternatieven is aangegeven dat aansluiting bij andere schoolbesturen voor montessorionderwijs niet wenselijk noch haalbaar wordt geacht, omdat deze schoolbesturen een hele grote regio bestrijken. 6 Artikel 88 van de Wet op het primair onderwijs. 2

3. Hoorzitting en opvragen zienswijzen andere besturen Op 1 september 2015 heeft de CFTO tijdens de hoorzitting te Den Haag gesproken met de betrokken schoolbesturen en de gemeenschappelijke medezeggenschapsraden (hierna: GMR en). Bij de hoorzitting waren ook het bestuur en de GMR van Quo Vadis aanwezig. 3.1. Hoorzitting: aanvragers Achtergrond, aanleiding en alternatieven Tijdens het gesprek met de besturen is toegelicht dat DAM tien jaar geleden de school in Almelo van een ander bestuur heeft overgenomen, omdat die school dreigde te worden opgeheven. Aanvragers geven aan het montessorionderwijs in Deventer en Almelo te willen behouden. De organisatie van DAM is volgens aanvragers te klein om toekomstige uitdagingen aan te kunnen gaan en aanvragers willen de kwaliteit van het onderwijs op peil houden. Als redenen voor de fusies spelen volgens aanvragers ook de demografische krimp en daling van het leerlingenaantal een rol. Gelet hierop heeft DAM gezocht naar een fusiepartner. Destijds is in dit kader contact gezocht met Quo Vadis. Quo Vadis verkeerde toen in zwaar weer (bestuurlijke en financiële problemen) en gaf aan op dat moment geen ruimte te hebben om aan het takenpakket van de nieuwe (interim) bestuurder een fusie met DAM te onderzoeken. Het leek Quo Vadis destijds niet opportuun om meer dan één school van DAM over te nemen. Gelet hierop heeft DAM contact gezocht met OPOD en bleek OPOD bereid de overige drie scholen van DAM in Deventer over te nemen. OPOD geeft aan het overnemen van montessorionderwijs als een verrijking te zien van haar palet aan onderwijssoorten (OPOD biedt ook al dalton en jenaplan onderwijs aan) en ziet winst in de kruisbestuiving tussen de verschillende scholen. Hierbij speelt ook mee dat beoogd wordt om ervoor te zorgen dat Deventer op termijn een goed bereikbaar netwerk van onderwijsvoorzieningen heeft. Deventer heeft namelijk een overcapaciteit aan schoolgebouwen en na de fusie zullen de gebouwen van de scholen van DAM kunnen worden meegenomen binnen een herschikking van onderwijslocaties in de gemeente. Hiermee worden volgens aanvragers de mogelijkheden voor continuiteit van het montessorionderwijs vergroot. Aanvragers geven tijdens de hoorzitting aan dat indien Quo Vadis bereid was geweest alle scholen van DAM over te nemen dit de voorkeur had gehad. DAM heeft zich echter gevoegd naar de situatie - die een opsplitsing van de scholen DAM inhoudt en geeft aan veel acties te hebben ondernomen om dit te verwezenlijken en overtuigd te zijn van de meerwaarde van de huidige voorgenomen fusies. Aanvragers geven aan ook gekeken te hebben naar eventuele aansluiting bij een ander bestuur voor montessorionderwijs. Volgens aanvragers was aansluiting bij een klein bestuur voor montessorionderwijs niet opportuun en is gekeken naar eventuele aansluiting bij grotere besturen. Andere grotere besturen voor montessorionderwijs die volgens aanvragers een oplossing voor DAM hadden kunnen bieden, waren een stichting in Nieuwegein en één in Amsterdam. Bij informeel overleg met de bonden bleek dit al op voorhand op tegenstand te stuiten, omdat bij gedwongen ontslagen het personeel uit Deventer en Almelo ver van de huidige werkplek zouden moeten gaan werken. Omzetting en samenwerkingsbestuur Tijdens de hoorzitting is aangegeven dat voor de voorgenomen fusie met OPOD van belang is of het verzoek tot omzetting van de drie betrokken scholen van DAM (van bijzonder naar openbaar) door DUO zal worden goedgekeurd. Indien dit niet het geval is, ontstaat er een samenwerkingsbestuur en is de CFTO genoodzaakt te kijken naar de limitatieve goedkeuringsgrond