Samenvatting advies AFO151

Samenvatting advies AFO151 De Commissie Fusietoets Onderwijs adviseert de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap goedkeuring niet te onthouden aan de bestuurlijke fusie tussen Stichting voor Openbaar Primair Onderwijs Capelle aan den IJssel en Krimpen aan den IJssel en Stichting Voortgezet Onderwijs Capelle aan den IJssel bestaande uit de overdracht van Het IJsselcollege aan de Stichting voor Openbaar Primair Onderwijs Capelle aan den IJssel en Krimpen aan den IJssel. Naar het oordeel van de commissie is zowel de interne als externe legitimiteit van de voorgenomen fusie geborgd. De gemeenschappelijke medezeggenschapsraad van OPOC en de medezeggenschapsraad van VOCA, hebben ieder twee maal ingestemd met het fusievoornemen en de fer. De colleges van burgemeester en wethouders van de gemeente Capelle aan den IJssel en Krimpen aan den IJssel hebben beiden geadviseerd over de voorgenomen fusie. Met betrekking tot de schaalgrootte die ontstaat overweegt de commissie dat aanvragers door de voorgenomen fusie de verantwoordelijkheid krijgen voor het onderwijs aan iets minder dan 3.500 leerlingen. De hanteerbare schaal omschreven in de parlementaire geschiedenis bij de totstandkoming van de Wet van tien scholen in het primair onderwijs wordt niet overschreden, noch lijkt sprake van een grootschalige bestuurlijke fusie in het voortgezet onderwijs. Voor wat betreft het effect van de voorgenomen fusie op de variatie van het onderwijsaanbod en de keuzevrijheid voor ouders om te kiezen voor onderwijs dat het best bij hen aansluit, constateert de commissie dat sprake is van een intersectorale fusie. Voor wat betreft het effect op het aanbod naar richting en pedagogisch didactische aanpak overweegt de commissie dat door de voorgenomen fusie er geen aanbieder verdwijnt; in de sectoren afzonderlijk blijven de keuzemogelijkheden dezelfde ook voor wat betreft de mogelijkheid om te kiezen tussen openbaar of bijzonder onderwijs. Aanvragers hebben voor de fusie een aandeel in het aanbod in de sector primair onderwijs van 34% in het voedingsgebied. Aanvragers hebben een aandeel van 4% van het aanbod in het voortgezet onderwijs het voedingsgebied. Met de voorgenomen fusie verandert dit aanbod niet. Met betrekking tot het aandeel in het intersectorale onderwijsaanbod in het relevante fusiegebied overweegt de commissie dat het aandeel 34% zal gaan bedragen. Dit is geen overwegend aandeel; daarenboven blijven voor de leerlingen en ouders in het gebied voldoende keuzemogelijkheden over. Wel heeft de commissie bedenkingen bij het intersectorale karakter: het bestuur en management wordt er niet eenvoudiger door, onbekend is hoe dit in de praktijk precies zal uitwerken. Alles overwegend oordeelt de commissie dat geen sprake is van een significante belemmering van de variatie in het onderwijsaanbod in de zin van de Wet, noch in de zin van de artikelen 10 en 14 van de Regeling voor de sectoren afzonderlijk, noch voor wat betreft het intersectoraal effect van de voorgenomen fusie. 1

ADVIES AFO151 Zaaknummer: OND/15/10776 - AFO 151 Inzake de aanvraag voor de bestuurlijke fusie van: en Stichting voor Openbaar Primair Onderwijs Capelle aan den IJssel en Krimpen aan den IJssel (hierna: OPOC) 1, is het bevoegd gezag van tien scholen voor openbaar primair onderwijs, waarvan zeven in de gemeente Capelle aan den IJssel, waaronder één speciale school voor basisonderwijs, en drie in de gemeente Krimpen aan den IJssel. Het bestuur is verantwoordelijk voor het onderwijs aan 3.095 leerlingen, 219 hiervan staan ingeschreven op de speciale school voor basisonderwijs; 2 Stichting Voortgezet Onderwijs Capelle aan den IJssel (hierna: VOCA), 3 het bevoegd gezag van één school voor voortgezet onderwijs (vooralsnog) naar algemeen bijzondere richting: Het IJsselcollege (brinnummer 20BH) gevestigd in de gemeente Capelle aan den IJssel, verantwoordelijk voor het onderwijs aan 1.258 leerlingen verdeeld over drie locaties met de verschillende schoolsoorten mavo, havo en vwo op één locatie, lwoo en vbo op een tweede locatie en praktijkonderwijs op een derde. De bestuurlijke fusie die wordt gevraagd bestaat uit de overdracht van de onder VOCA ressorterende school voor voortgezet onderwijs aan OPOC. De aanvraag voor de bestuurlijke fusie houdt tevens in een melding van de omzetting van de school van VOCA per 1 augustus 2015 van een school naar algemeen bijzondere richting, naar een openbare school als bedoeld in artikel 70, tweede lid van de Wet op het voortgezet onderwijs (hierna: WVO) en artikel 7a van de Regeling Voorzieningenplanning VO. Voor de beoordeling van de aanvraag is de commissie daarom uitgegaan van de situatie per 1 augustus 2015 waarin Het IJsselcollege een openbare school is. 1. Aanvraag en proces Op 3 april 2015 is de aanvraag ontvangen en geregistreerd onder zaaknummer OND/15/10776 bij de Dienst Uitvoering Onderwijs (hierna: DUO), de uitvoeringsorganisatie van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap. Door de commissie is de aanvraag geregistreerd onder nummer AFO151. Bij de aanvraag zijn gevoegd: een begeleidend schrijven, een aanvraagformulier, een volledige fusie-effectrapportage (hierna: fer), de instemmende verklaringen van de betrokken medezeggenschapsraden, een visiedocument en de fusierapportage. 2. Doel en motivatie fusie Aanvragers onderbouwen de beweegredenen voor het voornemen tot een bestuurlijke fusie met de wens te komen tot de versterking van de kwaliteit van het onderwijs. De bundeling van de sectoren primair en voortgezet onderwijs onder één bevoegd gezag biedt de mogelijkheid de onderwijskundige 1 Het bevoegd gezag-nummer van de stichting is 41545. 2 Alle leerlingaantallen zijn steeds die op basis van de telling op 1 oktober 2014. Dit zijn voorlopige cijfers. 3 Het bevoegd gezag-nummer van de stichting is 40698. 2

samenwerking tussen deze sectoren kwalitatief steviger vorm en inhoud te geven, te intensiveren en het resultaat van die samenwerking structureel te verankeren, aldus aanvragers. Door afstemming van de persoonlijke begeleiding en ondersteuning van leerlingen kan de overgang van primair naar voortgezet onderwijs op een veel natuurlijker wijze plaatsvinden. Daarenboven willen zij tot schaalvergroting komen vanwege voorspelde demografische krimp, ook in het stedelijk gebied waar aanvragers actief zijn. Voor ouders en leerlingen is het van belang dat leerlingen op korte afstand van hun woning kwalitatief goed onderwijs kunnen volgen. Door de tendens van dalende leerlingenaantallen komt de instandhouding van het huidige onderwijsaanbod volgens aanvragers onder druk te staan. Door de nabijheid van (het onderwijsaanbod in) de gemeente Rotterdam, bestaat er volgens aanvragers een gerede kans dat leerlingen zich in de toekomst meer gaan oriënteren op het onderwijs in Rotterdam. Samenwerking tussen basis- en voortgezet onderwijs gericht op kwalitatief onderwijs en een professionele ondersteuning van dat onderwijs kan er dan volgens aanvragers voor zorgen dat het huidige aanbod in Capelle aan den IJssel en Krimpen aan den IJssel voor ouders en leerlingen attractief blijft. Andere beweegreden zijn de wens specifieke deskundigheid op het gebied van onderwijs aan zogenoemde APC-leerlingen (Armoede Probleem Accumulatiegebied) te behouden, kansen voor personeel door schaalvergroting toe te laten nemen, onder meer door uitwisseling van ervaring, en een bundeling van de ondersteuning op verschillende terreinen (onderwijskundig, personeel, financieel huisvesting etc.) Op enig moment kan de schaalgrootte van de Stichting VOCA als éénpitter zodanig zijn dat het in stand houden van een voor de kwaliteit noodzakelijke stafafdeling in het gedrang komt aldus aanvragers. Tot slot overwegen aanvragers dat de fusie mogelijk maakt dat zij samen strategisch sterker in de regio kunnen opereren, ook gezien het feit dat schoolbesturen van andere denominaties in de regio werken aan en betrokken zijn bij de ontwikkeling van vormen van bestuurlijke samenwerking, én menen zij bedrijfseconomische voordelen te behalen met schaalvergroting. Aanvragers hebben verschillende alternatieven voor de gevraagde fusie onderzocht. De alternatieven die zijn onderzocht, zijn overwegend die voor de samenwerkingsvorm tussen aanvragers. Het model van een samenwerkingsovereenkomst en dat van het inrichten van een aparte centrale dienst, alsook het inrichten van een samenwerkingsbestuur zijn overwogen. De eerste twee vormen van samenwerking werden als te licht beoordeeld en leidend tot extra kosten. Het laatste alternatief is niet nader verkend, omdat voor aanvragers vast kwam te staan dat zij niet zouden voldoen aan de voorwaarden die de formele wet stelt aan het inrichten (of uitbreiden) van een samenwerkingsbestuur. Naar aanleiding van het advies van de gemeente Krimpen aan den IJssel hebben aanvragers in hun fer ook aandacht besteed aan een samenwerking tussen aanvragers en een ander schoolbestuur. Aanvragers geven aan met het bevoegd gezag van Het Krimpenerwaardcollege te hebben gesproken over een verregaande vorm van samenwerking. Deze gesprekken hebben evenwel niet geleid tot die samenwerking. Een andere oplossing dan een intersectorale fusie lijkt hiermee, maar beperkt te zijn verkend. 3. Beoordeling menselijke maat Uit de parlementaire geschiedenis van de Wet fusietoets in het onderwijs 4 blijkt dat de fusietoets is bedoeld om te bevorderen dat onderwijsinstellingen zich op een menselijke maat organiseren. 5 Een menselijke maat houdt in dat een onderwijsinstelling overzichtelijk is, zodat de betrokkenen en de belanghebbenden zeggenschap en keuzevrijheid hebben en zich samen verantwoordelijk weten voor de onderwijsinstelling en de lijnen van besluitvorming kort zijn. De wetgever ligt verder toe dat schaalgrootte van de onderwijsorganisatie van invloed is op legitimatie van bestuur en de keuzevrijheid van leerlingen, ouders en studenten voor het onderwijs dat het best bij hen past. Door schaalvergroting kan die menselijke maat onder druk komen te staan en kan een democratisch gat 4 Stb. 2011, 95. 5 Kamerstukken II 2008/09, 32 040, nr. 3. 3