uit artikel 64c, tweede lid, van de WPO. Dit is een andere toets dan de reguliere fusietoets die moet worden uitgevoerd indien de omzetting van de scholen van DAM wel door DUO wordt goedgekeurd. Aanvragers geven aan zich bewust te zijn van deze situatie. Aanvragers hebben contact met DUO over hun aanvraag voor omzetting van de scholen. DUO heeft bij brief van 4 augustus 2015 gevraagd om aanvulling van de aanvraag. Het is voor aanvragers onduidelijk binnen welke termijn DUO een besluit zal nemen op de aanvraag voor omzetting van de scholen. Aanvragers geven aan het op prijs te stellen dat de CFTO de hoorzitting voordat er duidelijkheid is over het besluit van DUO heeft georganiseerd, zodat het proces zo min mogelijk zal stagneren. Aanvragers geven aan dat - indien DUO de omzetting van de scholen in Deventer niet goedkeurt ze in ieder geval de fusie met Quo Vadis doorgang willen laten vinden. Aanvragers zijn er nog niet over uit wat ze willen gaan doen indien de omzetting van de scholen in Deventer niet wordt goedgekeurd. Aanvragers geven aan dat één van de mogelijkheden dan kan zijn dat Quo Vadis alle scholen van DAM overneemt, maar dat dat scenario na een eventueel afwijzend besluit van DUO omtrent de omzetting verder onderzocht zal moeten worden. 3

Financiële situatie Tijdens de hoorzitting is de daling van het leerlingenaantal van aanvragers ook ter sprake gekomen. Aanvragers geven aan dat DAM qua leerlingenaantal stabiel is, maar er tegenaan loopt dat DAM slechts vier brinnummers heeft met meerdere locaties. Dit heeft met name gevolgen voor de financiële situatie van DAM. Aanvragers geven aan dat, indien de fusies niet worden goedgekeurd, er in ieder geval één school van DAM per 1 augustus volgend jaar zal moeten sluiten. Wat betreft de financiële situatie van DAM wordt tijdens de hoorzitting door aanvragers aangegeven dat deze situatie er tot 2013 relatief gusntig uitzag, maar dat de financiele situatie sindsdien slechter is geworden. Hierdoor ervaart DAM een financiële dreiging. Dit wordt versterkt door de situatie waarin DAM verkeert, inhoudende dat DAM bekostiging ontvangt voor vier brinnummers, maar in de praktijk meerdere locaties moet onderhouden. DAM heeft vier brinnummers geregistreerd bij DUO, maar heeft feitelijk zeven locaties (één in Almelo en zes in Deventer). Aanvragers geven aan volgens een meerjarenbegroting in 2017 circa 350.000,= euro negatief te komen staan. 3.2. Hoorzitting: gemeenschappelijke medezeggenschapsraden Gebleken is dat ook de GMR en zich bewust zijn van het besluit dat DUO moet nemen omtrent de omzetting van de scholen van DAM in Deventer, met het oog op de fusie tussen DAM en OPOD. De betrokken GMR en geven aan ook aan de besturen te hebben gevraagd wat er zal gebeuren indien de omzetting niet wordt goedgekeurd. Het bestuur is zich hierover aan het beraden. Uit de hoorzitting is gebleken dat de financiële gevolgen van de fusie voor de medezeggenschap, met name voor de GMR van OPOD, belangrijke aandachtspunten zijn. Een ander aandachtspunt is de identiteit van de scholen. Aangegeven wordt dat ouders bewust kiezen voor daltononderwijs of montessorionderwijs en dat het van belang is dat de besturen hier blijvend aandacht voor hebben. Voor het personeel is met name de mobiliteit na de fusie van belang. Het onderwijsgevend personeel van DAM heeft, naast een regulier diploma, ook een montessoridiploma voor basisonderwijs nodig. Na de voorgenomen fusies kan het mogelijk zijn dat personeel van OPOD dat niet beschikt over een dergelijk diploma les moet geven aan een montessorischool. Hierover is afgesproken dat dit is te overzien voor tijdelijke inzet van onderwijsgevend personeel van OPOD. De GMR van DAM geeft aan positief te zijn over de voorgenomen fusie en de hoop te hebben dat er meer financiële ruimte ontstaat en dat het montessorionderwijs hierdoor blijft