ontstaan. 6 Dit democratisch gat ontstaat als de direct belanghebbenden bij de scholen zich niet langer eigenaar voelen van hun school, noch op relevante wijze een bijdrage kunnen leveren aan onder meer belangrijke besluitvorming van het bestuur van de school of de instelling. 3.1 Beoordeling schaalgrootte In de memorie van toelichting bij de Wet staat dat in het primair onderwijs een bestuursomvang van tien scholen als een hanteerbare schaal wordt beschouwd, waarbij aspecten van schoolnabijheid en menselijke maat goed zijn te combineren met doelmatigheid en efficiency. Het aantal van tien scholen komt terug in de toetsdrempels in artikel 64a, tweede lid, onder b, van de Wet op het primair onderwijs (hierna: de WPO). Wanneer bij de voorgenomen bestuurlijke fusie minder dan tien scholen zijn betrokken, hoeft voor die fusie geen toestemming te worden verkregen van de minister. Net als in het primair onderwijs zijn voor het voortgezet onderwijs door de Onderwijsraad toetsdrempels voorgesteld. De Onderwijsraad ziet in ieder geval een rol voor de overheid bij fusies wanneer sprake is van een grootschalige bestuurlijke fusie blijkt uit het advies van de raad uit 2008 en daarvan is sprake in het voortgezet onderwijs wanneer een schoolbestuur ontstaat met meer dan 5.000 leerlingen. In de recente wijziging van de Regeling en beleidsregels fusietoets in het onderwijs (hierna: de Regeling) is een omvang van 5.000 leerlingen overgenomen en geduid als de omvang van een schoolbestuur waarbij ondanks een demografische krimp van 15% in vijf jaren toch inhoudelijk advies moet worden gevraagd aan de commissie. Het verkrijgende schoolbestuur is verantwoordelijk voor primair onderwijs aan tien scholen waaronder één speciale school voor basisonderwijs. Op de basisscholen staan samen 2.876 leerlingen ingeschreven, op de speciale school voor basisonderwijs 219. Het latende schoolbestuur is verantwoordelijk voor voortgezet onderwijs aan 1.258 leerlingen verspreid over drie locaties in de gemeente Capelle aan den IJssel. Samen krijgen aanvragers de verantwoordelijkheid voor het onderwijs aan iets minder dan 4.100 leerlingen. De commissie oordeelt dat van een grootschalige bestuurlijke fusie hier geen sprake is, de hanteerbare schaal relevant voor het primair onderwijs wordt niet overschreden, en ook van een grootschalige bestuurlijke fusie in het voortgezet onderwijs lijkt geen sprake. 3.2 Beoordeling lijnen van besluitvorming In de brief over de menselijke maat in het onderwijs van de minister van OCW uit 2008 wordt ingegaan op het belang van voldoende legitimiteit van besturen: Hoewel besluiten van besturen en instellingen draagvlak nodig hebben van interne en externe belanghebbenden, voelen deze zich vaak onvoldoende betrokken en vertegenwoordigd. Dit is zelfs het geval bij prioritaire belanghebbenden, zoals de ouders in het funderend onderwijs. Dat maakt de vraag naar de interne betrokkenheid en naar de maatschappelijke verankering van scholen relevant. De inzet van gemeenschapsgeld behoeft legitimatie. Maar legitimatie komt niet louter tot stand via de wet of van de overheid. De minister schrijft verder: De Onderwijsraad signaleert dat mede als gevolg van de hierboven beschreven ontwikkelingen het bestuur wordt weggeprofessionaliseerd, waardoor ouders nauwelijks nog kunnen participeren in het bestuur. Het is onze inzet om het bestuur dicht bij de ouders te houden of te brengen. Ook in recente stukken is van beleidswege een dergelijke positie ingenomen getuige de brief van de staatssecretaris aan de Tweede Kamer van 23 mei 2014, waarin een aanpassing van de Regeling wordt voorgesteld voor situaties waarin de voorgenomen fusie wordt ingegeven door demografische krimp. De fusietoets is een instrument voor het behoud van de menselijke maat in het onderwijs. Door teveel fusies kan de keuzevrijheid in het onderwijs in het gedrang komen. ( ) De afstand tussen het bestuur en de werkvloer mag niet zo groot worden dat de legitimiteit van het bestuur in het geding komt. 6 Monique Turkenburg, Schoolbesturen over goed bestuur en de maatschappelijke opdracht van de school, (rapport van het Sociaal Cultureel Planbureau), Den Haag: juli 2008, p.20. 4

Voor een beoordeling van de lijnen van besluitvorming oordeelt de commissie dat de voorgenomen fusie beperkt leidt tot een toename van de afstand tussen bestuur en primair proces. De afstand neemt toe, omdat het bestuur van het IJsselcollege te maken zal krijgen met een nieuwe toezichthouder, de gemeenteraden van de twee betrokken gemeenten. Het interne toezicht op het bestuur van de school zal voortaan gedeeld worden door de raad van toezicht en de gemeenteraden. De afstand van gemeenteraad tot het primair proces van de school is groter dan die van het college van bestuur en de raad van toezicht naar het primaire proces. Daarenboven zal het intern toezicht in complexiteit toenemen door de gedeelde toezichthoudende rol van gemeenten onderscheidenlijk de raad van toezicht. 4. Interne en externe legitimiteit Uit de parlementaire geschiedenis volgt dat de fer primair een instrument is voor belanghebbenden om inzicht te krijgen in motieven, doelen en effecten van de fusie, en om daarop invloed te kunnen uitoefenen. 7 Voor het bestuur dient de fer om draagvlak onder de belanghebbenden te krijgen. Het is een vorm van transparantie waarmee het bestuur zich verantwoordt over fusievoornemens. Indien de fer de vereiste elementen bevat kunnen belanghebbenden zich een goed oordeel vormen over de wenselijkheid van een fusie en zijn zij optimaal geïnformeerd. Daarmee wordt ruimte gegeven aan de autonomie van instellingen. Daarnaast is de fer een middel om te toetsen of instellingen een zorgvuldig proces hebben doorlopen. Het gaat om de vraag of het voornemen om te fuseren voldoende is gelegitimeerd onder de belanghebbenden. Met artikel 64b, eerste lid, van de WPO en artikel en 53g, eerste lid, van de WVO, wordt voorgeschreven dat de aanvraag vergezeld gaat van een door de rechtspersoon of rechtspersonen opgestelde fer en een schriftelijke verklaring van instemming met de fusie door de betrokken medezeggenschapsraden. 