behouden in de regio. De GMR van Quo Vadis geeft aan kritisch te hebben gekeken naar de situatie van DAM en bij de gegeven instemming uitsluitend te hebben gekeken naar de overname van één school van DAM en niet naar een eventuele overname van alle scholen van DAM. Dit scenario is ook pas recentelijk besproken; daarvoor is dit nooit een optie geweest. De GMR van OPOD geeft aan veel voordelen te zien van een fusie met DAM. Toevoeging van montessorionderwijs aan de onderwijssoorten die OPOD op dit moment aanbiedt, wordt als een positieve verruiming gezien. Ook voor de GMR van OPOD is de financiële situatie van DAM een aandachtspunt. Een ander aandachtspunt was de kwaliteit van een aantal scholen van DAM; DAM had een aantal zwakke scholen. Echter, de kwaliteit van deze scholen is verbeterd en deze scholen worden door de Inspectie van het Onderwijs niet meer beschouwd als zwakke scholen. 3.3. Zienswijzen andere besturen Zoals te doen gebruikelijk is contact opgenomen met andere schoolbesturen in de regio. Hieronder volgt een uiteenzetting van deze contacten. a) De Stichting Christelijk Onderwijs Twenterand en omstreken 7 is verantwoordelijk voor dertien scholen waaronder twee in Almelo en heeft telefonisch aangegeven veel contacten te hebben met Quo Vadis en neutraal te staan ten opzichte van de voorgenomen fusies. b) De Stichting Bestuur Rooms-Katholieke Scholen Schalkhaar 8 is een éénpitter met een school in de gemeente Deventer en heeft aangegeven de fusievoornemens te begrijpen vanwege de demografische krimp in de regio. De stichting geeft hierbij aan zelf geen hinder te ondervinden van deze krimp, omdat de school zich bevindt op een plek met veel nieuwbouw. c) De Vereniging voor Algemeen Bijzonder Montessorionderwijs Haaksbergen 9 is een eenpitter en verantwoordelijk voor een montessorischool in Haaksbergen. Er is geen sprake geweest van eventuele (bestuurlijke) samenwerking tussen deze vereniging en DAM. Aangegeven is dat er 7 Nummer bevoegd gezag: 61751. 8 Nummer bevoegd gezag: 53730. 9 Nummer bevoegd gezag: 40355. 4

goede contacten zijn met de montessorischolen in de regio, met name de scholen in Enschede, en dat er neutraal wordt aangekeken tegen de voorgenomen fusies. d) De Stichting Consent, 10 verantwoordelijk voor 33 scholen waaronder twee montessorischolen gevestigd in de gemeente Enschede, staat ook neutraal ten opzichte van voorliggende fusies. Met name omdat de geografische afstand tussen Enschede, Deventer en Almelo dusdanig groot is dat ouders en leerlingen van een school in Enschede niet snel zullen kiezen voor een school in Deventer of Almelo. 4. Kader ontstaan samenwerkingsbestuur Aangezien het ministerie van OCW schriftelijk heeft aangegeven dat de gevraagde omzetting nu niet voor alle drie de scholen kan worden goedgekeurd, heeft voorliggende fusie tot gevolg dat er een samenwerkingsbestuur als bedoeld in artikel 17 van de WPO ontstaat. Onder het bevoegd gezag van het verkrijgende bestuur, OPOD, zullen scholen voor openbaar onderwijs ressorteren en scholen waar onderwijs wordt verzorgd naar bijzondere richting. Bij de beoordeling van voorliggende aanvraag wordt derhalve het kader met betrekking tot het ontstaan van een samenwerkingsbestuur als uitgangspunt genomen. Dit kader wordt hieronder beschreven, omdat dit complexe materie is en het onwenselijk is dat hierover onduidelijkheid bestaat. 4.1. Juridisch kader ontstaan samenwerkingsbestuur Het kader omtrent het ontstaan van een samenwerkingsbestuur heeft als basis het duaal onderwijsbestel dat is verankerd in artikel 23 van de Grondwet. In artikel 17, eerste lid, van de WPO wordt voorgeschreven dat de instandhouding van een of meer openbare en een of meer bijzondere scholen kan worden opgedragen of overgedragen aan een stichting die met dit doel wordt onderscheidenlijk is opgericht. Onder welke omstandigheden een samenwerkingsbestuur kan ontstaan, is nader uitgewerkt in artikel 64c, tweede lid, van de WPO. Uit dit artikel volgt dat voor bestuurlijke fusies waarbij een samenwerkingsbestuur betrokken is een limitatieve goedkeuringsgrond geldt: de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap kan slechts goedkeuring verlenen aan een dergelijke fusie indien daardoor de continuïteit van het onderwijs gehandhaafd kan blijven. Het bevoegd gezag toont dat aan op basis van prognoses van de ontwikkeling van het aantal leerlingen waaruit blijkt dat die school binnen een termijn van zes jaar dreigt te worden opgeheven of niet meer te worden bekostigd. 4.2. Wetsgeschiedenis vanaf 2009 (totstandkoming fusietoets bij samenwerkingsbesturen) Voorgenoemde bepaling over de omstandigheden waarbij een samenwerkingsbestuur kan worden uitgebreid, is met de Wet fusietoets in het onderwijs (hierna: Wet fusietoets) in de WPO opgenomen. De staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap had dit al aangekondigd in een brief aan Tweede Kamer van 21 mei 2009, waarin het volgende is vermeld: Er moet terughoudend worden omgegaan met vermenging van openbaar en bijzonder onderwijs. Dualiteit van het onderwijsbestel is leidend bij de keuzes die we zullen maken. Dit is ook in overeenstemming met het advies van de Onderwijsraad. De bestuurlijke ontwikkeling van het Nederlandse onderwijs (2008). «Hoewel het samenwerkingsbestuur thans een reguliere bestuursvorm is naast de andere bestuursvormen voor het openbaar onderwijs (zoals de stichting voor openbaar onderwijs of de gemeentelijke commissie), dient hier naar de opvatting van de raad toch zuinig mee te worden omgesprongen vanuit een oogpunt van behoud van de basale constitutionele variëteit». Dit advies is waardevol. Vandaar dat we zullen voorstellen bij de uitwerking van het wetsvoorstel over de menselijke maat in het onderwijs en de fusietoets om een samenwerkingsbestuur slechts toe te staan als anders opheffing van één of meer scholen dreigt. 11 10 Nummer bevoegd gezag: 41565. 11 Kamerstukken II 2008/09, 31 293, nr. 40, p. 5. 5

In de memorie van toelichting van de Wet fusietoets is in dit kader vermeld: Voor de totstandkoming van samenwerkingsbesturen tussen openbaar en bijzonder onderwijs in de zin van artikel 17, geldt een limitatieve goedkeuringsgrond: de continuïteit van het openbaar of bijzonder onderwijs dient er direct mee te zijn gediend. De totstandkoming van een samenwerkingsbestuur wordt alleen toegestaan indien anders één of meer van de bij de fusie betrokken scholen «omvallen». Met andere woorden: alleen wanneer de instandhouding van deze school of scholen niet langer kan worden gegarandeerd en deze onder de opheffingsnorm komt, kan de totstandkoming van een samenwerkingsbestuur worden toegestaan. Voor de goedkeuring is dan vereist dat door de realisatie van het samenwerkingsbestuur het voortbestaan van een of meer van bedoelde scholen alsnog kan worden gerealiseerd. 12 In de memorie van antwoord van 17 juni 2010 is het vorenstaande nogmaals bevestigd, hierin staat: De leden van de D66-fractie constateren dat de norm die wordt gehanteerd met betrekking tot de totstandkoming van een samenwerkingsbestuur erg strikt is. De D66-fractie vraagt of samenwerking tussen openbare en bijzondere scholen ook vruchtbaar zou kunnen zijn op andere gronden dan de dreiging van opheffing. In dit verband merkt de regering op dat een samenwerkingsverband tussen openbare en bijzondere scholen iets anders is dan een bestuurlijke fusie tussen dergelijke scholen. Onder de vlag van een samenwerkingsverband behouden de betrokken besturen hun zelfstandigheid. De fusietoets ziet in dit kader op het tot stand brengen van een bestuurlijke fusie tussen een bestuur van openbaar onderwijs en een bestuur van bijzonder onderwijs. [ ] Deze grond komt erop neer dat een samenwerkingsschool alleen