4.1 Interne legitimiteit Samen met de aanvraag heeft DUO de verklaringen van de betrokken (gemeenschappelijke) medezeggenschapsraden ontvangen. De gemeenschappelijke medezeggenschapsraad van OPOC (de GMR) en de medezeggenschapsraad van VOCA (de MR), hebben ieder twee maal ingestemd met het fusievoornemen en de fer. Op 18 september 2014 heeft de MR ingestemd en op 5 december 2014 heeft de GMR ingestemd met de fer en de voorgenomen fusie. Op 16 december 2014 heeft het college van Krimpen aan den IJssel geadviseerd en op 24 november het college van Capelle aan den IJssel, naar aanleiding van de voorgenomen fusie. Aanvragers hebben aanleiding gezien in de adviezen om deze voor te leggen aan de medezeggenschapsraden en hen opnieuw te vragen in te stemmen met de voorgenomen fusie, nu aan de hand van een fer waarin ook de adviezen van de betrokken gemeenten worden meegewogen bij de besluitvorming. De MR heeft in zijn vergadering van 10 maart 2015 opnieuw besloten in te stemmen en ook de GMR stemt opnieuw, dit maal op 12 maart, in met de fer en het voornemen te fuseren. Gezien instemmende verklaringen zijn overgelegd voor de voorgenomen fusie van beide medezeggenschapsraden, heeft de CFTO geen aanleiding te veronderstellen dat de voorgenomen fusie intern draagvlak ontbeert. 4.2 Externe legitimiteit Voor het succes van een fusie is van belang dat er naast interne legitimiteit ook sprake is van externe legitimiteit. Beide betrokken gemeenten hebben uitgebreid geadviseerd over de wenselijkheid van de voorgenomen fusie. Het college van de gemeente Krimpen aan den IJssel is kritisch over de motieven voor de voorgenomen fusie. Het bevreemdt haar dat in de fer weinig tot geen aandacht is besteed aan 7 Kamerstukken II 2008/09, 32 040, nr. 3, p.11. 5

een van de beoogde effecten van de fusie voor de verbetering van de doorstroom van primair naar voortgezet onderwijs in Capelle aan den IJssel. Daarenboven lijkt het college weinig onder de indruk van de cijfers waaruit de demografische krimp van de gemeente blijkt en het effect daarvan op de leerlingaantallen van aanvragers: de krimp van het primair onderwijs kan niet als verontrustend worden geduid geeft het college aan. Voor wat betreft het effect van de fusie op de diversiteit van het aanbod merkt het college onder meer op dat de keuzevrijheid voor inwoners van Krimpen aan den IJssel met de fusie gelijk blijft. In Capelle aan den IJssel zal het algemeen bijzonder voortgezet onderwijs plaats maken voor openbaar voortgezet onderwijs, aldus het college. Het college ziet voordelen, noch nadelen aan de fusie. Het college van Capelle aan den IJssel is positiever over de aanvraag en besluit dan ook positief te adviseren. Zij stelt daartoe wel een aantal voorwaarden, waaronder één met betrekking tot het toezicht van de gemeenteraad op het fusiebestuur en dat het gemeentebestuur van Krimpen aan den IJssel eveneens instemt met de nieuwe statuten en de fusie ook verder goedkeurt. De adviezen van de colleges waren voor aanvragers voldoende aanleiding om deze samen met een aangepaste fer opnieuw voor instemming voor te leggen aan de medezeggenschap. De medezeggenschap, zowel de MR als de GMR, heeft opnieuw ingestemd. 5. Effect op de keuzevrijheid De voorgenomen fusie is een intersectorale fusie. OPOC biedt op dit moment uitsluitend onderwijs aan binnen het primair onderwijs en VOCA enkel voortgezet onderwijs. In de memorie van toelichting bij de Wet is hieraan expliciet aandacht besteed: Veel beleid stimuleert samenwerking tussen onderwijsinstellingen, vaak ook over de grenzen van sectoren heen. Hoewel deze zaken op zich positief zijn, is het belangrijk om te toetsen of ze opwegen tegen het verlies aan menselijke maat. De toelichting stelt verder dat fusies tussen besturen uit verschillende sectoren altijd toetsplichtig zijn. De reden hiervoor is dat een fusie in een traditioneel kleinschalige sector een veel nadeliger uitwerking kan hebben op de menselijke maat dan een fusie binnen een sector die altijd al grootschalig was. De tweede reden die de memorie van toelichting geeft om een intersectorale fusie altijd te toetsen, is dat het benoemen van eenvoudige drempelwaarden waaraan een dergelijke fusie moet voldoen, onmogelijk is. De CFTO kijkt bij een intersectorale fusie zowel naar de effecten van de voorgenomen fusie op de keuzevrijheid over het totaal van de betreffende onderwijssectoren als het effect binnen elke sector afzonderlijk. De fusietoets is omschreven in de verschillende sectorwetten. Het vaststellen van een significante belemmering van de variatie in het onderwijsaanbod geschiedt daarbij aan de hand van het kader zoals uitgewerkt in de Regeling. Voor het beoordelen van een intersectorale fusieaanvraag ontbreekt dit kader. Zoals hiervoor aangegeven is echter ook bij een intersectorale fusie een toets, en dus een advies van de CFTO, noodzakelijk. Voor een beoordeling van intersectorale fusies heeft de commissie drie deeltoetsen geformuleerd om de effecten van de fusie te beoordelen. Die toetsen zien op de volgende aspecten: I. op het effect naar richting en pedagogische aanpak II. op het effect op de bestuurlijke verhoudingen, en III. op andere intersectorale effecten. De eerste deeltoets kan direct worden teruggeleid tot de tekst van de formele wet. De artikelen in de WPO en WVO hebben een duidelijke overlap: de voorgenomen fusie mag niet leiden tot een belemmering van de variatie in het onderwijsaanbod naar richting of pedagogisch-didactische aanpak op significante wijze. Hier gaat het om de mate waarin een fusie direct effect heeft op de variatie in het onderwijsaanbod. 6