wordt goedgekeurd indien tenminste één van de betrokken scholen op termijn met opheffing wordt bedreigd doordat de school te weinig leerlingen telt. Alleen in deze specifieke en zwaarwegende omstandigheid is het gerechtvaardigd om inbreuk te maken op het duale karakter van ons onderwijsbestel (bijzonder onderwijs naast openbaar onderwijs). Bij de herziening van artikel 23 Grondwet vanwege de samenwerkingsschool heeft de wetgever deze uitleg gegeven. [ ] Vandaar dat nu wordt voorgesteld om de totstandkoming van een samenwerkingsbestuur altijd te onderwerpen aan een fusietoets en om de goedkeuring daarvan af te laten hangen van de vraag, of de bestuurlijke fusie het aangewezen middel is om de opheffing van één of meer bij de fusie betrokken scholen te voorkomen. Datzelfde geldt ook voor de totstandkoming van een samenwerkingsschool, aangezien deze voornemens, gelet op de formulering van instellingsfusie in onderhavig wetsvoorstel, ook onder de werking van de fusietoets valt. 13 In het finale debat over het wetsvoorstel samenwerkingsscholen op 13 januari 2011 dient Kamerlid Van der Ham (D66) een amendement in om het continuïteitscriterium van de opheffingsnorm te schrappen. Met name Kamerlid Elias (VVD) verdedigt het wetsvoorstel: Dat betekent dat de eis dat een van beide scholen onder de opheffingsnorm moet zakken, uit de tekst verdwijnt. [ ] Dit is een destructief amendement, een opzichtig destructief amendement dat dwars ingaat tegen de bedoeling, de strekking en het wezen van de wet. Sterker nog, door de bijzondere wetshistorie deze wetten konden alleen worden gemaakt door aanpassing van de Grondwet zou je zelfs de stelling kunnen verdedigen dat dit een ongrondwettig voorstel is. Ik neem dat zeer hoog op. Wij maken hier wetten, zo constructief mogelijk en in dit speciale geval rekening houdend met de belangen van minderheden in dit land. 14 4.3. Intentie tot wetswijziging De staatssecretaris heeft in het najaar van 2014 het wetsvoorstel vereenvoudiging van de vorming van samenwerkingsscholen ter internetconsultatie aangeboden. 15 In dit wetsvoorstel wordt de limitatieve goedkeuringsgrond voor het ontstaan van samenwerkingsbesturen geschrapt. De Onderwijsraad heeft zich in haar advies 16 kritisch uitgelaten over dit wetsvoorstel en adviseert de staatssecretaris het wetsvoorstel te heroverwegen, onder meer omdat het voorgestelde continuïteitscriterium te veel afdoet aan het uitzonderingskarakter van de samenwerkingsschool en de geschiedenis van artikel 23 van de Grondwet. Het wetsvoorstel is (nog) niet bij de Tweede Kamer ingediend en het is derhalve te 12 Kamerstukken II 2008/09, 32 040, nr. 3, p. 26. 13 Kamerstukken I 2009/10, 32 040, nr. C, p. 20. 14 Handelingen II, 13 januari 2011, 39-8. 15 Te raadplegen op www.internetconsultatie.nl. 16 Het advies van de Onderwijsraad is te raadplegen op www.onderwijsraad.nl. 6

voorbarig om vooruit te lopen op inwerkingstreding van dit wetsvoorstel. Daarom laat de CFTO dit wetsvoorstel voor haar beoordeling van voorliggende fusie buiten beschouwing. 4.4. Ontstaan samenwerkingsbestuur en uitbreiding samenwerkingsbestuur Op 2 november 2015 heeft de CFTO een brief van de staatssecretaris van OCW ontvangen over bestuurlijke fusies tussen openbaar en bijzonder onderwijs. 17 In deze brief wordt ingegaan op het verschil tussen het ontstaan van een samenwerkingsbestuur en de uitbreiding van een samenwerkingsbestuur. In de brief staat het volgende vermeld: In artikel 64c, tweede lid, van de WPO is sinds 1 oktober 2011, met een verwijzing naar artikel 17 van de WPO, bepaald dat een samenwerkingsbestuur slechts tot stand kan komen als de fusie noodzakelijk is om de continuïteit van het onderwijs te handhaven. Besturen die een aanvraag indienen voor een samenwerkingsbestuur, moeten met prognoses aantonen dat de fusie noodzakelijk is om te voorkomen dat een van de betrokken