Bij het bepalen van de na fusie resterende keuzevrijheid in relatie tot lokale machtsverhoudingen geldt dat voor de afzonderlijke sectoren in de Regeling is vastgelegd dat vanaf een marktaandeel van 50% sprake is van een significante belemmering van de keuzevrijheid. Op Kamervragen tijdens de behandeling van de Wet antwoordt de regering: Indien sprake is van een marktaandeel van meer dan 50% van één school of schoolbestuur, ontstaat een meerderheidspositie waardoor niet alleen de keuzevrijheid aanzienlijk beperkt wordt, maar tevens een onwenselijke machtspositie binnen het regionale onderwijsaanbod ontstaat. 8 Een intersectorale fusie zoals hier beoogd betekent een toename van de complexiteit in bestuur en management. Wat de winstpunten zijn ten opzichte van deze complexiteitsvergroting is niet altijd helder aangegeven. Tot slot is voor de beoordeling van een intersectorale fusie het al dan niet vaststellen van mogelijke andere effecten van de fusie, bijvoorbeeld in de vorm van een belemmering in de doorstroming van leerlingen van de ene naar de andere sector, van belang. Naast de deeltoets op het effect op bestuurlijke verhoudingen in het fusiegebied vragen intersectorale fusies in het bijzonder aandacht vanwege mogelijke effecten op de overstap van leerlingen, zo blijkt uit de memorie van toelichting. Enerzijds kan de doorstroming worden bevorderd, anderzijds kan er sprake zijn van een situatie waarbij leerlingen worden voorbereid op een overstap naar specifiek één school. De CFTO onderzoekt daarom wat aanvragers in de fer over doorstroom aangeven, stelt voor de doorstroom de huidige situatie vast en bekijkt of die op relevante wijze kan worden beïnvloed. 5.1. Intersectoraal effect naar richting en pedagogische aanpak VOCA is een bestuurlijke éénpitter; het bestuur is verantwoordelijk voor het onderwijs aan één school voor voortgezet onderwijs nu nog naar algemeen bijzondere richting, het bestuur heeft besloten de richting van de school om te zetten. Met ingang van komende schooljaar wordt de school en openbare school. Het pedagogisch-didactisch concept aan de hand waarvan het onderwijs aan de school vorm wordt gegeven, staat geregistreerd als regulier. In Capelle aan den IJssel is een tweede schoolbestuur actief in het voortgezet onderwijs. Dit biedt onderwijs aan naar protestants-christelijke richting en is het bevoegd gezag van in totaal tien scholen waarvan twee gevestigd in deze gemeente. In Krimpen aan den IJssel is eveneens een vo-bestuur actief. Het houdt één school naar algemeen bijzondere richting in stand. 9 In de twee gemeenten zijn dus drie schoolbesturen actief voor voortgezet onderwijs. Dit verandert met de voorgenomen fusie niet. Voor een van de besturen komt evenwel een intersectoraal bestuur in de plaats. In de opmaat tot de fusie heeft VOCA de omzetting van zijn school naar openbaar gemeld. Het algemeen bijzonder onderwijs in de gemeente Capelle aan den IJssel is daardoor verdwenen; een openbare school is hiervoor in de plaats gekomen. Doordat de omzetting op dezelfde datum als de voorgenomen is beoogd, reeds los van de voorgenomen fusie is geëntameerd en ook zonder de voorgenomen fusie zal plaatsvinden, ligt het niet op de weg van de commissie de afname van de variatie in het onderwijsaanbod door de omzetting te beoordelen. Het besluit om de school die is omgezet van bijzonder naar openbaar voor bekostiging in aanmerking te brengen als bedoeld in artikel 70, tweede lid, van de WVO, is immers een vrijwel gebonden beslissing. De minister komt weinig tot geen ruimte toe om wanneer het bevoegd gezag de melding doet van de omzetting als bedoeld in artikel 7a van de Regeling voorzieningenplanning VO, negatief te beslissen op de aanvraag. 5.2 Intersectoraal effect bestuurlijke verhoudingen Voor een beoordeling van het effect van de voorgenomen fusie op de bestuurlijke verhoudingen wordt eerst het relevante fusiegebied bepaald en vervolgens het aanbod in dat gebied. 8 Kamerstukken II, 2010/11, 32040, nr. 20, p. 5. 9 Het bevoegd gezag-nummer van de stichting is 42.555. 7

Relevant fusiegebied Het relevante voedingsgebied van OPOC beperkt zich tot de gemeenten waar de scholen van deze aanvrager zijn gehuisvest: de gemeenten Capelle aan den IJssel, zeven van de tien scholen, en Krimpen aan den IJssel, drie van de tien scholen. Het relevante voedingsgebied bestaat in het voortgezet onderwijs uit de gemeenten waarin in ieder geval 10% van de leerlingen woonachtig zijn die de school bezoeken. Het voedingsgebied van VOCA wordt vastgesteld op Capelle aan den IJssel (51%) én de gemeente Rotterdam (35%). Daar waar de gebieden elkaar overlappen sorteert de intersectorale fusie haar voornaamste effect. Dit is het relevante fusiegebied en bestaat uit de gemeente Capelle aan den IJssel. Aandeel in het aanbod In de gemeente Capelle aan den IJssel wordt aan ongeveer 6.000 leerlingen primair onderwijs aangeboden op twintig scholen voor primair onderwijs. Aan bijna 5.000 leerlingen wordt voortgezet onderwijs aangeboden op drie scholen voor voortgezet onderwijs in de gemeente. Aanvrager gaat onderwijs verzorgen aan in totaal 3.500 leerlingen is daarmee verantwoordelijk voor een intersectoraal aanbod in de gemeente van afgerond 34%. In de gemeente zijn nog zes andere schoolbesturen actief: Rotterdamse Ver. v. Katholiek Onderwijs, verantwoordelijk voor uitsluitend primair onderwijs naar overwegend rooms-katholieke richting aan 55 scholen, waarvan twee in de gemeente; VGPO-WN, verantwoordelijk voor uitsluitend primair onderwijs naar overwegend gereformeerd vrijgemaakte richting op 23 scholen, waarvan twee in de gemeente; Vereniging C.V.O. te Rotterdam e.o., een intersectoraal bestuur verantwoordelijk voor tien scholen in het primair en voortgezet onderwijs naar protestants-christelijke richting, waarvan twee scholen voor voortgezet onderwijs in de gemeente; Stichting PCPO Capelle aan den IJssel en Krimpen aan den IJssel, verantwoordelijk voor uitsluitend primair onderwijs aan acht scholen naar protestants-christelijke richting, waarvan zes in de gemeente; Vereniging Eben Haezerschool, verantwoordelijk voor uitsluitend primair onderwijs aan twee scholen naar gereformeerd richting in de gemeente, en De Capelse Schoolvereniging, verantwoordelijk voor het onderwijs aan één school naar algemeen bijzondere richting. In de gemeente worden aanvragers samen het op twee-na-grootste bestuur en het grootst naar het aantal scholen gevestigd in de gemeente Capelle aan den IJssel. Voor zover de omvang van de schoolorganisaties invloed heeft op de bestuurlijke verhoudingen in de gemeente zullen deze nauwelijks veranderen. Het verkrijgende bestuur is reeds het grootste bestuur, althans naar het aantal scholen dat in de gemeente actief is, op de voet gevolgd door Stichting PCPO Capelle aan den IJssel en Krimpen aan den IJssel, en het op drie na grootste voor wat betreft zijn omvang. 5.3 Andere intersectorale effecten Ook op het moment dat ouders en leerlingen kunnen kiezen voor vervolgonderwijs na het afronden van de basisschool is er sprake van een keuze voor onderwijs dat het best bij hun levensovertuiging aansluit en is de keuzevrijheid van ouders en leerlingen van belang. Een van de motieven van aanvrager is door afstemming van de persoonlijke begeleiding en ondersteuning van leerlingen ( ) de overgang van primair naar voortgezet onderwijs op een veel natuurlijker wijze plaats (te laten) vinden. Aansluitende en doorgaande leerlijnen tussen het Primair Onderwijs en het Voortgezet Onderwijs: Niet alleen in het reguliere onderwijs maar ook in het praktijk onderwijs (SBO en Praktijkschool maar ook( ) aansluiting van onderwijs aan cognitief getalenteerde leerlingen. Aanvragers krijgen na de fusie doordat twee onderwijssectoren onder één bevoegd gezag komen, invloed, meer dan voorheen, uit te oefenen op de doorstroom van het primair naar het voortgezet onderwijs. 8

In schooljaar 2014/15 zijn er 413 leerlingen van het primair onderwijs van OPOC uitgestroomd. De grootste afnemers van de leerlingen zijn de Vereniging Christelijk Voortgezet Onderwijs te Rotterdam en omgeving met 33% van de leerlingen, de Stichting Krimpenerwaard College met 20% en Stichting BOOR 12% van de leerlingen. VOCA neemt op dit moment 15% van de leerlingen af. Ouders hebben een keuze uit 18 schoolbesturen en 28 scholen voor voortgezet onderwijs; overwegende scholengemeenschappen en hiervan een overwegend deel brede scholengemeenschappen. De keuze tussen de verschillende scholen en scholengemeenschappen verandert met de voorgenomen fusie niet. De FER gaat niet in op de kosten die gemaakt moeten worden om de toename van de complexiteit in bestuur en management vanwege de combinatie van twee wettelijke regimes te ondervangen. 5.4 Effect keuzevrijheid per sector Omdat hier sprake is van een zuiver intersectorale fusie, heeft deze voor en binnen de sectoren afzonderlijk maar beperkt effect op de keuzevrijheid. Het aandeel van aanvragers afzonderlijk neemt met de voorgenomen fusie niet toe in het primair onderwijs, noch in het voortgezet onderwijs. Voor het primair onderwijs OPOC heeft voor de voorgenomen fusie een aandeel in het aanbod primair onderwijs in de gemeenten Capelle aan den IJssel en Krimpen aan den IJssel van afgerond 34%. De stichting heeft tien van de 29 scholen voor primair onderwijs onder haar bevoegd gezag. Aanvragers hebben een monopolie op het openbaar primair onderwijs in de gemeenten. Dat het openbaar onderwijs in een gemeente onder één bestuur is logisch. Het openbaar onderwijs wordt immers behalve van overheidswege bekostigd, ook van overheidswege gegeven; voor het openbaar onderwijs op grote schaal op afstand van de gemeente werd geplaats kwam het bestuur ook de gemeenten toe. Voor ouders valt er in de gemeente voldoende te kiezen voor robuuste alternatieven onderwijsaanbieders, met dien verstande dat het overige aanbod wordt verzorgd in het bijzonder onderwijs. Met de voorgenomen fusie verandert deze situatie niet. Voor het voortgezet onderwijs Voor VOCA is voor de bepaling van het aandeel in het onderwijs dat aanvrager verzorgt van belang vast te stellen wat het relevante voedingsgebied is. Voor het voortgezet onderwijs is daarbij van belang het gebied dat bestaat uit de gemeenten waarin minimaal 10% van de leerlingen woonachtig is dat de scholen van aanvrager bezoekt. Het relevante voedingsgebied bestaat uit de gemeente Capelle aan den IJssel (51% van de leerling ingeschreven op de school) en de gemeente Rotterdam (35% van de leerlingen van de school). Slechts 4% van de leerlingen is afkomstig uit Krimpen aan den IJssel waar het verkrijgende schoolbestuur ook verantwoordelijk is voor het openbaar onderwijs in de gemeente. VOCA verzorgt in het relevante voedingsgebied onderwijs aan 4% van de leerlingen die in het gebied onderwijs volgen: 1.258 van de 36.000 leerlingen die voortgezet onderwijs volgen in de gemeenten Rotterdam en Capelle aan den IJssel. 