scholen binnen zes jaar zou moeten worden gesloten. De formulering van de artikelen 64c, tweede lid, en artikel 17 van de WPO lijken te impliceren dat deze continuïteitsvoorwaarde niet alleen van toepassing is op de eerste vorming van een samenwerkingsbestuur, maar ook op een volgende fusie waarbij het samenwerkingsbestuur nieuwe scholen voor bijzonder onderwijs overneemt. Uit de wetsgeschiedenis blijkt dat de wetgever echter niet heeft bedoeld deze voorwaarde ook toe te passen op de uitbreiding van een reeds bestaand samenwerkingsbestuur. Dit blijkt onder meer uit de memorie van toelichting bij de Wet fusietoets in het onderwijs, waar uitsluitend over de totstandkoming van samenwerkingsbesturen wordt gesproken. Tevens is vermeld: Deze wetshistorische interpretatie van artikel 64c, tweede lid, van de WPO, leidt ertoe dat de continuïteitsvoorwaarde alleen wordt toegepast als een fusie leidt tot de eerste vorming van een samenwerkingsbestuur. Wanneer bij een bestuurlijke fusie geen sprake is van een nieuwe vermenging van openbaar met bijzonder onderwijs, is artikel 64c, tweede lid, WPO niet van toepassing. Uiteraard wordt de aanvraag wel volledig getoetst aan de reguliere voorwaarden voor een bestuurlijke fusie. 4.5. Conclusie Uit het voorgenoemde blijkt dat er getoetst moet worden aan de limitatieve goedkeuringsgrond indien er sprake is van het ontstaan van een samenwerkingsbestuur. Dit blijkt duidelijk uit de brief die de CFTO van de staatssecretaris heeft ontvangen. Uit de brief die de CFTO heeft ontvangen van de directeur PO van het ministerie van OCW blijkt dat de gevraagde omzetting nu niet voor alle drie de scholen kan worden goedgekeurd. Dit betekent dat voorliggende fusie tot gevolg heeft dat er een samenwerkingsbestuur als bedoeld in artikel 17 van de WPO ontstaat en dat de fusieaanvraag moet worden getoetst aan de limitatieve goedkeuringsgrond uit de WPO: de minister van OCW kan slechts goedkeuring verlenen aan een dergelijke fusie indien daardoor de continuïteit van het onderwijs gehandhaafd kan blijven. 5. Toepassing op onderhavige casus Hieronder wordt de limitatieve goedkeuringsgrond voor het ontstaan van een samenwerkingsbestuur toegepast op voorliggende fusie. Aanvragers hebben in het kader van het verzoek tot omzetting prognoses overlegd aan DUO die zijn opgesteld door de gemeente Deventer. In de bijlagen zijn door DUO de door aanvragers overlegde prognoses overgenomen en is door DUO de gemiddelde schoolgrootte-regeling van artikel 157, eerste en tweede lid, van de WPO toegepast. Hieruit volgt dat OPOD vier scholen 18 heeft die binnenkort of nu onder de opheffingsnorm voor de gemeente Deventer (127 leerlingen) verkeren en dat deze scholen met toepassing van de gemiddelde schoolgrootte-regeling in stand kunnen worden gehouden. Een fusie is hiervoor niet noodzakelijk. Zowel uit de FER als uit bijgevoegde berekeningen blijkt dat de fusie voor OPOD niet noodzakelijk is om dreigende opheffing of beëindiging van de bekostiging van scholen te voorkomen. De drie scholen van DAM in Deventer verkeren boven de opheffingsnorm van de gemeente Deventer (127 leerlingen) en er is dan ook geen sprake van dreigende opheffing of beëindiging van de 17 Ter informatie voor aanvragers is deze brief als bijlage 3 toegevoegd. 18 Borgloschool (brinnummer 16DV), De Schakel (brinnummer 15FC), Het Roessink (brinnummer 14HS) en de Looschool (brinnummer 09RO). 7

bekostiging van deze scholen. In de volgende tabel is een overzicht opgenomen van het (verwachte) leerlingenaantal van de drie scholen van DAM in Deventer. Tabel (verwachte) leerlingenaantallen van de drie scholen van DAM in Deventer 19 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 Deventer montessorischool (05VR) 546 499 496 492 507 501 502 505 506 508 505 L Ambiente (21NE) 441 439 443 183 180 174 169 163 159 157 154 De Ontdekking (30UZ) 0 0 0 255 263 NB 20 250 239 235 227 223 De situatie als bedoeld in artikel 64c, tweede lid, van de WPO, waarbij wordt voorkomen dat met de fusie een school niet meer voor bekostiging in aanmerking komt of moet worden opgeheven, doet zich niet voor. Daarmee wordt niet voldaan aan de voorwaarden die worden omschreven in artikel 64c, tweede lid, van de WPO, voor de vorming of uitbreiding van een samenwerkingsbestuur. Het voorgaande is gebaseerd op de prognoses die aanvragers hebben overlegd. Het is mogelijk dat de prognoses voor het leerlingenaantal van de scholen in Deventer de komende tijd wijzigen, bijvoorbeeld doordat de demografische krimp in het gebied ernstiger zal zijn dan eerst gedacht. Als de prognoses in de toekomst substantieel veranderen, is het mogelijk dat er dan wel wordt voldaan aan de limitatieve goedkeuringsgrond voor het ontstaan van een samenwerkingsbestuur. Indien dit het geval is, kunnen aanvragers een nieuwe fusie-aanvraag indienen voor het ontstaan van een samenwerkingsbestuur. 6. Conclusie Reden voor de voorgenomen fusie is volgens aanvragers gelegen in het behoud van de financiële continuiteit en de continuiteit van de bedrijfsvoering van DAM. Samen met de fusieaanvragen heeft DAM een aanvraag bij DUO ingediend om de drie scholen van DAM in Deventer om te zetten van algemeen-bijzonder naar openbaar. Aangezien het ministerie van OCW schriftelijk heeft aangegeven dat de gevraagde omzetting nu niet voor alle drie de scholen kan worden goedgekeurd, heeft voorliggende fusie tot gevolg dat er een samenwerkingsbestuur als bedoeld in artikel 17 van de WPO ontstaat. Onder het bevoegd gezag van het verkrijgende bestuur, OPOD, zullen scholen voor openbaar onderwijs ressorteren en scholen waar onderwijs wordt verzorgd naar bijzondere richting. Uit de brief die de CFTO recent van de staatssecretaris heeft ontvangen blijkt dat het ontstaan van een samenwerkingsbestuur moet worden getoetst aan de limitatieve goedkeuringsgrond uit de WPO. Om vast te kunnen stellen of aan de voorwaarden voor het ontstaan van een samenwerkingsbestuur wordt voldaan, zijn de leerlingenprognoses die door aanvragers in het kader van hun aanvraag voor omzetting zijn overlegd, beoordeeld. In de bijlagen zijn de door aanvragers overlegde prognoses overgenomen en hierop is door DUO de gemiddelde schoolgrootte-regeling van artikel 157, eerste en tweede lid, van de WPO toegepast. Hieruit volgt dat OPOD vier scholen heeft die binnenkort of nu onder de opheffingsnorm voor de gemeente Deventer verkeren en dat deze scholen met toepassing van de gemiddelde schoolgrootte-regeling in stand kunnen worden gehouden. Een fusie is hiervoor niet noodzakelijk. Zowel uit de FER als uit bijgevoegde berekeningen blijkt dat de fusie voor OPOD niet noodzakelijk is om dreigende opheffing of beëindiging van de bekostiging van scholen te 19 De leerlingenaantallen van 2010 2014 zijn gebaseerd op gegevens van DUO. De leerlingenaantallen van 2015 2020 zijn gebaseerd op de prognoses die aanvragers hebben overlegd. 20 Geen betrouwbare gegevens beschikbaar. 8

voorkomen. De drie scholen van DAM in Deventer verkeren boven de opheffingsnorm van de gemeente Deventer en er is dan ook geen sprake van dreigende opheffing of beëindiging van de bekostiging van deze scholen. Om een samenwerkingsbestuur te vormen of uit te bereiden dient sprake te zijn van een situatie waarin door het aangaan van een bestuurlijke fusie wordt voorkomen dat één of meerdere scholen worden opgeheven of niet meer voor bekostiging in aanmerking komen. Uit de prognoses en de toegepaste berekening van de effecten op de gemiddelde schoolgrootte-regeling van het te verwachten leerlingenaantal, is gebleken dat deze situatie zich niet voordoet. Derhalve komt de CFTO tot de conclusie dat niet wordt voldaan aan de voorwaarden die artikel 64c, tweede lid, van de WPO stelt aan de