5.5 Conclusie effect op de keuzevrijheid OPOC, het verkrijgende schoolbestuur, is alleen actief in de sector primair onderwijs. VOCA is alleen actief in de sector voortgezet onderwijs. In de voorliggende aanvraag is daarom sprake van een zuiver intersectorale fusie. Voor wat betreft het effect op het intersectorale aanbod naar richting en pedagogisch didactische aanpak in het relevante fusiegebied overweegt de commissie dat door de voorgenomen fusie er geen aanbieder verdwijnt; in de sectoren afzonderlijk blijven de keuzemogelijkheden voor ouders en leerlingen dezelfde. Dat aanbieders een monopolie op het openbaar onderwijs hebben in de gemeenten verbaast in zekere zin niet. Dit is inherent aan het openbaar onderwijs zoals het vroeger per gemeente was georganiseerd. Vanwege de verzelfstandiging is deze monopoliesituatie uiteraard minder vanzelfsprekend. 9

Voor ouders verandert er voor wat betreft de keuze voor onderwijs dat het best bij hen aansluit binnen de sectoren afzonderlijk niets. Met betrekking tot het aandeel in het intersectorale onderwijsaanbod in het relevante fusiegebied overweegt de commissie dat dit niet een overwegend aandeel in het aanbod overstijgt; aanvragers krijgen samen een aandeel van 34%. Alles overwegend oordeelt de commissie dat geen sprake is van een significante belemmering van de variatie in het onderwijsaanbod in de zin van de Wet, noch in de zin van de artikelen 10 en 14 van de Regeling voor de sectoren afzonderlijk, noch voor wat betreft het intersectoraal effect van de voorgenomen fusie. 6. Rechtvaardigingsgronden In artikel 19 van de Regeling wordt beschreven dat rechtvaardigingsgronden voor fusie in ieder geval kunnen zijn: de omstandigheid, dat bij het achterwege blijven van de fusie de continuïteit of de variatie van het onderwijsaanbod in gevaar komt; de omstandigheid dat bij het achterwege blijven van de fusie de kwaliteit van het onderwijs in redelijkheid niet geborgd kan worden, en de omstandigheid dat er binnen de beschikbare financiële middelen geen alternatieve mogelijkheden dan fusie te vinden zijn. Hoewel er op basis van de hiervoor uitgevoerde analyse geen sprake is van een daadwerkelijke belemmering van het onderwijsaanbod op significante wijze, worden de motieven voor fusie hieronder kort behandeld om recht te doen aan de fusie-aanvraag en aan de maatschappelijke discussie over fusies. 6.1 Continuïteit Uit de fer blijkt dat aanvragers met de fusie beogen te komen tot een versterking van de kwaliteit van het onderwijs én met de fusie willen bereiken dat thuisnabij onderwijs kan worden gehandhaafd in een krimpende omgeving. Aanvragers beogen aldus met de voorgenomen fusie te voorkomen dat de continuïteit van het onderwijsaanbod of de variatie hiervan in gevaar komt. Aanvragers zijn in twee gemeenten actief. Uit de prognoses van het scenariomodel van het Arbeidsmarktplatform PO, blijkt dat tussen 2013 en 2017 sprake is van een voorspelde demografische krimp van afgerond 9% in de gemeente Krimpen aan den IJssel van de basisgeneratie, de groep van potentiële leerlingen woonachtig in de gemeente met een leeftijd van vier tot twaalf jaar. Voor de gemeente Capelle aan den IJssel, waar aanvragers overwegend actief zijn, wordt een groei van de basisgeneratie voorspelt van 4%. Voor beide gemeentes samen wordt een gemiddelde krimp voorspeld van 1% over 5 jaar. Uit de prognoses van het Arbeidsmarktplatform voor de leerlingaantallen per basisschool blijkt dat een krimp van het leerlingaantal dat de scholen van OPOC bezoekt wordt verwacht van 5% in vijf jaar tijd. Over dezelfde periode wordt voor de school van VOCA een afname in het leerlingaantal verwacht van 9% blijkt uit het prognosemodel van DUO. Aanvragers zelf gaan uit van meer sombere prognoses over vergelijkbare periodes. Omdat als gezegd de voorgenomen fusie niet leidt tot het oordeel dat sprake is van een significante belemmering, heeft de commissie het verschil in de prognoses niet nader onderzocht. De gemeente Krimpen aan den IJssel overwoog dat de krimp van de leerlingaantallen van met name de scholen van OPOC niet als verontrustend kan worden geduid. Dat de continuïteit van het onderwijsaanbod en aldus de variatie van dit aanbod bij het achterwege blijven van de voorgenomen fusies in gevaar komt, wordt door de commissie op dit punt niet aannemelijk geacht. 10

6.2 Financiële positie Tevens heeft de commissie, zij het beperkt, onderzoek gedaan naar de openbare gegevens die beschikbaar zijn over de financiële situatie waarin aanvragers verkeren. Uitgangspunt bij een oordeel over de financiële situatie zijn de normen die de Inspectie van het Onderwijs hanteert. 10 De rentabiliteit van het ontvangende bestuur fluctueert, maar is sinds 2012 niet langer negatief. De Inspectie heeft de betrokken besturen op dit moment niet onder verhoogd of hoog financieel toezicht geplaatst. Bevoegd gezag jaar liquiditeit rentabiliteit solvabiliteit 1 solvabiliteit 2 Stg Openb PO Capelle/Krimpen Stg. VO Lek-IJsselstreek 2009 1,1-4,3 0,3 0,6 2010 1,0-2,4 0,4 0,6 2011 1,6-1,5 0,5 0,6 2012 1,8 2,4 0,5 0,6 2013 2,4 7,1 0,5 0,7 2009 1,4 0,6 0,3 0,5 2010 1,3 0,9 0,4 0,5 2011 1,2 0,2 0,4 0,5 2012 1,3 0,9 0,4 0,5 2013 1,4 1,4 0,4 0,5 Er is derhalve geen directe aanleiding om aan te nemen dat het verdwijnende bestuur niet in staat zou zijn zelfstandig en verantwoord financiële risico s te dragen die horen bij de reguliere bedrijfsvoering van een schoolbestuur in het primair of voortgezet onderwijs. 