vorming van een samenwerkingsbestuur als bedoeld in artikel 17 van de WPO. Er wordt niet voldaan aan de eisen die gelden voor het ontstaan van een samenwerkingsbestuur. De CFTO merkt hierbij op dat het leerlingenaantal dat onder verantwoordelijkheid van DAM valt niet gering is. DAM verzorgt montessorionderwijs; dit is een vorm van onderwijs waar in de regel een specifieke vraag naar is. De scholen zijn gevestigd in een gemeente die door het Centraal Bureau voor de Statistiek is aangemerkt als een sterk stedelijk gebied. Gelet op het voorgenoemde zou DAM in staat moeten worden geacht om voort te kunnen blijven bestaan als schoolbestuur. Echter, het is mogelijk dat er andere problemen zijn waar de stichting tegenaan loopt. De vraag rijst dan op welke wijze deze problemen zouden kunnen opgelost, anders dan de overdracht van drie scholen aan OPOD. Hierbij ziet de CFTO drie oplossingsrichtingen. 1) Intern maatregelen nemen Een andere optie naast samenwerking zoeken met een bestuur in de regio - waarbij DAM immers nog steeds afhankelijk is van medewerking van een ander bestuur - is dat DAM intern maatregelen neemt om de ervaren problemen op te lossen. In dit kader valt het de commissie op dat DAM met ingang van schooljaar 2013 een school heeft opgericht (school De Ontdekking) en dat DAM korte tijd hierna (financiële) problemen ervaart. Gelet hierop is het verkennen van de mogelijkheid om afstand te doen van een school of locatie een eventuele oplossingsrichting voor DAM. 2) Samenwerking met OPOD op randvoorwaardelijke aspecten De CFTO denkt verder aan een ander mogelijk alternatief voor fusie, namelijk het aangaan van een overeenkomst van samenwerking of associatie met elkaar betreffende het gezamenlijk afnemen en/of uitwisselen van bepaalde diensten. In een overeenkomst van samenwerking of associatie zouden de twee schoolbesturen bijvoorbeeld afspraken kunnen maken over de benutting van bepaalde diensten van OPOD door DAM (zoals bijvoorbeeld nascholing, personele zaken, administratie, schoonmaak, ICT e.d.) Door het sluiten van een dergelijke overeenkomst van samenwerking of associatie blijven de schoolbesturen als zodanig bestaan, maar kunnen ze gelet op de gemaakte afspraken wel bepaalde schaalvoordelen bewerkstelligen en gebruik maken van elkaars expertise. Op die manier is het mogelijk dat DAM financieel minder wordt belast. 3) Een bestuurlijke fusie aangaan die geen wettelijke belemmeringen oplevert Als alternatief voor de fusie geeft de CFTO aanvragers in overweging om te onderzoeken in hoeverre het mogelijk is dat een ander bestuur dan OPOD de drie scholen van DAM in Deventer overneemt. 9

Een optie is om een ander bijzonder bestuur te zoeken, waarbij gedacht kan worden aan diverse algemeen-bijzondere montessori-verenigingen. Dit kan ook een bestuur zijn dat buiten de betrokken regio actief is. Zo heeft de CFTO in het verleden meermalen gezien dat bijvoorbeeld vrije scholen zich hebben verenigd in besturen, die opereren op een grondgebied dat zich uitstrekt over half Nederland. Zo n bestuursmodel is ook binnen het reformatorisch en vrijgemaakt gereformeerd onderwijs niet ongebruikelijk. Er is derhalve reden voor deze algemeen-bijzondere montessorischolen om een soortgelijke bestuurlijke fusie serieus in onderzoek te nemen. 7. Advies Alles overwegende adviseert de Commissie Fusietoets Onderwijs de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap om zijn goedkeuring te onthouden aan de bestuurlijke fusie tussen Stichting Deventer en Almelose Montessori scholen en Stichting Openbaar Onderwijs Deventer, omdat niet wordt voldaan aan de voorwaarden van artikel 64c, tweede lid, van de WPO in samenhang gelezen met artikel 17 van de WPO. Het advies is aldus vastgesteld te Den Haag, 4 november 2015, door de Commissie Fusietoets Onderwijs, namens deze, H.M.C. (Lenie) Dwarshuis-van de Beek Voorzitter 10