7. Conclusies Met betrekking tot de schaalgrootte die ontstaat overweegt de commissie dat aanvragers door de voorgenomen fusie de verantwoordelijkheid krijgen voor het onderwijs aan iets minder dan 3.500 leerlingen. De hanteerbare schaal omschreven in de parlementaire geschiedenis bij de totstandkoming van de Wet van tien scholen in het primair onderwijs wordt niet overschreden, noch lijkt sprake van een grootschalige bestuurlijke fusie in het voortgezet onderwijs. Voor wat betreft het effect van de voorgenomen fusie op de variatie van het onderwijsaanbod en de keuzevrijheid voor ouders om te kiezen voor onderwijs dat het best bij hen aansluit, constateert de commissie dat sprake is van een intersectorale fusie. Een intersectorale fusie is toetsplichtig en kan niet plaatsvinden dan nadat toestemming door de minister is verkregen. De commissie heeft de gevraagde fusie beoordeeld op grond van de volgende aspecten: het effect op het aanbod specifiek naar richting en pedagogisch didactische aanpak, het effect op het aandeel in het intersectorale aanbod en andere intersectorale effecten en het effect van de voorgenomen fusie voor de sectoren afzonderlijk. Voor wat betreft het effect op het aanbod naar richting en pedagogisch didactische aanpak overweegt de commissie dat door de voorgenomen fusie er geen aanbieder verdwijnt; in de sectoren afzonderlijk blijven de keuzemogelijkheden dezelfde ook voor wat betreft de mogelijkheid om te kiezen tussen openbaar of bijzonder onderwijs. Aanvragers hebben voor de fusie een aandeel in het aanbod in de sector primair onderwijs van 34% in het voedingsgebied. Aanvragers hebben een aandeel van 4% van het aanbod in het voortgezet onderwijs het voedingsgebied. Met de voorgenomen fusie verandert dit aanbod niet. Met betrekking tot het aandeel in het intersectorale onderwijsaanbod in het relevante fusiegebied overweegt de commissie dat het aandeel 34% zal gaan bedragen. Dit is geen 10 Zie Beleidsregel Financieel toezicht po en vo 2011, vastgesteld door de minister van OCW op 10 november 2011, waar de volgende signaleringswaarden zijn vastgesteld: Liquiditeit 0,5 of lager; Rentabiliteit meerjarig 0 en Solvabiliteit 0,2 of lager. 11

overwegend aandeel; daarenboven blijven voor de leerlingen en ouders in het gebied voldoende keuzemogelijkheden over. In de opmaat tot de fusie heeft VOCA de omzetting van zijn school naar bijzonder onderwijs naar een school voor openbaar onderwijs, gemeld. Het algemeen bijzonder onderwijs in de gemeente Capelle aan den IJssel zal daardoor verdwijnen; een openbare school zal hiervoor in de plaats komen. Doordat de omzetting op dezelfde datum als de voorgenomen fusie is beoogd, deze reeds los van de voorgenomen fusie is geëntameerd en ook zonder de voorgenomen fusie zal plaatsvinden, ligt het niet op de weg van de commissie de afname van de variatie in het onderwijsaanbod door de omzetting te beoordelen. Het besluit van de minister om de school die is omgezet van bijzonder naar openbaar voor bekostiging in aanmerking te brengen als bedoeld in artikel 70, tweede lid, van de WVO, is immers een (vrijwel) gebonden beslissing. De minister komt weinig tot geen ruimte toe om wanneer het bevoegd gezag de melding doet van de omzetting als bedoeld in artikel 7a van de Regeling voorzieningenplanning VO, negatief te beslissen op de aanvraag. Alles overwegend oordeelt de commissie dat geen sprake is van een significante belemmering van de variatie in het onderwijsaanbod in de zin van de Wet, noch in de zin van de artikelen 10 en 14 van de Regeling voor de sectoren afzonderlijk, noch voor wat betreft het intersectoraal effect van de voorgenomen fusie. De commissie heeft behalve het effect van de voorgenomen fusie tevens beoordeeld, zij het beperkt, of eventuele negatieve effecten van de fusie zijn gerechtvaardigd. Uit een beoordeling van de rechtvaardigingsgronden blijkt dat de noodzaak voor de voorgenomen fusie niet overtuigend door aanvragers is aangetoond. Het advies van de gemeente Krimpen aan den IJssel is op dit punt zelfs kritisch. De commissie overweegt dat schoolbesturen over het algemeen niet lichtvaardig een fusie aangaan, maar dat in dit geval niet vast is komen te staan dat de voorgenomen fusie noodzakelijk is, noch dat de door aanvragers beoogde doelen op een andere wijze dan door middel van de voorliggende (intersectorale) fusie, kunnen worden gerealiseerd. Een fusie als die waar aanvragers goedkeuring voor vragen is nagenoeg onomkeerbaar en moet vanuit het perspectief van de menselijke maat in het onderwijs en de keuzevrijheid die ouders toekomt om te kiezen voor onderwijs dat het best bij hun levensovertuiging aansluit, als ultimum remedium worden beschouwd. Wel heeft de commissie bedenkingen bij het intersectorale karakter: het bestuur en management wordt er niet eenvoudiger door, onbekend is hoe dit in de praktijk precies zal uitwerken. 8. Advies Alles overwegende adviseert de Commissie Fusietoets Onderwijs de minister van OCW goedkeuring niet te onthouden aan de bestuurlijke fusie tussen Stichting voor Openbaar Primair Onderwijs Capelle aan den IJssel en Krimpen aan den IJssel en Stichting Voortgezet Onderwijs Capelle aan den IJssel bestaande uit de overdracht van Het IJsselcollege (brinnummer 20BH) aan de Stichting voor Openbaar Primair Onderwijs Capelle aan den IJssel en Krimpen aan den IJssel. Het advies is aldus vastgesteld te Den Haag, op 27 mei 2015 door de Commissie Fusietoets Onderwijs. Namens deze, de voorzitter, prof. dr. A.M.L. van Wieringen 12